歲末寒冬，伴隨著經濟的不景氣，讓許多人覺得這個年相當的難過，在這個時候，更有一群年齡約七、八十歲的老人家，他們的內心相當的焦慮，很擔憂在他們有生之年無法收回自己的土地，而他們已經等待快六十年了。
人生有幾個六十年？又為什麼他們無法收回自己的土地？這涉及了過往的土地改革政策。民國四十年，在國共對峙的緊張時刻，政府為了籠絡佃農，制定了「耕地三七五減租條例」，強制規定在民國三十八年出租的農地，必須繼續出租，不得收回，縱然該條例有土地收回的規定，但卻異常嚴苛，農地出租人根本無法適用。雖然該條例也規定雙方每六年換約，但是，不論農地出租人願不願意，這個租約皆必須簽署，並不斷持續下去，而且承租權是可以由下一代繼承的。
民國四十二年，政府更進一步制定「實施耕者有其田條例」，在這條例中竟然寬鬆的定義，只要是把土地出租予他人耕作，不論其出租土地面積的多寡，皆是「地主」。因此，許多農地出租人所擁有的農地面積縱然是低於一甲，但是在此定義下都變成了萬惡不赦的「地主」，從此被貼上了剝削階級的標籤。
上述對於「地主」的定義其實是很不恰當的，這也與國民政府以往在中國對於「地主」的定義完全不同。簡單的說，台灣農地所有人的土地面積大抵都是非常狹小，根本不夠資格被稱之為地主，但國民政府遷台後，卻故意在台灣創造出不一樣的類別，並欲除之而後快。如今三七五減租政策大抵已經實施了六十年，根據內政部資料計算，目前每一出租農戶所擁有的面積約僅有二分地（○‧二甲），這個面積連蓋一棟農舍都不夠（需○‧二五甲），怎麼夠資格被稱之為「地主」呢？
當民國八十九年「農業發展條例」修正，明白規定以後農地租賃不再適用三七五減租條例時，其實也隱藏了重要意涵，那就是三七五減租政策的繼續施行是非常缺乏正當性的。如今，這一期的六年租約即將到期，距年底也僅剩三天，縱然司法院大法官早已有五七九、五八○及五八一解釋文，但是行政部門卻依舊不動如山，這實在讓人不解。
兩岸已經解凍，國民黨大員都能夠與共產黨高層寒暄送暖並相互擁抱，戰後初期因國共戰爭所刻意製造出來的階級仇恨是否也該放下了？所謂解鈴仍須繫鈴人，政黨輪替後，此刻應是適當時機了，我們又何忍讓這群老人家繼續苦等下去？他們又撐的了下一個六年嗎？敬愛的馬總統，人生又有幾個六十年呢？.
2008/12/29 發表於自由時報
2008年12月28日 星期日
Farmland bill would be bad news for farmers
By Hsu Shih-jung Lai Tsung-yu Yen Ai-ching 徐世榮 賴宗裕 顏愛靜
Taipei Times, Sunday, Dec 28, 2008, Page 8
In a changing economy and society, many farming villages are in dire need of assistance from the government and the public: The welfare of these villages must not be overlooked.
We have been very disappointed by the draft farming village revitalization bill, which passed an initial review by the Economics Committee, because the law would likely do farmers yet another disservice — depriving them of their rights in the name of revitalization.
The bill was not drawn up with farmers in mind. It focuses on developing land in rural areas in a way that could actually force farmers off their land. Land could be obtained through expropriation and farmland consolidation with the goal of building “farmhouse-style villas” intended for urbanites.
This proposal is an extension of attempts by construction companies and other interested parties to get around Article 18 of the Agricultural Development Act (農業發展條例), which protects farmland.
But the bill is designed neither to protect farmland nor develop agriculture. It would allow local governments to recklessly designate land for development and would significantly reduce high-quality farmland.
In turn, the nation’s food self-sufficiency would worsen, which would threaten our agricultural industry.
We are concerned that if most of the nation’s farmland is reserved for construction, the agricultural industry could die out, which would damage the environment and the cultural values of farming communities.
The bill would constitute a major encroachment on the ownership of private land.
If a farmer’s land fell within a zone that had been marked for “village revitalization” by the government, his or her land would likely be expropriated.
What must be asked is whether the public would have a say in the designation of revitalization zones.
It is necessary to consider the planning and organization of these zones, whether land would be expropriated with the public’s best interests in mind and how landowners’ rights could best be protected in the case of disagreements.
While the most important issues to consider are left unclear in the bill, the government authorities are endowed with enormous power.
Constitutional Interpretation No. 409 clearly states: “As the expropriation of land is by its very nature a significant encroachment on the property rights of the people, the requirements and procedures of expropriation should be comprehensively laid out in laws concerned with it. Purposes and end uses should be specified and standards for balancing public interests and justifying emergency expropriation should be provided in the legislation.”
Although the Council of Grand Justices said that any regulations concerning land expropriation should be laid out in full, this bill is a step in the opposite direction.
The passing of this draft could very well result in a situation in which the nation loses its farmers, farmland, agriculture and farming villages. We are very worried that our farmers may lose all their property rights.
In addition to expressing solemn opposition to this bill, we would like to urge the Executive Yuan to withdraw the draft immediately.
The government should instead propose a bill that has the best interests of farmers, farmland, the agricultural industry and farming villages in mind.
Hsu Shih-jung, Lai Tsung-yu and Yen Ai-ching are professors in the Department of Land Economics at National Chengchi University.
TRANSLATED BY EDDY CHANG
2008/12/28 發表於Taipei Times
Taipei Times, Sunday, Dec 28, 2008, Page 8
In a changing economy and society, many farming villages are in dire need of assistance from the government and the public: The welfare of these villages must not be overlooked.
We have been very disappointed by the draft farming village revitalization bill, which passed an initial review by the Economics Committee, because the law would likely do farmers yet another disservice — depriving them of their rights in the name of revitalization.
The bill was not drawn up with farmers in mind. It focuses on developing land in rural areas in a way that could actually force farmers off their land. Land could be obtained through expropriation and farmland consolidation with the goal of building “farmhouse-style villas” intended for urbanites.
This proposal is an extension of attempts by construction companies and other interested parties to get around Article 18 of the Agricultural Development Act (農業發展條例), which protects farmland.
But the bill is designed neither to protect farmland nor develop agriculture. It would allow local governments to recklessly designate land for development and would significantly reduce high-quality farmland.
In turn, the nation’s food self-sufficiency would worsen, which would threaten our agricultural industry.
We are concerned that if most of the nation’s farmland is reserved for construction, the agricultural industry could die out, which would damage the environment and the cultural values of farming communities.
The bill would constitute a major encroachment on the ownership of private land.
If a farmer’s land fell within a zone that had been marked for “village revitalization” by the government, his or her land would likely be expropriated.
What must be asked is whether the public would have a say in the designation of revitalization zones.
It is necessary to consider the planning and organization of these zones, whether land would be expropriated with the public’s best interests in mind and how landowners’ rights could best be protected in the case of disagreements.
While the most important issues to consider are left unclear in the bill, the government authorities are endowed with enormous power.
Constitutional Interpretation No. 409 clearly states: “As the expropriation of land is by its very nature a significant encroachment on the property rights of the people, the requirements and procedures of expropriation should be comprehensively laid out in laws concerned with it. Purposes and end uses should be specified and standards for balancing public interests and justifying emergency expropriation should be provided in the legislation.”
Although the Council of Grand Justices said that any regulations concerning land expropriation should be laid out in full, this bill is a step in the opposite direction.
The passing of this draft could very well result in a situation in which the nation loses its farmers, farmland, agriculture and farming villages. We are very worried that our farmers may lose all their property rights.
In addition to expressing solemn opposition to this bill, we would like to urge the Executive Yuan to withdraw the draft immediately.
The government should instead propose a bill that has the best interests of farmers, farmland, the agricultural industry and farming villages in mind.
Hsu Shih-jung, Lai Tsung-yu and Yen Ai-ching are professors in the Department of Land Economics at National Chengchi University.
TRANSLATED BY EDDY CHANG
2008/12/28 發表於Taipei Times
2008年12月21日 星期日
農村再生？四去一沒有！
農村再生？四去一沒有！
徐世榮、賴宗裕、顏愛靜
（作者皆為政治大學地政學系教授）
隨著經濟及社會結構的變遷，台灣的農村多已呈現嚴重凋敝及窳陋的現象，此時亟需政府及社會各界伸出援手，真正以農村及居住於當地農民的福祉為考量，努力扶植及振興農村相關產業，由此來扭轉農村的頹勢。我們原本對於「農村再生條例草案」抱持著相當大的期待，但是審視立法院近日所審查的行政院版本，我們的心情卻是跌入了谷底，因為這不是一部真正為了農村再生而設計的法案，它試圖假借農村再生之名，而行再度剝削台灣的農民、農地、農業及農村之實。
第一、「農村再生條例草案」並非為農民而設計，它是為了居住於都市地區的居民而量身打造的。該草案非常著重於「鄉村區建築用地範圍擴大」，它要用區段徵收、土地重劃、及整合型農地整備的手段，來取得可建築用地。因此，其目的是為了都市居民來興建「別墅型農舍」，而這也是建商財團及地方派系長久以來企圖突破「農業發展條例」第十八條及「農業用地興建農舍辦法」的延伸，其造成的嚴重後果將是農民的被驅趕、離開其所居住的家園。
第二、「農村再生條例草案」也不是為了保護農地及發展農業而來設計的，在上位計畫付之闕如的情況下，任由地方政府隨意的圈地及建築開發，其後果將會嚴重降低台灣優良農田的存量，並衝擊我們的農業能否繼續存活。維持一定的糧食自給一直是各先進國家非常努力的目標，也應是我們國家的重大政策，但是，目前台灣的糧食自給率僅有百分之三十二，已經遠低於鄰國日本的百分之三十九，我們政府對此不感驚心，竟然還要反向操作，大筆的劃出農地。我們憂心，當大部分農地都成為建地及其預備地時，台灣的農業也將一去不復返了，而農地及農業的環境生態及文化價值也都將大為減損。
第三、「農村再生條例草案」將會嚴重的侵害私人土地所有權。對於「鄉村區建築用地範圍擴大」，此法案欲以區段徵收為主要手段之一，但是，非常重要的，土地的徵收必須是以公共利益為前提。然而，觀諸條文，重要的「農村再生發展區」竟僅是由「直轄市或縣市主管機關」擬定，「報中央主管機關核定」即可，民眾倘有異議，也僅能「提供意見，併同計畫，報中央主管機關核定。」這樣的程序明顯過於粗糙，嚴重忽視了對於私人財產權應有的保障。
因此，農民所持有的土地若位於政府所規劃的「農村再生發展區」內，就很有可能會被徵收，但是此再生發展區的劃設過程有否納入真正的民眾參與？再生發展區的規劃內容為何？是否符合土地徵收所必要的公共利益？而當民眾有異議時，其權益要如何才能獲得確保？這些重要的內容在此草案中都不明確，相對的，卻賦予了行政機關相當龐大的權力，由其完全掌握公共利益的詮釋權，這相當不符合自由民主社會的常態。
司法院大法官釋字第四百零九號解釋已明白指陳，「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序，法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等，均應由法律予以明定。」大法官要我們「不厭其詳」，並「應由法律予以明定」，但「農村再生條例草案」卻是背道而行，與大法官的要求不相符。
我們認為，「農村再生條例草案」的通過將產生「四去一沒有」的嚴重後果，那就是「去農民、去農地、去農業、去農村」，農民最後僅存的土地產權也會「沒有」了！因此除了要鄭重表達反對意見之外，也要呼籲行政部門儘速撤回這個草案，重新再擬定一部真正關心及照顧台灣農民、農地、農業及農村的法律。
2008/12/22 發表於自由時報
徐世榮、賴宗裕、顏愛靜
（作者皆為政治大學地政學系教授）
隨著經濟及社會結構的變遷，台灣的農村多已呈現嚴重凋敝及窳陋的現象，此時亟需政府及社會各界伸出援手，真正以農村及居住於當地農民的福祉為考量，努力扶植及振興農村相關產業，由此來扭轉農村的頹勢。我們原本對於「農村再生條例草案」抱持著相當大的期待，但是審視立法院近日所審查的行政院版本，我們的心情卻是跌入了谷底，因為這不是一部真正為了農村再生而設計的法案，它試圖假借農村再生之名，而行再度剝削台灣的農民、農地、農業及農村之實。
第一、「農村再生條例草案」並非為農民而設計，它是為了居住於都市地區的居民而量身打造的。該草案非常著重於「鄉村區建築用地範圍擴大」，它要用區段徵收、土地重劃、及整合型農地整備的手段，來取得可建築用地。因此，其目的是為了都市居民來興建「別墅型農舍」，而這也是建商財團及地方派系長久以來企圖突破「農業發展條例」第十八條及「農業用地興建農舍辦法」的延伸，其造成的嚴重後果將是農民的被驅趕、離開其所居住的家園。
第二、「農村再生條例草案」也不是為了保護農地及發展農業而來設計的，在上位計畫付之闕如的情況下，任由地方政府隨意的圈地及建築開發，其後果將會嚴重降低台灣優良農田的存量，並衝擊我們的農業能否繼續存活。維持一定的糧食自給一直是各先進國家非常努力的目標，也應是我們國家的重大政策，但是，目前台灣的糧食自給率僅有百分之三十二，已經遠低於鄰國日本的百分之三十九，我們政府對此不感驚心，竟然還要反向操作，大筆的劃出農地。我們憂心，當大部分農地都成為建地及其預備地時，台灣的農業也將一去不復返了，而農地及農業的環境生態及文化價值也都將大為減損。
第三、「農村再生條例草案」將會嚴重的侵害私人土地所有權。對於「鄉村區建築用地範圍擴大」，此法案欲以區段徵收為主要手段之一，但是，非常重要的，土地的徵收必須是以公共利益為前提。然而，觀諸條文，重要的「農村再生發展區」竟僅是由「直轄市或縣市主管機關」擬定，「報中央主管機關核定」即可，民眾倘有異議，也僅能「提供意見，併同計畫，報中央主管機關核定。」這樣的程序明顯過於粗糙，嚴重忽視了對於私人財產權應有的保障。
因此，農民所持有的土地若位於政府所規劃的「農村再生發展區」內，就很有可能會被徵收，但是此再生發展區的劃設過程有否納入真正的民眾參與？再生發展區的規劃內容為何？是否符合土地徵收所必要的公共利益？而當民眾有異議時，其權益要如何才能獲得確保？這些重要的內容在此草案中都不明確，相對的，卻賦予了行政機關相當龐大的權力，由其完全掌握公共利益的詮釋權，這相當不符合自由民主社會的常態。
司法院大法官釋字第四百零九號解釋已明白指陳，「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序，法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等，均應由法律予以明定。」大法官要我們「不厭其詳」，並「應由法律予以明定」，但「農村再生條例草案」卻是背道而行，與大法官的要求不相符。
我們認為，「農村再生條例草案」的通過將產生「四去一沒有」的嚴重後果，那就是「去農民、去農地、去農業、去農村」，農民最後僅存的土地產權也會「沒有」了！因此除了要鄭重表達反對意見之外，也要呼籲行政部門儘速撤回這個草案，重新再擬定一部真正關心及照顧台灣農民、農地、農業及農村的法律。
2008/12/22 發表於自由時報
2008年11月24日 星期一
由權力三面向來解析警民衝突
陳雲林來台，發生了嚴重警民衝突事件，一群大學生也發起了靜坐抗議活動，從十一月六日開始，在行政院前靜坐。為了表達對於他們訴求的認同，我和一些朋友也參加了學生的靜坐。隔天傍晚，我們在行政院門口被抬上了警備車，這是我生平的第一次經驗，相信其他參與者大概也都與我一樣。為什麼我和許多朋友要參加這一次的抗議活動？它不是一個「非法」的集會嗎？知識份子應當是相當「理性」的，怎麼會去參加非法的集會呢？我以為經由權力三個面向的解析，可以讓我們更清楚的來掌握整個事件的全貌，並瞭解問題的核心。
權力第一個面向假定所有民眾都具有公平參與的權力，民眾倘若有著不滿，可以由個人直接來表達，或是透過他們所選出的民意代表，來代為表示意見，因此，社會上每一個人都有平等的參與機會，沒有人會被排除在外。既然如此，那麼民眾就不應走上街頭，甚至於與警察有所對抗。另外，權力的第一個面向也特別強調，在權力的運作過程中，我們所要著重的僅是在於那些看得見的行為（如警民流血衝突），至於那些看不見的制度結構及意識型態都不是要考量的對象。
權力第二個面向指的是掌權者透過制度的運作，將權力弱者排除在外。這是因為權力根本沒有公平的分配在每一位公民的手裡，有人擁有較多的權力，另有人則是幾乎沒有權力。掌權者往往透過制度的設計（如集會遊行法）及議程的設定（如海基會及海協會的黑箱作業），將權力的弱者排除於合法的政治運作場域。因此，掌權者對於某些議題就會特別的喜愛，相對地，對於某些議題就會完全的給予排斥與壓抑。所以，當某些議題不被允許時，很自然的，許多行動者也就會被排除於正常及法定的決策體制之外，根本就沒有參與的機會。
權力第三個面向則意指掌權者進一步對於民眾意識型態的宰制。其提倡者主張，權力及其運作其實是深植於制度、結構、與意識型態的範疇裡，掌權者往往透過意識型態的操弄（如合法或非法、理性或暴力），建構出有利於己的社會意義，並透過親己媒體的大力傳播，來形塑及影響民眾的價值觀，這使得一般民眾及權力的弱者在不知不覺當中接受了掌權者的詮釋觀點，反讓自己的權力流失於無形，並對那些行動者產生了誤解。
如果我們接受前述的觀點，那麼我們就不應把注視的焦點僅是定位於警民之間的流血衝突，我們更進一步要問，掌權者用了什麼樣的意識型態來限制了我們的思維、及掌權者運用了什麼樣的制度設計將我們排除，剝奪了憲法賦予給我們的公民權及言論權，因為，這才是衝突發生的真正主因。
文章發表於立報看守台灣專欄（2008/11/24）
權力第一個面向假定所有民眾都具有公平參與的權力，民眾倘若有著不滿，可以由個人直接來表達，或是透過他們所選出的民意代表，來代為表示意見，因此，社會上每一個人都有平等的參與機會，沒有人會被排除在外。既然如此，那麼民眾就不應走上街頭，甚至於與警察有所對抗。另外，權力的第一個面向也特別強調，在權力的運作過程中，我們所要著重的僅是在於那些看得見的行為（如警民流血衝突），至於那些看不見的制度結構及意識型態都不是要考量的對象。
權力第二個面向指的是掌權者透過制度的運作，將權力弱者排除在外。這是因為權力根本沒有公平的分配在每一位公民的手裡，有人擁有較多的權力，另有人則是幾乎沒有權力。掌權者往往透過制度的設計（如集會遊行法）及議程的設定（如海基會及海協會的黑箱作業），將權力的弱者排除於合法的政治運作場域。因此，掌權者對於某些議題就會特別的喜愛，相對地，對於某些議題就會完全的給予排斥與壓抑。所以，當某些議題不被允許時，很自然的，許多行動者也就會被排除於正常及法定的決策體制之外，根本就沒有參與的機會。
權力第三個面向則意指掌權者進一步對於民眾意識型態的宰制。其提倡者主張，權力及其運作其實是深植於制度、結構、與意識型態的範疇裡，掌權者往往透過意識型態的操弄（如合法或非法、理性或暴力），建構出有利於己的社會意義，並透過親己媒體的大力傳播，來形塑及影響民眾的價值觀，這使得一般民眾及權力的弱者在不知不覺當中接受了掌權者的詮釋觀點，反讓自己的權力流失於無形，並對那些行動者產生了誤解。
如果我們接受前述的觀點，那麼我們就不應把注視的焦點僅是定位於警民之間的流血衝突，我們更進一步要問，掌權者用了什麼樣的意識型態來限制了我們的思維、及掌權者運用了什麼樣的制度設計將我們排除，剝奪了憲法賦予給我們的公民權及言論權，因為，這才是衝突發生的真正主因。
文章發表於立報看守台灣專欄（2008/11/24）
2008年11月14日 星期五
濫用公權力 應負政治責任
2008-11-14 中國時報 【李酉潭（政大國家發展研究所所長）、徐世榮（政大地政系主任）】
陳雲林來臺灣期間，發生警民嚴重衝突而造成社會不安。我們認為，少數民眾對員警的暴力攻擊自應受到司法應有的制裁，但是政府利用國家機器的制度性暴力侵犯人權，才是憲政民主國家的最大危機。
集會遊行是人民受到憲法保障的基本人權。但是，現在政府卻為了達成兩會會談的政治目的，透過集會遊行法來剝奪憲法所賦予人民的基本人權與公民權，造成民眾對政府的不滿與反抗；更由於警方的執法過當，而激起民眾的脫序行為，這是造成警民暴力衝突的根源。因此，必須修正集會遊行法，恢復與保障人民的基本人權，才能化解警民衝突的根源。
其次，執政當局縱容治安機關在執行法律過程當中恣意妄為，任意取締、騷擾、限制人民的自由，甚至取締持國旗者，更是危害人民的基本自由與人權。這樣的違法濫權行為難以透過既有的司法程序來解決，因為執法者會隱藏在政府政策與濫權指令的合法庇護之下，反而無法釐清法律責任歸屬。
因此，我們一定要追究執行國家暴力負責人的政治責任，才能遏止類似的違法濫權行為再度發生，避免好不容易建立的自由民主體制倒退。
我們對於這次野草莓學生運動捍衛人民基本自由與人權的訴求深表認同。我們強烈要求：縱容此次違法濫權的總統與行政院長應該公開道歉；國家安全與警政首長應該立即下臺；侵犯人權與造成警民衝突根源的集會遊行法更應該即刻修正。
（若欲參與連署，可直接在本部落格留下資料，或是與李酉潭教授或徐世榮教授聯繫，李教授之電子信箱為：ytlee@nccu.edu.tw，徐教授之電子信箱為：srshiu@nccu.edu.tw，謝謝您！）
目前參與連署名單：
政治大學部份：
馮朝霖（政治大學教育系教授）
薛化元（政治大學台灣史研究所教授兼所長）
陳文賢（政治大學台灣史研究所教授）
魏百谷（政治大學俄羅斯研究所助理教授）
魏玫娟（政治大學國家發展研究所助理教授）
徐斯儉（中央研究院政治所籌備處助研究員、政治大學國關中心合聘助理研究員）
吳釗燮（政治大學國際關係研究中心約聘研究員）
顧忠華（政治大學社會學系教授）
張金鶚（政治大學地政學系教授）
吳得源（政治大學國際關係研究中心助理研究員）
李酉潭（政治大學國家發展研究所教授兼所長）
徐世榮（政治大學地政學系教授兼系主任）
林其昂（政治大學財政學系教授兼系主任）
王定士（政治大學俄羅斯研究所教授）
童振源（政治大學國家發展研究所副教授）
戴寶村（政治大學台灣史研究所教授）
林哲正（政治大學電算中心組長）
張介宗（政治大學韓語系副教授）
車蓓群（政治大學外文中心副教授）
林元輝（政治大學新聞學系教授）
賴盈銓（政治大學斯拉夫語文學系教授）
陳惠馨（政治大學法律學院教授兼院長）
陳志輝（政治大學法律學系助理教授）
蘇文郎（政治大學日文系教授兼系主任）
陳芳明（政治大學台灣文學研究所教授兼所長）
林長寬（政治大學阿拉伯語文學系副教授）
盧敬植（政治大學財務管理學系助理教授）
張逸民（政治大學企業管理研究所教授）
鄭自隆（政治大學廣告學系教授）
吳佩珍（政治大學台灣文學研究所助理教授）
外校部份：
蕭新煌（台灣大學社會學系教授、中央研究院亞太區域研究專題中心執行長）
王泰俐（台灣大學新聞研究所副教授）
侯錦雄（東海大學景觀學系暨研究所教授兼系主任）
吳亭樺（台灣大學城鄉基金會/規劃設計師）
黃信勳（美國德拉瓦大學能源及環境政策中心博士候選人）
林榮芳（中臺科技大學）
陳雲林來臺灣期間，發生警民嚴重衝突而造成社會不安。我們認為，少數民眾對員警的暴力攻擊自應受到司法應有的制裁，但是政府利用國家機器的制度性暴力侵犯人權，才是憲政民主國家的最大危機。
集會遊行是人民受到憲法保障的基本人權。但是，現在政府卻為了達成兩會會談的政治目的，透過集會遊行法來剝奪憲法所賦予人民的基本人權與公民權，造成民眾對政府的不滿與反抗；更由於警方的執法過當，而激起民眾的脫序行為，這是造成警民暴力衝突的根源。因此，必須修正集會遊行法，恢復與保障人民的基本人權，才能化解警民衝突的根源。
其次，執政當局縱容治安機關在執行法律過程當中恣意妄為，任意取締、騷擾、限制人民的自由，甚至取締持國旗者，更是危害人民的基本自由與人權。這樣的違法濫權行為難以透過既有的司法程序來解決，因為執法者會隱藏在政府政策與濫權指令的合法庇護之下，反而無法釐清法律責任歸屬。
因此，我們一定要追究執行國家暴力負責人的政治責任，才能遏止類似的違法濫權行為再度發生，避免好不容易建立的自由民主體制倒退。
我們對於這次野草莓學生運動捍衛人民基本自由與人權的訴求深表認同。我們強烈要求：縱容此次違法濫權的總統與行政院長應該公開道歉；國家安全與警政首長應該立即下臺；侵犯人權與造成警民衝突根源的集會遊行法更應該即刻修正。
（若欲參與連署，可直接在本部落格留下資料，或是與李酉潭教授或徐世榮教授聯繫，李教授之電子信箱為：ytlee@nccu.edu.tw，徐教授之電子信箱為：srshiu@nccu.edu.tw，謝謝您！）
目前參與連署名單：
政治大學部份：
馮朝霖（政治大學教育系教授）
薛化元（政治大學台灣史研究所教授兼所長）
陳文賢（政治大學台灣史研究所教授）
魏百谷（政治大學俄羅斯研究所助理教授）
魏玫娟（政治大學國家發展研究所助理教授）
徐斯儉（中央研究院政治所籌備處助研究員、政治大學國關中心合聘助理研究員）
吳釗燮（政治大學國際關係研究中心約聘研究員）
顧忠華（政治大學社會學系教授）
張金鶚（政治大學地政學系教授）
吳得源（政治大學國際關係研究中心助理研究員）
李酉潭（政治大學國家發展研究所教授兼所長）
徐世榮（政治大學地政學系教授兼系主任）
林其昂（政治大學財政學系教授兼系主任）
王定士（政治大學俄羅斯研究所教授）
童振源（政治大學國家發展研究所副教授）
戴寶村（政治大學台灣史研究所教授）
林哲正（政治大學電算中心組長）
張介宗（政治大學韓語系副教授）
車蓓群（政治大學外文中心副教授）
林元輝（政治大學新聞學系教授）
賴盈銓（政治大學斯拉夫語文學系教授）
陳惠馨（政治大學法律學院教授兼院長）
陳志輝（政治大學法律學系助理教授）
蘇文郎（政治大學日文系教授兼系主任）
陳芳明（政治大學台灣文學研究所教授兼所長）
林長寬（政治大學阿拉伯語文學系副教授）
盧敬植（政治大學財務管理學系助理教授）
張逸民（政治大學企業管理研究所教授）
鄭自隆（政治大學廣告學系教授）
吳佩珍（政治大學台灣文學研究所助理教授）
外校部份：
蕭新煌（台灣大學社會學系教授、中央研究院亞太區域研究專題中心執行長）
王泰俐（台灣大學新聞研究所副教授）
侯錦雄（東海大學景觀學系暨研究所教授兼系主任）
吳亭樺（台灣大學城鄉基金會/規劃設計師）
黃信勳（美國德拉瓦大學能源及環境政策中心博士候選人）
林榮芳（中臺科技大學）
2008年11月9日 星期日
2008年11月3日 星期一
敬致參與連署活動的政大同仁971103
各位敬愛參與連署的同仁，您好
非常感謝您熱心參與連署，敝人及林其昂主任內心充滿著感激！
在我們上星期五（10/31）晉見校長之後，校長接受了我們的建議，已經在上星期六（11/1）下午透過電子郵件，公開寄一封信給全校的老師，此事諒您已經知悉，我們非常感謝校長對於此事的正面處理態度。在校長回應之後，我們以為這件事情的未來處理方式恐應要回歸至學校的正常運作體制，因此，倘若此事沒有特別意外的發展，敝人及林其昂主任當不會再來信叨擾大家，但是我們仍然衷心期盼您能夠支持財政學系在校務會議的提案。
我們也以為此次連署活動應是屬於所有參與連署同仁的共同資產及記憶，我們很希望您能夠與我們一樣，保有一份連署活動的完整資料，因為它紀錄了我們大家共同的努力及愛護學校的心意（註：已經於今日下午開始呈遞給各位同仁，敬請開啟您在系所的專用信箱）。我們也期盼，讓我們繼續保有這份參與的熱誠，因為，保有了這份熱誠，相信也必將保有了政大的優良傳統，我們的學校也一定會因為我們的參與而更好！最後衷心
祝福您，祝福大家，也祝福政大！
晚 徐世榮及林其昂一同敬上
2008/11/03
非常感謝您熱心參與連署，敝人及林其昂主任內心充滿著感激！
在我們上星期五（10/31）晉見校長之後，校長接受了我們的建議，已經在上星期六（11/1）下午透過電子郵件，公開寄一封信給全校的老師，此事諒您已經知悉，我們非常感謝校長對於此事的正面處理態度。在校長回應之後，我們以為這件事情的未來處理方式恐應要回歸至學校的正常運作體制，因此，倘若此事沒有特別意外的發展，敝人及林其昂主任當不會再來信叨擾大家，但是我們仍然衷心期盼您能夠支持財政學系在校務會議的提案。
我們也以為此次連署活動應是屬於所有參與連署同仁的共同資產及記憶，我們很希望您能夠與我們一樣，保有一份連署活動的完整資料，因為它紀錄了我們大家共同的努力及愛護學校的心意（註：已經於今日下午開始呈遞給各位同仁，敬請開啟您在系所的專用信箱）。我們也期盼，讓我們繼續保有這份參與的熱誠，因為，保有了這份熱誠，相信也必將保有了政大的優良傳統，我們的學校也一定會因為我們的參與而更好！最後衷心
祝福您，祝福大家，也祝福政大！
晚 徐世榮及林其昂一同敬上
2008/11/03
2008年11月1日 星期六
吳思華校長的一封信971101
各位師長好：
10月31日下午，社科院地政系徐世榮主任與財政系林其昂主任聯袂親將137位同仁對「學院實體化方案」的連署書帶來給我，表達對校務的關心。
因應國內外高等教育環境的快速改變，本校各學院在教學、研究、行政各層面均銳意革新。此次和兩位老師面對面的溝通過程中，我詳細說明了該方案的核心精神係在促進學院資源之整合及自主發展，學校以尊重、支持及鼓勵的立場推動，以協助各院更快速的進步。
因此，方案推動的目的絕非規範或限制學院的發展模式，而是希望透過鬆綁現行規定，提供有整合急迫性之學院更多自主發展空間，其實施的內容、程度、時程等則由「自願實施」之學院自行訂定。
部分老師擔心該方案推動會影響系所的獨立自主性。為確保每一個系所的意見都得到重視，未來將請相關單位研議訂定「學院資源自主整合辦法」，具體規範學院內部的決策程序，提交校務會議審議。希能充分考量各學院之特性及需求，更要尊重個別學院、系所對未來發展的想法。
「推動學院實體化方案」係屬校務發展計畫，該方案只是用來做為各院、系、所進行溝通的基礎文件。因此，原方案中已說明將依「溝通宣導／修正法規／逐步推動／檢討成效」等程序進行。為使討論更加周延並蒐集更多老師的意見，人事室會在11月5日召開之行政會議將原草案內容向全校系所主管說明，並由教務長將老師們反映的意見續提11月12日的校發會，待形成更周延的法案並送請各院系所討論後，再提校務會議審議實施。
再次感謝校內同仁對校務發展的指教，行政團隊會持續秉持謙卑服務與學習精神來尋求共識。今天適逢本校一年一度的包種茶節，燦爛的陽光灑在美麗又充滿活力的政大校園中，見到一波波來自各地不同高中的莘莘學子們，以及各系所主管、老師及同學們使盡渾身解數宣揚政大的專業與特色，個人內心充滿了無比的感動。相信在大家共同攜手努力之下，政大一定能展現更精彩更非凡的未來。
敬頌
教祺
吳思華敬筆
97/11/01
10月31日下午，社科院地政系徐世榮主任與財政系林其昂主任聯袂親將137位同仁對「學院實體化方案」的連署書帶來給我，表達對校務的關心。
因應國內外高等教育環境的快速改變，本校各學院在教學、研究、行政各層面均銳意革新。此次和兩位老師面對面的溝通過程中，我詳細說明了該方案的核心精神係在促進學院資源之整合及自主發展，學校以尊重、支持及鼓勵的立場推動，以協助各院更快速的進步。
因此，方案推動的目的絕非規範或限制學院的發展模式，而是希望透過鬆綁現行規定，提供有整合急迫性之學院更多自主發展空間，其實施的內容、程度、時程等則由「自願實施」之學院自行訂定。
部分老師擔心該方案推動會影響系所的獨立自主性。為確保每一個系所的意見都得到重視，未來將請相關單位研議訂定「學院資源自主整合辦法」，具體規範學院內部的決策程序，提交校務會議審議。希能充分考量各學院之特性及需求，更要尊重個別學院、系所對未來發展的想法。
「推動學院實體化方案」係屬校務發展計畫，該方案只是用來做為各院、系、所進行溝通的基礎文件。因此，原方案中已說明將依「溝通宣導／修正法規／逐步推動／檢討成效」等程序進行。為使討論更加周延並蒐集更多老師的意見，人事室會在11月5日召開之行政會議將原草案內容向全校系所主管說明，並由教務長將老師們反映的意見續提11月12日的校發會，待形成更周延的法案並送請各院系所討論後，再提校務會議審議實施。
再次感謝校內同仁對校務發展的指教，行政團隊會持續秉持謙卑服務與學習精神來尋求共識。今天適逢本校一年一度的包種茶節，燦爛的陽光灑在美麗又充滿活力的政大校園中，見到一波波來自各地不同高中的莘莘學子們，以及各系所主管、老師及同學們使盡渾身解數宣揚政大的專業與特色，個人內心充滿了無比的感動。相信在大家共同攜手努力之下，政大一定能展現更精彩更非凡的未來。
敬頌
教祺
吳思華敬筆
97/11/01
連署號外第7號，2008年11月1日
連署號外！（第7號，2008年11月1日）
各位敬愛的同仁，大家好，冒昧再度來信。身為此次連署活動的發起人，敝人與財政學系林其昂主任於昨日下午4時15分前去晉見校長，拜會時間約為45分鐘，除了校長之外，校方接見我們的人員包括了蔡連康教務長及樓永堅主任秘書。
我們首先代表137位參與連署的同仁，呈遞書面資料予校長，這份書面資料包括了我們的連署聲明書、連署名單、連署號外、及財政學系臨時系務會議結論等四部分，校長當場也欣然的接受。緊接著則是彼此的意見交換，大部分的時間是由校長來表達他對此方案的看法，敝人與林主任則是適時的提供了我們的見解，會談的氣氛大抵是相當的平和。
校長表示，這個方案已經在校發會通過，未來也會在校務會議進行報告，不過，由於大家對此方案仍然存著相當多不同的疑慮，因此，下一次的校發會仍然會繼續的討論。校方對於此方案基本上是持鼓勵與協助的立場，並不會強迫，希望各學院能夠進行整合，並讓每個學院皆有其自主的空間，不過，此方案的推動也不能夠增加校方的財政負擔。
校長強調，目前在校發會所提出來的僅是個「方案」，並非是個「法案」，現階段它僅是個政策說明，也僅是代表著學校的基本態度，因此，尚未到達了立即要予以執行的階段，它的法律效果僅是在於提出一個初步的構想，讓各個學院的院長能夠有一份共同的資料，回到各自的學院，開始與院內同仁進行溝通，並尋求共識。校長指出，由於此方案僅是未來進行溝通的一個基礎，因此方案中的內容都可以根據同仁的意見來進行修改。
校長也認為，校內各個學院存在著不同的文化、差異、及知識內涵，因此在推動此方案時，其行政程序也要特別的重視，未來有否可能制訂「學院自主整合辦法」？將相關的整合程序明訂清楚，以免各系所有所疑慮，這是大家可以一起來思考的。另外，如果我們要將權力委由院長來擁有，那麼大抵是有三個途徑，一為學院內各系所主任願意將權力交付予院長，二為校長的授權，將原本校方所承辦的行政事項下放至各個學院，例如課程委員會的下放，三為現行校內組織法規的修改，而這須一定之修法程序及校務會議的決議，因此在相關組織法規修改之前，應無系所組織變革的疑慮。
在會談中，蔡教務長則僅是表達「學院實體化」這個詞彙可能不是很恰當，如將其修改為「學院資源整合方案」、或是其他的名詞，可能會比較的貼切，也就不會引起了這麼多的問題。
相對地，敝人與林主任則是表達了我們對於此方案的憂心，我們很擔心系所的相對獨立自主性及認同感，可能會在學院實體化方案的執行下，被支解及破壞的消失殆盡，因此，我們認為學院的實體化應該是要建構在系所的相對獨立自主性之上，也就是說，學院實體化不應與系所的相對獨立自主性相互抵觸。另外，我們都以為此方案之內容是屬於大學法第15、16條所稱之重大事項，也是屬於本校組織規程第32條所稱的「校務重大事項」，依法皆必須經由校務會議來審議及議決，因此，本方案未來如果送至校務會議，恐不宜僅是將其列為報告案，而是要將其列為重要的討論議案，如此才能獲得其適法及符合程序的正當性。
在此方案中，主要將由院務會議來決定是否進行學院實體化，我們以為，在目前相關的法制體制下，一方面，由於校務會議並未決議對於院務會議進行相關的授權；另一方面，系所務會議也沒有決議，將其原本所行使之權力委由院務會議來承接，因此，院務會議是否擁有方案中所稱之法定權力來推動學院實體化，實在是有待商榷。不過，我們歡迎校長所稱此方案尚未定案、及未達立即執行的階段，而僅是一個初步的構想，未來還要請校內所有同仁共同貢獻心力與智慧的論點。
因此，我們認為此方案內的文字恐仍有許多不清晰之處，例如，此方案並未敘述溝通及同仁參與的過程，另，附則敘述：「本方案經本校校務發展委員會通過，報請校長核定後實施，修正時亦同。」其所謂的「實施」到底所指為何？恐有待校方進一步的釐清。我們也以為名稱為「方案」或是「法案」可能並不是那麼重要，重要的是它可能帶來的法律效果，這才是我們所嚴重關切之處，而這方面的疑慮大家恐仍未消除，因此我們建議校方應該多與同仁接觸及溝通，在未有共識之前，盼請暫緩此方案之施行。
由於十天之內（10/20-1029）連署人數即達137人，可見校內同仁對此方案是有著相當大的疑問與擔憂，因此，我們最後建議校長能夠將今日與敝人及林主任的對談內容，將其重點摘錄，給全校老師寫一封信，如此一來，當能夠消除同仁們心中的部分疑慮，這對於未來相關方案（或法案）的推動可能也會有一些正面的功效。
以上，敬謹向各位同仁報告，並祝大家身體健康，精神愉快！
晚 徐世榮及林其昂 一同敬上
各位敬愛的同仁，大家好，冒昧再度來信。身為此次連署活動的發起人，敝人與財政學系林其昂主任於昨日下午4時15分前去晉見校長，拜會時間約為45分鐘，除了校長之外，校方接見我們的人員包括了蔡連康教務長及樓永堅主任秘書。
我們首先代表137位參與連署的同仁，呈遞書面資料予校長，這份書面資料包括了我們的連署聲明書、連署名單、連署號外、及財政學系臨時系務會議結論等四部分，校長當場也欣然的接受。緊接著則是彼此的意見交換，大部分的時間是由校長來表達他對此方案的看法，敝人與林主任則是適時的提供了我們的見解，會談的氣氛大抵是相當的平和。
校長表示，這個方案已經在校發會通過，未來也會在校務會議進行報告，不過，由於大家對此方案仍然存著相當多不同的疑慮，因此，下一次的校發會仍然會繼續的討論。校方對於此方案基本上是持鼓勵與協助的立場，並不會強迫，希望各學院能夠進行整合，並讓每個學院皆有其自主的空間，不過，此方案的推動也不能夠增加校方的財政負擔。
校長強調，目前在校發會所提出來的僅是個「方案」，並非是個「法案」，現階段它僅是個政策說明，也僅是代表著學校的基本態度，因此，尚未到達了立即要予以執行的階段，它的法律效果僅是在於提出一個初步的構想，讓各個學院的院長能夠有一份共同的資料，回到各自的學院，開始與院內同仁進行溝通，並尋求共識。校長指出，由於此方案僅是未來進行溝通的一個基礎，因此方案中的內容都可以根據同仁的意見來進行修改。
校長也認為，校內各個學院存在著不同的文化、差異、及知識內涵，因此在推動此方案時，其行政程序也要特別的重視，未來有否可能制訂「學院自主整合辦法」？將相關的整合程序明訂清楚，以免各系所有所疑慮，這是大家可以一起來思考的。另外，如果我們要將權力委由院長來擁有，那麼大抵是有三個途徑，一為學院內各系所主任願意將權力交付予院長，二為校長的授權，將原本校方所承辦的行政事項下放至各個學院，例如課程委員會的下放，三為現行校內組織法規的修改，而這須一定之修法程序及校務會議的決議，因此在相關組織法規修改之前，應無系所組織變革的疑慮。
在會談中，蔡教務長則僅是表達「學院實體化」這個詞彙可能不是很恰當，如將其修改為「學院資源整合方案」、或是其他的名詞，可能會比較的貼切，也就不會引起了這麼多的問題。
相對地，敝人與林主任則是表達了我們對於此方案的憂心，我們很擔心系所的相對獨立自主性及認同感，可能會在學院實體化方案的執行下，被支解及破壞的消失殆盡，因此，我們認為學院的實體化應該是要建構在系所的相對獨立自主性之上，也就是說，學院實體化不應與系所的相對獨立自主性相互抵觸。另外，我們都以為此方案之內容是屬於大學法第15、16條所稱之重大事項，也是屬於本校組織規程第32條所稱的「校務重大事項」，依法皆必須經由校務會議來審議及議決，因此，本方案未來如果送至校務會議，恐不宜僅是將其列為報告案，而是要將其列為重要的討論議案，如此才能獲得其適法及符合程序的正當性。
在此方案中，主要將由院務會議來決定是否進行學院實體化，我們以為，在目前相關的法制體制下，一方面，由於校務會議並未決議對於院務會議進行相關的授權；另一方面，系所務會議也沒有決議，將其原本所行使之權力委由院務會議來承接，因此，院務會議是否擁有方案中所稱之法定權力來推動學院實體化，實在是有待商榷。不過，我們歡迎校長所稱此方案尚未定案、及未達立即執行的階段，而僅是一個初步的構想，未來還要請校內所有同仁共同貢獻心力與智慧的論點。
因此，我們認為此方案內的文字恐仍有許多不清晰之處，例如，此方案並未敘述溝通及同仁參與的過程，另，附則敘述：「本方案經本校校務發展委員會通過，報請校長核定後實施，修正時亦同。」其所謂的「實施」到底所指為何？恐有待校方進一步的釐清。我們也以為名稱為「方案」或是「法案」可能並不是那麼重要，重要的是它可能帶來的法律效果，這才是我們所嚴重關切之處，而這方面的疑慮大家恐仍未消除，因此我們建議校方應該多與同仁接觸及溝通，在未有共識之前，盼請暫緩此方案之施行。
由於十天之內（10/20-1029）連署人數即達137人，可見校內同仁對此方案是有著相當大的疑問與擔憂，因此，我們最後建議校長能夠將今日與敝人及林主任的對談內容，將其重點摘錄，給全校老師寫一封信，如此一來，當能夠消除同仁們心中的部分疑慮，這對於未來相關方案（或法案）的推動可能也會有一些正面的功效。
以上，敬謹向各位同仁報告，並祝大家身體健康，精神愉快！
晚 徐世榮及林其昂 一同敬上
連署號外第6號，2008年10月30日
連署號外！（第6號，2008年10月30日）
敬愛的同仁，我們的連署活動已經正式結束，連署人數共為137位！
敬請同仁們前往地政學系徐世榮主任之個人部落格，觀看連署名單，謝謝。http://sjhsu51545.blogspot.com/
各位敬愛的同仁，大家好，再度冒昧來信，還請海涵。身為連署活動的發起人，敝人與財政學系林其昂主任要向大家表達誠摯的謝意，非常感謝大家對於此次連署活動的熱烈支持。
我們的活動在10月20日（星期一）正式展開，在10月24日（星期五）就已經突破一百人，到了10月29日（星期三）活動結束當日正式達到137位。在這次連署的過程當中，有許多同仁來信、來電鼓勵，或是表達了對於學院實體化方案及其他校務的精闢見解，這都讓我們深深的受到感動，因為我們發現，大家都是非常關懷政大的校務，皆深具著參與的熱忱，而且對於我們政大的未來發展，其實也是抱持著高度的理想與憧憬。我們在感動之餘，也思索著，倘若校方行政團隊能夠注入這股來自於廣大系所同仁的心聲，那必定是我們政大的福氣。
面對著時代的變遷，及擠身於台灣及世界頂尖大學的壓力，校方對於相關方案的推動應該是有其背後的理由（或苦衷），這自然也包含了校長及行政團隊的辦學目標與熱誠，這部份我們應該不吝給予掌聲與支持。但是，我們多麼期待與希望校方行政團隊在學校重大政策形成的過程中，能夠多提供相關重要的訊息給同仁，也能夠多與同仁來進行接觸與溝通，透過真誠的對話、傾聽、甚且是批評，來尋求彼此的共識。相信在這接觸溝通的過程當中，我們應當能夠促進彼此對於對方的瞭解，經由反思，來創造出理想、及大部分同仁皆可接受的方案。
我們的連署活動雖然已經結束，但是我們參與校務的熱誠是依舊存在、甚且是更為高漲。在之前的連署號外中，我們預告了將有接續的活動。我們非常感謝財政學系林其昂主任及系內所有同仁的努力，財政學系已經於本週緊急召開臨時系務會議，並正式通過向校務會議提案，其提案之主旨如下：「在各系（所）尚未充分討論『推動學院實體化』方案並取得共識前，建請校方暫緩該方案的核定與實施。」敬請各位同仁將這個重要訊息轉知給您所認識的校務會議代表，請他們能夠支持財政學系在校務會議的提案。最後，除了感謝之外，還是要再說聲謝謝，相信政大會因為您我的參與而更好！大家加油！明日下午倘若您有時間，歡迎您加入我們晉見校長的行列。
晚 徐世榮及林其昂 一同敬上
敬愛的同仁，我們的連署活動已經正式結束，連署人數共為137位！
敬請同仁們前往地政學系徐世榮主任之個人部落格，觀看連署名單，謝謝。http://sjhsu51545.blogspot.com/
各位敬愛的同仁，大家好，再度冒昧來信，還請海涵。身為連署活動的發起人，敝人與財政學系林其昂主任要向大家表達誠摯的謝意，非常感謝大家對於此次連署活動的熱烈支持。
我們的活動在10月20日（星期一）正式展開，在10月24日（星期五）就已經突破一百人，到了10月29日（星期三）活動結束當日正式達到137位。在這次連署的過程當中，有許多同仁來信、來電鼓勵，或是表達了對於學院實體化方案及其他校務的精闢見解，這都讓我們深深的受到感動，因為我們發現，大家都是非常關懷政大的校務，皆深具著參與的熱忱，而且對於我們政大的未來發展，其實也是抱持著高度的理想與憧憬。我們在感動之餘，也思索著，倘若校方行政團隊能夠注入這股來自於廣大系所同仁的心聲，那必定是我們政大的福氣。
面對著時代的變遷，及擠身於台灣及世界頂尖大學的壓力，校方對於相關方案的推動應該是有其背後的理由（或苦衷），這自然也包含了校長及行政團隊的辦學目標與熱誠，這部份我們應該不吝給予掌聲與支持。但是，我們多麼期待與希望校方行政團隊在學校重大政策形成的過程中，能夠多提供相關重要的訊息給同仁，也能夠多與同仁來進行接觸與溝通，透過真誠的對話、傾聽、甚且是批評，來尋求彼此的共識。相信在這接觸溝通的過程當中，我們應當能夠促進彼此對於對方的瞭解，經由反思，來創造出理想、及大部分同仁皆可接受的方案。
我們的連署活動雖然已經結束，但是我們參與校務的熱誠是依舊存在、甚且是更為高漲。在之前的連署號外中，我們預告了將有接續的活動。我們非常感謝財政學系林其昂主任及系內所有同仁的努力，財政學系已經於本週緊急召開臨時系務會議，並正式通過向校務會議提案，其提案之主旨如下：「在各系（所）尚未充分討論『推動學院實體化』方案並取得共識前，建請校方暫緩該方案的核定與實施。」敬請各位同仁將這個重要訊息轉知給您所認識的校務會議代表，請他們能夠支持財政學系在校務會議的提案。最後，除了感謝之外，還是要再說聲謝謝，相信政大會因為您我的參與而更好！大家加油！明日下午倘若您有時間，歡迎您加入我們晉見校長的行列。
晚 徐世榮及林其昂 一同敬上
2008年10月25日 星期六
為什麼我們對於政大校務都那麼充滿著無力感？
各位敬愛的政大同仁，大家好
在這個星期的連署活動當中，敝人與多位校內同仁多有接觸，許多同仁明白指出近年來對於校務充滿了無力感，許多決策都是由上而下，根本沒有參與的機會。大家皆表示此次的學院實體化方案應該僅是眾多事件當中的一個重大個案，這表示在這些個案的背後應該還有一個更大的結構及制度因素，需要我們去瞭解、掌握及改革。
很感謝同仁的協助，送來了法律學系吳秀明教授所著「本校校級會議審議事項權責劃分之研究」，此研究案乃是本校校務發展研究計畫結案報告，出版的時間為97年5月28日。敝人覺得此研究案的相關論點非常值得我們的參考。底下僅就敝人覺得重要之部分，予以摘錄，請大家參考（第1至5點）。至於第6點則為敝人之觀點。
1.結構性的變遷—校長的權力擴大
綜觀上述條文修正及立法理由（註：大學法修正案於94.12.13於立法院三讀通過），新法（註：第15條）明顯欲避免明文規定校務會議為校務之最高決策會議，另一方面則強化校長之地位，強調校長對內負校務發展之責，對外則代表大學等，以釐明校長在學校之權責與地位，並釐清校長與校務會議之權責。依據新法之精神，校務會議為議決校務重大事項之場所（註：根據大學法第16條規定，學院、學系、研究所及附設機構之設立、變更與停辦乃屬校務會議審議事項），但未必是大學之最高決策會議，再加上對於校長之權責地位明文肯定，形成了弱化校務會議地位、強化大學校長地位之情形。惟兩者之關係是否果真得到明確之釐清，卻也未必。蓋校務會議雖非最高決策會議，但也不至於淪為校長之諮詢會議，蓋校務會議所通過之法規與決議，校長也須遵守與應尊重。校長雖主持校務會議，但無法完全主導校務會議之提案內容與審議結果。惟另一方面，校長既然是負責校務發展與對外代表大學之人，大學之決策重心應該明確朝校長之方向移動。或許大學法修正後，大學內最高決策權責之問題，就在「重心轉移向校長卻保留若干模糊空間」之情形下，反而需要多幾分機關與機關之間互動的藝術。（45-46頁）
2.結構性的變遷—各委員會的「獨立單位化」
依據組織規程第37條以及「國立政治大學校務會議各委員會設置辦法」第2條之規定：「本校校務會議設下列各種委員會，處理校務會議交議事項：一、程序與法規委員會。二、校務發展委員會。三、校務考核委員會。四、經費稽核委員會。五、校園規劃及興建委員會。」又依據「國立政治大學校務會議各委員會設置辦法」第12條之規定：「各委員會所作之決議應提交校務會議審議或報告。」然而依據我們對各委員會實務運作之瞭解，各委員會之審議事項，並不完全是校務會議交議事項，而比較像是各委員會依據其對於該會任務功能之理解，而審議符合其執掌之事項，不問其是否為校務會議所交議。另外就做成之決議提報校務會議審議或報告之情形，於各委員會也有程度不一之遵行與作法。當上述兩者之實際作法逐漸以更大之彈性處理時，各委員會實際上也慢慢走上「獨立單位化」之道路。（94頁）（註：如本次引起相當大爭議的學院實體化方案，就是一個很好的例子，其附則為：「本方案經本校校務發展委員會通過，報請校長核定後實施，修正時亦同。」意即如此重大的案子，校發會竟然自己決定不用經過校務會議審議及議決。）
3.但是，校務會議仍為各校級會議之首
大學法之修正，其立法理由已經明白表示主要乃為「釐清校長與校務會議之權責」。換言之，校長與校務會議間之權責劃分，會直接因大學法之修訂而改變，校長相對於校務會議之地位被新法所凸顯。惟此並不表示，校務會議與其他校級會議間之權責劃分也因此會產生結構性之變化。本文認為，校務會議仍是各校級會議之首，此點並不因大學法之修訂而改變。不僅自大學法以及組織規程所賦予校務會議之審議事項內容，可看出校務會議仍是大學內最重要之會議；從校務會議具有最大之代表性以及過去多年之實際運作狀況也可得知，校務會議相對於其他校內會議應居於首要之地位。既然如此，應在校務會議審議之議案，就不宜移至其他校級會議審議，以免遭便宜行事或代表性不足之譏；反之，宜於其他校務會議討論之議案，也不宜進入校務會議審議，以免浪費校務會議寶貴之資源。議案究竟應在何一校級會議審議，則應有適宜之機制予以處理。（47頁）
4.由誰來決定「校務重大事項」？—重要的「程序與法規委員會」
劃定校務會議審議權責之範圍，最關鍵之處即在於決定何謂組織規程第32條所稱之「校務重大事項」。由於該條僅規定「本校設校務會議，議決校務重大事項」，並未予以清楚定義，僅在第35條列舉7件事項作為校務會議之審議事項，而此7件事項之內容也有採開放式定義或本身有未盡明確之處。在此一規範方式下，校務會議成為本校議決全校性重大事項之場所，其法定職權範圍甚廣，且並未明確限制其議事內容之範圍，故只要達到校務重大事項程度之議案，校務會議原則上皆可審議。（24頁）
校務會議基於其議案審議之「產量極限」與效能之考量，無法處理各種大小校務，必須選擇重大之校務事項審議。所謂校務重大事項之內容已於前文探討，惟如何決定某一議案是否屬之，仍須有一個行為主體，依據一定程序為之。換言之，必須有一個主體或單位，對於提至校務會議之議案進行過濾，將適合於校務會議審議之提案篩選出來，而將不適合於校務會議審議之提案退回或要求其作適度調整或補正。…上述本校預先安排校務會議議程與過濾議案之重要單位，即「程序與法規委員會」。（39-40頁）
5.「程序與法規委員會」的重大問題—只能篩選掉不該進來而進來的，無法管控該進來而未進來的提案
校務會議要發揮其應有之功能，有兩件事項必須有合宜之管控：首先，不該進來而進來的提案要能夠被篩選掉；其次，該進來而未進來的議案能夠被提至校務會議討論。由於程序與法規委員會僅能針對提案人之提案進行審查，無權審查其他校級會議所審議之議案，故其僅能篩選不該進來而進到校務會議的提案，而無法對於原本該進到校務會議審議卻進到其他校級會議的提案有任何的著力。故可知要充分發揮校務會議之功能，僅靠校級會議之程序與法規委員會把關篩選、諮詢協助仍未能竟其功。必須其他之校級會議也有類似之管控機制（例如行政會議之法規委員會），審查提至該校級會議之提案，而將原應屬於校務會議審議之提案移至校務會議，如此雙管齊下，才能確保校務會議（及其他校級會議）能夠恰如其份地發揮其功能，妥善扮演其應有之角色。而校務會議及其他校級會議之程序與法規會（或類似功能之組織）之間，也應規劃妥善之管轄權劃分標準或原則、設計必要之彼此通知、告知、協力、資訊交換、案件移轉等事項之作業標準，才能確保上述目的之順利達成。而這部分是本校目前之組織設計與法源基礎上所尚未完備之處，未來值得努力改善之。（40-41頁）
6.權力的解析—透過「議程設定」及「偏見動員」將不利於己的議案排除
Peter Bachrach & Morton S. Baratz反對多元論對於權力的解釋，他們對於權力有進一步的詮釋，彼等主張「權力並不僅是出現於參與者在決策過程中的行動，更表現於特定參與者及事件被排除於決策過程之中（1963:641-651）。」Bachrach & Baratz指出，政治組織或是擁有權力者，也會像其他組織一樣，發展出一種偏見的動員（mobilization of bias），他們對於某種事件就顯得特別的喜愛，然而對於某種事件就會特別給予排斥並壓抑。彼等透過議程的設定（agenda-setting），使得某一些議題是可以被允許進入決策圈內，但是其他的議題則是不被允許。因此，當某一些議題不被允許時，很自然的，許多行動者就會被排除在外。
Bachrach & Baratz因此認為政治及決策的研究必須包含那些對於行動的阻礙，也必須考慮那些致使不滿及冤屈無法轉化為行動的結構及制度上的障礙。擁有權力者及其團體能夠透過事先的議程設定，來排除那些權力的弱者，彼等不僅有可能被排除於政策的決策過程之外，當他們決定要行動之時，更必須與那些為統治菁英所掌控的結構與制度戰鬥。
透過「議程設定」及「偏見動員」，許多重要的議案被排除於議程之外、或者僅被列為報告案，而不是討論案，這使得我們根本就沒有參與校務的機會。因此，權力的不對等、結構與制度的限制、組織的不健全、及議事的不當運作，或許就是我們近年來對於政大校務充滿著無力感的主要原因吧。以上謹供大家參考，並請不吝指教。
參考書目：
吳秀明（2008）《本校校級會議審議事項權責》，校務發展研究計畫結案報告。
Bachrach, P. & Baratz, M. S.(1963).Decisions and Nondecisions: An Analytical Framework, American Political Science Review, 57: 641-651.
在這個星期的連署活動當中，敝人與多位校內同仁多有接觸，許多同仁明白指出近年來對於校務充滿了無力感，許多決策都是由上而下，根本沒有參與的機會。大家皆表示此次的學院實體化方案應該僅是眾多事件當中的一個重大個案，這表示在這些個案的背後應該還有一個更大的結構及制度因素，需要我們去瞭解、掌握及改革。
很感謝同仁的協助，送來了法律學系吳秀明教授所著「本校校級會議審議事項權責劃分之研究」，此研究案乃是本校校務發展研究計畫結案報告，出版的時間為97年5月28日。敝人覺得此研究案的相關論點非常值得我們的參考。底下僅就敝人覺得重要之部分，予以摘錄，請大家參考（第1至5點）。至於第6點則為敝人之觀點。
1.結構性的變遷—校長的權力擴大
綜觀上述條文修正及立法理由（註：大學法修正案於94.12.13於立法院三讀通過），新法（註：第15條）明顯欲避免明文規定校務會議為校務之最高決策會議，另一方面則強化校長之地位，強調校長對內負校務發展之責，對外則代表大學等，以釐明校長在學校之權責與地位，並釐清校長與校務會議之權責。依據新法之精神，校務會議為議決校務重大事項之場所（註：根據大學法第16條規定，學院、學系、研究所及附設機構之設立、變更與停辦乃屬校務會議審議事項），但未必是大學之最高決策會議，再加上對於校長之權責地位明文肯定，形成了弱化校務會議地位、強化大學校長地位之情形。惟兩者之關係是否果真得到明確之釐清，卻也未必。蓋校務會議雖非最高決策會議，但也不至於淪為校長之諮詢會議，蓋校務會議所通過之法規與決議，校長也須遵守與應尊重。校長雖主持校務會議，但無法完全主導校務會議之提案內容與審議結果。惟另一方面，校長既然是負責校務發展與對外代表大學之人，大學之決策重心應該明確朝校長之方向移動。或許大學法修正後，大學內最高決策權責之問題，就在「重心轉移向校長卻保留若干模糊空間」之情形下，反而需要多幾分機關與機關之間互動的藝術。（45-46頁）
2.結構性的變遷—各委員會的「獨立單位化」
依據組織規程第37條以及「國立政治大學校務會議各委員會設置辦法」第2條之規定：「本校校務會議設下列各種委員會，處理校務會議交議事項：一、程序與法規委員會。二、校務發展委員會。三、校務考核委員會。四、經費稽核委員會。五、校園規劃及興建委員會。」又依據「國立政治大學校務會議各委員會設置辦法」第12條之規定：「各委員會所作之決議應提交校務會議審議或報告。」然而依據我們對各委員會實務運作之瞭解，各委員會之審議事項，並不完全是校務會議交議事項，而比較像是各委員會依據其對於該會任務功能之理解，而審議符合其執掌之事項，不問其是否為校務會議所交議。另外就做成之決議提報校務會議審議或報告之情形，於各委員會也有程度不一之遵行與作法。當上述兩者之實際作法逐漸以更大之彈性處理時，各委員會實際上也慢慢走上「獨立單位化」之道路。（94頁）（註：如本次引起相當大爭議的學院實體化方案，就是一個很好的例子，其附則為：「本方案經本校校務發展委員會通過，報請校長核定後實施，修正時亦同。」意即如此重大的案子，校發會竟然自己決定不用經過校務會議審議及議決。）
3.但是，校務會議仍為各校級會議之首
大學法之修正，其立法理由已經明白表示主要乃為「釐清校長與校務會議之權責」。換言之，校長與校務會議間之權責劃分，會直接因大學法之修訂而改變，校長相對於校務會議之地位被新法所凸顯。惟此並不表示，校務會議與其他校級會議間之權責劃分也因此會產生結構性之變化。本文認為，校務會議仍是各校級會議之首，此點並不因大學法之修訂而改變。不僅自大學法以及組織規程所賦予校務會議之審議事項內容，可看出校務會議仍是大學內最重要之會議；從校務會議具有最大之代表性以及過去多年之實際運作狀況也可得知，校務會議相對於其他校內會議應居於首要之地位。既然如此，應在校務會議審議之議案，就不宜移至其他校級會議審議，以免遭便宜行事或代表性不足之譏；反之，宜於其他校務會議討論之議案，也不宜進入校務會議審議，以免浪費校務會議寶貴之資源。議案究竟應在何一校級會議審議，則應有適宜之機制予以處理。（47頁）
4.由誰來決定「校務重大事項」？—重要的「程序與法規委員會」
劃定校務會議審議權責之範圍，最關鍵之處即在於決定何謂組織規程第32條所稱之「校務重大事項」。由於該條僅規定「本校設校務會議，議決校務重大事項」，並未予以清楚定義，僅在第35條列舉7件事項作為校務會議之審議事項，而此7件事項之內容也有採開放式定義或本身有未盡明確之處。在此一規範方式下，校務會議成為本校議決全校性重大事項之場所，其法定職權範圍甚廣，且並未明確限制其議事內容之範圍，故只要達到校務重大事項程度之議案，校務會議原則上皆可審議。（24頁）
校務會議基於其議案審議之「產量極限」與效能之考量，無法處理各種大小校務，必須選擇重大之校務事項審議。所謂校務重大事項之內容已於前文探討，惟如何決定某一議案是否屬之，仍須有一個行為主體，依據一定程序為之。換言之，必須有一個主體或單位，對於提至校務會議之議案進行過濾，將適合於校務會議審議之提案篩選出來，而將不適合於校務會議審議之提案退回或要求其作適度調整或補正。…上述本校預先安排校務會議議程與過濾議案之重要單位，即「程序與法規委員會」。（39-40頁）
5.「程序與法規委員會」的重大問題—只能篩選掉不該進來而進來的，無法管控該進來而未進來的提案
校務會議要發揮其應有之功能，有兩件事項必須有合宜之管控：首先，不該進來而進來的提案要能夠被篩選掉；其次，該進來而未進來的議案能夠被提至校務會議討論。由於程序與法規委員會僅能針對提案人之提案進行審查，無權審查其他校級會議所審議之議案，故其僅能篩選不該進來而進到校務會議的提案，而無法對於原本該進到校務會議審議卻進到其他校級會議的提案有任何的著力。故可知要充分發揮校務會議之功能，僅靠校級會議之程序與法規委員會把關篩選、諮詢協助仍未能竟其功。必須其他之校級會議也有類似之管控機制（例如行政會議之法規委員會），審查提至該校級會議之提案，而將原應屬於校務會議審議之提案移至校務會議，如此雙管齊下，才能確保校務會議（及其他校級會議）能夠恰如其份地發揮其功能，妥善扮演其應有之角色。而校務會議及其他校級會議之程序與法規會（或類似功能之組織）之間，也應規劃妥善之管轄權劃分標準或原則、設計必要之彼此通知、告知、協力、資訊交換、案件移轉等事項之作業標準，才能確保上述目的之順利達成。而這部分是本校目前之組織設計與法源基礎上所尚未完備之處，未來值得努力改善之。（40-41頁）
6.權力的解析—透過「議程設定」及「偏見動員」將不利於己的議案排除
Peter Bachrach & Morton S. Baratz反對多元論對於權力的解釋，他們對於權力有進一步的詮釋，彼等主張「權力並不僅是出現於參與者在決策過程中的行動，更表現於特定參與者及事件被排除於決策過程之中（1963:641-651）。」Bachrach & Baratz指出，政治組織或是擁有權力者，也會像其他組織一樣，發展出一種偏見的動員（mobilization of bias），他們對於某種事件就顯得特別的喜愛，然而對於某種事件就會特別給予排斥並壓抑。彼等透過議程的設定（agenda-setting），使得某一些議題是可以被允許進入決策圈內，但是其他的議題則是不被允許。因此，當某一些議題不被允許時，很自然的，許多行動者就會被排除在外。
Bachrach & Baratz因此認為政治及決策的研究必須包含那些對於行動的阻礙，也必須考慮那些致使不滿及冤屈無法轉化為行動的結構及制度上的障礙。擁有權力者及其團體能夠透過事先的議程設定，來排除那些權力的弱者，彼等不僅有可能被排除於政策的決策過程之外，當他們決定要行動之時，更必須與那些為統治菁英所掌控的結構與制度戰鬥。
透過「議程設定」及「偏見動員」，許多重要的議案被排除於議程之外、或者僅被列為報告案，而不是討論案，這使得我們根本就沒有參與校務的機會。因此，權力的不對等、結構與制度的限制、組織的不健全、及議事的不當運作，或許就是我們近年來對於政大校務充滿著無力感的主要原因吧。以上謹供大家參考，並請不吝指教。
參考書目：
吳秀明（2008）《本校校級會議審議事項權責》，校務發展研究計畫結案報告。
Bachrach, P. & Baratz, M. S.(1963).Decisions and Nondecisions: An Analytical Framework, American Political Science Review, 57: 641-651.
連署活動即將在10月29日（星期三）的午夜結束，我們將在10月31日下午4點15分遞交連署聲明書及連署名單給校長！
各位敬愛的政大同仁，您們好
非常感謝大家對於連署活動的支持，我們在五天之內（10/20-10/24）就有超過100同仁參與連署，相信我們的聲音是不容校方忽視的。
經與財政學系林其昂主任及其他同仁討論，我們計畫把這次連署活動的最後期限設定在10/29（星期三）的午夜，因此，盼請願意參加連署的同仁加快腳步，一起來參與這項非常有意義的活動。
我們已經在10/27（星期一）與校長室聯繫，並已經獲得校長室同意，將在10/31（星期五）下午4點15分，把我們的連署聲明書及連署名單遞交給校長，屆時歡迎所有參與連署的同仁能夠一同前往，將我們的意見當面向校長表達。
另外，我們正在計畫下一階段的接續活動，也歡迎同仁提出任何的建議，一有結論當立即向各位同仁報告。
以上，敬祝
教安
晚 徐世榮敬上
政大地政學系系主任
非常感謝大家對於連署活動的支持，我們在五天之內（10/20-10/24）就有超過100同仁參與連署，相信我們的聲音是不容校方忽視的。
經與財政學系林其昂主任及其他同仁討論，我們計畫把這次連署活動的最後期限設定在10/29（星期三）的午夜，因此，盼請願意參加連署的同仁加快腳步，一起來參與這項非常有意義的活動。
我們已經在10/27（星期一）與校長室聯繫，並已經獲得校長室同意，將在10/31（星期五）下午4點15分，把我們的連署聲明書及連署名單遞交給校長，屆時歡迎所有參與連署的同仁能夠一同前往，將我們的意見當面向校長表達。
另外，我們正在計畫下一階段的接續活動，也歡迎同仁提出任何的建議，一有結論當立即向各位同仁報告。
以上，敬祝
教安
晚 徐世榮敬上
政大地政學系系主任
2008年10月24日 星期五
摘錄部份同仁來信內容
●本方案有底下之問題：
程序上的問題：
1）校發會的層級似乎不至於代表本校，是否有權跳過校務會議逕自制訂此一全校性重大變革的「方案」是具爭議的。
2）「院實體化」之重大變革，可能給予院長百年未有之權力，該案卻由「院長座談會」提出，各院院長均為當然委員之校發會通過，如又再刻意跳過校務會議，其正當性必受折扣。
3）該案附則：「本方案經本校校務發展委員會通過，報請校長核定後實施，修正時亦同。」但既然是「方案」而非「法案」，應無「實施」之實。
實質上的問題：
1）「院實體化」必然是「系所虛級化」的零合，無庸爭議。系所若沒有權利支配課程、經費、人事、空間，是名存實亡；下一步必然是全面的「系所學程化」。
2）校方高層一再強調本案「尊重各院的差異」，「鼓勵但不強迫」，「自願且需經院務會議通過」。因此，依照本案的精神，任何一位院長或院務會議代表都可以「自願」提案，只要掌握了51％院務會議代表，「院實體化」立即實現。院內系所間的差異可以忽略，系所就是要被強迫接受。
3）本校部分學院之所屬系所大小差異極大，大者人近半百，小者僅僅三四；而「院務會議通過」卻是「院實體化」（＝「系所虛級化」）的唯一門檻；這意味著此一重大變革是可以取決於一兩個大系的偏好。而院實體化後，院內的大小不同學科的發展更也是如此。在現行制度下，一個健全發展的系所，無論大小，其權利獲得國家充分保障；院實體化後，院內「多數決」卻可以決定其發展方向甚至存廢。
在高等教育普級化及商業化但卻經費緊縮的趨勢下，「院實體化」確實也形成國際上的因應趨勢，自然也有其優點。然而，對本案質疑的連署教師已上百位，引起廣大之負面效應，原因不是「誤解」或「曲解」，而真的是茲事體大，許多老師認為在程序面上與實質面上仍須再多加考量。
個人的建議是：1）校發會此案擱置，2）已有充分共識的學院仍可於現行法規下進行。
●「推動學院實體化方案」所涉內容屬於大學法第15、16條所稱之重大事項，依法屬於校務會議保留議決事項。校發會僅為校務會議管轄下的一個委員會，在未經校務會議的授權下，不應凌駕校務會議。即便校發會有權對此方案提出建議方案，但是最後仍應經過校務會議的議決。儘管教務長曾對此事項提出說明，目前屬建議性質，未強迫各學院加入，各學院仍可自行決定是否實施，但是仍然無法改變校發會此方案已經閹割校務會議權限的具體事實，程序上仍應受嚴重指責。
●我參與連署的理由之一是該案過程太過草率，如此重大議題卻未經校務會議討論是不對的。學院實體化將全院所有財政權及人事權集中於院長，權力之大前所未有，卻由「院長座談會」提出，又再由各院院長為當然委員的校發會通過且定案，太過荒唐。
●這的確是件茲事體大之事，即使在威權時代，各系所都有相當的自主權，因此，我願意連署。
●各院的情況並不一樣，比較難一概而論。不過也如他們所說、以及你強調的，程序不妥當，就應該質疑、抗議。
●系上第一次系務會議時，我就發現系主任遴選辦法的修改，似乎就隱含著學校與學院對系務的影響權。但是這些事好像都沒有討論的機會。
●我覺得各系課程規劃仍然應具有自主性，折衷於院級加一個課程協調會議或許可行，但若採取集權的方式運作 應該比較不適合，至於往後學校是否要採取以院為單位來發展，應要有充分的溝通、宣傳、對話的過程，取得全校共識，不宜由少數人獨斷決定。
●1.這麼重大的事情，當然應在校務會議討論相關的正、負面意見，有詳細的試驗階段或推動原則，才能夠開始進行。院實體化的事，校長列為校務報告的一項，但如何做，僅是含混帶過---對於必要的決議程序，尤其隻字未提
2.本屆的行政團隊，已經出現多次為了推動事務，擔心反對意見的障礙，而以偷跑的方式，在未先經充分法律程序的檢驗，即過渡積極推行「自以為一定必要的事情」，積極度、自信心應該都是一流。但是結果會如何，常有很多風險---這些風險由全校師生共同承受，執政者卸任後，未必會承受到這些風險。
●本人深切認同聲明書所質疑該方案的未符本校行政程序的正當性與所引大學法的適法性問題，此外：
1、學院有強化組織體制之需求，不表示學院得在教務、學務、總務、人事等各方面，全面凌駕並主導各系所；
2、大學法所謂「大學有自主自治權」，不能與該法案主張的「學院之存在優於系所」畫上等號；
3、大學法所謂「大學有自主自治權」，尤其不能與「大學可中央集權」畫上等號。特此聲明
本人支持並參與連署－－反對通過「國立政治大學推動學院實體化方案」（970825院長座談會修訂版、971008再修訂版）。
●在校發會的所有議案，有的有投票，有的沒有，我也不知標準何在？
教師減授至六小時，以及院實體化都沒投票，就問若沒特別意見，就原則性通過？
我不知這樣決策程序是否OK？
●我可以參加連署。關於院實體化一案的內容，不論牽涉校長或院長的權力擴張，以及系所自治權的縮減，我個人並無太大意見。但如此重大議題，學校應該事先與全校教師進行有效溝通討論之後才能決定。
●在您特別播空提醒，詳讀內容之後，深感這樣影響重大的法規，沒有充份溝通的狀況下冒然施行，的確甚為不妥。因此本人「願意加入連署名單」。更對您深入看到問題核心、影響層面的分析能力深感欽佩。推動連署，花時間溝通的熱情更是令人感動。
程序上的問題：
1）校發會的層級似乎不至於代表本校，是否有權跳過校務會議逕自制訂此一全校性重大變革的「方案」是具爭議的。
2）「院實體化」之重大變革，可能給予院長百年未有之權力，該案卻由「院長座談會」提出，各院院長均為當然委員之校發會通過，如又再刻意跳過校務會議，其正當性必受折扣。
3）該案附則：「本方案經本校校務發展委員會通過，報請校長核定後實施，修正時亦同。」但既然是「方案」而非「法案」，應無「實施」之實。
實質上的問題：
1）「院實體化」必然是「系所虛級化」的零合，無庸爭議。系所若沒有權利支配課程、經費、人事、空間，是名存實亡；下一步必然是全面的「系所學程化」。
2）校方高層一再強調本案「尊重各院的差異」，「鼓勵但不強迫」，「自願且需經院務會議通過」。因此，依照本案的精神，任何一位院長或院務會議代表都可以「自願」提案，只要掌握了51％院務會議代表，「院實體化」立即實現。院內系所間的差異可以忽略，系所就是要被強迫接受。
3）本校部分學院之所屬系所大小差異極大，大者人近半百，小者僅僅三四；而「院務會議通過」卻是「院實體化」（＝「系所虛級化」）的唯一門檻；這意味著此一重大變革是可以取決於一兩個大系的偏好。而院實體化後，院內的大小不同學科的發展更也是如此。在現行制度下，一個健全發展的系所，無論大小，其權利獲得國家充分保障；院實體化後，院內「多數決」卻可以決定其發展方向甚至存廢。
在高等教育普級化及商業化但卻經費緊縮的趨勢下，「院實體化」確實也形成國際上的因應趨勢，自然也有其優點。然而，對本案質疑的連署教師已上百位，引起廣大之負面效應，原因不是「誤解」或「曲解」，而真的是茲事體大，許多老師認為在程序面上與實質面上仍須再多加考量。
個人的建議是：1）校發會此案擱置，2）已有充分共識的學院仍可於現行法規下進行。
●「推動學院實體化方案」所涉內容屬於大學法第15、16條所稱之重大事項，依法屬於校務會議保留議決事項。校發會僅為校務會議管轄下的一個委員會，在未經校務會議的授權下，不應凌駕校務會議。即便校發會有權對此方案提出建議方案，但是最後仍應經過校務會議的議決。儘管教務長曾對此事項提出說明，目前屬建議性質，未強迫各學院加入，各學院仍可自行決定是否實施，但是仍然無法改變校發會此方案已經閹割校務會議權限的具體事實，程序上仍應受嚴重指責。
●我參與連署的理由之一是該案過程太過草率，如此重大議題卻未經校務會議討論是不對的。學院實體化將全院所有財政權及人事權集中於院長，權力之大前所未有，卻由「院長座談會」提出，又再由各院院長為當然委員的校發會通過且定案，太過荒唐。
●這的確是件茲事體大之事，即使在威權時代，各系所都有相當的自主權，因此，我願意連署。
●各院的情況並不一樣，比較難一概而論。不過也如他們所說、以及你強調的，程序不妥當，就應該質疑、抗議。
●系上第一次系務會議時，我就發現系主任遴選辦法的修改，似乎就隱含著學校與學院對系務的影響權。但是這些事好像都沒有討論的機會。
●我覺得各系課程規劃仍然應具有自主性，折衷於院級加一個課程協調會議或許可行，但若採取集權的方式運作 應該比較不適合，至於往後學校是否要採取以院為單位來發展，應要有充分的溝通、宣傳、對話的過程，取得全校共識，不宜由少數人獨斷決定。
●1.這麼重大的事情，當然應在校務會議討論相關的正、負面意見，有詳細的試驗階段或推動原則，才能夠開始進行。院實體化的事，校長列為校務報告的一項，但如何做，僅是含混帶過---對於必要的決議程序，尤其隻字未提
2.本屆的行政團隊，已經出現多次為了推動事務，擔心反對意見的障礙，而以偷跑的方式，在未先經充分法律程序的檢驗，即過渡積極推行「自以為一定必要的事情」，積極度、自信心應該都是一流。但是結果會如何，常有很多風險---這些風險由全校師生共同承受，執政者卸任後，未必會承受到這些風險。
●本人深切認同聲明書所質疑該方案的未符本校行政程序的正當性與所引大學法的適法性問題，此外：
1、學院有強化組織體制之需求，不表示學院得在教務、學務、總務、人事等各方面，全面凌駕並主導各系所；
2、大學法所謂「大學有自主自治權」，不能與該法案主張的「學院之存在優於系所」畫上等號；
3、大學法所謂「大學有自主自治權」，尤其不能與「大學可中央集權」畫上等號。特此聲明
本人支持並參與連署－－反對通過「國立政治大學推動學院實體化方案」（970825院長座談會修訂版、971008再修訂版）。
●在校發會的所有議案，有的有投票，有的沒有，我也不知標準何在？
教師減授至六小時，以及院實體化都沒投票，就問若沒特別意見，就原則性通過？
我不知這樣決策程序是否OK？
●我可以參加連署。關於院實體化一案的內容，不論牽涉校長或院長的權力擴張，以及系所自治權的縮減，我個人並無太大意見。但如此重大議題，學校應該事先與全校教師進行有效溝通討論之後才能決定。
●在您特別播空提醒，詳讀內容之後，深感這樣影響重大的法規，沒有充份溝通的狀況下冒然施行，的確甚為不妥。因此本人「願意加入連署名單」。更對您深入看到問題核心、影響層面的分析能力深感欽佩。推動連署，花時間溝通的熱情更是令人感動。
2008年10月20日 星期一
感謝各位同仁的熱心參與，連署活動正式結束，連署人數共137人！
感謝各位同仁的熱心參與，連署活動正式結束，連署人數共137人！我們將在10/31遞交連署聲明書及連署名單給校長！
社會科學學院
政治學系：劉義周、孫善豪、楊婉瑩、韋洪武
社會學系：顧忠華、劉雅靈、陳信木、馬藹萱、黃厚銘、苗延威
財政學系：林其昂、周德宇、賴育邦、張勝文、羅光達、吳家恩、吳文傑、何怡澄、徐麗振、陳香梅、連賢明、王智賢、翁堃嵐
公共行政學系：吳瓊恩、顏良恭、蕭武桐、蕭乃沂、莊國榮
地政學系：林英彥、徐世榮、顏愛靜、劉小蘭、何維信、林左裕、陳立夫、黃灝雄、陳奉瑤、林老生、詹進發、邱式鴻、白仁德
經濟學系：黃仁德、高安邦、翁永和、陳心蘋、王卓脩、陳鎮洲
民族學系：趙竹成、林修澈、張駿逸、張中復、藍美華、黃季平、王雅萍、陳文玲
國發所：李酉潭、童振源
勞工所：劉梅君、張昌吉、王惠玲、張其恆
社工所：謝美娥
商學院
國際經營與貿易學系：胡聯國
金融學系：
會計學系：
統計學系：鄭天澤
企業管理學系：
資訊管理學系：劉文卿
財務管理學系：
風險管理與保險學系：
科技管理研究所：
智慧財產研究所：
管理碩士學程：
外國語文學院
英國語文學系：陳音頤、張郇慧、林質心
阿拉伯語文學系：林長寬
斯拉夫語文學系：莊鴻美、劉心華、彭桂英、鄢定嘉、徐孟宜、江慧婉
日本語文學系：
韓國語文學系：張介宗
土耳其語文學系：彭世綱
語言學研究所：蕭宇超、何萬順、萬依萍
歐洲語文學程：張台麟
外文中心：
文學院
中國文學系：林啟屏、劉又銘、陳芳明、鄭文惠、蔡欣欣、陳逢源、耿湘沅、丁敏、黃慶聲、曾守正、廖棟樑、蕭裕民、馮藝超、黃偉倫、陳芳汶、張惠珍
歷史學系：周惠民、劉祥光、王德權、林美香、陳秀芬、金仕起
哲學系：汪文聖、林鎮國
圖書資訊與檔案學研究所：
宗教研究所：蔡彥仁、林鎮國、林長寬
台灣史研究所：薛化元、陳文賢、陳翠蓮、李福鐘、李衣雲、李為楨、任育德
台灣文學研究所：陳芳明、范銘如、曾士榮、吳佩珍
傳播學院
新聞學系：馮建三
廣告學系：
廣播電視學系：郭力昕
國際傳播英語碩士學程：
傳播學士學位學程：
理學院
應用數學系：宋傳欽、姜志銘、陳天進、李陽明、王太林、張宜武、劉明郎、蔡炎龍
心理學系：許文耀、李良哲、陳嘉鳳、錢玉芬、李怡青
資訊科學系：
生命科學研究所：
法學院
法律學系：陳惠馨、陳志輝
教育學院
教育學系：周祝瑛、馮朝霖、鄭同僚
國際事務學院
外交學系：
東亞研究所：魏艾
俄羅斯研究所：
共137位。
感謝各位同仁的大力支持！相信政大會因為我們的關懷及參與而更好！
社會科學學院
政治學系：劉義周、孫善豪、楊婉瑩、韋洪武
社會學系：顧忠華、劉雅靈、陳信木、馬藹萱、黃厚銘、苗延威
財政學系：林其昂、周德宇、賴育邦、張勝文、羅光達、吳家恩、吳文傑、何怡澄、徐麗振、陳香梅、連賢明、王智賢、翁堃嵐
公共行政學系：吳瓊恩、顏良恭、蕭武桐、蕭乃沂、莊國榮
地政學系：林英彥、徐世榮、顏愛靜、劉小蘭、何維信、林左裕、陳立夫、黃灝雄、陳奉瑤、林老生、詹進發、邱式鴻、白仁德
經濟學系：黃仁德、高安邦、翁永和、陳心蘋、王卓脩、陳鎮洲
民族學系：趙竹成、林修澈、張駿逸、張中復、藍美華、黃季平、王雅萍、陳文玲
國發所：李酉潭、童振源
勞工所：劉梅君、張昌吉、王惠玲、張其恆
社工所：謝美娥
商學院
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金融學系：
會計學系：
統計學系：鄭天澤
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資訊管理學系：劉文卿
財務管理學系：
風險管理與保險學系：
科技管理研究所：
智慧財產研究所：
管理碩士學程：
外國語文學院
英國語文學系：陳音頤、張郇慧、林質心
阿拉伯語文學系：林長寬
斯拉夫語文學系：莊鴻美、劉心華、彭桂英、鄢定嘉、徐孟宜、江慧婉
日本語文學系：
韓國語文學系：張介宗
土耳其語文學系：彭世綱
語言學研究所：蕭宇超、何萬順、萬依萍
歐洲語文學程：張台麟
外文中心：
文學院
中國文學系：林啟屏、劉又銘、陳芳明、鄭文惠、蔡欣欣、陳逢源、耿湘沅、丁敏、黃慶聲、曾守正、廖棟樑、蕭裕民、馮藝超、黃偉倫、陳芳汶、張惠珍
歷史學系：周惠民、劉祥光、王德權、林美香、陳秀芬、金仕起
哲學系：汪文聖、林鎮國
圖書資訊與檔案學研究所：
宗教研究所：蔡彥仁、林鎮國、林長寬
台灣史研究所：薛化元、陳文賢、陳翠蓮、李福鐘、李衣雲、李為楨、任育德
台灣文學研究所：陳芳明、范銘如、曾士榮、吳佩珍
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理學院
應用數學系：宋傳欽、姜志銘、陳天進、李陽明、王太林、張宜武、劉明郎、蔡炎龍
心理學系：許文耀、李良哲、陳嘉鳳、錢玉芬、李怡青
資訊科學系：
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法學院
法律學系：陳惠馨、陳志輝
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敬請參與連署聲明書
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各位敬愛的系所主管及老師們，您們好
很冒昧的寫這一封給您，摯盼您能夠海涵。我們寫這一封信的目的是想要向您報告政大校發會最近剛通過了一項重要方案，並請您慎重考量是否加入我們反對此方案施行的連署行列。
政大校發會在十月十五日（星期三）原則性通過了「國立政治大學推動學院實體化方案（附於文後）」，我們以為此方案若經施行，將產生嚴重的後果，那就是政大各系所很有可能就要被終結，校長及院長的權力將極大幅度的擴張，校園內各系所的民主自治也將離我們而遠去，政大的老師們以後可能都必須戒慎恐懼的察言觀色，學術自由因此也將遭受到嚴重的戕害。
同樣讓我們匪夷所思的是此方案的制訂程序。此案的行政製作程序竟然僅是經過「97.8.25院長座談會修訂版、97.10.8再修訂」，也就是此案之製作行政過程僅有部份院長參與（不到十位！）部份院長的座談會竟然就能終結各系所，而身為主要利害關係人的系所主管及老師學生們竟然大抵皆是不知道的，這完全不符合行政的正當程序！再者，根據該條文之附則，此案未來竟只要報請校長核定即可施行，並不需要經過全校最主要的權力運作機制—「校務會議」來決議，這麼重大的議案竟然採取如此輕率的方法來處理，其適法性也是有深刻被質疑之處（請參照大學法第十五條及第十六條）。
我們以為這個方案已經讓政大所有系所陷入了被終結的空前危機，其影響將是非常的深遠。政治大學每一個系所皆有其成立的歷史背景，背後也隱含了多少先輩的努力心血與辦學的理想，前人所留下的資產，我們這一代實在是很不宜用這樣的方法來予以終結。因此，我們主張：
1.此方案應該予以重新的再審視，不宜立即的施行，因此建議校長此時恐不適合予以核定。
2.本方案的主要權利關係人—本校系所主管及全體師生們—應該要有充分參與及發表意見的機會，在充分溝通與理解的情況下來建立共識。
3.另外，我們也認為本方案為學校重大之法案，其行政程序必須非常慎重，並應經校務會議的討論與決議。
以上是我們部份系所主管及老師們的主張，倘若您認同我們上述的主張，也願意參與連署，敬請與地政學系系主任徐世榮聯繫，他的電子郵件地址為：srshiu@nccu.edu.tw，政大電話分機為：50619或51545，謝謝您，相信我們共同的努力必定能夠為政治大學創造更為美好的未來。祝福您，也祝福政大！
發起人： 社科院地政學系系主任徐世榮
社科院財政學系系主任林其昂 一同敬上
民國九十七年十月十九日
國立政治大學推動學院實體化方案（已經在校發會通過）
97.8.25院長座談會修訂版
97.10.8再修訂
壹、目的：
本校為有效整合各學院、系所資源，以產生宏觀效益，並培養學生具北整體知識能力，提昇學校競爭力，特訂定「國立政治大學推動學院實體化方案」（以下簡稱本方案）。
貳、實施背景說明：
一、94.12.28及96.1.3最新修正公佈之大學法第一條第二項規定，大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權；第十條第一項規定，大學下設學院或單獨設研究所，學院下得設學系或研究所。綜觀條文意旨，大學在法律規範內對其組織有自主自治權，而學院之存在優於系所。
二、就校務行政運作言，各界對學院期望相當高，有關全院課程整合、教學品質確保，國際學術交流、學生諮詢輔導等業務，皆寄望由學院實際承擔工作並完成任務，因此對學院目前單薄之組織體制需予以強化，以使學院能符合各方期待。
三、目前學院之下分設各系所學程，學位名稱及課程內容或有重疊之處，致外界不易區辨異同而降低號召力，亟待由學院作系統性的整合，以樹立特色。
四、基於以上諸因素，學校對於有學院實體化需求之學院，採支持鼓勵的立場，為考量各學院有其特性及需求，故亦尊重個別學院對此方案之不同決定。
參、執行要領：
一、學校以尊重、支持及鼓勵之立場推動本方案。
二、推動本方案以長期不增加學校財務負擔為前提。
三、初期以系所同質性較高及自願實施之學院為對象。
四、以學院為單位，整合經費、人力、學生、空間、業務及評鑑為主。
五、實施本方案之學院，有關其整合內容、程度及時程等，應經院務會議確認通過。
肆、實施時程：
本方案為長期推動實施之方案，實施之學院應擬具體計畫，就推動項目訂定完成之時程。
伍、具體作法：
學院可參考以下項目，擇定學院擬定推動之項目、優先順序、時程、完成期限、預期效果等以持續逐步實體化目標。
一、教務方面：
（一）業務、圖書、設備等經費等獎助學金由學院統一分配。
（二）維持學系名稱，逐漸調整成以學院為招生單位。
（三）成立院級課程委員會，凡各院系所之課程修訂、開設，均須經所屬系所及學院課程委員會通過後始得辦理，並由該委員會積極推動課程整合、開發與教學品質確保等相關工作。
二、學務方面：
（一）學生獎助學金經費由學院統籌分配。
（二）學院設院導師、建制學生職涯輔導機能。
三、研發方面：
評鑑以學院為單位，包括：生師比、教師研究、產學合作、國際交流、學生輔導等面向之整合評鑑。
四、總務方面
（一）行政空間以集中設於學院為原則。
（二）空間設備由院統一管理。
（三）整合後釋出之空間優先設置教師研究室、學生研究室及專案研究室，以解決各院研究空間不足之問題。
五、圖書方面
全校圖書經費分配依原公式計算，圖書館保留全校經費之20％統籌後，依各學院特性調整系院分配比例或全數分配至學院。
六、人事方面
（一）教師員額由學院統一計算及運用，教師歸屬於學院，附記授課系所或學程。
（二）在不增加學校經費之前題下，學院得設多位副院長，由院長遴派；系所、學程主任經遴選程序由院長推薦。副院長職掌分別負責大學部、研究所及國際交流等事務。
（三）院長得調度院內行政人員，院行政人員儘量集中上班。
（四）系級教評會得依專業領域彈性組成。
陸、執行步驟：
一、進行溝通宣導：就本方案之構想與各學院、系所進行意見交流，凝聚共識。
二、修正相關法規：本方案經校務發展委員會討論通過後，配合研擬修正相關法規，以利學院實施。
三、逐步推動執行：各行政單位應儘量配合實施之學院，協力解決學院之困難。
四、檢討執行成效：每學年終了由校長召開學院實體化推動成效檢討會議，藉以檢討改善方案。
五、逐步實施：初期由系所同質性高及自願之學院，擬定時程逐步實施，成效良好再鼓勵其他學院加入。
柒、配合措施：
一、修訂本校副院長設置辦法，在不增加學校經費支出原則下，彈性增加副院長人數。
二、修訂本校「課程實施辦法」或於教務會議提案，規範各學院需成立「院課程委員會」。
三、修訂本校「課程委員會設置辦法」，調整本校課程委員會之結構，落實審查功能。
四、教務處、學務處及總務處依預算分配原則計算各學院應獲配數，各學院依或配數進行所屬單位預算分配。教務處、學務處及總務處應彙總各單位預算數後，送請會計室進行預算控管作業。
五、圖書館委員會討論訂定經費分配公式，並建議性提出若干系院分配比率方案供學院採用。
六、相關學院院館興建計畫納入指南山莊新校區建設計畫案規劃，以邁向全校院館集中原則。
七、推動本方案之學院，學校於其推動過程中給予必要之支持；如實施成效良好，學校將就員額、空間及經費等酌予適度增加，以為長期推動之奧援。
捌、附則
本方案經本校校務發展委員會通過，報請校長核定後實施，修正時亦同。
各位敬愛的系所主管及老師們，您們好
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政大校發會在十月十五日（星期三）原則性通過了「國立政治大學推動學院實體化方案（附於文後）」，我們以為此方案若經施行，將產生嚴重的後果，那就是政大各系所很有可能就要被終結，校長及院長的權力將極大幅度的擴張，校園內各系所的民主自治也將離我們而遠去，政大的老師們以後可能都必須戒慎恐懼的察言觀色，學術自由因此也將遭受到嚴重的戕害。
同樣讓我們匪夷所思的是此方案的制訂程序。此案的行政製作程序竟然僅是經過「97.8.25院長座談會修訂版、97.10.8再修訂」，也就是此案之製作行政過程僅有部份院長參與（不到十位！）部份院長的座談會竟然就能終結各系所，而身為主要利害關係人的系所主管及老師學生們竟然大抵皆是不知道的，這完全不符合行政的正當程序！再者，根據該條文之附則，此案未來竟只要報請校長核定即可施行，並不需要經過全校最主要的權力運作機制—「校務會議」來決議，這麼重大的議案竟然採取如此輕率的方法來處理，其適法性也是有深刻被質疑之處（請參照大學法第十五條及第十六條）。
我們以為這個方案已經讓政大所有系所陷入了被終結的空前危機，其影響將是非常的深遠。政治大學每一個系所皆有其成立的歷史背景，背後也隱含了多少先輩的努力心血與辦學的理想，前人所留下的資產，我們這一代實在是很不宜用這樣的方法來予以終結。因此，我們主張：
1.此方案應該予以重新的再審視，不宜立即的施行，因此建議校長此時恐不適合予以核定。
2.本方案的主要權利關係人—本校系所主管及全體師生們—應該要有充分參與及發表意見的機會，在充分溝通與理解的情況下來建立共識。
3.另外，我們也認為本方案為學校重大之法案，其行政程序必須非常慎重，並應經校務會議的討論與決議。
以上是我們部份系所主管及老師們的主張，倘若您認同我們上述的主張，也願意參與連署，敬請與地政學系系主任徐世榮聯繫，他的電子郵件地址為：srshiu@nccu.edu.tw，政大電話分機為：50619或51545，謝謝您，相信我們共同的努力必定能夠為政治大學創造更為美好的未來。祝福您，也祝福政大！
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社科院財政學系系主任林其昂 一同敬上
民國九十七年十月十九日
國立政治大學推動學院實體化方案（已經在校發會通過）
97.8.25院長座談會修訂版
97.10.8再修訂
壹、目的：
本校為有效整合各學院、系所資源，以產生宏觀效益，並培養學生具北整體知識能力，提昇學校競爭力，特訂定「國立政治大學推動學院實體化方案」（以下簡稱本方案）。
貳、實施背景說明：
一、94.12.28及96.1.3最新修正公佈之大學法第一條第二項規定，大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權；第十條第一項規定，大學下設學院或單獨設研究所，學院下得設學系或研究所。綜觀條文意旨，大學在法律規範內對其組織有自主自治權，而學院之存在優於系所。
二、就校務行政運作言，各界對學院期望相當高，有關全院課程整合、教學品質確保，國際學術交流、學生諮詢輔導等業務，皆寄望由學院實際承擔工作並完成任務，因此對學院目前單薄之組織體制需予以強化，以使學院能符合各方期待。
三、目前學院之下分設各系所學程，學位名稱及課程內容或有重疊之處，致外界不易區辨異同而降低號召力，亟待由學院作系統性的整合，以樹立特色。
四、基於以上諸因素，學校對於有學院實體化需求之學院，採支持鼓勵的立場，為考量各學院有其特性及需求，故亦尊重個別學院對此方案之不同決定。
參、執行要領：
一、學校以尊重、支持及鼓勵之立場推動本方案。
二、推動本方案以長期不增加學校財務負擔為前提。
三、初期以系所同質性較高及自願實施之學院為對象。
四、以學院為單位，整合經費、人力、學生、空間、業務及評鑑為主。
五、實施本方案之學院，有關其整合內容、程度及時程等，應經院務會議確認通過。
肆、實施時程：
本方案為長期推動實施之方案，實施之學院應擬具體計畫，就推動項目訂定完成之時程。
伍、具體作法：
學院可參考以下項目，擇定學院擬定推動之項目、優先順序、時程、完成期限、預期效果等以持續逐步實體化目標。
一、教務方面：
（一）業務、圖書、設備等經費等獎助學金由學院統一分配。
（二）維持學系名稱，逐漸調整成以學院為招生單位。
（三）成立院級課程委員會，凡各院系所之課程修訂、開設，均須經所屬系所及學院課程委員會通過後始得辦理，並由該委員會積極推動課程整合、開發與教學品質確保等相關工作。
二、學務方面：
（一）學生獎助學金經費由學院統籌分配。
（二）學院設院導師、建制學生職涯輔導機能。
三、研發方面：
評鑑以學院為單位，包括：生師比、教師研究、產學合作、國際交流、學生輔導等面向之整合評鑑。
四、總務方面
（一）行政空間以集中設於學院為原則。
（二）空間設備由院統一管理。
（三）整合後釋出之空間優先設置教師研究室、學生研究室及專案研究室，以解決各院研究空間不足之問題。
五、圖書方面
全校圖書經費分配依原公式計算，圖書館保留全校經費之20％統籌後，依各學院特性調整系院分配比例或全數分配至學院。
六、人事方面
（一）教師員額由學院統一計算及運用，教師歸屬於學院，附記授課系所或學程。
（二）在不增加學校經費之前題下，學院得設多位副院長，由院長遴派；系所、學程主任經遴選程序由院長推薦。副院長職掌分別負責大學部、研究所及國際交流等事務。
（三）院長得調度院內行政人員，院行政人員儘量集中上班。
（四）系級教評會得依專業領域彈性組成。
陸、執行步驟：
一、進行溝通宣導：就本方案之構想與各學院、系所進行意見交流，凝聚共識。
二、修正相關法規：本方案經校務發展委員會討論通過後，配合研擬修正相關法規，以利學院實施。
三、逐步推動執行：各行政單位應儘量配合實施之學院，協力解決學院之困難。
四、檢討執行成效：每學年終了由校長召開學院實體化推動成效檢討會議，藉以檢討改善方案。
五、逐步實施：初期由系所同質性高及自願之學院，擬定時程逐步實施，成效良好再鼓勵其他學院加入。
柒、配合措施：
一、修訂本校副院長設置辦法，在不增加學校經費支出原則下，彈性增加副院長人數。
二、修訂本校「課程實施辦法」或於教務會議提案，規範各學院需成立「院課程委員會」。
三、修訂本校「課程委員會設置辦法」，調整本校課程委員會之結構，落實審查功能。
四、教務處、學務處及總務處依預算分配原則計算各學院應獲配數，各學院依或配數進行所屬單位預算分配。教務處、學務處及總務處應彙總各單位預算數後，送請會計室進行預算控管作業。
五、圖書館委員會討論訂定經費分配公式，並建議性提出若干系院分配比率方案供學院採用。
六、相關學院院館興建計畫納入指南山莊新校區建設計畫案規劃，以邁向全校院館集中原則。
七、推動本方案之學院，學校於其推動過程中給予必要之支持；如實施成效良好，學校將就員額、空間及經費等酌予適度增加，以為長期推動之奧援。
捌、附則
本方案經本校校務發展委員會通過，報請校長核定後實施，修正時亦同。
2008年10月18日 星期六
威權復辟，政大各系所即將被終結！
各位親愛的朋友，我這篇文章不會寫的很長，但卻是我幾年以來寫的最為心痛的一篇。我平常關懷台灣的民主與公義，很希望我們的社會能夠步上這一條康莊大道，不再有任何威權的宰制及人權的侵害。我期待每個人的人格與尊嚴皆能獲得充分的保障，我也期待每個台灣住民的內心都不再有畏懼，能夠勇敢說出自己的心聲，並共同攜手合作，一起來建構一個理想的未來。
然而，這樣的期待竟然與我直接的生活經驗有著相當大的落差，一個自譽為台灣頂尖大學的政治大學，在大部分老師及系所主管都不知道的情狀之下，其「校發會」竟然在十月十五日（星期三）迅速通過了「國立政治大學推動學院實體化方案（附於文後）」，此方案一經通過，將產生嚴重的效果，那就是政大各系所即將被終結，校長及院長的權力將極大幅度的擴張，校園的民主自治也將離政大而遠去，政大的老師以後可能都必須戒慎恐懼的察言觀色，仰賴校長及院長之鼻息，學術自由將遭受到嚴重的戕害。
另觀此方案之制訂程序也是讓人匪夷所思，根據該條文之附則，此案未來竟只要報請校長核定即可施行，並不需要經過全校最主要的權力運作機制—「校務會議」。再者，此案的行政製作程序竟然僅是經過「97.8.25及97.10.8院長座談會」！院長的座談會竟然就能終結各系所，其粗暴的權力運作方式實在是讓人驚心不已！
政治大學每一個系所皆有其成立的歷史背景，背後也隱含了多少先輩的努力及辦學的理想，但是學校竟然運用這種方式欲破壞各系所的歷史及其獨立自主，並集中權力，剷除校園的自治民主。此方案若經施行，個人預料，政治大學大抵就會回復至過去威權統治的年代，而這絕不是大多數政大人所想要的。
個人忝為地政學系系主任，必須為地政學系的歷史及理想而來捍衛，我也要堅定的捍衛校園民主與學術自由，因此，我除了要在此表達我內心的沈痛之外，也要將此方案內容公布，讓社會大眾有所瞭解，一起來看政大非常醜陋的一面。
然而，這樣的期待竟然與我直接的生活經驗有著相當大的落差，一個自譽為台灣頂尖大學的政治大學，在大部分老師及系所主管都不知道的情狀之下，其「校發會」竟然在十月十五日（星期三）迅速通過了「國立政治大學推動學院實體化方案（附於文後）」，此方案一經通過，將產生嚴重的效果，那就是政大各系所即將被終結，校長及院長的權力將極大幅度的擴張，校園的民主自治也將離政大而遠去，政大的老師以後可能都必須戒慎恐懼的察言觀色，仰賴校長及院長之鼻息，學術自由將遭受到嚴重的戕害。
另觀此方案之制訂程序也是讓人匪夷所思，根據該條文之附則，此案未來竟只要報請校長核定即可施行，並不需要經過全校最主要的權力運作機制—「校務會議」。再者，此案的行政製作程序竟然僅是經過「97.8.25及97.10.8院長座談會」！院長的座談會竟然就能終結各系所，其粗暴的權力運作方式實在是讓人驚心不已！
政治大學每一個系所皆有其成立的歷史背景，背後也隱含了多少先輩的努力及辦學的理想，但是學校竟然運用這種方式欲破壞各系所的歷史及其獨立自主，並集中權力，剷除校園的自治民主。此方案若經施行，個人預料，政治大學大抵就會回復至過去威權統治的年代，而這絕不是大多數政大人所想要的。
個人忝為地政學系系主任，必須為地政學系的歷史及理想而來捍衛，我也要堅定的捍衛校園民主與學術自由，因此，我除了要在此表達我內心的沈痛之外，也要將此方案內容公布，讓社會大眾有所瞭解，一起來看政大非常醜陋的一面。
2008年8月18日 星期一
企業的社會欺騙責任(縮減版)
在新自由主義及私有化理念下，政府將權力釋出，交由私部門來承接，並宣稱經由這樣的設計，能夠達成社會所追求的公共利益，我們由此看見了許多BOT的案例。不過，私部門的運作邏輯大抵是以能否獲利為主要的考量，為了讓所提的計畫能夠順利通過，所呈現的計畫書往往是預期成本的低估及利益的誇大、及環境風險的嚴重低估。
以交通建設為例，學者Skamris & Flyvbjerg比較了交通建設興建前後的成本，他們發現興建成本比當初所提的計畫內容，增加了百分之五十至一百是非常普遍的事情，而成本增加了百分之一百也是平常的現象，這是因為那些交通計畫的決策往往是立基於過於樂觀的預測數值。那麼，是什麼原因造成了預測的偏差？
為了讓計畫通過，前述學者認為有三個理由可以解釋成本為何低估：第一、政治人士製造出過於樂觀的預測；第二、特定的利益團體推銷這些計畫；第三、包商熱切的希望自己所提的計畫能夠通過。這些理由都指出了一點，那就是政治的解釋是成本為何低估的主要原因。
由於利益及權力的宰制，使得預測值往往是有意圖的偏差， Wachs就指出：「在經歷的許多個案中，規劃者、工程師、及經濟研究者都告訴我，他們必須多次的『修改』他們的預測，因為這些預測值無法獲得他們老闆的許可。所以，後來的預測值是必須被『杜撰』出來的，以此來產生一些數字，並獲得聯邦政府的支持。」Wachs甚至指出，在建造成本方面說謊，幾乎都是一致的，也就是說，欺騙及說謊變成了爭取計畫通過的重要手段！
此外，環境風險的低估也是一個普遍的現象。例如，我國環境影響說明書及報告書皆是由開發單位自己來提供，根據過去的經驗，開發單位往往是把說明書及報告書的製作交由顧問公司來處理。於此，就出現了一種現象，那就是顧問公司所做出來的說明書及報告書大抵都是以開發單位的意見為依歸，其結果是，幾乎所有的案子都是可以開發的。為何如此？這是因為顧問公司是靠接案子來獲取利潤，這使得它們無法擺脫開發單位的影響。
企業為求計畫通過，成本必須故意的低估（例如高鐵的「零出資」），顧問公司為求開發案的通過，也必須主動的降低環境風險，而我們的環評及甄審委員會就是在審查這些『杜撰』出來的數據，並由這些數據來決定台灣的公共利益。這其實是個非常不合理及可怕的現象，其造成的結果是我們的社會越來越增加了許多不公義及不永續的現象。近年來社會往往要求企業要承擔其社會責任，但是我們卻是在私有化政策中，看到了許多企業的社會欺騙責任！
（本文全文刊載於作者部落格，按此看全文）
2008/08/18 發表於立報
以交通建設為例，學者Skamris & Flyvbjerg比較了交通建設興建前後的成本，他們發現興建成本比當初所提的計畫內容，增加了百分之五十至一百是非常普遍的事情，而成本增加了百分之一百也是平常的現象，這是因為那些交通計畫的決策往往是立基於過於樂觀的預測數值。那麼，是什麼原因造成了預測的偏差？
為了讓計畫通過，前述學者認為有三個理由可以解釋成本為何低估：第一、政治人士製造出過於樂觀的預測；第二、特定的利益團體推銷這些計畫；第三、包商熱切的希望自己所提的計畫能夠通過。這些理由都指出了一點，那就是政治的解釋是成本為何低估的主要原因。
由於利益及權力的宰制，使得預測值往往是有意圖的偏差， Wachs就指出：「在經歷的許多個案中，規劃者、工程師、及經濟研究者都告訴我，他們必須多次的『修改』他們的預測，因為這些預測值無法獲得他們老闆的許可。所以，後來的預測值是必須被『杜撰』出來的，以此來產生一些數字，並獲得聯邦政府的支持。」Wachs甚至指出，在建造成本方面說謊，幾乎都是一致的，也就是說，欺騙及說謊變成了爭取計畫通過的重要手段！
此外，環境風險的低估也是一個普遍的現象。例如，我國環境影響說明書及報告書皆是由開發單位自己來提供，根據過去的經驗，開發單位往往是把說明書及報告書的製作交由顧問公司來處理。於此，就出現了一種現象，那就是顧問公司所做出來的說明書及報告書大抵都是以開發單位的意見為依歸，其結果是，幾乎所有的案子都是可以開發的。為何如此？這是因為顧問公司是靠接案子來獲取利潤，這使得它們無法擺脫開發單位的影響。
企業為求計畫通過，成本必須故意的低估（例如高鐵的「零出資」），顧問公司為求開發案的通過，也必須主動的降低環境風險，而我們的環評及甄審委員會就是在審查這些『杜撰』出來的數據，並由這些數據來決定台灣的公共利益。這其實是個非常不合理及可怕的現象，其造成的結果是我們的社會越來越增加了許多不公義及不永續的現象。近年來社會往往要求企業要承擔其社會責任，但是我們卻是在私有化政策中，看到了許多企業的社會欺騙責任！
（本文全文刊載於作者部落格，按此看全文）
2008/08/18 發表於立報
企業的社會欺騙責任
隨著台灣政治經濟結構的變遷，政府所扮演的角色已經有了很大的改變，在新自由主義的衝擊及近年來私有化理念的影響下，它似乎不再如同以往的直接介入於社會相關的事務，而是將許多權力釋出，交由私部門來承接，並宣稱經由這樣的制度設計，能夠達成社會所追求的公共利益，由此，我們看見了許多BOT的案子出現於台灣的社會。不過，私部門的運作邏輯大抵是以能否獲利為主要的考量，在此思維及運作的模式之下，為了讓所提的計畫能夠順利通過，所呈現的結果往往是重要數據的扭曲，這造成的是預期成本的低估及利益的誇大、及環境風險的嚴重低估，這些計畫雖然使得私部門得以獲利，相對地，公共的利益卻因此而遭受到了相當大的威脅，社會的共信基礎也由此逐漸的薄弱。
若以交通建設為例，學者Skamris & Flyvbjerg審視及比較了交通建設（以歐洲為主）在興建前與興建後的成本，他們最後的結論是興建成本比當初所提的計畫內容，增加了百分之五十至一百是非常普遍的事情，而成本增加了百分之一百也不是不平常的現象，這是因為那些交通計畫的決策往往是立基於錯誤及過於樂觀的預測數值。那麼，是什麼原因造成了預測的偏差呢？我們都瞭解對於未來進行預測是相當困難的，然而這卻不能當作為成本低估的主要原因，這是因為Bruzelius等學者發現預測與實際成本、收益之間的差距是具有相當的一致性，而且幾乎都是一面倒的低估成本。因此，他們認為這是因為計畫的提出者為了要讓計畫成功的通過，在預測時就是有意圖的傾向於低估，而不會去高估成本。
為了讓計畫通過，前述學者認為有三個理由可以更根本的解釋成本為何低估：第一、政治人物製造出過於樂觀的預測，其目的就是要讓計畫通過；第二、特定的利益團體推銷這些計畫，但他們自己本身卻用不著來負擔成本或是風險；第三、包商熱切的希望自己所提的計畫能夠通過，因此可以獲利。這些理由都指出了一點，那就是政治上的解釋是成本為何低估的主要原因，這也就是為什麼前述學者主張那些交通建設的成本預估往往是高度的、及系統的被扭曲及誤導了。
由於利益及權力的宰制，使得成本往往是低估的，預測值也是有意圖的偏差，前述作者引用了Wachs的研究來作為他們結論的註腳，Wachs指出：「在經歷的許多個案中，規劃者、工程師、及經濟研究者都告訴我，他們必須多次的『修改』他們的預測，因為這些預測值無法獲得他們老闆的許可。所以，後來的預測值是必須被『杜撰』出來的，以此來產生一些數字，並獲得聯邦政府的支持，姑且不論這些預測值是否在技術上可行。」Wachs甚至指出，在建造成本方面說謊，幾乎都是一致的。他這樣的見解也得到了Flyvbjerk等學者證實，他們說，為了要讓計畫通過並獲得利潤，欺騙及說謊就變成了爭取計畫通過的重要手段，在此情況下，交通建設計畫的成本是高度及有系統的低估，而這也應驗了台灣的一句俗諺：「頭過身就過」！
另外，環境風險的低估也是一個普遍的現象。例如，我國環境影響說明書及環境影響評估報告書是由開發單位自己來提供，而不是由政府來主導，根據過去的經驗，開發單位往往是把環境影響說明書及環境影響評估報告書的製作交由顧問公司來處理。於此，就出現了一種現象，那就是顧問公司所做出來的說明書及報告書大抵都是以開發單位的意見為依歸，其結果是，幾乎所有的案子都是可以開發的。為何會如此？這是因為顧問公司是屬營利事業組織，是靠接案子來獲取公司的利潤，因此，在獲利的原則之下，使得它們無法脫離開發單位的影響，而它們所產出的數據也時常為社會各界所質疑。
企業為求計畫通過，成本必須故意的低估（例如高鐵的「零出資」），顧問公司為求開發案能夠通過，也必須主動的降低環境風險，而我們的環評委員會及甄審委員會很有可能都是在審查這些『杜撰』出來的數據，並由這些數據來決定台灣的公共利益。這其實是個非常不合理及可怕的現象，但是我們的社會卻因為新自由主義意識型態的籠罩，及對於專家及數字的過於信賴，往往不自覺其中的謬誤，其造成的結果是我們的社會越來越增加了許多不公義的現象。近年來社會往往要求企業要有其社會責任（corporate social responsibility, CSR），但是我們卻是在私有化政策中，看到了許多企業的社會欺騙責任！（本文縮減版同時刊載於立報）
若以交通建設為例，學者Skamris & Flyvbjerg審視及比較了交通建設（以歐洲為主）在興建前與興建後的成本，他們最後的結論是興建成本比當初所提的計畫內容，增加了百分之五十至一百是非常普遍的事情，而成本增加了百分之一百也不是不平常的現象，這是因為那些交通計畫的決策往往是立基於錯誤及過於樂觀的預測數值。那麼，是什麼原因造成了預測的偏差呢？我們都瞭解對於未來進行預測是相當困難的，然而這卻不能當作為成本低估的主要原因，這是因為Bruzelius等學者發現預測與實際成本、收益之間的差距是具有相當的一致性，而且幾乎都是一面倒的低估成本。因此，他們認為這是因為計畫的提出者為了要讓計畫成功的通過，在預測時就是有意圖的傾向於低估，而不會去高估成本。
為了讓計畫通過，前述學者認為有三個理由可以更根本的解釋成本為何低估：第一、政治人物製造出過於樂觀的預測，其目的就是要讓計畫通過；第二、特定的利益團體推銷這些計畫，但他們自己本身卻用不著來負擔成本或是風險；第三、包商熱切的希望自己所提的計畫能夠通過，因此可以獲利。這些理由都指出了一點，那就是政治上的解釋是成本為何低估的主要原因，這也就是為什麼前述學者主張那些交通建設的成本預估往往是高度的、及系統的被扭曲及誤導了。
由於利益及權力的宰制，使得成本往往是低估的，預測值也是有意圖的偏差，前述作者引用了Wachs的研究來作為他們結論的註腳，Wachs指出：「在經歷的許多個案中，規劃者、工程師、及經濟研究者都告訴我，他們必須多次的『修改』他們的預測，因為這些預測值無法獲得他們老闆的許可。所以，後來的預測值是必須被『杜撰』出來的，以此來產生一些數字，並獲得聯邦政府的支持，姑且不論這些預測值是否在技術上可行。」Wachs甚至指出，在建造成本方面說謊，幾乎都是一致的。他這樣的見解也得到了Flyvbjerk等學者證實，他們說，為了要讓計畫通過並獲得利潤，欺騙及說謊就變成了爭取計畫通過的重要手段，在此情況下，交通建設計畫的成本是高度及有系統的低估，而這也應驗了台灣的一句俗諺：「頭過身就過」！
另外，環境風險的低估也是一個普遍的現象。例如，我國環境影響說明書及環境影響評估報告書是由開發單位自己來提供，而不是由政府來主導，根據過去的經驗，開發單位往往是把環境影響說明書及環境影響評估報告書的製作交由顧問公司來處理。於此，就出現了一種現象，那就是顧問公司所做出來的說明書及報告書大抵都是以開發單位的意見為依歸，其結果是，幾乎所有的案子都是可以開發的。為何會如此？這是因為顧問公司是屬營利事業組織，是靠接案子來獲取公司的利潤，因此，在獲利的原則之下，使得它們無法脫離開發單位的影響，而它們所產出的數據也時常為社會各界所質疑。
企業為求計畫通過，成本必須故意的低估（例如高鐵的「零出資」），顧問公司為求開發案能夠通過，也必須主動的降低環境風險，而我們的環評委員會及甄審委員會很有可能都是在審查這些『杜撰』出來的數據，並由這些數據來決定台灣的公共利益。這其實是個非常不合理及可怕的現象，但是我們的社會卻因為新自由主義意識型態的籠罩，及對於專家及數字的過於信賴，往往不自覺其中的謬誤，其造成的結果是我們的社會越來越增加了許多不公義的現象。近年來社會往往要求企業要有其社會責任（corporate social responsibility, CSR），但是我們卻是在私有化政策中，看到了許多企業的社會欺騙責任！（本文縮減版同時刊載於立報）
2008年7月23日 星期三
成長管理與農舍興建政策
農舍興建已成為台灣社會的一個重要的議題，媒體近來時常有著相關的報導，輿論也多有討論，不動產業者更不時推出高級農舍出售的相關廣告，一棟棟如同高級別墅的農舍散佈座落於優良的農田裡，這種景象在幾個緊鄰大都會的縣市更是明顯。這樣的農舍興建現象是否允當？這是否吻合了近年來土地使用規劃與管制的思潮？這個政策是否有檢討的地方？
在一九六○年代以後，成長管理的土地使用規劃理念在美國受到了相當大的歡迎，許多州及地方政府皆積極的採納這個理念，並運用其所建構的機制。成長管理的主要意涵為運用都市規劃的方法，配合管理策略，來規範都市發展及土地開發的區位、時序、速度、總量及品質，同時考量公共設施的服務水準及成本，來執行土地使用管理與公共設施配置等多目標的政策。它所擁有的四大辦法大抵為：足夠的公共設施要求、總量管制、分期分區發展，及都市公共設施／成長管制線。它尤其著重於土地使用管制及資本門投資二者之間的緊密及長期的合作，因此，它為警察權內容的擴張，加入了重要的時間面向，可以來彌補傳統以往土地使用分區管制機制的不足。
如今，在自然資源相對有限及全球已經逐漸出現糧荒的情況下，台灣卻是將最為優良的農田用來興建農舍，這無疑是非常值得深思的課題。再者，由於所興建的農舍是零星雜亂的散佈於農田之中，這除了表示各縣市都嚴重缺乏上位計畫來作為其開發的指引之外，也表示目前的非都市土地使用管制機制已經被突破，無法發揮其應有的功能。此外，目前的農舍也沒有相關配套的公共設施計畫來予以配合，農舍所使用的農水路公共設施乃是當初農地重劃所興築，由於農地重劃主要是考量農業生產的要素，因此農路的路面相對的狹小，恐無法應付日愈增多的交通流量，而目前農舍直接將污水排放入農田灌溉的渠道，這是否會帶來農田的污染，進一步衝擊了安全農業的政策目標，也頗值得持續的關注。
若由上述成長管理的理念及辦法來審視台灣農舍的興建，這是完全不合格的。農舍明顯欠缺足夠的公共設施，各縣市也無總量管制、分期分區發展計畫、及都市成長的管制線，在此情形下，農舍之興建實在是讓人相當的憂心，其對於整體社會恐會帶來相當大的負面效果。因此，農業發展條例第十八條之內容就非常值得再思考，恐也有修法之必要。其實，台灣的農村大多皆已呈現凋敝的現象，屬於鄉村區內的農村已有多戶遷出，土地及房屋呈現低度使用狀況，因此，當地的農民是否需要在農村以外的農田來興建農舍，以此滿足住宅的需求，是讓人非常質疑的。因此，農舍制度是否應予檢討，回歸至農宅制度，讓離開農村者能夠將其住宅出售予新住戶，或者是讓新建之住宅能夠座落於現有的農村之內，倘若這無法實現，有否可能經由擴大農村之範圍來予以解決？
倘若我們需要擴充原本農宅制度的內涵，進一步包含一個以別墅為主體的農宅，那麼一個以縣市為整體的土地使用計畫就有相當的必要，在這個計畫當中不僅要包含著土地使用分區管制，也要適度的引入成長管理的理念，讓農舍的開發能夠與資本門及公共設施的投資相互配合，如此一來，整體的生活品質才得以提升，一定數量的農地或可以保留。惟這樣的土地使用計畫應該要多考量農村居民的需要，而不是仍然是以都市地區的發展與需要來作為整體規劃的基礎，也就是不要繼續的將農村與農地視為是都市發展的預備地，而是要賦予非都市土地地區規劃的相對自主權，否則所作出來的計畫恐仍會有執行上的困難。
在一九六○年代以後，成長管理的土地使用規劃理念在美國受到了相當大的歡迎，許多州及地方政府皆積極的採納這個理念，並運用其所建構的機制。成長管理的主要意涵為運用都市規劃的方法，配合管理策略，來規範都市發展及土地開發的區位、時序、速度、總量及品質，同時考量公共設施的服務水準及成本，來執行土地使用管理與公共設施配置等多目標的政策。它所擁有的四大辦法大抵為：足夠的公共設施要求、總量管制、分期分區發展，及都市公共設施／成長管制線。它尤其著重於土地使用管制及資本門投資二者之間的緊密及長期的合作，因此，它為警察權內容的擴張，加入了重要的時間面向，可以來彌補傳統以往土地使用分區管制機制的不足。
如今，在自然資源相對有限及全球已經逐漸出現糧荒的情況下，台灣卻是將最為優良的農田用來興建農舍，這無疑是非常值得深思的課題。再者，由於所興建的農舍是零星雜亂的散佈於農田之中，這除了表示各縣市都嚴重缺乏上位計畫來作為其開發的指引之外，也表示目前的非都市土地使用管制機制已經被突破，無法發揮其應有的功能。此外，目前的農舍也沒有相關配套的公共設施計畫來予以配合，農舍所使用的農水路公共設施乃是當初農地重劃所興築，由於農地重劃主要是考量農業生產的要素，因此農路的路面相對的狹小，恐無法應付日愈增多的交通流量，而目前農舍直接將污水排放入農田灌溉的渠道，這是否會帶來農田的污染，進一步衝擊了安全農業的政策目標，也頗值得持續的關注。
若由上述成長管理的理念及辦法來審視台灣農舍的興建，這是完全不合格的。農舍明顯欠缺足夠的公共設施，各縣市也無總量管制、分期分區發展計畫、及都市成長的管制線，在此情形下，農舍之興建實在是讓人相當的憂心，其對於整體社會恐會帶來相當大的負面效果。因此，農業發展條例第十八條之內容就非常值得再思考，恐也有修法之必要。其實，台灣的農村大多皆已呈現凋敝的現象，屬於鄉村區內的農村已有多戶遷出，土地及房屋呈現低度使用狀況，因此，當地的農民是否需要在農村以外的農田來興建農舍，以此滿足住宅的需求，是讓人非常質疑的。因此，農舍制度是否應予檢討，回歸至農宅制度，讓離開農村者能夠將其住宅出售予新住戶，或者是讓新建之住宅能夠座落於現有的農村之內，倘若這無法實現，有否可能經由擴大農村之範圍來予以解決？
倘若我們需要擴充原本農宅制度的內涵，進一步包含一個以別墅為主體的農宅，那麼一個以縣市為整體的土地使用計畫就有相當的必要，在這個計畫當中不僅要包含著土地使用分區管制，也要適度的引入成長管理的理念，讓農舍的開發能夠與資本門及公共設施的投資相互配合，如此一來，整體的生活品質才得以提升，一定數量的農地或可以保留。惟這樣的土地使用計畫應該要多考量農村居民的需要，而不是仍然是以都市地區的發展與需要來作為整體規劃的基礎，也就是不要繼續的將農村與農地視為是都市發展的預備地，而是要賦予非都市土地地區規劃的相對自主權，否則所作出來的計畫恐仍會有執行上的困難。
2008年6月28日 星期六
一位校教評會委員的紀錄06281050
一位校教評會委員的紀錄
國立政治大學昨日（6/27）已決定維持校教評會不續聘莊國榮教授之原議，並將公文送至教育部。本人忝為此屆校教評會委員，雖不同意校方對於此案之處理方式，但本人對於校方之決定也予以尊重。
本人謹將多日以來，與部分校教評會委員及校內老師的努力，其中涉及本人之部分，摘其重點呈現於本人之部落格。其目的無他，且為歷史留下紀錄，供社會各界參酌與評斷。
國立政治大學昨日（6/27）已決定維持校教評會不續聘莊國榮教授之原議，並將公文送至教育部。本人忝為此屆校教評會委員，雖不同意校方對於此案之處理方式，但本人對於校方之決定也予以尊重。
本人謹將多日以來，與部分校教評會委員及校內老師的努力，其中涉及本人之部分，摘其重點呈現於本人之部落格。其目的無他，且為歷史留下紀錄，供社會各界參酌與評斷。
呈送晤談紀錄予校教評會委員信函06261138
敬愛的校長、副校長、及各位委員們好，
冒昧再度來信，還請不吝海涵。在教師會周祝瑛理事長的聯繫之下，非常感謝校長與主任秘書昨日傍晚特別撥空接見我們，晚輩謹將會談紀錄呈現於附檔，還請各位卓參。
據晚輩的瞭解，今日很有可能是此案重要的日子，晚輩誠摯期盼上蒼賜給予校長大智慧及大勇氣！晚輩也期盼上蒼憐憫，保佑政大，保佑台灣！
倘若沒有其他重大的訊息，晚輩也將不會再來信打攪，非常感謝校長、副校長、及各位委員的寬容，衷心感激，也祝福大家！
我愛政大！
晚 徐世榮敬上
民國六十六年進政大地政學系
民國七十二年進政大地政研究所
民國八十四年由美返國進政大地政學系服務
總計在政大「年資」二十年
冒昧再度來信，還請不吝海涵。在教師會周祝瑛理事長的聯繫之下，非常感謝校長與主任秘書昨日傍晚特別撥空接見我們，晚輩謹將會談紀錄呈現於附檔，還請各位卓參。
據晚輩的瞭解，今日很有可能是此案重要的日子，晚輩誠摯期盼上蒼賜給予校長大智慧及大勇氣！晚輩也期盼上蒼憐憫，保佑政大，保佑台灣！
倘若沒有其他重大的訊息，晚輩也將不會再來信打攪，非常感謝校長、副校長、及各位委員的寬容，衷心感激，也祝福大家！
我愛政大！
晚 徐世榮敬上
民國六十六年進政大地政學系
民國七十二年進政大地政研究所
民國八十四年由美返國進政大地政學系服務
總計在政大「年資」二十年
晉見校長，晤談紀錄06251800
晉見校長，晤談紀錄
與會者：吳思華校長、樓永堅主任秘書、周祝瑛理事長（教師會）、王卓脩秘書長（教師會）、徐世榮（校教評會委員）
時間：民國九十七年六月二十五日下午六時初至六時五十分
地點：本校行政大樓六樓校長辦公室
紀錄：徐世榮
（事先聲明：1.本紀錄僅記載吳校長與徐世榮之間的對話；2. 本紀錄並未送其他與會者審閱，因此，倘有任何的錯誤皆必須由紀錄者負責。）
吳校長講話的重點摘要：
1、為了維持本校校務系統正常之運作，校教評會不可能為此案（莊國榮助理教授不續聘案）重新召開，本校的委員會過去皆沒有為了某一個個案重新予以覆議，倘若打破這個慣例，為此案開了一個例外，那麼以後任何一個不通過的案子（如升等不過）皆可能尋此模式要求重新召開委員會，如此一來，校務之運作將大受到影響。
2、校教評會開會所要求的門檻非常的高，必須是三分之二委員的出席，及與會者三分之二的決議。此不續聘案如果重新覆議，可能很多委員皆不願意來開會，校教評會將無法召開，那麼未來很多的新聘案及升等案皆會因此而大受影響，其影響時間可能會長達一年之久。
3、倘若緊急提案的連署人能夠達到校教評會委員的三分之二，那麼可以同意召開校教評會。
4、我們的制度設計是有救濟的管道，莊老師倘覺得權益受損，未來可以尋申訴管道來予以救濟。
5、校教評會僅做出不續聘的決議，並授權給人事室來尋找適用的法條。
6、大學的自主及校園的民主必須堅持。
徐世榮向校長報告的重點摘要：
1、部份校教評會委員所提出的緊急提案，其用意完全是為了愛護學校，也是要為整個僵局提出解套的方法。我們瞭解校長維護大學自主及堅持校園民主的苦心，此案也給了校長及本校相當大的負擔，但是，問題的根源是來至於校教評會，所謂，解零仍須繫鈴人，由校教評會委員自己承認投票過程出現瑕疵，並要求重新召開會議，可以讓校長尋得一個有力的支撐點，而這也不違背校長所堅持的大學自主及校園民主，社會各界也應該予以尊重。
2、校務系統的運作並非僅是為了運作而運作，可能應該要有一些根本價值的支撐，這些價值可能是基本人權的維護及言論自由的保障。
3、我們的確是有救濟的管道，但那是在決議已經確定之後才開始啟動，倘若我們在這之前已經知道過程出現了瑕疵，那麼就應該儘快尋求補救的方法，這可以減少本校未來可能要付出的成本。
4、記憶所及，我們在投票時所根據的法條是教師法第十四條，並未授權給人事室尋找適用的法條，個人以為基本的程序正義必須維持。
5、莊教授不續聘案已經涉及了人權維護及言論自由的重要層次，盼請校長一定要非常慎重的處理。
與會者：吳思華校長、樓永堅主任秘書、周祝瑛理事長（教師會）、王卓脩秘書長（教師會）、徐世榮（校教評會委員）
時間：民國九十七年六月二十五日下午六時初至六時五十分
地點：本校行政大樓六樓校長辦公室
紀錄：徐世榮
（事先聲明：1.本紀錄僅記載吳校長與徐世榮之間的對話；2. 本紀錄並未送其他與會者審閱，因此，倘有任何的錯誤皆必須由紀錄者負責。）
吳校長講話的重點摘要：
1、為了維持本校校務系統正常之運作，校教評會不可能為此案（莊國榮助理教授不續聘案）重新召開，本校的委員會過去皆沒有為了某一個個案重新予以覆議，倘若打破這個慣例，為此案開了一個例外，那麼以後任何一個不通過的案子（如升等不過）皆可能尋此模式要求重新召開委員會，如此一來，校務之運作將大受到影響。
2、校教評會開會所要求的門檻非常的高，必須是三分之二委員的出席，及與會者三分之二的決議。此不續聘案如果重新覆議，可能很多委員皆不願意來開會，校教評會將無法召開，那麼未來很多的新聘案及升等案皆會因此而大受影響，其影響時間可能會長達一年之久。
3、倘若緊急提案的連署人能夠達到校教評會委員的三分之二，那麼可以同意召開校教評會。
4、我們的制度設計是有救濟的管道，莊老師倘覺得權益受損，未來可以尋申訴管道來予以救濟。
5、校教評會僅做出不續聘的決議，並授權給人事室來尋找適用的法條。
6、大學的自主及校園的民主必須堅持。
徐世榮向校長報告的重點摘要：
1、部份校教評會委員所提出的緊急提案，其用意完全是為了愛護學校，也是要為整個僵局提出解套的方法。我們瞭解校長維護大學自主及堅持校園民主的苦心，此案也給了校長及本校相當大的負擔，但是，問題的根源是來至於校教評會，所謂，解零仍須繫鈴人，由校教評會委員自己承認投票過程出現瑕疵，並要求重新召開會議，可以讓校長尋得一個有力的支撐點，而這也不違背校長所堅持的大學自主及校園民主，社會各界也應該予以尊重。
2、校務系統的運作並非僅是為了運作而運作，可能應該要有一些根本價值的支撐，這些價值可能是基本人權的維護及言論自由的保障。
3、我們的確是有救濟的管道，但那是在決議已經確定之後才開始啟動，倘若我們在這之前已經知道過程出現了瑕疵，那麼就應該儘快尋求補救的方法，這可以減少本校未來可能要付出的成本。
4、記憶所及，我們在投票時所根據的法條是教師法第十四條，並未授權給人事室尋找適用的法條，個人以為基本的程序正義必須維持。
5、莊教授不續聘案已經涉及了人權維護及言論自由的重要層次，盼請校長一定要非常慎重的處理。
發動連署，敬致校長及校評會委員信函06250944
敬愛的副校長、各學院院長及師長們，您們好
晚輩為地政學系的徐世榮，也是此屆校教評會委員，冒昧來信，還請不吝海涵。
晚輩寫這一封信的主要目的是要請求各位院長及師長們審視此信所附的緊急提案內容，倘若覺得可行，懇請各位能夠惠予連署。（提案人有三人，有一位連署）
我們都知道，六月十八日當天我們所作成的不續聘決議，絕非是有意要造成莊國榮教授永不任教的法律效果，我們是在資訊不完全的情況之下，而有此投票。但是，後來卻發現引用教師法第十四條的結果，卻會造成莊教授終生無法再任教職。基於這個理由，在投票所立基的基礎並不確定的情形之下，使得提案人以為我們的投票恐有瑕疵之處，而這也是提案人提出此案的基礎。
昨日馬英九總統及鄭瑞城部長皆已發言，本校也在晚間發表新聞，晚輩以為他們的發言都是適當及正確的。馬總統的寬容心境讓人敬佩，鄭部長堅持法律的見解，這是他的基本執掌，吳校長則主張大學自主無容挑戰的立場，三方面的立場都適當，但是卻形成了打不開的僵局。
那麼，該如何來解開這個僵局呢？所謂解鈴仍須繫鈴人，我們校教評會全體成員是否共同勇於來承擔這個投票瑕疵的責任？讓我們為敬愛的吳校長及鄭部長來解套，也讓我們為這個社會解套，共尋社會的平靜與祥和。
我們很希望這個提案能夠獲得過半數校教評會委員的同意，如此一來，很有可能就可以打開僵局，讓敬愛的吳校長有個使力的支撐點，在大學自主的原則下，暫緩將此決議報給教育部，如此一來也可以幫鄭部長（我們敬愛的前校長）解套。如果各位院長及師長同意連署，拜託請速度一定要快，因為星期五是報部的最後期限，我們必須努力在今明兩天至少取得14票的同意（校教評會人數為27人）。
順頌 時祺
晚
徐世榮敬拜
政大地政學系教授
email: srshiu@nccu.edu.tw
晚輩為地政學系的徐世榮，也是此屆校教評會委員，冒昧來信，還請不吝海涵。
晚輩寫這一封信的主要目的是要請求各位院長及師長們審視此信所附的緊急提案內容，倘若覺得可行，懇請各位能夠惠予連署。（提案人有三人，有一位連署）
我們都知道，六月十八日當天我們所作成的不續聘決議，絕非是有意要造成莊國榮教授永不任教的法律效果，我們是在資訊不完全的情況之下，而有此投票。但是，後來卻發現引用教師法第十四條的結果，卻會造成莊教授終生無法再任教職。基於這個理由，在投票所立基的基礎並不確定的情形之下，使得提案人以為我們的投票恐有瑕疵之處，而這也是提案人提出此案的基礎。
昨日馬英九總統及鄭瑞城部長皆已發言，本校也在晚間發表新聞，晚輩以為他們的發言都是適當及正確的。馬總統的寬容心境讓人敬佩，鄭部長堅持法律的見解，這是他的基本執掌，吳校長則主張大學自主無容挑戰的立場，三方面的立場都適當，但是卻形成了打不開的僵局。
那麼，該如何來解開這個僵局呢？所謂解鈴仍須繫鈴人，我們校教評會全體成員是否共同勇於來承擔這個投票瑕疵的責任？讓我們為敬愛的吳校長及鄭部長來解套，也讓我們為這個社會解套，共尋社會的平靜與祥和。
我們很希望這個提案能夠獲得過半數校教評會委員的同意，如此一來，很有可能就可以打開僵局，讓敬愛的吳校長有個使力的支撐點，在大學自主的原則下，暫緩將此決議報給教育部，如此一來也可以幫鄭部長（我們敬愛的前校長）解套。如果各位院長及師長同意連署，拜託請速度一定要快，因為星期五是報部的最後期限，我們必須努力在今明兩天至少取得14票的同意（校教評會人數為27人）。
順頌 時祺
晚
徐世榮敬拜
政大地政學系教授
email: srshiu@nccu.edu.tw
緊急提案06241230
緊急提案
受提案單位：國立政治大學校教師評審委員會
主旨：懇請緊急召開校教評會，釐清莊國榮助理教授不續聘決議之法律疑義。
提案人：徐世榮等三人
連署人：共五人
時間：民國九十七年六月二十四日
案由：
本校校教評會對於莊國榮教授所做出的「不續聘」處分，這幾天新聞媒體有了大篇幅的報導，本校師生也在媒體多有投書，對於學校的處置方式有著諸多的討論，我們於閱讀之後，不僅心情相當的沈重，也非常的憂心，很擔憂此事的後續處置倘有不慎，恐會造成社會的對立與衝突，並給本校帶來一定程度的傷害，因此，我們部份校教評會委員本赤誠之心，有此提案。
眾所皆知，現在的行政非常重視程序的合法與正當性，這也顯示於本校對於莊教授事件的謹慎處理態度，惟我們卻以為六月十八日校教評會當天的投票卻是有著瑕疵之處，這是因為委員們的投票是建立於不完全的資訊之上。在會中本校同仁以非常肯定的口吻告訴與會者，「不續聘」所產生的法律效果僅會使得莊教授在七月三十一日以後無法繼續在本校任教，他可以繼續往他校來發展，我們以為全體的校教評會委員們是在這樣的資訊提供與認知之下，投下他們是否贊同「不續聘」一票。
但是，後來教育部引用「教育人員任用條例」第三十一條之規定，對於本校教評會沿用教師法第十四條「不續聘」處分的法律效果，於解釋與適用上有著相當大的差異。雖然本校於六月二十日緊急與教育部會商，但是雙方的意見似乎仍未一致，致使本校後來在新聞發佈中強調，未來在送給教育部的公文要以「加註」的方式來予以處理。但是，值得注意的是，這種處理方式並無法排除莊教授未來不能任職於其他任何學校的風險，而且這個風險可能是相當高的。
然而，不論風險的高或低，倘若因對於法令的不同解讀，而侵害了莊教授工作權及人權的保障，我們皆以為校教評會的投票已經出現了瑕疵之處。我們以為全體委員們在投票之前，理應充分的理解與掌握「不續聘」一票所可能產生的任何法律效果，然後再謹慎為之；不過，現今回想，六月十八日當天的投票並未做到這一點，而本校現在所欲採取的「加註」處理方式可能也無法來彌補前述的瑕疵。
因此，由於訊息的不完全，在法律效果認知上出現了嚴重的落差，我們以為「不續聘」處分的決議似仍有未盡妥適之處，有待全體委員儘速的再度確認，在此情形之下，我們懇請學校能夠緊急召開校教評會，並為本案在程序上之妥適處理。
受提案單位：國立政治大學校教師評審委員會
主旨：懇請緊急召開校教評會，釐清莊國榮助理教授不續聘決議之法律疑義。
提案人：徐世榮等三人
連署人：共五人
時間：民國九十七年六月二十四日
案由：
本校校教評會對於莊國榮教授所做出的「不續聘」處分，這幾天新聞媒體有了大篇幅的報導，本校師生也在媒體多有投書，對於學校的處置方式有著諸多的討論，我們於閱讀之後，不僅心情相當的沈重，也非常的憂心，很擔憂此事的後續處置倘有不慎，恐會造成社會的對立與衝突，並給本校帶來一定程度的傷害，因此，我們部份校教評會委員本赤誠之心，有此提案。
眾所皆知，現在的行政非常重視程序的合法與正當性，這也顯示於本校對於莊教授事件的謹慎處理態度，惟我們卻以為六月十八日校教評會當天的投票卻是有著瑕疵之處，這是因為委員們的投票是建立於不完全的資訊之上。在會中本校同仁以非常肯定的口吻告訴與會者，「不續聘」所產生的法律效果僅會使得莊教授在七月三十一日以後無法繼續在本校任教，他可以繼續往他校來發展，我們以為全體的校教評會委員們是在這樣的資訊提供與認知之下，投下他們是否贊同「不續聘」一票。
但是，後來教育部引用「教育人員任用條例」第三十一條之規定，對於本校教評會沿用教師法第十四條「不續聘」處分的法律效果，於解釋與適用上有著相當大的差異。雖然本校於六月二十日緊急與教育部會商，但是雙方的意見似乎仍未一致，致使本校後來在新聞發佈中強調，未來在送給教育部的公文要以「加註」的方式來予以處理。但是，值得注意的是，這種處理方式並無法排除莊教授未來不能任職於其他任何學校的風險，而且這個風險可能是相當高的。
然而，不論風險的高或低，倘若因對於法令的不同解讀，而侵害了莊教授工作權及人權的保障，我們皆以為校教評會的投票已經出現了瑕疵之處。我們以為全體委員們在投票之前，理應充分的理解與掌握「不續聘」一票所可能產生的任何法律效果，然後再謹慎為之；不過，現今回想，六月十八日當天的投票並未做到這一點，而本校現在所欲採取的「加註」處理方式可能也無法來彌補前述的瑕疵。
因此，由於訊息的不完全，在法律效果認知上出現了嚴重的落差，我們以為「不續聘」處分的決議似仍有未盡妥適之處，有待全體委員儘速的再度確認，在此情形之下，我們懇請學校能夠緊急召開校教評會，並為本案在程序上之妥適處理。
敬致校長及副校長信函06230037
敬愛的吳校長及林副校長，您們好
職徐世榮目前服務於地政學系，也為現任校教評會委員及社科院教評會委員，冒昧來信打攪，還望鈞長不吝海涵。
本校校教評會對於莊國榮教授所做出的「不續聘」處分，這兩天新聞媒體有了大篇幅的報導，本校師生也在媒體多有投書，對於學校的處置方式有著正反二面的討論，職於閱讀之後，不僅心情相當的沈重，也非常的憂心，很擔憂此事的後續處置倘有不慎，恐會造成社會更大的對立與衝突，並對本校帶來一定程度的傷害，因此，職本赤誠之心，冒昧寫此一信。
眾所皆知，現在的行政非常重視程序的合法與正當性，這也顯示於本校對於莊教授事件的謹慎處理態度，惟職竊以為六月十八日校教評會當天的投票卻是有著嚴重的瑕疵，這是因為委員們的投票是建立於不完全、甚且是不正確的資訊之上。在會中本校人事室同仁再三以非常肯定的口吻告訴與會者，「不續聘」所產生的法律效果僅會使得莊老師在七月三十一日以後無法繼續在本校任教，他可以繼續往他校來發展，職以為全體的委員是在這樣的資訊提供與認知之下，投下他們是否贊同「不續聘」一票。
但是，後來教育部引用「教育人員任用條例」第三十一條之規定，對於本校教評會沿用教師法第十四條「不續聘」處分的法律效果，卻與本校人事室的認知有著天壤之別。雖然本校於六月二十日緊急與教育部會商，但是雙方的意見似乎仍未一致，致使本校後來在新聞發佈中強調，未來在上呈給教育部的公文要以「加註」的方式來予以處理。但是，必須注意的是，這種處理方式並無法排除莊老師未來不能任職於其他任何學校的風險，而且這個風險可能是相當高的。
然而，不論風險的高或低，甚且是僅有百分之一的風險會使得莊教授將來無法繼續任教，職皆以為校教評會的投票其實已經出現了嚴重的瑕疵，由於對於法令的不同解讀，校教評會似已嚴重輕忽了對於莊教授工作權及人權的保障。職以為委員們在投票之前，理應充分的理解與掌握「不續聘」一票所可能產生的任何法律效果，然後再謹慎為之；不過，現今回想，六月十八日當天的投票並未做到這一點，而本校現在所欲採取的「加註」處理方式是無法來彌補前述的缺失，這二者應是不相干的，恐不能混為一談。
惟職以為這樣的缺失應是屬無心，似不應予以苛責；然另一方面，莊教授所擁有的法定權益似也不應受到此無心之過的侵害。如上述，由於資訊的不正確，委員們的投票認知已經出現了嚴重的瑕疵，因此，職斗膽以為「不續聘」處分的法律效力似應屬自始無效，恐應予以廢棄，不能作為校教評會該議案之決議。在此情形之下，為求本案處理程序的正當性，職也伏請鈞長能夠儘快再次召開校教評會，並為本案之妥適處理，如此一來，國家、社會、政大皆幸甚！
敬祈 教安
職 徐世榮敬上
97/06/23凌晨
PS.本信副本寄予敬愛的鄭瑞城部長。
職徐世榮目前服務於地政學系，也為現任校教評會委員及社科院教評會委員，冒昧來信打攪，還望鈞長不吝海涵。
本校校教評會對於莊國榮教授所做出的「不續聘」處分，這兩天新聞媒體有了大篇幅的報導，本校師生也在媒體多有投書，對於學校的處置方式有著正反二面的討論，職於閱讀之後，不僅心情相當的沈重，也非常的憂心，很擔憂此事的後續處置倘有不慎，恐會造成社會更大的對立與衝突，並對本校帶來一定程度的傷害，因此，職本赤誠之心，冒昧寫此一信。
眾所皆知，現在的行政非常重視程序的合法與正當性，這也顯示於本校對於莊教授事件的謹慎處理態度，惟職竊以為六月十八日校教評會當天的投票卻是有著嚴重的瑕疵，這是因為委員們的投票是建立於不完全、甚且是不正確的資訊之上。在會中本校人事室同仁再三以非常肯定的口吻告訴與會者，「不續聘」所產生的法律效果僅會使得莊老師在七月三十一日以後無法繼續在本校任教，他可以繼續往他校來發展，職以為全體的委員是在這樣的資訊提供與認知之下，投下他們是否贊同「不續聘」一票。
但是，後來教育部引用「教育人員任用條例」第三十一條之規定，對於本校教評會沿用教師法第十四條「不續聘」處分的法律效果，卻與本校人事室的認知有著天壤之別。雖然本校於六月二十日緊急與教育部會商，但是雙方的意見似乎仍未一致，致使本校後來在新聞發佈中強調，未來在上呈給教育部的公文要以「加註」的方式來予以處理。但是，必須注意的是，這種處理方式並無法排除莊老師未來不能任職於其他任何學校的風險，而且這個風險可能是相當高的。
然而，不論風險的高或低，甚且是僅有百分之一的風險會使得莊教授將來無法繼續任教，職皆以為校教評會的投票其實已經出現了嚴重的瑕疵，由於對於法令的不同解讀，校教評會似已嚴重輕忽了對於莊教授工作權及人權的保障。職以為委員們在投票之前，理應充分的理解與掌握「不續聘」一票所可能產生的任何法律效果，然後再謹慎為之；不過，現今回想，六月十八日當天的投票並未做到這一點，而本校現在所欲採取的「加註」處理方式是無法來彌補前述的缺失，這二者應是不相干的，恐不能混為一談。
惟職以為這樣的缺失應是屬無心，似不應予以苛責；然另一方面，莊教授所擁有的法定權益似也不應受到此無心之過的侵害。如上述，由於資訊的不正確，委員們的投票認知已經出現了嚴重的瑕疵，因此，職斗膽以為「不續聘」處分的法律效力似應屬自始無效，恐應予以廢棄，不能作為校教評會該議案之決議。在此情形之下，為求本案處理程序的正當性，職也伏請鈞長能夠儘快再次召開校教評會，並為本案之妥適處理，如此一來，國家、社會、政大皆幸甚！
敬祈 教安
職 徐世榮敬上
97/06/23凌晨
PS.本信副本寄予敬愛的鄭瑞城部長。
2008年4月28日 星期一
工業污染，農地及全民買單！
台灣的農業生產環境近日來受到國人相當高的重視，這是因為隨著全球糧荒的日趨嚴重，糧價的節節攀升，如何來提升台灣農地的生產乃成為多方矚目的課題；另一方面，由於許多現代的「農舍（或稱為高級別墅）」興建於農田當中，這也讓社會上許多輿論對此憂心忡忡，擔心台灣農業的生產環境將會陷入於萬劫不復的境界。此外，另有一課題其實也應受到我們的重視，那就是台灣許多農田已因其周遭的工業生產活動而受到嚴重的污染，對於這個問題我們往往是束手無策，一直提不出良好的解決對策。
若以流經桃園縣中壢市及蘆竹鄉的黃漧溪為例，它原本是一條相當清澈漂亮、充滿活力的小溪流，多年之前溪裡是充滿了許多魚隻及野生動物，是蘆竹鄉中福村居民生活及生產的重心，這主要是因為溪流兩旁優良農田所需的灌溉水流皆是倚賴於黃漧溪。可惜，好景不長，自從中壢工業區設立之後，這些農田的命運改觀了，當地居民及社區的命運也被改變了。由於工業區的污水處理廠就設立於中福村的邊界，污水處理廠所排放出來的工業廢水就直接排入於黃漧溪之中，使得黃漧溪的生機消失殆盡，附近農田也因為灌溉取水的原因，受到了嚴重的污染，農田生產環境遭致破壞。
以前區內的廠家以染整工廠為最多，其所排放廢水除了含有許多化學成份之外，也呈現出了多種的顏色，因此黃漧溪溪水的顏色是多變的，其中又以暗紅色及黑色為最大宗。隨著時代的演進，中壢工業區擴展到現在的四百多公頃，目前工廠大部分都是電子業，雖然污水的顏色並不如以往的多樣，但是卻含有許多有毒的化學物質及重金屬，其為害之程度實在是有過之而無不及。
由於農地受到了污染，所生產的農作物因此不適合人們來食用。當地有許多農田在多年前即被判定為受到污染，必須休耕，並接受政府的污染整治，俾讓農田能夠恢復以往可以生產的狀況，近年來許多農田在完成整治之後，被剔除於管制的名單之中。經實地的訪查，政府所採取的整治方法大抵是上下翻土及左右搬動的稀釋整治辦法，也就是說，被污染的土壤並未予以特殊的處理，而只是將被污染的土壤及深層的土壤進行交換，或者是將被污染的土壤與附近污染程度較輕的土壤進行混和，這使得整體的重金屬檢驗值降低，符合了國家所制定的標準。但是，這樣的整治方法到底有何意義呢？因為污染物質並沒有被排除，它們只是被埋起來，或者是遷移至這塊土地的其他地區罷了。
目前這些所謂「整治成功」的農地，有一部份是維持著休耕的狀況，另有一部份則是回復作為農業的生產使用，但是當地居民卻甚少食用當地所生產出來的農產品，因為彼等知道這對於健康會帶來相當大的風險。可是，這些農作物卻被運送至市場來銷售，這對於不知情的消費者而言，讓他們的身體健康帶來相當大的威脅。然而，值得注意的是，黃漧溪的遭受污染及中福村民的受害，其實並非是個個案，台灣有許多的工業區及區外的眾多工廠，由於污水處理的不完善，使得附近許多的農田遭致污染，這也間接使得全民的健康受到嚴重的威脅。那麼，我們該如何的來解決這個問題？僅靠著土壤的稀釋整治有可能解決嗎？
要解決這個問題，最為根本之處就是要回歸問題的本質；也就是說，問題的核心乃是在於工業生產問題，而不是在於土壤的污染整治。長久以來我們為了要拼經濟，所採用的政策往往是降低工業生產者的生產成本，沒有嚴格要求廠家必須承擔其環境外部成本，這也使得問題被轉變成為土壤污染的整治問題，反而卻是讓無辜的農民及廣大的消費者來承擔，這完全是不符合社會的正義。因此，為了要提升及保障台灣的農業生產環境，並保障全民身體的健康，我們必須把問題回歸至真正的原點，要求工業區內及區外眾多廠家自己來承擔解決毒害廢棄物的責任，而不是把一個原本是資本生產的問題轉變成土壤整治及社會的問題。
2008/4/28 發表於立報
若以流經桃園縣中壢市及蘆竹鄉的黃漧溪為例，它原本是一條相當清澈漂亮、充滿活力的小溪流，多年之前溪裡是充滿了許多魚隻及野生動物，是蘆竹鄉中福村居民生活及生產的重心，這主要是因為溪流兩旁優良農田所需的灌溉水流皆是倚賴於黃漧溪。可惜，好景不長，自從中壢工業區設立之後，這些農田的命運改觀了，當地居民及社區的命運也被改變了。由於工業區的污水處理廠就設立於中福村的邊界，污水處理廠所排放出來的工業廢水就直接排入於黃漧溪之中，使得黃漧溪的生機消失殆盡，附近農田也因為灌溉取水的原因，受到了嚴重的污染，農田生產環境遭致破壞。
以前區內的廠家以染整工廠為最多，其所排放廢水除了含有許多化學成份之外，也呈現出了多種的顏色，因此黃漧溪溪水的顏色是多變的，其中又以暗紅色及黑色為最大宗。隨著時代的演進，中壢工業區擴展到現在的四百多公頃，目前工廠大部分都是電子業，雖然污水的顏色並不如以往的多樣，但是卻含有許多有毒的化學物質及重金屬，其為害之程度實在是有過之而無不及。
由於農地受到了污染，所生產的農作物因此不適合人們來食用。當地有許多農田在多年前即被判定為受到污染，必須休耕，並接受政府的污染整治，俾讓農田能夠恢復以往可以生產的狀況，近年來許多農田在完成整治之後，被剔除於管制的名單之中。經實地的訪查，政府所採取的整治方法大抵是上下翻土及左右搬動的稀釋整治辦法，也就是說，被污染的土壤並未予以特殊的處理，而只是將被污染的土壤及深層的土壤進行交換，或者是將被污染的土壤與附近污染程度較輕的土壤進行混和，這使得整體的重金屬檢驗值降低，符合了國家所制定的標準。但是，這樣的整治方法到底有何意義呢？因為污染物質並沒有被排除，它們只是被埋起來，或者是遷移至這塊土地的其他地區罷了。
目前這些所謂「整治成功」的農地，有一部份是維持著休耕的狀況，另有一部份則是回復作為農業的生產使用，但是當地居民卻甚少食用當地所生產出來的農產品，因為彼等知道這對於健康會帶來相當大的風險。可是，這些農作物卻被運送至市場來銷售，這對於不知情的消費者而言，讓他們的身體健康帶來相當大的威脅。然而，值得注意的是，黃漧溪的遭受污染及中福村民的受害，其實並非是個個案，台灣有許多的工業區及區外的眾多工廠，由於污水處理的不完善，使得附近許多的農田遭致污染，這也間接使得全民的健康受到嚴重的威脅。那麼，我們該如何的來解決這個問題？僅靠著土壤的稀釋整治有可能解決嗎？
要解決這個問題，最為根本之處就是要回歸問題的本質；也就是說，問題的核心乃是在於工業生產問題，而不是在於土壤的污染整治。長久以來我們為了要拼經濟，所採用的政策往往是降低工業生產者的生產成本，沒有嚴格要求廠家必須承擔其環境外部成本，這也使得問題被轉變成為土壤污染的整治問題，反而卻是讓無辜的農民及廣大的消費者來承擔，這完全是不符合社會的正義。因此，為了要提升及保障台灣的農業生產環境，並保障全民身體的健康，我們必須把問題回歸至真正的原點，要求工業區內及區外眾多廠家自己來承擔解決毒害廢棄物的責任，而不是把一個原本是資本生產的問題轉變成土壤整治及社會的問題。
2008/4/28 發表於立報
2008年4月23日 星期三
轉型正義應包括土地改革
轉型正義的討論並不因總統選舉的結束而終結，公民團體於日前舉辦相關的論壇，並呼籲中國國民黨應該大膽誠懇的支持轉型正義，筆者對此深表贊同，並殷切期盼轉型正義的討論範疇能夠更為寬廣，除了二二八、白色恐怖等事件之外，也應該包括土地改革。
為什麼？這是因為在耕者有其田政策施行之際，許多共有出租耕地被國民政府違法錯誤的徵收，讓許多僅擁有小面積的土地所有權人喪失其土地產權，家庭生活迅急陷入於悲慘的境界；另外，也有許多的土地所有權人及其後代，其地位就如同是黑五類一般，時至今日仍然背負著「地主」的原罪，土地產權受耕地三七五減租條例的限制，無法收回其土地。
若以耕者有其田政策為例，這是與歷史上的今天有著緊密的關係。一九五三年一月二十六日「實施耕者有其田條例」由總統公布施行，但是該條例之施行細則卻是要等到當年四月二十三日才由台灣省政府公布，這也是說，耕者有其田政策要如何來執行，是從這一天開始才有較為清楚的操作依據。然而，讓人難以想像的，就在八天之後，國民政府即進行了非常重要的土地徵收及放領的公告，全台灣有哪一些土地要被徵收、及這些被徵收的土地要放領給誰，都在五月一日就確定了下來。試問，政府有可能在短短的八天之內即完成異常繁重的土地徵收及放領的前置作業嗎？這根本是不可能的事情。
這表示當時的國民政府是另有執行的依據，那就是行政機關早在當年一月及二月間，即自行制定了許多「須知」，並要求各縣市政府立即依據這些「須知」來進行耕者有其田政策的作業。這些「須知」有些是與條例的規範一致，但也有一些是大不相同，而這些與條例嚴重牴觸的地方，碰巧又是最為關鍵之處。
例如，「耕者有其田條例」第八條第二項規定，共有耕地出租人「如係老弱孤寡殘廢藉土地維持生活，或個人出租耕地因繼承而為共有，其共有人為配偶血親兄弟姊妹者，經政府核定，得比照第十條之保留標準保留之。」但是，行政機關自行訂定的「計算徵收保留耕地須知」第十五條第四款卻規定，「共有耕地其共有人中有一人或數人非配偶血親兄弟姊妹或將其持分耕地之全部或一部移轉者，其全部共有人之共有耕地一律徵收不予計算。」另外，該須知第二十五條也規定「民國四十一年四月一日以後，由共有移轉為個人有，一律徵收，不予計算。」這也違背了「耕者有其田條例」第七條「視為未移轉」的規定。
其造成的結果是非常嚴重的，許多共有出租耕地被違法徵收，引起台灣社會極度的不滿，當時的立法院內政考察團及台灣省實施耕者有其田聯合督導團皆明確指出行政單位的嚴重缺失，並要求上述共有出租耕地的徵收必須重新加以審核，但是行政機關後來竟然是以「似不宜牽起較多的麻煩」來作為終結，如此無視於憲法對於財產權之保障，實在讓人無限的感慨！
為何會出現這麼大的錯誤？行政機關為何在施行細則尚未定案之前就急忙的制定許多「須知」？這是因為最高領導者要求行政單位必須在一九五三年完成耕者有其田政策。中國國民黨中央改造委員會於一九五二年七月二十四日舉行第三七一次會議，由蔣介石總裁親自主持，在會中蔣介石曾作「極明確」之指示，要求耕者有其田政策必須在一九五三年一月開始施行，並要在最短的時間之內完成此項工作。這應該是行政機關急忙制定許多「須知」的根本原因。
如今，雖然五十幾年的光陰已經逝去，但是以往的當事人及他們的後代卻仍然在等待著正義的來臨。筆者因此建議此一重要議題應該要納入於國家轉型正義討論的範疇，並儘速的思考如何來進行遲來的補救。
（作者為政治大學地政學系教授）
為什麼？這是因為在耕者有其田政策施行之際，許多共有出租耕地被國民政府違法錯誤的徵收，讓許多僅擁有小面積的土地所有權人喪失其土地產權，家庭生活迅急陷入於悲慘的境界；另外，也有許多的土地所有權人及其後代，其地位就如同是黑五類一般，時至今日仍然背負著「地主」的原罪，土地產權受耕地三七五減租條例的限制，無法收回其土地。
若以耕者有其田政策為例，這是與歷史上的今天有著緊密的關係。一九五三年一月二十六日「實施耕者有其田條例」由總統公布施行，但是該條例之施行細則卻是要等到當年四月二十三日才由台灣省政府公布，這也是說，耕者有其田政策要如何來執行，是從這一天開始才有較為清楚的操作依據。然而，讓人難以想像的，就在八天之後，國民政府即進行了非常重要的土地徵收及放領的公告，全台灣有哪一些土地要被徵收、及這些被徵收的土地要放領給誰，都在五月一日就確定了下來。試問，政府有可能在短短的八天之內即完成異常繁重的土地徵收及放領的前置作業嗎？這根本是不可能的事情。
這表示當時的國民政府是另有執行的依據，那就是行政機關早在當年一月及二月間，即自行制定了許多「須知」，並要求各縣市政府立即依據這些「須知」來進行耕者有其田政策的作業。這些「須知」有些是與條例的規範一致，但也有一些是大不相同，而這些與條例嚴重牴觸的地方，碰巧又是最為關鍵之處。
例如，「耕者有其田條例」第八條第二項規定，共有耕地出租人「如係老弱孤寡殘廢藉土地維持生活，或個人出租耕地因繼承而為共有，其共有人為配偶血親兄弟姊妹者，經政府核定，得比照第十條之保留標準保留之。」但是，行政機關自行訂定的「計算徵收保留耕地須知」第十五條第四款卻規定，「共有耕地其共有人中有一人或數人非配偶血親兄弟姊妹或將其持分耕地之全部或一部移轉者，其全部共有人之共有耕地一律徵收不予計算。」另外，該須知第二十五條也規定「民國四十一年四月一日以後，由共有移轉為個人有，一律徵收，不予計算。」這也違背了「耕者有其田條例」第七條「視為未移轉」的規定。
其造成的結果是非常嚴重的，許多共有出租耕地被違法徵收，引起台灣社會極度的不滿，當時的立法院內政考察團及台灣省實施耕者有其田聯合督導團皆明確指出行政單位的嚴重缺失，並要求上述共有出租耕地的徵收必須重新加以審核，但是行政機關後來竟然是以「似不宜牽起較多的麻煩」來作為終結，如此無視於憲法對於財產權之保障，實在讓人無限的感慨！
為何會出現這麼大的錯誤？行政機關為何在施行細則尚未定案之前就急忙的制定許多「須知」？這是因為最高領導者要求行政單位必須在一九五三年完成耕者有其田政策。中國國民黨中央改造委員會於一九五二年七月二十四日舉行第三七一次會議，由蔣介石總裁親自主持，在會中蔣介石曾作「極明確」之指示，要求耕者有其田政策必須在一九五三年一月開始施行，並要在最短的時間之內完成此項工作。這應該是行政機關急忙制定許多「須知」的根本原因。
如今，雖然五十幾年的光陰已經逝去，但是以往的當事人及他們的後代卻仍然在等待著正義的來臨。筆者因此建議此一重要議題應該要納入於國家轉型正義討論的範疇，並儘速的思考如何來進行遲來的補救。
（作者為政治大學地政學系教授）
2008年3月20日 星期四
The illusory gap between economics and politics
By Hsu Shih-jung 徐世榮
Thursday, Mar 20, 2008, Page 8
The recently televised vice presidential platform presentation gave us a deeper understanding of Chinese Nationalist Party (KMT) vice presidential candidate Vincent Siew's (蕭萬長) way of thinking: He believes that politics and the economy can be separated.
Serious consideration should be given to the fact this was a way of thinking that the former KMT authoritarian government rammed down the public's throat, and to the "economic technocrats" trained during the authoritarian era, this way of thinking became a creed through which they ruled Taiwan.
The concept of separating politics from economics disguises particular political intentions of those who hold power. This is because it turns the market into an objective and impartial mechanism in which the promotion of economic efficiency becomes the only end, and economic operations are considered to be free from political interference and independent from the restraints of ideology.
This means that all other value propositions fail to enter the market mechanism. Issues like democratization, national consciousness, environmental sustainability and social justice are forgotten.
The separation of politics from economics thus becomes an important way of depriving the public of their political rights.
The KMT regime always used the separation of politics and economics as an excuse for categorizing criticism against the government as "ideology," "populism," "non-economic factors," or "politicization" and regarding it as irrational, subjective and self-interested prejudice that therefore could be excluded from the political domain.
Since many people don't closely examine this situation, they have been trapped in a mindset that treats the market as an objective mechanism. This in its turn has given Taiwanese politics and public participation a bad name. Many people look down on or show no interest in participating in political activities, ignorant of the close connection between politics and economics. This has created a political system that is easily manipulated by a few power holders.
The separation of politics from economics is also a major departure from historical reality. Taiwan's past economic development is an issue that has been discussed by many political, economic and sociology academics. They often point out the close relationship between economic development and government intervention, disproving the idea that Taiwan's economy is the result of markets operating freely. This has led academics of comparative politics to come up with the important concept of "state autonomy," of which Taiwan has become an important example.
With his decades of political experience, how can Siew promote the government's past political achievements and say that the government will intervene even more actively in the economy -- for example, the 12 construction projects aimed at expanding domestic demand -- while taking the contradictory attitude that he is purely an economist?
Aren't those diametrically opposed positions?
All in all, the separation of politics from the economy and stressing the slogan "striving to improve the economy," while taking a conservative political stand is an excuse to rule through ideology.
It would be very worrying if this once again became the axis around which Taiwan's political and economic discourse turns.
It is very likely that it would lead to a democratic retreat, with the civic right to political participation restricted and a gradual return to an authoritarian era.
Hsu Shih-jung is a professor at National Chengchi University's Department of Land Economics.
Translated by Ted Yang
2008/03/20 Taipei Times, page 8
Thursday, Mar 20, 2008, Page 8
The recently televised vice presidential platform presentation gave us a deeper understanding of Chinese Nationalist Party (KMT) vice presidential candidate Vincent Siew's (蕭萬長) way of thinking: He believes that politics and the economy can be separated.
Serious consideration should be given to the fact this was a way of thinking that the former KMT authoritarian government rammed down the public's throat, and to the "economic technocrats" trained during the authoritarian era, this way of thinking became a creed through which they ruled Taiwan.
The concept of separating politics from economics disguises particular political intentions of those who hold power. This is because it turns the market into an objective and impartial mechanism in which the promotion of economic efficiency becomes the only end, and economic operations are considered to be free from political interference and independent from the restraints of ideology.
This means that all other value propositions fail to enter the market mechanism. Issues like democratization, national consciousness, environmental sustainability and social justice are forgotten.
The separation of politics from economics thus becomes an important way of depriving the public of their political rights.
The KMT regime always used the separation of politics and economics as an excuse for categorizing criticism against the government as "ideology," "populism," "non-economic factors," or "politicization" and regarding it as irrational, subjective and self-interested prejudice that therefore could be excluded from the political domain.
Since many people don't closely examine this situation, they have been trapped in a mindset that treats the market as an objective mechanism. This in its turn has given Taiwanese politics and public participation a bad name. Many people look down on or show no interest in participating in political activities, ignorant of the close connection between politics and economics. This has created a political system that is easily manipulated by a few power holders.
The separation of politics from economics is also a major departure from historical reality. Taiwan's past economic development is an issue that has been discussed by many political, economic and sociology academics. They often point out the close relationship between economic development and government intervention, disproving the idea that Taiwan's economy is the result of markets operating freely. This has led academics of comparative politics to come up with the important concept of "state autonomy," of which Taiwan has become an important example.
With his decades of political experience, how can Siew promote the government's past political achievements and say that the government will intervene even more actively in the economy -- for example, the 12 construction projects aimed at expanding domestic demand -- while taking the contradictory attitude that he is purely an economist?
Aren't those diametrically opposed positions?
All in all, the separation of politics from the economy and stressing the slogan "striving to improve the economy," while taking a conservative political stand is an excuse to rule through ideology.
It would be very worrying if this once again became the axis around which Taiwan's political and economic discourse turns.
It is very likely that it would lead to a democratic retreat, with the civic right to political participation restricted and a gradual return to an authoritarian era.
Hsu Shih-jung is a professor at National Chengchi University's Department of Land Economics.
Translated by Ted Yang
2008/03/20 Taipei Times, page 8
2008年3月12日 星期三
政經分離？ 謊言與陷阱！
透過副總統候選人的電視政見發表，深刻得知蕭萬長先生的重要思維模式，那就是政治與經濟是可以分離的。這樣的論述其實是台灣過去在威權統治時代，當權者不斷灌輸及教化人民的一種思維模式，而其所培養出來的「經濟技術官僚」更是奉此為圭臬，更長期宰制了我們的社會，很有必要深入省思。
一、「政經分離」其實是隱藏了權力擁有者的特定政治意圖。這是因為在此思維之下，市場被形塑成為客觀中立的機制，經濟效率的提升成為唯一的價值選擇，經濟之運作被認為應不受政治的干擾，並需獨立於主觀意識形態的羈絆。因此，任何其他的價值主張皆無法在此市場機制中尋得它們的位置，也就是說，台灣的民主化、主體性、環境永續及社會公平正義等，皆必須為之而退讓，任何制度及結構性的因素也要略而不談，市場價格機制及「拚經濟」成為完全關注的焦點。
二、「政經分離」因此也是一種剝奪人民政治權利的重要論述。若以過去為例，當權者往往以「政經分離」為理由，把許多對於他的批評歸類為「意識形態」、「民粹主義」、「非經濟因素」或是「泛政治化」，也就是將其視為不理性、主觀及充滿私利的偏見，所以是可將其排除於政治的運作範疇。由於許多民眾不察，落入了市場是客觀機制的思維，使得台灣的政治及民眾參與，長期以來皆被污名化，許多人們也因此鄙視政治，參與政治活動的意願不高，忽視了政治與經濟的緊密關連現象，這讓台灣的政治更顯得菁英化，更容易為少數有權力者進行操弄。
三、「政經分離」其實也嚴重的脫離了歷史現實，完全不符合台灣過去的政經發展。台灣過去的經濟發展早已成為許多政治、經濟及社會學者探討的課題，彼等往往指出，台灣經濟發展與政府的介入有著緊密的關係，絕非是市場自己運作的結果，相關書籍汗牛充棟，比較政治學者更由此推導出「國家自主」的重要概念，台灣並成為此一論述的一個重要個案。
因此，從政經驗如此豐富的蕭先生，一方面宣揚政府過去的政績，並主張未來更要加重政府積極介入的角色（如用十二項建設來擴大內需），怎會在另一方面卻是態度大相逕庭，主張自己僅是「單純的經濟人」，這豈不是相當矛盾？
總之，「政經分離」及僅是強調「拚經濟」的論述，其在政治上的立場是相當保守的，它其實也是主觀的，是有權力者相當高明的意識形態宰制方式。倘若它重新成為台灣政治經濟論述的主軸，無疑讓我們相當憂心，因為這很有可能造成台灣民主的倒退，公民參政的權利或將因此大幅限縮，並回歸至過去的威權統治年代。
（作者為政治大學地政學系教授，http://www.sjhsu51545.blogspot.com/）
2008/3/12 發表於自由時報，A15，自由廣場
一、「政經分離」其實是隱藏了權力擁有者的特定政治意圖。這是因為在此思維之下，市場被形塑成為客觀中立的機制，經濟效率的提升成為唯一的價值選擇，經濟之運作被認為應不受政治的干擾，並需獨立於主觀意識形態的羈絆。因此，任何其他的價值主張皆無法在此市場機制中尋得它們的位置，也就是說，台灣的民主化、主體性、環境永續及社會公平正義等，皆必須為之而退讓，任何制度及結構性的因素也要略而不談，市場價格機制及「拚經濟」成為完全關注的焦點。
二、「政經分離」因此也是一種剝奪人民政治權利的重要論述。若以過去為例，當權者往往以「政經分離」為理由，把許多對於他的批評歸類為「意識形態」、「民粹主義」、「非經濟因素」或是「泛政治化」，也就是將其視為不理性、主觀及充滿私利的偏見，所以是可將其排除於政治的運作範疇。由於許多民眾不察，落入了市場是客觀機制的思維，使得台灣的政治及民眾參與，長期以來皆被污名化，許多人們也因此鄙視政治，參與政治活動的意願不高，忽視了政治與經濟的緊密關連現象，這讓台灣的政治更顯得菁英化，更容易為少數有權力者進行操弄。
三、「政經分離」其實也嚴重的脫離了歷史現實，完全不符合台灣過去的政經發展。台灣過去的經濟發展早已成為許多政治、經濟及社會學者探討的課題，彼等往往指出，台灣經濟發展與政府的介入有著緊密的關係，絕非是市場自己運作的結果，相關書籍汗牛充棟，比較政治學者更由此推導出「國家自主」的重要概念，台灣並成為此一論述的一個重要個案。
因此，從政經驗如此豐富的蕭先生，一方面宣揚政府過去的政績，並主張未來更要加重政府積極介入的角色（如用十二項建設來擴大內需），怎會在另一方面卻是態度大相逕庭，主張自己僅是「單純的經濟人」，這豈不是相當矛盾？
總之，「政經分離」及僅是強調「拚經濟」的論述，其在政治上的立場是相當保守的，它其實也是主觀的，是有權力者相當高明的意識形態宰制方式。倘若它重新成為台灣政治經濟論述的主軸，無疑讓我們相當憂心，因為這很有可能造成台灣民主的倒退，公民參政的權利或將因此大幅限縮，並回歸至過去的威權統治年代。
（作者為政治大學地政學系教授，http://www.sjhsu51545.blogspot.com/）
2008/3/12 發表於自由時報，A15，自由廣場
2008年3月4日 星期二
演講(3月14日)--悲慘的共有出租耕地業主：土地改革的再審視 -- 歡迎mail ,傳真，電話報名！
按此下載悲慘的共有出租耕地業主全文pdf檔
中國地政研究所 地政論壇
中國地政研究所為關懷社會民眾福祉，提昇研究土地問題層次，同時亦為延續本所創立之宗旨，特針對當前土地問題現象，探討並研究解決之道，特成立地政論壇，俾邀請專家、學者、業界或行政人員研究討論，以供社會大眾參考。本論壇於每月第二周之星期五上午9:30~12:00邀請專家、學者假土地改革紀念館(台北市敦化南路一段1號10樓)會議室，探討當前之土地問題與對策，並與參加人士交叉討論。由於場地有限，參與人數以50名為限，有意參加者請向本所黃媛玲小姐報名。
時間:3月14日(星期五)9:30~12:00
主題:悲慘的共有出租耕地業主：土地革改的再審視
主講人:國立政治大學地政學系 徐世榮 教授
---------------------------------------------------------------
報名表
姓名:
任職單位:
電話及傳真:
E - mail:
※每月論壇前三日報名截止。
報名專線：(02)2577-7831 黃媛玲小姐
傳 真：(02)25793730
E- mail： crile@ms25.hinet.net
中國地政研究所 地政論壇
中國地政研究所為關懷社會民眾福祉，提昇研究土地問題層次，同時亦為延續本所創立之宗旨，特針對當前土地問題現象，探討並研究解決之道，特成立地政論壇，俾邀請專家、學者、業界或行政人員研究討論，以供社會大眾參考。本論壇於每月第二周之星期五上午9:30~12:00邀請專家、學者假土地改革紀念館(台北市敦化南路一段1號10樓)會議室，探討當前之土地問題與對策，並與參加人士交叉討論。由於場地有限，參與人數以50名為限，有意參加者請向本所黃媛玲小姐報名。
時間:3月14日(星期五)9:30~12:00
主題:悲慘的共有出租耕地業主：土地革改的再審視
主講人:國立政治大學地政學系 徐世榮 教授
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2008年3月2日 星期日
從歷史看小地主大佃農
歷史的研究雖然是著重於過往發生的事情，但是經由對於過去事件的多元省思及詮釋，會讓我們創造出不一樣的未來。由此觀點來看，歷史的研究及論述其實是包含了過去、現在及未來的整體意涵，是不容也無法分割斷裂的。
舉例來說，馬英九先生所欲推動的「小地主大佃農」政策就是一個值得探討的個案。雲林縣斗南鎮農會近年來積極推動的農地承耕制度已經顯示出相當的成效，成為多方關注及學習的焦點。筆者與多位學者曾於二○○五年接受農委會之委託，對於斗南鎮農會主要承耕農地之聚落（新崙、埤麻、西伯等里）做過深入訪查，研究成果中的一個數據非常值得重視，那就是受訪者當中有二十點四％表示未來願意將農地出租，但是卻有高達七十九點一％的受訪者則是表示反對之意見，這使得斗南鎮農會採取每年短期委託代耕的方式來承耕農地，無法獲得長期的租賃。
但是，在調查地區內的農民其實皆已經是非常的高齡化，並且也大都無後繼的農業工作者，但是彼等並不願意將農地出租。為何會如此呢？這主要是因為一九四九年開始實施的三七五減租政策所留下的刻板化印象，使得受訪的農地所有權人很擔心農地出租之後會永遠的收不回來。雖然「農業發展條例」在二○○○年進行修正時，已經排除了修法之後農地租賃繼續適用於「耕地三七五減租條例」的規定，但是對於一九四九年簽訂的農地租賃契約卻沒有適用，這使得至今約仍有三萬多戶的出租「地主」，其土地所有權遭受嚴重的侵奪，沒有得到應有的保障。
平心而論，這些「地主」大都是不夠資格被稱之為地主的，因為他們目前所擁有的土地面積大抵都是非常的狹小（大多僅有幾分地）；再者，當政府在一九五三年因實施耕者有其田政策，徵收了其超過規定面積的土地之後，其被錯誤貼上的地主身分也應因此而消失。但是，相當遺憾的，中國國民黨及國民政府為了政治目的，卻繼續讓這些農地所有權人及其後代背負著地主的原罪，時至今日，終仍不得解脫。反觀原先之佃農卻因土地改革取得土地，後來在都市計畫變更之下，農地變成了建地，坐擁大筆的財富，原本擁有該筆土地的「地主」及其後代卻僅能徒呼負負，人生之不公平實在是令人感慨！
因此，當上述的歷史問題沒有獲得深切的省思及適當的對待時，所謂的「小地主大佃農」政策恐怕是有其實施上的侷限。而這也反映了前述的觀點，歷史是整體的，不容割裂，無法如馬先生所言，僅要求大家要向前看，用忘記的方式、或是用口惠而實不至的道歉，來處理及彌補過往的錯誤。因為，當我們沒有嚴肅及適當的處理過去的錯誤，未來恐怕也不會給我們很好的機會。（作者為政治大學地政學系教授，本文同時收錄於部落格http://www.sjhsu51545.blogspot.com/）
2008/03/02 發表於自由時報，A17，自由廣場。
舉例來說，馬英九先生所欲推動的「小地主大佃農」政策就是一個值得探討的個案。雲林縣斗南鎮農會近年來積極推動的農地承耕制度已經顯示出相當的成效，成為多方關注及學習的焦點。筆者與多位學者曾於二○○五年接受農委會之委託，對於斗南鎮農會主要承耕農地之聚落（新崙、埤麻、西伯等里）做過深入訪查，研究成果中的一個數據非常值得重視，那就是受訪者當中有二十點四％表示未來願意將農地出租，但是卻有高達七十九點一％的受訪者則是表示反對之意見，這使得斗南鎮農會採取每年短期委託代耕的方式來承耕農地，無法獲得長期的租賃。
但是，在調查地區內的農民其實皆已經是非常的高齡化，並且也大都無後繼的農業工作者，但是彼等並不願意將農地出租。為何會如此呢？這主要是因為一九四九年開始實施的三七五減租政策所留下的刻板化印象，使得受訪的農地所有權人很擔心農地出租之後會永遠的收不回來。雖然「農業發展條例」在二○○○年進行修正時，已經排除了修法之後農地租賃繼續適用於「耕地三七五減租條例」的規定，但是對於一九四九年簽訂的農地租賃契約卻沒有適用，這使得至今約仍有三萬多戶的出租「地主」，其土地所有權遭受嚴重的侵奪，沒有得到應有的保障。
平心而論，這些「地主」大都是不夠資格被稱之為地主的，因為他們目前所擁有的土地面積大抵都是非常的狹小（大多僅有幾分地）；再者，當政府在一九五三年因實施耕者有其田政策，徵收了其超過規定面積的土地之後，其被錯誤貼上的地主身分也應因此而消失。但是，相當遺憾的，中國國民黨及國民政府為了政治目的，卻繼續讓這些農地所有權人及其後代背負著地主的原罪，時至今日，終仍不得解脫。反觀原先之佃農卻因土地改革取得土地，後來在都市計畫變更之下，農地變成了建地，坐擁大筆的財富，原本擁有該筆土地的「地主」及其後代卻僅能徒呼負負，人生之不公平實在是令人感慨！
因此，當上述的歷史問題沒有獲得深切的省思及適當的對待時，所謂的「小地主大佃農」政策恐怕是有其實施上的侷限。而這也反映了前述的觀點，歷史是整體的，不容割裂，無法如馬先生所言，僅要求大家要向前看，用忘記的方式、或是用口惠而實不至的道歉，來處理及彌補過往的錯誤。因為，當我們沒有嚴肅及適當的處理過去的錯誤，未來恐怕也不會給我們很好的機會。（作者為政治大學地政學系教授，本文同時收錄於部落格http://www.sjhsu51545.blogspot.com/）
2008/03/02 發表於自由時報，A17，自由廣場。
2008年1月21日 星期一
耕者有其田 違憲
一月二十六日，是讓台灣許多小業主們喪失其土地所有權的重要日子！因為「實施耕者有其田條例」於一九五三年一月二十日立法院通過，一月二十六日總統公布施行。筆者去年此時發表「從轉型正義看土地改革」指出，國民政府為了實施耕者有其田，對於農戶分類及地主定義都作了大幅度修改，致使許多僅擁有少數土地面積的業主們喪失土地所有權，生活情況反而比原先承租其耕地的佃農還不如。這一篇論述，則是著重於該政策是否合憲。
當時，由於執政的中國國民黨及政府強制要求在一九五三年完成耕者有其田政策的施行，時間緊迫，政府未等實施耕者有其田條例及其施行細則完成立法程序，即自行制定「工作手冊」，包含許多以「須知」為名義的行政規章，如「計算徵收保留耕地須知」、「共有耕地保留查定須知」等，並要求各縣市政府依此規章來進行土地的徵收。然而，這些規章卻有多處與該條例及施行細則牴觸，牴觸之處正好又是有關於共有出租耕地是否得以保留的重要部分。
例如，根據該條例第八條第二項規定，對於被徵收的共有出租耕地，有下述重要的例外規定：「耕地出租人如係老弱、孤寡、殘廢藉土地維持生活者，或個人出租耕地因繼承而為共有，其共有人為配偶血親兄弟姊妹者，經政府核定，得比照第十條之保留標準保留之。」但是，「計算徵收保留耕地須知」第二十五條卻規定：「民國四十一年四月一日以後由共有移轉為個人有一律徵收不予計算。」並據此作業，使得許多業主喪失土地所有權，各縣市皆有強烈的反彈聲浪。立法院內政考察團發現事態嚴重，在其「考察報告（密件）」檢討部分的第一點即指出：（一）基層執行幹部之訓練，均在細則公布前訓練完畢；（二）設定耕地徵收保留工作，亦在細則公布前辦理完畢；（三）老弱孤寡殘廢保留耕地之申請及核定，亦在細則公布前辦理完畢。當時皆來自於中國大陸的立法委員們認為這是「命令變更法律」！是違憲的！
這份密件報告並下了一個重要的結論：「以上所述，皆為實施耕者有其田之根本問題，其影響所及，關係政策之推行，殊非淺鮮。以行政觀點而論，此種不當措施，將導致嚴重之後果；以法律觀點而論，則將發生責任問題。」
行政法院在當時也出現了許多與耕者有其田政策有關的判例，其中有許多都是與該條例第八條第二項有關。例如，在四十三年度判字第三十四號之判決文中，明示了行政機關嚴重違法情事，「本件系爭耕地之情形，主管機關理應核定保留，為實施耕者有其田條例第七條、第八條第二項、第十條所明白規定，意義清楚，適用時一無疑義可言。被告官署何得巧引該項須知，意圖排除法律之效力，其非故意違法，應不至此。」
可嘆的是，土地遭徵收，權利遭違法侵奪的耕地業主們，至今未獲彌補。
（作者為政治大學地政學系教授，全文「立法院認為是命令變更法律─耕者有其田政策法律效力之探討」請見http://sjhsu51545.blogspot.com/）
2008/01/21 發表於自由時報，A15，自由廣場
當時，由於執政的中國國民黨及政府強制要求在一九五三年完成耕者有其田政策的施行，時間緊迫，政府未等實施耕者有其田條例及其施行細則完成立法程序，即自行制定「工作手冊」，包含許多以「須知」為名義的行政規章，如「計算徵收保留耕地須知」、「共有耕地保留查定須知」等，並要求各縣市政府依此規章來進行土地的徵收。然而，這些規章卻有多處與該條例及施行細則牴觸，牴觸之處正好又是有關於共有出租耕地是否得以保留的重要部分。
例如，根據該條例第八條第二項規定，對於被徵收的共有出租耕地，有下述重要的例外規定：「耕地出租人如係老弱、孤寡、殘廢藉土地維持生活者，或個人出租耕地因繼承而為共有，其共有人為配偶血親兄弟姊妹者，經政府核定，得比照第十條之保留標準保留之。」但是，「計算徵收保留耕地須知」第二十五條卻規定：「民國四十一年四月一日以後由共有移轉為個人有一律徵收不予計算。」並據此作業，使得許多業主喪失土地所有權，各縣市皆有強烈的反彈聲浪。立法院內政考察團發現事態嚴重，在其「考察報告（密件）」檢討部分的第一點即指出：（一）基層執行幹部之訓練，均在細則公布前訓練完畢；（二）設定耕地徵收保留工作，亦在細則公布前辦理完畢；（三）老弱孤寡殘廢保留耕地之申請及核定，亦在細則公布前辦理完畢。當時皆來自於中國大陸的立法委員們認為這是「命令變更法律」！是違憲的！
這份密件報告並下了一個重要的結論：「以上所述，皆為實施耕者有其田之根本問題，其影響所及，關係政策之推行，殊非淺鮮。以行政觀點而論，此種不當措施，將導致嚴重之後果；以法律觀點而論，則將發生責任問題。」
行政法院在當時也出現了許多與耕者有其田政策有關的判例，其中有許多都是與該條例第八條第二項有關。例如，在四十三年度判字第三十四號之判決文中，明示了行政機關嚴重違法情事，「本件系爭耕地之情形，主管機關理應核定保留，為實施耕者有其田條例第七條、第八條第二項、第十條所明白規定，意義清楚，適用時一無疑義可言。被告官署何得巧引該項須知，意圖排除法律之效力，其非故意違法，應不至此。」
可嘆的是，土地遭徵收，權利遭違法侵奪的耕地業主們，至今未獲彌補。
（作者為政治大學地政學系教授，全文「立法院認為是命令變更法律─耕者有其田政策法律效力之探討」請見http://sjhsu51545.blogspot.com/）
2008/01/21 發表於自由時報，A15，自由廣場
2008年1月20日 星期日
立法院認為是命令變更法律—耕者有其田政策法律效力之探討
第九屆中華民國史專題討論會—戰後檔案與歷史研究
立法院認為是命令變更法律
—耕者有其田政策法律效力之探討
徐世榮及周有為**
（論文初稿，未經作者同意請勿引用）
摘要
耕者有其田政策的實行對於臺灣社會帶來相當大的衝擊，其中命運最為悲慘的該屬於共有出租耕地的農地所有權人（業主），由於彼等大多僅擁有極小面積的土地，但是由於他們將其土地出租予他人耕作，符合了行政機關對於「地主」所下之定義，因而被迫喪失了土地所有權。在全部被征收的143,568甲農地當中，有99,796甲是屬於共有耕地，比率佔了69.51%；另外，在所有被征收的106,049「地主」戶數當中，土地權屬是屬於共有戶數的為87,149戶，佔了所有戶數的82.18%。由這些重要數據明顯可知，共有耕地的征收是耕者有其田政策是否得以實踐的最主要關鍵。
根據憲法之規定，土地所有權基本上是受到保障，對於私有土地的征收必須有法律之規定才能為之，因此，為了實施耕者有其田政策，政府制訂了實施耕者有其田條例及其施行細則，以此作為政策施行之依據，若由此觀之，耕者有其田政策對於私有耕地的征收似是具有其法律的基礎。惟，進一步之探究，卻發現耕者有其田政策的施行出現了嚴重的弊端，也就是它的推動竟然是欠缺法律的基礎。這該如何來解釋呢？由於當時的執政黨—中國國民黨及政府強制要求在民國四十二年完成耕者有其田政策的施行，因此，在時間相當緊迫的情況之下，政府未等實施耕者有其田條例及其施行細則完成立法程序，即已自行制定了「工作手冊」，其內包含了許多以須知為名義的行政規章，如「計算征收保留耕地須知」、「共有耕地保留查定須知」等，並要求各縣市政府依此規章來進行土地的征收。然而，這些規章卻是有許多的地方是與條例及施行細則相牴觸的，而這些牴觸之處正好又是有關於共有出租耕地是否得以保留的重要部份。
本文透過歷史文獻及行政法院判例的蒐集與分析之後，並不同意行政機關以修改細則、「法律不溯及既往」及其他的「補救辦法」來解決這個嚴重違法的課題，本文認為耕者有其田政策的施行明顯欠缺法律的基礎，行政機關所為之土地征收的行政處分是屬於沒有法律授權的情況進行的。這是一個相當嚴重的問題，本文建議這應是屬於目前國家轉型正義中的一個重要的課題，這個問題的浮現促使我們思考未來應有的解決方法，以來撫平過去共有出租耕地所有權人所遭遇的不公平對待。
關鍵詞：耕者有其田條例、共有出租耕地、立法院內政考察團、臺灣省政府民政廳地政局、計算征收保留耕地須知。
壹、前言
實施於1940及1950年代的臺灣土地改革，在中國國民黨及國民政府的大力宣導之下，經常被視為是國際間開發中國家的一個重要典範，而其和平及幾近不流血的實施手段也成為國民政府的一項傲人成就。在土地改革的三項主要政策—三七五減租、公地放領及耕者有其田—當中，對當時農民權益產生最大衝擊者，當屬耕者有其田政策，因為有106,049業主戶數， 其所擁有的143,568甲農地被政府征收，並放領給大抵耕種於該農地的佃農或是雇農。根據憲法保障財產權之規定，土地之征收必須有法律之規範，否則不得為之。因此，中國國民黨及國民政府在實施此政策之時，特別經由立法院制訂了「實施耕者有其田條例（後簡稱為條例）」及其他相關的法律，行政機關後來並且據此公佈了「實施耕者有其田條例臺灣省施行細則（後簡稱為施行細則）」，以此作為政策實施之依據。
經由條例及施行細則之頒佈，所需之法律要件似乎都已具備，農地之征收因此也應該是屬於合法的行政處分。惟，經由因繼承而共有土地的被征收、及政府 對於老弱孤寡殘廢土地所有權人保留土地權利的剝奪，筆者發現耕者有其田政策的土地征收處分並非是建構於條例及其施行細則，而是立基於沒有法律基礎的內部行政規章。筆者以為這是一個非常嚴重、而且必須立即予以正視的課題，不能因為時光之流逝而受到忽視，而這也表示耕者有其田政策的施行是欠缺合法的基礎。
本文將引用歷史文獻、行政法院的判例及相關行政法學來作為立論的基礎，本文共分為七個部份，分別為前言、問題意識、條例第八條第二項之申請及核定時程、行政機關如何解決這個違法行政的嚴重問題、行政法院的判決、「工作手冊」中相關「須知」之法律效力的探討、及結論等。
貳、問題意識
當行政機關在制訂條例草案之時，其所面臨的最主要爭議之處乃是在於共有出租耕地的一律征收，民意機關對此大抵是抱持著反對的意見，這是由於臺灣農地的權屬絕大部分皆是屬於共有的狀況，倘若共有出租耕地全面征收，受影響的農戶必將是非常的廣泛，因此反對之聲浪是非常的大。
實施耕者有其田條例草案的前身為扶植自耕農條例草案，為臺灣省政府民政廳地政局所擬定，臺灣省政府曾將扶植自耕農條例草案送至臺灣省臨時省議會進行審議，省議會對此法案的審議頗為慎重，根據劉應瑞及羅孟浩所述：「在省府分組審查草案的期間，曾把草案送到臨時省議會，請其發抒卓見。省議會復把草案送到各縣市議會，各縣市議會再轉送到各鄉鎮民大會去研究，然後將各方意見層轉到省議會，省議會綜合各方意見，詳加研究。」 經省議會審議之後，其中最大的改變乃是對省政府原草案所訂共有出租耕地一律征收一款，予以刪去。 惜這一刪除的建議後來並未獲得內政部的同意，因為倘若將共有出租耕地予以排除，則所能夠征收的耕地面積必將是大幅度的限縮，而耕者有其田政策的實施效果也必定是大打折扣。
後來行政院將此共有出租耕地一律征收的條例草案送交立法院審議，當時曾引起了相當大的爭議，其中最為立法委員們無法認同之處也就是共有出租耕地的一律征收，時任臺灣省地政局長的沈時可自己有這樣的一段文字記載：
在例會前一日，蕭錚委員電邀沈時可前去說明天的會由你沈時可局長報告。…蕭委員說已經召集人楊寶琳委員決定，她會通知你沈局長，大概是關於共有土地的問題。…到了開會果然有一高大雄偉之北方委員，起而質詢，他說事涉共有土地，何以要在第十條列為一律徵收。…關於耕者有其田法案的激烈爭議，為蔣中正總統所知，乃以國民黨總裁身分，邀集立法院委員會重要召集委員及有影響力的委員十餘人，中央黨部張其昀秘書長、行政院黃少谷秘書長、省政府主席吳國楨、財政廳長任顯群等會集一堂。…有李慶麐委員發言說明立法委員們的意見，認為共有土地不應一律徵收，其中尚有若干問題須加分類保留等理由。接下來楊召集人寶琳委員及其餘委員均熱烈發言，內容大致相同。… （劃線為作者所加）
立法委員們的發言主要是反對共有出租耕地的一律征收，並與行政單位針鋒相對，後來這個爭議是經由蔣介石出面協調及主導，才得以解決，在前述的重要會議當中，
蔣總裁點頭示意，贊許沈時可的報告，指示休息十五分鐘，由全體在座立法委員及農復會主委蔣夢麟、總統府秘書長王世杰等組織小組會，草擬第十條修正案文，指定沈時可擔任記錄，在開會時提出報告。於是公推楊寶琳、李慶麐兩委員為召集人，在休息室開會，先交換意見，沈時可就各人所發表意見分送各位發言人認可後，再由召集人分別研究修改、謄清，經參加人一一簽名後交還召集人。這時有人來催說十五分鐘時間已超過，蔣總裁將要離開辦公室，請大家速往會議室，將記錄呈送蔣總裁核閱，經總裁核閱後，問有無錯誤，召集人答說無錯誤，蔣總裁詢問大家有無意見，即宣布本案修正如紀錄，大家鼓掌表示滿意而退。… （劃線為作者所加）
由上可知，在當時中國國民黨蔣介石總裁親自出面坐鎮之後，才產生了共識，並由此訂定了後來條例第八條第二項的內容，對於部份共有出租耕地的征收網開一面，寄望由此稍減臺灣民眾的反對聲浪。 但是，後來政策的施行卻是與第八條第二項的規定背道而馳，民間產生了相當多的反對聲浪。在耕者有其田政策施行之後，立法院內政委員會組成了一個內政考察團，參與的立法委員分成多組進行全島的考察，之後並提出重要的考察報告， 在此報告中就指出各地民眾對於共有出租耕地的征收有非常強烈的反對意見：
依共有耕地現有資料統計，其持分面積，以在一甲以下者為最多。比乃本省人多地少之自然分配現象。是項共有耕地，因未辦理地籍總歸戶，缺乏基本步驟，實為比次實施征收之先天缺陷；又因急於消滅此項共有制度，一切不願考慮。遽爾處理，問題叢生。各地對此，無不激烈反對。紛紛請願無論己；曾親聞：有到地政事務所，到縣政府跪哭哀求保留者，如彰化縣長陳錫卿面述此項事實，言之慨然！又曾親見：多有公開表示「不平」者。如彰化農民議員李火，於七月二十一日該縣座談會，曾鄭重指出：「無論單有地與共有地，或者一律准其保留；抑一律不准其保留。理應同一處理」。竹南鎮自耕農兼佃農與地主三者身份之萬青山，宜蘭羅東鎮地主羅許阿隆，分別於七月二十六日及十日各該鎮座談會，亦一致強調此點。而高雄縣路竹鄉租佃委員會佃農委員王水河，屏東縣恆春鎮租佃委員會佃農委員林堅土，亦分別於七月三十一日及八月一日該鎮座談會上，為老弱孤寡殘廢者，大聲呼籲，尤饒有同胞愛與經濟一致性。…本條例第八條第二項對於老弱孤寡殘廢及繼承共有之適用保留條款，特加明定。原期對此有所補救。如果依此立法精神，善為施行，使人民各得其所。則目前美中不足之現象，并非不可避免。乃本條例施行細則，對於此項，盡力附以限制；又另定各種工作「須知」，對此限制益加繁苛。所謂「第八條第二項」，實際已等於具文。各地執行工作，完全以是項「須知」為依據。試查閱高雄縣陳吳金案之省縣批文，足資證明。再查各縣市共有耕地保留之比數，有低於千分之一者，如彰化花蓮等。此更足證明對於共有保留之限制，確已達到最高峰。 （劃線為作者所加）
也就是因為共有出租耕地在進行征收時出現了強大的反對聲浪，使得立法院內政考察團發現土地征收之執行並非是來自於條例的規定，而是以行政機關自己所訂定的行政規章為依歸，這使得立法院內政考察團發現事態嚴重，因此，在其考察報告檢討部份的第一點，即提出耕者有其田政策的「執行」依據問題，渠等指出：
（一） 基層執行幹部之訓練，均在細則公布前訓練完畢：查所謂基層幹部訓練，實包括各縣市地政科及地政事務所選送幹部由省主辦之訓練，及由縣市主辦之執行幹部鄉鎮區人員輔助人員村里人員等各項業務講習。其訓練或講習內容，自非側重理論，而係以實施耕者有其田各項法令及「工作須知」等（據臺東縣報告）如「計算征收放領須知」，「附帶征收須知」等（據苗栗新竹等縣報告）為主。其訓練時間，又均在細則公布以前。按細則為依法規定施行程序及詳細辦法之主要法令，細則既尚未公布，則其基層幹部訓練之內容，自己失卻正確之依據。
（二） 設定耕地征收保留工作，亦在細則公布前辦理完畢：各縣市計算耕地征收保留分別予以處理設定之工作，均在細則公佈前提早完成，已如前述。按是項計算設定工作，為經過實地複查後編造征收保留等項清冊之張本，實具有決定性之認定效力。非特關係人民權益，抑且影響政府威信及政策之推行。是項設定工作，在實際執行時，細則既未公布，則所謂「設定征收保留法令」自未包括本條例臺灣省施行細則在內。而有關耕地征收及保留之實際標準，何所依據，自亦發生問題。此一問題之發生，其性質已超出事務性或技術性之業務範圍，應在政策性之基本原則上，予以重視。
（三） 老弱孤寡殘廢保留耕地之申請及核定，亦在細則公布前辦理完畢：關於各縣市規定老弱孤寡殘廢保留耕地之申請期間，已如前述。其核定工作，各縣市均係於受理申請後，隨時辦理，故申請案件均於細則公布前處理完畢。依本條例第八條第二項，對老弱孤寡殘廢之保留耕地，除規定以「藉土地維持生活」為唯一要件外，并無任何限制。但各縣市對於是項工作之執行，既未依據條例，而當時細則又未經公布，則其實際執行之依據，自亦頗有問題。
以上所述，皆為實施耕者有其田之根本問題，其影響所及，關係政策之推行，殊非淺鮮。以行政觀點而論，此種不當措施，將導致嚴重之後果；以法律觀點而論，則將發生責任問題。 （劃線為作者所加）
這是一段非常重要的文字記載，立法院內政考察團將其放置於考察報告檢討部份的第一項，可見渠等對於這個問題的重視，倘若耕者有其田政策的施行是立基於「工作須知」、「計算征收放領須知」、「附帶征收須知」等行政規章， 而不是條例及施行細則，那麼其隱含的意思則是耕者有其田政策的施行是欠缺了法律的基礎，也就是行政機關所做出的眾多行政處分可能皆面臨了無效的命運，此事倘若為真，自然是非同小可，因此，必須相當謹慎的求證。據當時擔任內政部秘書一職的徐實圃也指出：
實施耕者有其田政策，為一劃時代的重大措施，因最高決策機關，策勵之綦嚴，矚望之殷切，計日課工，分程責效，故各級經辦機關，莫不兢兢業業，勉力以赴。以此臺灣省政府預定於四十二年五月一日開始公告，在公告之前，因時間迫促，所有一切應行準備事項，不得不先行刊印有關辦理手續及專業技術等「工作須知」，彙編而為手冊，以供各工作人員執行時之用，祇以事屬創舉，對於法律之認定，究應從寬從嚴，頗費斟酌，即就「實施耕者有其田條例臺灣省施行細則」與「臺灣省實施耕者有其田工作手冊」所載各種「須知」而言，與「實施耕者有其田條例」精神，難免不無出入… （劃線為作者所加）
這裡所稱的「難免不無出入」，道出了問題之關鍵，即工作手冊之內容是與條例及施行細則的規定不相吻合的，也就是工作手冊內行政規章的效力竟然是高過於施行細則，這無疑是讓人非常訝異的一件事情，徐實圃也進一步的敘述：
施行細則，正在各區雷厲風行，從業人員為爭取工作成果，又格外認真，因之引起執行人員的法律觀點與立法原意是否符合問題。嗣經部份地主的反映，並向立法院請願，以此，在立法院內一時成為最熱門的議案，大會小會，不知開了多少次，答覆一連串的質詢，無疑的又是落在內政部長黃季陸先生的身上了，行政院看見這個問題，—立法院認為是命令變更法律—越來越嚴重，遂責成內政部長黃季陸先生，臺灣省主席俞鴻鈞先生，農復會主任委員蔣夢麟先生會同審查省府擬呈之細則修正案文草案，並另行研議補救辦法。 （劃線為作者所加）
「立法院認為是命令變更法律」，這是何等嚴厲之指控！命令之法律效力竟然是高過於法律，這無疑是違背了憲法及中央法規制定標準法的規定，也牴觸了行政法學及土地法的相關重要規定與理念。本文所欲探索者為，面對了立法院這樣嚴厲的指控，其理由何在？這樣的指控，吾等是否能夠予以接受？這可能需要持戒慎恐懼的心情，進一步蒐集更多的資料來予以檢視。本文底下將以上述立法院所言之各縣市計算耕地征收或保留、老弱孤寡殘廢保留耕地之申請及核定的時程，及行政法院相關之判例來作為深入探討的對象，藉由此來檢證立法院的主張。
參、條例第八條第二項之申請及核定時程
時間是檢視法律效力的一個重點。「實施耕者有其田條例」是於中華民國四十二年一月二十日立法院第十會期第三十一次會議通過，中華民國四十二年一月二十六日總統令公佈施行，中華民國四十二年一月二十九日行政院令臺灣省為施行區域。另外，「實施耕者有其田條例臺灣省施行細則」是於中華民國四十二年四月一日行政院台四十二（內）字第二○二一號令核定，中華民國四十二年四月二十三日臺灣省政府肆貳府秘法字第三五六七○號令公佈。
姑且不論該施行細則之內容是否與條例立法原旨相吻合， 這表示耕者有其田政策的施政方針及確切的準則應是於中華民國四十二年四月二十三日才真正的確定，那麼對於計算耕地征收或保留，及老弱孤寡殘廢保留耕地之申請及核定時程，到底是在哪一段時間來進行的呢？該考察報告指出，「各縣市各級地政幹部（領導幹部，執行幹部，鄉鎮人員，輔助人員，及村裡人員）均於施行細則公布之前，自二月一日即由省縣市分別開始訓練，三月初訓練完畢，分發工作。各縣市耕地複查及測量工作，多於三月份內普遍完成，並依據複查結果，計算耕地之征收或保留，為耕地處理之設定。」 該考察團根據各縣市之報告，將各縣市辦理設定征收保留之日期，羅列如下表：
縣市別 開始日期 完成日期 全部日程 備註
臺北縣 三月十五日 該縣報告不詳，上列日期為實地複查日期
宜蘭縣 三月十五日 該縣報告不詳，上列日期為實地複查日期
新竹縣 三月一日 三月十二日 十二天
苗栗縣 二月十五日 三月十日 二十四天
臺中縣 二月十五日 三月十一日 二十五天
彰化縣 二月十五日 三月十一日 二十五天 該縣報告不詳，上列日期為實地複查日期
南投縣 三月十六日
嘉義縣 二月十五日 三月十日 二十四天
三月六日 三月十四日 九天
臺南縣 三月九日 三月十六日 八天
高雄縣 三月一日 三月七日 七天
屏東縣 三月八日 三月十一日 四天
臺東縣 三月十五日 該縣報告不詳，上列日期為實地複查日期
花蓮縣 三月十五日 該縣報告不詳，上列日期為實地複查日期
臺中市 二月十五日 三月十一日 二十五天
臺南市 三月五日 三月十二日 八天
四月二十日 四月二十五日 六天
高雄市 三月一日 三月七日 七天
說明：據省訂「工作手冊」所附「進度表」規定「計算征收保留耕地」完成日期為三月十日，而「實地複查」日期為三月十五日，實在「設定計算」之後。
由上表可知，各縣市耕地征收保留之計算設定工作，除了臺南市之時間延至四月二十五日之外，其他各縣市之完成時間皆是提早在三月十六日之前完成。此外，該考察報告也指出，各縣市對老弱孤寡殘廢保留共有耕地之申請，均於實施耕地複查時，定有申請期間，並規定逾期申請者無效，惟實際辦理情形，頗不一致。茲將該考察團根據各縣市報告之申請日期列表如下：
縣市別 申請期間 全部工作日程 備註
開始日期 終止日期
臺北縣 三月五日 四月三日 三十天 據該縣報告
宜蘭縣 二月二十日 三月十一日 二十天 據該縣報告「依照規定辦理」，查省定期間如上。
新竹縣 二月二十五日 三月二十六日 三十天 據該縣進度表
苗栗縣 二月二十日 三月十一日 二十天 據該縣進度表
彰化縣 二月十二日 三月十一日 二十天 據該縣進度表
嘉義縣 三月一日 三月三十一日 三十一天 據該縣報告
臺南縣 三月七日 三月十六日 十天 據該縣進度表
高雄縣 三月四日 四月二日 三十天 據該縣報告
臺中市 二月二十日 三月十一日 二十天 據該市進度表
以上表格內雖然缺乏臺南市、高雄市、及屏東縣等之資料，但是已經含括了絕大多數的縣市，在這九個縣市當中，申請之期限最短者為臺南縣，僅有十天，最長者為嘉義縣，有三十一天，但是最值得注意者為申請的終止日期大部分都是在三月份，最晚者為臺北縣的四月三日，但是縱是如此，也都是遠在四月二十三日之前。該考察報告內另有一段重要文字為相關之敘述：
在細則第十八條，原定老弱孤寡殘廢之申請期間，為「三十天」。查各地申請者，常因「申請逾期」而遭拒絕。故申請期間之何時起訖？何時公告？以及如何公告週知？殊關重要。查各縣市所定是項申請期間，有滿三十天者殊少。例如臺南縣辦理是項申請，全部期間僅十天。而且各縣市所定申請期間，早在二月，遲在三月，未有超出四月三日以後者。又查細則公布，遠在四月二十三日。在四月二十三日以前，所謂關於是項申請應具之標準與條件，以及其他重要程序，皆尚未定。各縣市對於是項申請，竟稱：早已提前辦理。究其何所依據而從事辦理？又如何從事辦理？殊難想像！據屏東縣恆春鎮租佃委員會佃農委員林堅土宣稱：「該鎮關於是項申請期間，原定本年三月二日，至四月二日。但四月二十三日，細則始見公布，故申請只有誤期」。是細則公布之日，即申請早已逾期之時。 （劃線為作者所加）
行政機關如此違法的行政程序實在是讓人匪夷所思，難以置信！惟，為求慎重，本文進一步探索筆者所蒐集各縣市政府出版之「實施耕者有其田工作概況」，並將其辦理之申請期間羅列於下：
苗栗縣政府相關之報告如下：
老弱孤寡殘廢之保留：依照實施耕者有其田條例第八條規定，共有之耕地及公私共有之私有耕地，其出租人如係老弱孤寡殘廢，藉土地維持生活者，經政府核定，得比照同條例第十條之保留標準保留之。此項法律特定事項本縣境內為數雖不多；但為關係老弱孤寡殘廢地主之權利，本縣極為重視，在規定申請期內，廣為宣傳，由各鄉鎮公所儘量便利人民申請，自二月二十八日起至三月二十九日止三十天，全縣計核准該項案件一三四件。
臺中市政府相關之報告如下：
審核老弱殘廢申請保留耕地：依照實施耕者有其田條例第八條第二項之規定，共有出租私有耕地之出租人如係老弱殘廢藉土地維持生活者，可比照個人有出租耕地予以保留，本市遵照原細則暨有關規定於四十二年三月間舉辦，計核准保留者五四件一六二筆三○‧五三八三甲，惟以事屬創舉，除由本府公告發佈新聞廣播講演並派各擔任複查人員從事各項宣傳及令飭各區公所轉各里長農事小組長租佃委員廣事宣傳，以期家喻戶曉。其辦理成果詳見附表八。惟以規定期限僅三十天，逾限申請者尚多，原細則業以修正公佈，刻正侯令辦理。
雲林縣政府相關之報告如下：
依照實施耕者有其田條例第八條，暨臺灣省施行細則第十八條之規定，公告申請一個月，本縣自三月四日起至四月三日為申請期間，除登報公告并普遍粘貼公告文外，并隨時隨地加以宣傳，一面印就申請書，分發各鄉鎮由各地政事務所指定專責人員接受申請案件，截至四月三日公告期滿之日止，計共接收申請一六六戶，經審查合格者計五三戶一○九筆，（計田八五筆火田二四筆），三二‧九九○五甲（計田二六‧二一○九甲，火田六‧七七九六甲），大部份因四十一年度戶稅超過一○○元以上而被駁回。
嘉義縣政府相關之報告如下：
查定共有耕地保留：共有耕地保留，係依實施耕者有其田條例第八條第二項之規定，並參照同條例第十條第一項規定之保留標準辦理之，凡個人有因繼承而為共有者，其共有人必須配偶或血親兄弟姊妹，查定工作，係按土登記簿內之繼承登記案件為核定之根據，是項查定工作至三月底止，共計核准五七八戶六六五‧八一八五甲，又共有耕地出租人，如係老弱寡殘廢藉土地維持生活者，依條例第八條第二項之規定辦理，並自三月一日至三月三十一日為公告期間人民于公告期內依提出申請者，計收三八三戶經本府審核為令（應為合之別字）法者計一三六戶六六‧五八七三甲，又依同條前項五欸（應為款之別字）之規定經查定保留之祭祀公業及宗教團體共計三一七戶三五一‧一五○二甲。
臺南縣政府相關之報告如下：
查定保留共有耕地：自三月五日起，根據歸戶卡片及地籍簿冊辦理個人有因繼承而為共有其共有人為配偶血親兄弟姊妹之共有出租耕地保留查定工作，至三月十二日完成，計共查定七○五戶，二、四七三筆，八二一甲，又老弱孤寡殘廢藉土地維持生活者，自三月二日公告申請，至三月底截止，計經申請核定保留者一七三戶五五九筆八二、四三二六甲。
高雄市政府相關之報告如下：
接受老弱孤寡殘廢共有耕地之保留申請：按共有耕地或公私共有之私有耕地出租人，如係老弱孤寡殘廢籍土地維持生活者，得申請保留。本市自三月一日起至三月三十日止公告三十天。凡有是項情形者，均可於公告期間內向本市地政事務所申請保留其耕地。綜計本市經依法核准保留者十二戶，耕地面積四‧五三七八甲。
高雄縣政府相關之報告如下：
依照實施耕者有其田條例第八條，暨臺灣省施行細則第十八條規定，共有耕地出租人，如係老弱孤寡殘廢藉土地維持生活者，得比照同條例第十條規定保留標準，於規定期限內，申請保留其共有出租耕地。本縣規定前項申請期間，自三月四日起，至四月二日止計三十天。除登報公告並普遍張貼石印公告週知外，並隨時隨地加以宣傳。一面印就申請書分發各鄉鎮公所，以供人民免費領用；同時在各地政事務所，指定專責人員受理及審核此等申請案件，截止公告期滿之日止，本縣計受理二五八戶，經審查合格者，計五一戶，一四九筆，二七‧四八四六甲；未合規定者，計二○七戶，七九三筆，一○四‧八六三七甲。
各縣市政府報告內所呈現之申請時間，容或與立法院內政考察團考察報告內的申請時間出現了些微的差異，不過，有一點的確是完全一致的，那就是申請期間皆是在四月二十三日之前，這表示各縣市所據以辦理的依據皆不是根據條例及施行細則，而是前述由臺灣省政府民政廳地政局內部所下達的「工作手冊」內之「計算征收保留耕地須知」、「共有耕地保留查定須知」等行政規章，這一點是可以確定的事情，這也表示立法院所稱的「立法院認為是命令變更法律」是無庸置疑的。
肆、行政機關如何解決這個違法行政的嚴重問題？
一般通俗之見解，命令是不可以牴觸法律的規定，否則是為無效，這明白規定當時的憲法與中央法規制定標準法裡，也為一般行政法學之基本的理念。在立法院內政考察團提出其考察報告之後，行政單位發現事態嚴重，不得不趕緊予以處理，在行政院下令之下，遂由內政部長黃季陸先生邀集了臺灣省政府主席俞鴻鈞先生、農復會主任委員蔣夢麟先生、司法院院長謝冠生先生、行政法院院長馬壽華先生、行政院組長高崑峰先生、農復會組長湯惠蓀先生、臺灣省政府秘書長浦薛鳳先生、臺灣省政府民政廳副廳長項昌權先生、臺灣省政府民政廳地政局長沈時可先生、及內政部地政司長劉岫青先生等人，進行終日的討論，並最出重要的結論，其中最為重要者乃是根據「工作手冊」內各項「須知」所為之行政處分，其法律效力是否合法的問題。
行政單位在會議結論的第一點即堅持根據臺灣省政府民政廳地政局所下達「工作手冊」內之「計算征收保留耕地須知」、「共有耕地保留查定須知」等行政規章所做出的行政處分，應該仍有它的法律效力。行政單位同意施行細則未來可以予以修訂，並且制定補救辦法，但是不能夠有溯及既往的效力。其重要的第一點大原則結論如下：
其一，關於修改及補救者。按修改細則，如不引起是否追溯既往，即是否收回已行征收放領之耕地問題，自當尊重立法院方面意見，予以刪改。此點經詳加研究，僉認為細則縱加修改，不能發生追溯效力，故對於已執行案件，祇有補救辦法。 （劃線為作者所加）
這也就是說過去所進行的土地征收，縱然是違背了條例或是施行細則的規定，行政單位仍然堅持它們的法律效力，對於這個違法行政所產生出來的嚴重偏差，僅能由後續制定的「補救辦法」來予以解決，而後來所制定之補救辦法主要是針對了條例第八條第二項所稱之老弱孤寡殘廢藉土地維持生活者。 不過，這樣的決定無疑是與一般法律基本常識產生了非常大的衝突，這可以由會議當中所做出之其他決議，與此大原則相互矛盾的現象來窺其一二。例如，在這重要的第一點大原則之下，又有十二小點，其中的第十二點為：
十二、工作手冊中刊載各種須知與細則不符部份：臺灣省推行實施耕者有其田政策，預定於本年五月一日開始公告，在公告之前，因時間迫促，所有一切應行準備事項，不得不先行刊印有關辦理手續，及技術等工作須知，彙編而為手冊，以供各工作人員執行時之用，迨施行細則公布後，手冊之規定，凡與細則不符者，均經令飭更正，故該項手冊與細則不符部份，均不能作為依據。至工作人員在執行業務時，因耕者有其田政策之實施，既屬創舉，時間又極短促，難免不無疏忽之處，現正由有關業務主管機關籌劃耕者有其田擴大檢討會議，以檢討工作之得失，兼查核各級執行人員之功過，分別予以獎懲。 （劃線為作者所加）
這段文字表示，不論是「工作須知」或是「手冊」在施行細則公布之後，皆是缺乏行政機關對外進行行政處分的法律效力，因此，問題的根本關鍵點並不是在於未來經過修正之後的細則是否具有法律溯及既往的效力，而是在於那些行政機關自己制定，於行政機關內部下達之「須知」或是「手冊」，是否具備了進行土地征收的法律效力。
至於第八條第二項中，「個人出租耕地因繼承而為共有，其共有人為配偶血親兄弟姊妹者」，「共有耕地保留須知」當中也製定了許多與細則不相吻合之處， 惟對於這個部份，上述會議之決議竟然為「繼承共有土地為法律解釋問題，不擬修改」， 也就是說，行政機關選取了最為嚴格的解釋途徑，以此來封殺土地共有人的權益。 惟究其根本原因，乃是「共有出租耕地預計征收者為十萬甲，因繼承共有而保留者，已達九千餘甲，如變更原來辦法，不特必須對每一共有人逐一查核，工作繁重，固不待言，而影響政策成果，亦至為重大，衡以法律不溯及既往之原則，亦應特加重視。」
在上述會議之後，立法院內政、經濟、財政及民刑商法四委員會在行政院咨送施行細則修正條文及補救辦法之後，召開了多次併案審查會議，最後提出了八項意見，其中對於行政部門所提意見有贊同之處，也有不同意者，但是對於是否溯及既往的法律效力所做之決議如下：
六、臺灣省實施耕者有其田工作手冊所載「計算征收保留耕地須知」第十五條第四款及第二十五條等違反本條例規定之條文，應依中央法規制定標準法第七條之規定予以廢止，依此所為之處分，應由主管機關查明分別予以適當處理。 （劃線為作者所加）
於此，立法委員使用了「廢止」二字，似乎是同意了相關工作須知過往的法律效力，只是讓這些須知不具有未來的效力，但是，立法院之決議卻也留下了一些伏筆，即其要求行政單位對於過去依循須知所做之行政處分，仍應查明並予適當之處理。此一點結論明顯是相互衝突的，因為既然同意了須知過去的法律效力，應就沒有「查明分別予以適當處理」的必要，這或許表示立法委員們對於須知的法律效力仍然是保持了部份的模糊立場。其實，立法院內政考察團的考察報告當中，對於老弱孤寡殘廢及繼承共有人申請保留之案件，皆要求行政機關必須重新予以審查：
基於各縣市實際情形，本團認為本條例執行偏差，亟應迅予補救者，有下列七項：
………
（二）「實施耕者有其田工作手冊」內，各種須知，其有違反本條例者應即迅予改正：各縣市地政人員所持用之「實施耕者有其田工作手冊」，內載各種工作「須知」除關於測量等技術性者外，如「計算征收保留耕地須知」與「共有耕地保留查定須知」等，查其內容，多有涉及政策性之變更，與本條例立法精神，完全不符。而地政人員執行工作，一切以各該項須知為準，以致造成今日之嚴重偏差。亟應由主管機關將各該須知之有違反本條例者，迅予改正。
………
（四）老弱孤寡殘廢申請保留案件應依據條例重加審查：各縣市對老弱孤寡殘廢申請保留案件，處理未盡合理，並違背本條例第八條第二項立法原旨各節，已如前述。此種偏差之發生，實由於各種不合理限制之規定，為謀合理補救計，亟應依據本條例第八條第二項之立法精神，對此類全部申請案件重加審查，妥善處理。
（五）繼承共有人申請保留案件，亦應依據條例重加審核：依本條例第八條第二項立法原旨，對繼承共有耕地應否保留之核定，應以繼承共有權之現狀及繼承人之法定地位為準，即凡屬現為繼承共有地而繼承人確有法定繼承地位者，均應准其保留。處理此種案件之偏差，最易引起社會問題，亟應依據本條例立法原旨，分別予以重加審核，以資補救。
不過，當立法院的意見送至行政機關之後，黃季陸部長、俞鴻鈞省主席、及蔣夢麟主任委員會同擬議處理方式，對於前述立法院之第六點意見，此次會議之結論簡短如下：「第六項立院所提廢止手冊規定兩點及對已為之處分，分別適當處理一節，以案經處理完畢，似不宜牽起較多的麻煩」來作為終結。這樣的結論誠然可嘆，因為眾多共有出租耕地所有權人的權益就在「似不宜牽起較多的麻煩」當中被犧牲了，這對土地所有權人而言，無疑是非常不公平的。
伍、行政法院的判決
但是行政機關堅持過去的行政處分為有效及法律不溯及既往的處理方式，是否可以得到行政法院的支持呢？縱然當時的司法院長謝冠生先生及行政法院長馬壽華先生皆參與了前述問題處理之重要會議，然而，行政法院的法官們對於人民針對耕者有其田政策之施行所提之行政訴訟，在其判決文之中，是否會贊同行政機關的觀點呢？
從1954年起，行政法院出現了許多與耕者有其田有關的判例，其中有許多都是與條例第八條第二項有關。在43年度判字第34號之判決中，明示了行政機關嚴重違法之處，其關鍵處乃是行政機關對於共有出租耕地的征收並非是引用法律的規定，而是引據臺灣省政府所訂之行政規章：
乃引據臺灣省政府所頒之計算征收保留耕地須知第二十五條「民國四十一年四月一日以後，由共有移轉為個人有，一律徵收，不予計算」，置原告一再之據理力爭於不顧，悍然不准保留，處分全部徵收。查該項須知，並非法律，何能優先適用，拋斥實施耕者有其田條例第八條第二項之效力。論該項須知之性質，僅屬行政官署，對於其所屬公務員辦事時之一種指導性之訓示而已，其作用在於訓示承辦人員，如發生疑義或感無所適從時，則參照該項須知之指示辦理而已。如果根本母法規定甚明，適用並無困難，理應依照根本法辦理，要無引援該項須知之餘地。抑有進者，此項須知之效力，充其量僅足拘束其辦事人員而已，如發現有與法律牴觸或侵害人民合法權益之情事，此項須知自應失其效力，無待贅言。本件系爭耕地之情形，主管機關理應核定保留，為實施耕者有其田條例第七條、第八條第二項、第十條所明白規定，意義清楚，適用時一無疑義可言。被告官署何得巧引該項須知，意圖排除法律之效力，其非故意違法，應不至此。……今被告官署執迷不悟，仍引該項須知，而徵收系爭土地，似屬誤解法意執行偏差。總之，政府欲徵收人民之財產，必須以憲法上所稱之法律為依據，任何行政規章、命令均無徵收人民財產之權力。 （劃線為作者所加）
這是一段非常重要的文字記載，即臺灣省政府對於共有出租耕地的征收，其所依循的法令僅是臺灣省政府內部所頒之「計算征收保留耕地須知」，而不是條例或是其施行細則，這是讓人非常訝異之處，因為「政府欲征收人民之財產，必須以憲法上所稱之法律為依據，任何行政規章、命令均無征收人民財產之權力。」這也表示臺灣省政府對於共有出租耕地的征收是屬於違法的狀況，因為上述之須知並不具備法律的效力，如此一來，行政機關所主張之法律不溯及既往並非是探討之重點；相反地，行政機關內部所下達之行政命令及由此所作出之行政處分是否具有法律之效力，才是必須予以深入探究的課題。
讓人相當驚訝的是，此判決並非是屬於個案，類似的判決也出現在44年度判字第41號，根據其裁判要旨可知：
臺灣省政府民政廳地政局所頒之「計算徵收保留地須知」，僅屬行政命令，其第二十五條雖有「民國四十一年四月一日以後共有移轉為個人有，一律徵收」等語。但此部份之命令，適用上與實施耕者有其田條例第八條第二項規定相牴觸時，依法即難認其為有效。被告官署自不得援為徵收耕地之依據。（劃線為作者所加）
要旨中的「依法即難認其為有效」，道出了其欠缺了法律的效力，另外，該判決書敘述：
至地政當局所頒「工作手冊」中所載，「計算徵收保留耕地須知」第二十五條，雖謂「民國四十一年四月一日以後由共有移轉為個人有，一律徵收，不予計算」，惟此一「須知」及「工作手冊」，原係實施耕者有其田條例經過立法程序以前，地政當局擬依期完成耕者有其田方案預作準備而草擬之實施辦法，迨條例公佈施行後，即發現「須知」「手冊」與法律有牴觸之處，經立法院第十二會期第十八次秘密會議正式決議，將「須知」第十五條第四款及第二十五條違反條例規定之條文，依中央法規制定標準法第七條之規定，予以廢止。被告官署自不能更援此項已廢止之規章，以為處分之依據。 （劃線為作者所加）
此判決書內容也指出了「計算征收保留耕地須知」是欠缺法律效力，因為，倘若僅是法律效力向將來消滅的「廢止」，那麼在廢止之前的行政處分可能還是有效的，但是，本判決書明白指出行政機關不能以「計算征收保留耕地須知」作為處分之依據，這表示過往相關的行政處分是「無效」的，必須予以撤銷。
陸、「工作手冊」中相關「須知」之法律效力的探討
臺灣省政府在民國四十二年頒行了「實施耕者有其田工作手冊」，包含了多項的「須知」，其中最為重要者乃是「計算征收保留耕地須知」及「共有耕地保留查定須知」，然而，根據前述立法院內政考察團之報告，這些「工作手冊」內之「須知」與條例的規定有相當多不相吻合之處，由於各地方縣市政府對於耕者有其田政策的執行皆是以「工作手冊」內「須知」之規定為主，那麼，這些「須知」的法律性質究竟為何？其是否具有得以進行耕地征收之法律效力？這皆是亟待釐清的課題。因為，倘若其法律效力是有嚴重之問題，進而也會使得建構於這些違法行政命令的行政處分，其合法性也隨之相當的可議。
首先必須論述之處為「依法行政原則」乃是現代民主法治國家於權力分立體制下，為達保障人權與增進公共福祉之目的，要求一切國家作用均應具備合法性，此為行政領域中重要原則之一。且依通說認為，依法行政原則之具體內涵包括「法律優位原則」與「法律保留原則」二個原則在內。所謂法律優位原則，亦即消極意義之依法行政原則，係指一切行政權之行使，不問其為權力或非權力作用，均應受現行法律之拘束，不得有違反法律之處置而言。而法律保留原則，亦即積極意義之依法行政原則，係指行政權之發動，僅於法律有授權之情形，始得為之，換言之，行政欲為特定之行為，必須有法律之授權依據。
土地征收，係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪。而規定此項征收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期限內給予合理之補償。 正因為土地征收乃國家行使公權力，強制取消他人土地上權利之一種行政處分， 屬於憲法上財產權保障規定之重大例外，故現代民主法治國家對於土地征收之發動，皆加以相當嚴格之限制，其中一項限制即為「征收權之發動須基於法律，且必須遵守法律所定之程序為之。」 而該項限制正可謂依法行政原則落實在土地征收領域上之具體表現，行政機關於從事土地征收時，則須切實遵守該項限制之內容，方能通過依法行政原則之嚴格考驗。
「實施耕者有其田條例」既作為臺灣土地改革事業中「耕地征收」（該法律第二章）之主要法律依據，則依據該法實施之耕地征收（屬於土地征收之一種），即必須嚴格符合依法（實施耕者有其田條例）行政原則，包括一切行政權之行使，不問其為權力或非權力作用，均應受現行法律之拘束，不得有違反法律之處置（法律優位原則）；以及行政權之發動，僅於法律有授權之情形，始得為之，換言之，行政欲為特定之行為，必須有法律之授權依據。若非嚴格地遵守上述「依法行政原則」，則任何土地征收行為（包含「耕地征收」）皆可能因為違反中華民國憲法第十五條（人民財產權之保障）、第一百七十一條（法律與憲法牴觸者無效），以及第一百七十二條（命令與憲法或法律牴觸者無效）而產生無效之結果。然而，問題就在於，實際執行「實施耕者有其田條例」中「耕地征收」之臺灣省政府，是否真的依據該法律來執行「耕地征收」？抑或另外有所依據？
如前所述，臺灣省政府是依據自行頒布「工作手冊」內之「須知」為征收之依據。「計算征收保留耕地須知」既為臺灣省政府所自行頒訂，而非經立法院通過且經總統公布，自然非憲法所稱之「法律」，無庸置疑。而臺灣省政府（民政廳地政局）作為「實施耕者有其田條例」之主管機關，其所頒佈之「計算征收保留耕地須知」，必然屬於一種「行政命令」。學理上，行政命令區分為：1、緊急命令；2、法規命令；3、職權命令；4、行政規則；5、特別命令。 在行政實務上，1999年2月3日公布之行政程序法，僅明文規範「法規命令及行政規則」（第四章）。然而「計算征收保留耕地須知」究竟是一種「法規命令」抑或是「行政規則」呢？
法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，且法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神（行政程序法第一百五十條）。單從法規命令定義中之「基於法律授權」，即可推知「計算征收保留耕地須知」並非屬於法規命令，因為「計算征收保留耕地須知」從第一條至第四十條，其中完全沒有提到其「法律授權」依據，且更深言之，臺灣省政府於內部頒布該須知之時，「實施耕者有其田條例」根本尚未經立法院三讀通過由總統公布實施，因此「計算征收保留耕地須知」之中，當然不會有所謂的「法律授權」依據。故「計算征收保留耕地須知」性質上絕非法規命令。
行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。此外，行政規則包括：一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定；二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準（行政程序法第一百五十九條）。臺灣省政府所頒佈之「實施耕者有其田工作手冊」，顧名思義，此工作手冊乃是提供實際上處理耕者有其田事務之公務員來使用，以便有統一之參考工具及參考依據，其「對內性」不言可喻。此外，「計算征收保留耕地須知」乃臺灣省政府為了協助下級縣市政府統一解釋法令（雖然「實施耕者有其田條例」尚未公布）、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。另，根據前述43年度判字第34號之判決也清楚表明：「該項須知之性質，僅屬行政官署，對於其所屬公務員辦事時之一種指導性之訓示而已。」而44年度判字第41號判決也指出「此一『須知』及『工作手冊』，原係實施耕者有其田條例經過立法程序以前，地政當局擬依期完成耕者有其田方案預作準備而草擬之實施辦法」，因此，「計算征收保留耕地須知」係為一「行政規則」，應無疑義。
「計算征收保留耕地須知」之法律性質既屬於行政規則，而行政規則最主要之特徵在於，其效力原則上僅及於機關內部，對外不具直接拘束效力，從而不得直接課予人民義務或為人民創設權利，且無法律保留原則之適用，也無須法律授權，亦毋庸對外公布，僅須下達。 於此可知，「實施耕者有其田工作手冊」中之各項「須知」亦須嚴格遵守上述行政規則之特徵，不得訂定直接課予人民義務或為人民創設權利之對外發生拘束效力之規定，方能符合行政規則之法規範要求而無逾越行政權限之虞。於此，陳新民也指出：
行政規則既然是上級機關為規範內部人員依法行政所制定之法規，因而，行政規則僅對內部產生拘束效力，對行政外部之人民及其他（行政）法院，不具備「法」之拘束力。…綜論行政規則具備的法規範效力，一般人民及法院非該規則所欲拘束之對象，即使該行政規則對人民會產生效果，尤其在涉及人民案件之處理事項，審核標準等等，但這些效力是間接得來。故對人民而言，該規章即不可以直接發生法的拘束效力。
「計算征收保留耕地須知」之法律性質既屬於行政規則，但該須知卻規範了計算耕地是否征收或是保留等相關重要標準，可謂與人民權利義務之創設及課予有重大關係，並已對外（人民）產生了直接拘束力（影響耕地是否被征收與否），且在沒有法律授權、又未對外公布之情況下，人民雖已因該項須知而土地所有權受到征收，但卻對臺灣省政府究竟依據何種標準（條例？細則？須知？）來進行耕地征收則顯得一無所悉。正因如此，從憲法及法律觀點而輪，「計算征收保留耕地須知」有下列三大問題：
一、「計算征收保留耕地須知」是一個時空錯亂之行政規則
根據1946年4月29日修正公布之土地法第二○九條規定：「政府機關因實施國家經濟政策，得征收私有土地。但應以法律規定者為限。」而「實施耕者有其田條例」是於1953年1月26日總統公布實施，同年1月29日行政院令指定臺灣省為施行區域；「實施耕者有其田條例臺灣省施行細則」則於1943年4月23日公布實施。但耕者有其田實際征收作業早已於1953年1月1日開始展開，臺灣省政府係依據自行頒佈之「計算征收保留耕地須知」來進行共有出租耕地之征收，而非依據「實施耕者有其田條例」或是「實施耕者有其田條例臺灣省施行細則」。從時間順序上而言，「計算征收保留耕地須知」出現時間過早，合理出現時間應在「實施耕者有其田條例」與「實施耕者有其田條例臺灣省施行細則」公布施行之後，該「須知」方有應所遵循之依據。退步言之，即便不在「須知」出現時間上有所質疑，但由於「計算征收保留耕地須知」之規定內容係計算耕地是否征收或是保留等相關重要標準，與人民土地所有權之存否乃息息相關，須知當中有關耕地征收或保留之標準，理應在「實施耕者有其田條例」及「實施耕者有其田條例臺灣省施行細則」公布施行後，作一次全盤地修改及調整，以期須知能夠符合法律與細則之規範內容，然而，臺灣省政府似乎沒有作這個動作，仍然一意孤行地依據該須知來執行耕者有其田政策，其作法實在令人無法苟同。這也難怪43年度判字第34號之判決中會對行政機關做出「其非故意違法，應不至此」的嚴厲批判。
二、「計算征收保留耕地須知」是一個違憲無效之行政規則
「計算征收保留耕地須知」之法律性質為行政規則，然而，這個行政規則卻規範了許多計算耕地征收或保留之相關重要標準及判斷依據，其干涉人民土地所有權之程度甚深，而對於人民財產權之保障與限制，則需回到憲法中方能釐清。首先，中華民國憲法第十五條規定：「人民之財產權，應予保障。」第二十三條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」及第一百四十三條第一項規定：「人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障。」申言之，人民之財產權應受國家保障，人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制，惟國家因公用需要得依法限制人民土地所有權或取得人民之土地。土地征收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得之謂，相關法律所規定之征收要件及程序，應符合憲法第二十三條所定必要性之原則。
然而，「計算征收保留耕地須知」此一行政規則，既非屬於「法律」層次，亦不屬於有法律授權之「法規命令」，但臺灣省政府竟然逕自頒佈此等具有嚴重影響人民土地所有權（耕地）是否被征收或保留之計算標準及判斷依據，甚至於依據此「須知」來進行共有耕地之征收作業，不但實質侵害人民之財產權（憲法第十五條）及土地所有權（憲法第一百四十三條第一項），更是違反「法律保留原則」（憲法第二十三條）。因此，根據憲法第一百七十二條規定：「命令與憲法或法律牴觸者無效。」本文認為，「計算征收保留耕地須知」係屬於一違憲無效之行政規則。
三、「計算征收保留耕地須知」是一個違法無效之行政規則
即便暫不論「計算征收保留耕地須知」之法律性質及法律效力（違憲無效），若從「計算征收保留耕地須知」之實質規定來看，其與「實施耕者有其田條例」甚至是「實施耕者有其田條例臺灣省施行細則」之規定內容亦相去甚遠，基本上
臺灣省政府之「實施耕者有其田工作手冊」中所載「計算征收保留耕地須知」有不少規定係嚴重違反「實施耕者有其田條例」之本條文規定，試舉二例如下：
（一）「條例」第八條與「須知」第十五點
實施耕者有其田條例第八條第二項規定：「第一項第二款、第三款，耕地出租如係老弱、孤寡、殘廢、藉土地維持生活或個人出租耕地，因繼承而為共有，其共有人為配偶、血親、兄弟、姊妹者，經政府核定，得比照第十條之保留標準保留之。」而計算征收保留耕地須知第十五點卻規定：「上述共有耕地其共有人中有一人或數人非配偶血親兄弟姊妹或將其持分耕地之全部或一部移轉者，其全部共有人之共有耕地一律征收不予計算。」該須知之規定明顯限縮了本條例對於共有出租耕地之保留標準，侵害共有耕地人受本條例保障之合法權益。
（二）「條例」第七條與「須知」第二十五點
實施耕者有其田條例第七條規定：「依本條例征收及保留耕地之地主，以中華民國四十一年四月一日地籍冊上之戶為準，四月一日以後地主耕地之移轉，除有左列情形者外，視為未移轉：一、耕地因繼承而移轉者。二、本條例施行前，耕地因法院之判決而移轉者。三、耕地已由現耕農民承購者。四、耕地經政府依法征收者。」而計算征收保留耕地須知第二十五點卻規定：「民國四十一年四月一日以後由共有移轉為個人有一律征收不予計算。」該須知之規定明顯地欲對於共有耕地展開全面封殺，卻限縮了本條例對於部分符合規定之耕地移轉網開一面之立法原意，侵害共有耕地人受本條例保障之合法權益。
簡而言之，「計算征收保留耕地須知」中許多規定內容與「實施耕者有其田條例」之本條文多所不符，不但限縮了相關條文之適用範圍，更扭取了本條例中許多法條之立法原意，使得法律性質為「行政規則」之「計算征收保留耕地須知」直接且明顯牴觸了法律性質為「法律」之「實施耕者有其田條例」，更是違反了「法律優位原則」，故依據中華民國憲法第一百七十二條規定：「命令與憲法或法律牴觸者無效。」以及根據1951年11月13日公布之中央法規制定標準法，其第五條規定：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」第七條：「各機關發布之命令，不得違反變更或牴觸法律。」本文認為，「計算征收保留耕地須知」係屬於一違法無效之行政規則。
前述43年度判字第34號之判例清楚表明：「該項須知之性質，僅屬行政官署，對於其所屬公務員辦事時之一種指導性之訓示而已，…此項須知之效力，充其量僅足拘束其辦事人員而已，如發現有與法律牴觸或侵害人民合法權益之情事，此項須知自應失其效力。」而44年度判字第41號判例除了有相同主張之外，也指出「此一『須知』及『工作手冊』，原係實施耕者有其田條例經過立法程序以前，地政當局擬依期完成耕者有其田方案預作準備而草擬之實施辦法」，因此，根據行政法學當中的法律優越原則，這些「須知」及「工作手冊」應該在條例公布之後就自動失其效力，行政機關自不得以其作為後續土地征收行政處分之依據。
然而，立法院內政、經濟、財政及民刑商法四委員會後來卻僅是作出「應依中央法規制定標準法第七條之規定予以廢止，依此所為之處分，應由主管機關查明分別予以適當處理」之決議，此項決議是否為適當？主管機關所為之違法處分到底是屬「廢止」？還是屬於「無效」、「撤銷」之範疇？根據吳庚之見解：
行政處分之廢止與前述行政處分之撤銷在概念上應加以區別，撤銷係指對違法處分使其效力歸於消滅之謂，廢止則係對合法處分而言，又無論撤銷或廢止本身皆為行政處分之一種，故當然適用關於行政處分之各種法則。至於撤銷與廢止在效力上有無區別？我國通說認為撤銷係溯及既往，使原處分失其效力，而廢止係宣告之後，向將來失其效力。
倘依此之標準，「須知」及「工作手冊」等行政規章在條例公布之後，應就自動失去其法律之效力，而以此為基礎所作之行政處分自然就屬於違法之處分，因此，應屬於「無效」、「撤銷」的範疇，而非屬「廢止」之領域。證諸43年度判字第34號判例及44年度判字第41號判例，其實皆是採取了這樣的觀點，進而宣告行政機關敗訴。然而立法院四委員會引用「廢止」，而非是「無效」、「撤銷」的語詞，明顯與行政法院之判決有著部份之落差。為何會如此？在立法院提出考察報告並要求立即進行更正之後，在前述各方政要的重要協商會議當中，其第一點之結論非常的重要，即「按修改細則，如不引起是否追溯既往，即是否收回已行征收放領之耕地問題，自當尊重立法院方面意見，予以刪改。此點經詳加研究，僉認為細則縱加修改，不能發生追溯效力，故對於已執行案件，祇有補救辦法。」這一點應是行政機關最為堅持的地方，所強調的乃是過去行政機關之行政命令及行政處分必須是有效的，然而這卻是政治協商而得，並非是法律之觀點，自然就會與行政法院之判決產生了絕然不一樣的結論。因此，筆者以為立法院四委員會採取「廢止」的語詞，可能是由於受到該次政治協商會議第一點結論之影響。不過，立法院雖採用了「廢止」的用語，但於其考察報告的建議事項中，卻又屢屢要求行政機關「應依據條例重加審核」，這也隱含表示立法院內政考察團是不認同於過去行政處分之法律效力。
柒、結論
長久以來，我們的社會總是以為耕者有其田政策的施行是具有非常堅實的法律基礎，因為立法院制定了實施耕者有其田條例及其他相關的法律，行政機關也因此公佈了重要的施行細則，使得此政策之法律基礎似乎是不容置疑。當時之行政法院馬壽華院長甚且因此親自著書，並在書籍的自序中稱，「基十年經歷，深知臺灣完成耕者有其田整個工作之合法性，已臻甚高境界，允為我政府實行法治最顯著之一例。」 馬院長在此書當中也明白指出，「實施耕者有其田政策所需要之法規範圍頗廣。因施行此政策所有一切動作，均與人民之權利義務有關，必須均有法規之依據，故應分別制定法規以資遵守。」 他並且列出了包括法規性行政命令在內的重要法規共十二種，惜在這些法規當中並沒有出現「工作手冊」當中的「須知」。
由立法院內政考察團所提出的考察報告中得知，耕者有其田政策的實施，行政機關所倚賴之施政依據並非是實施耕者有其田條例、或是施行細則，而是由行政機關自己內部制定及下達各縣市政府的行政規章。會有這樣的發現乃是因為考察團在地方考察的過程當中，直接面對了許多來自於地方上的激烈反對意見，而這當中最受到立法委員們重視者，乃是共有出租耕地全面征收的議題。由於臺灣的大部分土地所有者大抵都僅擁有極小面積的土地，又由於多子均分繼承的傳統文化，使得許多土地的權屬都是呈現著共有的狀態。國民政府來臺之後為了實現耕者有其田政策，竟意圖將所有出租耕地予以全面征收，由此來增加該政策所能夠施行的土地面積。
共有出租耕地的全面征收自然受到了臺灣各地方業主的強烈反對，其實，在耕者有其田條例的立法過程當中，行政院與立法院及臺灣省臨時省議會意見最不同之處，也就是於此。由於雙方意見嚴重分歧，最後必須經過中國國民黨蔣介石總裁的出面協調（或坐鎮），問題才獲得解決，而嗣後的實施耕者有其田條例也因此增訂了第八條第二項，讓共有出租耕地有了免予被征收的例外規定，而這一項規定後來是否確實的被行政機關所實踐，也就關係著廣大人民的權益。因此，本文在審視耕者有其田政策的法律效力時，就特別把關注的焦點放置於第八條第二項，本文首先在行政程序的時間點上，予以細心的檢驗，發現第八條第二項根本沒有受到行政機關的尊重，各縣市對於第八條第二項攸關的申請期間，皆早在施行細則頒布之前已經截止，因此，行政程序出現了嚴重的問題。
除了行政程序出現了嚴重的明顯缺失之外，連帶的，這也關係著行政機關所作出的行政處分，其依據到底為何的另一重要問題。本文經過文獻的回顧及行政法院的判例，發現行政機關並非是依據法律位階的條例來進行土地征收，而是根據其內部所制定的「工作手冊」及相關「須知」等行政規章。就這一點，立法院內政考察團予以嚴厲之批判，要求行政機關應立即予以更正，並對過去因出租而被征收的共有耕地案例，皆重新加以審核。另一方面，經由行政法院的判例，也明白得知行政法院並不承認行政機關所據以施政的行政規章是有法律效力的。至此，一個嚴重的問題呈顯了出來，那就是耕者有其田政策之中，立基於「須知」的土地征收行政處分，是否具有法律的效力？
本文的答案為否。這是因為這些土地征收行政處分明顯違背了行政法學當中的法律優位原則及法律保留原則，它也根本牴觸了憲法、中央法規制定標準法及土地法的規定。輔以行政法院的重要的判例，本文因此持否定、也就是無效的見解。立法院後來雖然是以「廢止」，而非以「無效」或「撤銷」的方式予以描述，但本文大膽假設，那可能是在龐大政治壓力之下的產物，而非是立法院之真意，因為，立法院內政委員會的考察報告當中，屢屢要求行政機關應該根據條例的內容，重新對於土地被征收的案件加以審核，而立法院四委員會也要求眾多根據「須知」而來的行政處分，「應由主管機關查明分別予以適當處理」。
倘若本文的立論可以被接受，那表示行政機關已經造成了非常嚴重的社會問題。蓋耕者有其田政策所征收的土地，其中幾近七成是屬於共有出租耕地，如果這樣的征收是屬於沒有法律效力的征收，那麼，這個問題就相當的嚴重了。在內政考察團考察報告當中的第一點，立法委員在最後指出，「以行政觀點而論，此種不當措施，將導致嚴重之後果；以法律觀點而論，則將發生責任問題。」吾等不禁要問，為什麼會出現這麼嚴重的錯誤？這個責任又必須由誰來承擔？
行政機關會出現這麼嚴重的行政過失，其根本原因應該是來自於國家的領導者急欲於民國四十二年完成耕者有其田政策的施行。眾所皆知，臺灣自二次大戰之後，長期以來皆是處於幾近於獨裁的威權統治，中國國民黨以黨領政的控制模式，縱然是在解除戒嚴之後，仍然是維持了一段時間。民國四十二年仍然是相當緊張的時刻，臺灣是完全受到中國國民黨黨國體制的嚴密監控。為了實施耕者有其田政策，中國國民黨中央改造委員會特於民國四十一年七月二十四日舉行第三七一次會議，由蔣介石總裁親自主持，專題討論扶植自耕農，貫徹耕者有其田主張之限田政策。蔣介石總裁在會中曾作「極明確」之指示， 希望此政策能夠在四十二年一月一日實施。經討論之後，決議文云：
查扶植自耕農，為實現總理遺教耕者有其田之必要步驟，亦為本黨現階段重要主張。三年以來，臺灣實行三七五減租及公地放領，已著成效，應即自明年一月起，推行限田政策，責成本黨從政負責同志，將上項政策之執行，列為明年施政之中心，而黨的活動，亦應於此為有效之配合，務期集中力量，貫徹實施。在明年一月開始實施前，一切必要準備工作，如扶植自耕農條例立法程序之完成，實物土地債券之發行，公營事業股票之讓售，對內對外宣傳之加強，農運幹部之訓練，以及對本黨民意機關代表同志之指導等，均應分別由主管單位積極進行，俾本黨所一貫主張之民生主義，得於最短期間獲得進一步實現與成功。
蔣介石總裁的明確指示及中央改造委員會的上述決議，應該就是行政機關為何急忙的欲在民國四十二年完成耕者有其田政策的根本原因。也就是這個理由，可以來解釋臺灣省民政廳地政局為何在條例尚未通過之前，就制定了相關重要的「須知」，並且印製了「工作手冊」；也就是這個理由，使得行政機關在細則尚未頒布之前，就急忙的調訓各地方的人力，並已經完成了關鍵的土地征收審查及保留的工作。因此，立法委員所稱的「責任問題」要由誰來承擔？本文以為答案已經是非常的清楚，根本的責任應該由中國國民黨及其總裁—蔣介石先生來承擔。
走筆至此，令人無限的感慨！如今，五十幾年的光陰已經逝去，以往的當事人如今或皆已物化，但是，這個嚴重的問題仍舊必須予以正視。本文建議此一重要議題應該要納入於國家轉型正義所必須予以討論的範疇，並儘速的思考如何來進行補救。
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The Legislative Yuan Maintains the Administrative Orders Disobey the Law
--- Examination of the Legal Power of the Land-to-the-Tiller Policy
By
Shih-Jung Hsu and Yu-Wei Chou＊
The Land-to-the-Tiller policy, implemented in 1953, did have greatly negative impacts to the Taiwan society. Those common land owners received the worst treatment from this policy. It was because they were wrongly defined as “landlords” and were forced to give up their land titles. A total of 106,049 households at that time were classified as “landlords”, and 87,149 households (82.18%) were common land owners. Within those land taken by the government 69.51% was belonged to common land. The vast majority were in fact landowners who rented out land that they owned. Most owned no more than a few thousand square meters. Nevertheless, if these owners had rented their land out, it was appropriated and they lost their titles.
According to the Constitution, the private land ownership is protected and this right cannot be deprived unless the laws agree with some specific eminent domains. The government therefore stipulated the Land-to-the-Tiller Act and several administrative orders in 1953 in order to implement the policy. The condemnation of private lands for this policy seems to have its legislative background. However, this research finds that the Land-to-the-Tiller policy does not have its legal base. It was because the Chinese National Party (KMT) at that time asked the government must implement this policy exactly at 1953. Since time was very limited, the Taiwan Provisional Government therefore stipulated many administrative rules before the Act had been agreed upon at the Legislative Yuan. The condemnation of land was therefore based on those administrative rules, not the Act. Unfortunately, many articles of those administrative rules did violate with the Act, specifically at the case of condemnation of common land. This research then argues that the Land-to-the-Tiller policy did infringe the Constitution and should not have legal power.
As a matter of fact, the government did find this serious problem later on, and it tried to use some incorrect legal explanations and compensational ways to address this grave mistake. But, those common land owners still could not have their land back since they were “landlords”. Deprived of the title to their land, many of those former landowners fell into poverty. According to a report from the Legislative Yuan at that time, it estimated that more than 2 million people were affected. More than 50 years later, those small landowners -- unfairly labeled landlords -- are still waiting for justice. This research therefore suggests that this issue should be one of the important topics for Taiwan transitional justice.
Keywords: land reform, the Land-to-the-Tiller policy, the Chinese National Party (KMT), transitional justice, landlord.
立法院認為是命令變更法律
—耕者有其田政策法律效力之探討
徐世榮及周有為**
（論文初稿，未經作者同意請勿引用）
摘要
耕者有其田政策的實行對於臺灣社會帶來相當大的衝擊，其中命運最為悲慘的該屬於共有出租耕地的農地所有權人（業主），由於彼等大多僅擁有極小面積的土地，但是由於他們將其土地出租予他人耕作，符合了行政機關對於「地主」所下之定義，因而被迫喪失了土地所有權。在全部被征收的143,568甲農地當中，有99,796甲是屬於共有耕地，比率佔了69.51%；另外，在所有被征收的106,049「地主」戶數當中，土地權屬是屬於共有戶數的為87,149戶，佔了所有戶數的82.18%。由這些重要數據明顯可知，共有耕地的征收是耕者有其田政策是否得以實踐的最主要關鍵。
根據憲法之規定，土地所有權基本上是受到保障，對於私有土地的征收必須有法律之規定才能為之，因此，為了實施耕者有其田政策，政府制訂了實施耕者有其田條例及其施行細則，以此作為政策施行之依據，若由此觀之，耕者有其田政策對於私有耕地的征收似是具有其法律的基礎。惟，進一步之探究，卻發現耕者有其田政策的施行出現了嚴重的弊端，也就是它的推動竟然是欠缺法律的基礎。這該如何來解釋呢？由於當時的執政黨—中國國民黨及政府強制要求在民國四十二年完成耕者有其田政策的施行，因此，在時間相當緊迫的情況之下，政府未等實施耕者有其田條例及其施行細則完成立法程序，即已自行制定了「工作手冊」，其內包含了許多以須知為名義的行政規章，如「計算征收保留耕地須知」、「共有耕地保留查定須知」等，並要求各縣市政府依此規章來進行土地的征收。然而，這些規章卻是有許多的地方是與條例及施行細則相牴觸的，而這些牴觸之處正好又是有關於共有出租耕地是否得以保留的重要部份。
本文透過歷史文獻及行政法院判例的蒐集與分析之後，並不同意行政機關以修改細則、「法律不溯及既往」及其他的「補救辦法」來解決這個嚴重違法的課題，本文認為耕者有其田政策的施行明顯欠缺法律的基礎，行政機關所為之土地征收的行政處分是屬於沒有法律授權的情況進行的。這是一個相當嚴重的問題，本文建議這應是屬於目前國家轉型正義中的一個重要的課題，這個問題的浮現促使我們思考未來應有的解決方法，以來撫平過去共有出租耕地所有權人所遭遇的不公平對待。
關鍵詞：耕者有其田條例、共有出租耕地、立法院內政考察團、臺灣省政府民政廳地政局、計算征收保留耕地須知。
壹、前言
實施於1940及1950年代的臺灣土地改革，在中國國民黨及國民政府的大力宣導之下，經常被視為是國際間開發中國家的一個重要典範，而其和平及幾近不流血的實施手段也成為國民政府的一項傲人成就。在土地改革的三項主要政策—三七五減租、公地放領及耕者有其田—當中，對當時農民權益產生最大衝擊者，當屬耕者有其田政策，因為有106,049業主戶數， 其所擁有的143,568甲農地被政府征收，並放領給大抵耕種於該農地的佃農或是雇農。根據憲法保障財產權之規定，土地之征收必須有法律之規範，否則不得為之。因此，中國國民黨及國民政府在實施此政策之時，特別經由立法院制訂了「實施耕者有其田條例（後簡稱為條例）」及其他相關的法律，行政機關後來並且據此公佈了「實施耕者有其田條例臺灣省施行細則（後簡稱為施行細則）」，以此作為政策實施之依據。
經由條例及施行細則之頒佈，所需之法律要件似乎都已具備，農地之征收因此也應該是屬於合法的行政處分。惟，經由因繼承而共有土地的被征收、及政府 對於老弱孤寡殘廢土地所有權人保留土地權利的剝奪，筆者發現耕者有其田政策的土地征收處分並非是建構於條例及其施行細則，而是立基於沒有法律基礎的內部行政規章。筆者以為這是一個非常嚴重、而且必須立即予以正視的課題，不能因為時光之流逝而受到忽視，而這也表示耕者有其田政策的施行是欠缺合法的基礎。
本文將引用歷史文獻、行政法院的判例及相關行政法學來作為立論的基礎，本文共分為七個部份，分別為前言、問題意識、條例第八條第二項之申請及核定時程、行政機關如何解決這個違法行政的嚴重問題、行政法院的判決、「工作手冊」中相關「須知」之法律效力的探討、及結論等。
貳、問題意識
當行政機關在制訂條例草案之時，其所面臨的最主要爭議之處乃是在於共有出租耕地的一律征收，民意機關對此大抵是抱持著反對的意見，這是由於臺灣農地的權屬絕大部分皆是屬於共有的狀況，倘若共有出租耕地全面征收，受影響的農戶必將是非常的廣泛，因此反對之聲浪是非常的大。
實施耕者有其田條例草案的前身為扶植自耕農條例草案，為臺灣省政府民政廳地政局所擬定，臺灣省政府曾將扶植自耕農條例草案送至臺灣省臨時省議會進行審議，省議會對此法案的審議頗為慎重，根據劉應瑞及羅孟浩所述：「在省府分組審查草案的期間，曾把草案送到臨時省議會，請其發抒卓見。省議會復把草案送到各縣市議會，各縣市議會再轉送到各鄉鎮民大會去研究，然後將各方意見層轉到省議會，省議會綜合各方意見，詳加研究。」 經省議會審議之後，其中最大的改變乃是對省政府原草案所訂共有出租耕地一律征收一款，予以刪去。 惜這一刪除的建議後來並未獲得內政部的同意，因為倘若將共有出租耕地予以排除，則所能夠征收的耕地面積必將是大幅度的限縮，而耕者有其田政策的實施效果也必定是大打折扣。
後來行政院將此共有出租耕地一律征收的條例草案送交立法院審議，當時曾引起了相當大的爭議，其中最為立法委員們無法認同之處也就是共有出租耕地的一律征收，時任臺灣省地政局長的沈時可自己有這樣的一段文字記載：
在例會前一日，蕭錚委員電邀沈時可前去說明天的會由你沈時可局長報告。…蕭委員說已經召集人楊寶琳委員決定，她會通知你沈局長，大概是關於共有土地的問題。…到了開會果然有一高大雄偉之北方委員，起而質詢，他說事涉共有土地，何以要在第十條列為一律徵收。…關於耕者有其田法案的激烈爭議，為蔣中正總統所知，乃以國民黨總裁身分，邀集立法院委員會重要召集委員及有影響力的委員十餘人，中央黨部張其昀秘書長、行政院黃少谷秘書長、省政府主席吳國楨、財政廳長任顯群等會集一堂。…有李慶麐委員發言說明立法委員們的意見，認為共有土地不應一律徵收，其中尚有若干問題須加分類保留等理由。接下來楊召集人寶琳委員及其餘委員均熱烈發言，內容大致相同。… （劃線為作者所加）
立法委員們的發言主要是反對共有出租耕地的一律征收，並與行政單位針鋒相對，後來這個爭議是經由蔣介石出面協調及主導，才得以解決，在前述的重要會議當中，
蔣總裁點頭示意，贊許沈時可的報告，指示休息十五分鐘，由全體在座立法委員及農復會主委蔣夢麟、總統府秘書長王世杰等組織小組會，草擬第十條修正案文，指定沈時可擔任記錄，在開會時提出報告。於是公推楊寶琳、李慶麐兩委員為召集人，在休息室開會，先交換意見，沈時可就各人所發表意見分送各位發言人認可後，再由召集人分別研究修改、謄清，經參加人一一簽名後交還召集人。這時有人來催說十五分鐘時間已超過，蔣總裁將要離開辦公室，請大家速往會議室，將記錄呈送蔣總裁核閱，經總裁核閱後，問有無錯誤，召集人答說無錯誤，蔣總裁詢問大家有無意見，即宣布本案修正如紀錄，大家鼓掌表示滿意而退。… （劃線為作者所加）
由上可知，在當時中國國民黨蔣介石總裁親自出面坐鎮之後，才產生了共識，並由此訂定了後來條例第八條第二項的內容，對於部份共有出租耕地的征收網開一面，寄望由此稍減臺灣民眾的反對聲浪。 但是，後來政策的施行卻是與第八條第二項的規定背道而馳，民間產生了相當多的反對聲浪。在耕者有其田政策施行之後，立法院內政委員會組成了一個內政考察團，參與的立法委員分成多組進行全島的考察，之後並提出重要的考察報告， 在此報告中就指出各地民眾對於共有出租耕地的征收有非常強烈的反對意見：
依共有耕地現有資料統計，其持分面積，以在一甲以下者為最多。比乃本省人多地少之自然分配現象。是項共有耕地，因未辦理地籍總歸戶，缺乏基本步驟，實為比次實施征收之先天缺陷；又因急於消滅此項共有制度，一切不願考慮。遽爾處理，問題叢生。各地對此，無不激烈反對。紛紛請願無論己；曾親聞：有到地政事務所，到縣政府跪哭哀求保留者，如彰化縣長陳錫卿面述此項事實，言之慨然！又曾親見：多有公開表示「不平」者。如彰化農民議員李火，於七月二十一日該縣座談會，曾鄭重指出：「無論單有地與共有地，或者一律准其保留；抑一律不准其保留。理應同一處理」。竹南鎮自耕農兼佃農與地主三者身份之萬青山，宜蘭羅東鎮地主羅許阿隆，分別於七月二十六日及十日各該鎮座談會，亦一致強調此點。而高雄縣路竹鄉租佃委員會佃農委員王水河，屏東縣恆春鎮租佃委員會佃農委員林堅土，亦分別於七月三十一日及八月一日該鎮座談會上，為老弱孤寡殘廢者，大聲呼籲，尤饒有同胞愛與經濟一致性。…本條例第八條第二項對於老弱孤寡殘廢及繼承共有之適用保留條款，特加明定。原期對此有所補救。如果依此立法精神，善為施行，使人民各得其所。則目前美中不足之現象，并非不可避免。乃本條例施行細則，對於此項，盡力附以限制；又另定各種工作「須知」，對此限制益加繁苛。所謂「第八條第二項」，實際已等於具文。各地執行工作，完全以是項「須知」為依據。試查閱高雄縣陳吳金案之省縣批文，足資證明。再查各縣市共有耕地保留之比數，有低於千分之一者，如彰化花蓮等。此更足證明對於共有保留之限制，確已達到最高峰。 （劃線為作者所加）
也就是因為共有出租耕地在進行征收時出現了強大的反對聲浪，使得立法院內政考察團發現土地征收之執行並非是來自於條例的規定，而是以行政機關自己所訂定的行政規章為依歸，這使得立法院內政考察團發現事態嚴重，因此，在其考察報告檢討部份的第一點，即提出耕者有其田政策的「執行」依據問題，渠等指出：
（一） 基層執行幹部之訓練，均在細則公布前訓練完畢：查所謂基層幹部訓練，實包括各縣市地政科及地政事務所選送幹部由省主辦之訓練，及由縣市主辦之執行幹部鄉鎮區人員輔助人員村里人員等各項業務講習。其訓練或講習內容，自非側重理論，而係以實施耕者有其田各項法令及「工作須知」等（據臺東縣報告）如「計算征收放領須知」，「附帶征收須知」等（據苗栗新竹等縣報告）為主。其訓練時間，又均在細則公布以前。按細則為依法規定施行程序及詳細辦法之主要法令，細則既尚未公布，則其基層幹部訓練之內容，自己失卻正確之依據。
（二） 設定耕地征收保留工作，亦在細則公布前辦理完畢：各縣市計算耕地征收保留分別予以處理設定之工作，均在細則公佈前提早完成，已如前述。按是項計算設定工作，為經過實地複查後編造征收保留等項清冊之張本，實具有決定性之認定效力。非特關係人民權益，抑且影響政府威信及政策之推行。是項設定工作，在實際執行時，細則既未公布，則所謂「設定征收保留法令」自未包括本條例臺灣省施行細則在內。而有關耕地征收及保留之實際標準，何所依據，自亦發生問題。此一問題之發生，其性質已超出事務性或技術性之業務範圍，應在政策性之基本原則上，予以重視。
（三） 老弱孤寡殘廢保留耕地之申請及核定，亦在細則公布前辦理完畢：關於各縣市規定老弱孤寡殘廢保留耕地之申請期間，已如前述。其核定工作，各縣市均係於受理申請後，隨時辦理，故申請案件均於細則公布前處理完畢。依本條例第八條第二項，對老弱孤寡殘廢之保留耕地，除規定以「藉土地維持生活」為唯一要件外，并無任何限制。但各縣市對於是項工作之執行，既未依據條例，而當時細則又未經公布，則其實際執行之依據，自亦頗有問題。
以上所述，皆為實施耕者有其田之根本問題，其影響所及，關係政策之推行，殊非淺鮮。以行政觀點而論，此種不當措施，將導致嚴重之後果；以法律觀點而論，則將發生責任問題。 （劃線為作者所加）
這是一段非常重要的文字記載，立法院內政考察團將其放置於考察報告檢討部份的第一項，可見渠等對於這個問題的重視，倘若耕者有其田政策的施行是立基於「工作須知」、「計算征收放領須知」、「附帶征收須知」等行政規章， 而不是條例及施行細則，那麼其隱含的意思則是耕者有其田政策的施行是欠缺了法律的基礎，也就是行政機關所做出的眾多行政處分可能皆面臨了無效的命運，此事倘若為真，自然是非同小可，因此，必須相當謹慎的求證。據當時擔任內政部秘書一職的徐實圃也指出：
實施耕者有其田政策，為一劃時代的重大措施，因最高決策機關，策勵之綦嚴，矚望之殷切，計日課工，分程責效，故各級經辦機關，莫不兢兢業業，勉力以赴。以此臺灣省政府預定於四十二年五月一日開始公告，在公告之前，因時間迫促，所有一切應行準備事項，不得不先行刊印有關辦理手續及專業技術等「工作須知」，彙編而為手冊，以供各工作人員執行時之用，祇以事屬創舉，對於法律之認定，究應從寬從嚴，頗費斟酌，即就「實施耕者有其田條例臺灣省施行細則」與「臺灣省實施耕者有其田工作手冊」所載各種「須知」而言，與「實施耕者有其田條例」精神，難免不無出入… （劃線為作者所加）
這裡所稱的「難免不無出入」，道出了問題之關鍵，即工作手冊之內容是與條例及施行細則的規定不相吻合的，也就是工作手冊內行政規章的效力竟然是高過於施行細則，這無疑是讓人非常訝異的一件事情，徐實圃也進一步的敘述：
施行細則，正在各區雷厲風行，從業人員為爭取工作成果，又格外認真，因之引起執行人員的法律觀點與立法原意是否符合問題。嗣經部份地主的反映，並向立法院請願，以此，在立法院內一時成為最熱門的議案，大會小會，不知開了多少次，答覆一連串的質詢，無疑的又是落在內政部長黃季陸先生的身上了，行政院看見這個問題，—立法院認為是命令變更法律—越來越嚴重，遂責成內政部長黃季陸先生，臺灣省主席俞鴻鈞先生，農復會主任委員蔣夢麟先生會同審查省府擬呈之細則修正案文草案，並另行研議補救辦法。 （劃線為作者所加）
「立法院認為是命令變更法律」，這是何等嚴厲之指控！命令之法律效力竟然是高過於法律，這無疑是違背了憲法及中央法規制定標準法的規定，也牴觸了行政法學及土地法的相關重要規定與理念。本文所欲探索者為，面對了立法院這樣嚴厲的指控，其理由何在？這樣的指控，吾等是否能夠予以接受？這可能需要持戒慎恐懼的心情，進一步蒐集更多的資料來予以檢視。本文底下將以上述立法院所言之各縣市計算耕地征收或保留、老弱孤寡殘廢保留耕地之申請及核定的時程，及行政法院相關之判例來作為深入探討的對象，藉由此來檢證立法院的主張。
參、條例第八條第二項之申請及核定時程
時間是檢視法律效力的一個重點。「實施耕者有其田條例」是於中華民國四十二年一月二十日立法院第十會期第三十一次會議通過，中華民國四十二年一月二十六日總統令公佈施行，中華民國四十二年一月二十九日行政院令臺灣省為施行區域。另外，「實施耕者有其田條例臺灣省施行細則」是於中華民國四十二年四月一日行政院台四十二（內）字第二○二一號令核定，中華民國四十二年四月二十三日臺灣省政府肆貳府秘法字第三五六七○號令公佈。
姑且不論該施行細則之內容是否與條例立法原旨相吻合， 這表示耕者有其田政策的施政方針及確切的準則應是於中華民國四十二年四月二十三日才真正的確定，那麼對於計算耕地征收或保留，及老弱孤寡殘廢保留耕地之申請及核定時程，到底是在哪一段時間來進行的呢？該考察報告指出，「各縣市各級地政幹部（領導幹部，執行幹部，鄉鎮人員，輔助人員，及村裡人員）均於施行細則公布之前，自二月一日即由省縣市分別開始訓練，三月初訓練完畢，分發工作。各縣市耕地複查及測量工作，多於三月份內普遍完成，並依據複查結果，計算耕地之征收或保留，為耕地處理之設定。」 該考察團根據各縣市之報告，將各縣市辦理設定征收保留之日期，羅列如下表：
縣市別 開始日期 完成日期 全部日程 備註
臺北縣 三月十五日 該縣報告不詳，上列日期為實地複查日期
宜蘭縣 三月十五日 該縣報告不詳，上列日期為實地複查日期
新竹縣 三月一日 三月十二日 十二天
苗栗縣 二月十五日 三月十日 二十四天
臺中縣 二月十五日 三月十一日 二十五天
彰化縣 二月十五日 三月十一日 二十五天 該縣報告不詳，上列日期為實地複查日期
南投縣 三月十六日
嘉義縣 二月十五日 三月十日 二十四天
三月六日 三月十四日 九天
臺南縣 三月九日 三月十六日 八天
高雄縣 三月一日 三月七日 七天
屏東縣 三月八日 三月十一日 四天
臺東縣 三月十五日 該縣報告不詳，上列日期為實地複查日期
花蓮縣 三月十五日 該縣報告不詳，上列日期為實地複查日期
臺中市 二月十五日 三月十一日 二十五天
臺南市 三月五日 三月十二日 八天
四月二十日 四月二十五日 六天
高雄市 三月一日 三月七日 七天
說明：據省訂「工作手冊」所附「進度表」規定「計算征收保留耕地」完成日期為三月十日，而「實地複查」日期為三月十五日，實在「設定計算」之後。
由上表可知，各縣市耕地征收保留之計算設定工作，除了臺南市之時間延至四月二十五日之外，其他各縣市之完成時間皆是提早在三月十六日之前完成。此外，該考察報告也指出，各縣市對老弱孤寡殘廢保留共有耕地之申請，均於實施耕地複查時，定有申請期間，並規定逾期申請者無效，惟實際辦理情形，頗不一致。茲將該考察團根據各縣市報告之申請日期列表如下：
縣市別 申請期間 全部工作日程 備註
開始日期 終止日期
臺北縣 三月五日 四月三日 三十天 據該縣報告
宜蘭縣 二月二十日 三月十一日 二十天 據該縣報告「依照規定辦理」，查省定期間如上。
新竹縣 二月二十五日 三月二十六日 三十天 據該縣進度表
苗栗縣 二月二十日 三月十一日 二十天 據該縣進度表
彰化縣 二月十二日 三月十一日 二十天 據該縣進度表
嘉義縣 三月一日 三月三十一日 三十一天 據該縣報告
臺南縣 三月七日 三月十六日 十天 據該縣進度表
高雄縣 三月四日 四月二日 三十天 據該縣報告
臺中市 二月二十日 三月十一日 二十天 據該市進度表
以上表格內雖然缺乏臺南市、高雄市、及屏東縣等之資料，但是已經含括了絕大多數的縣市，在這九個縣市當中，申請之期限最短者為臺南縣，僅有十天，最長者為嘉義縣，有三十一天，但是最值得注意者為申請的終止日期大部分都是在三月份，最晚者為臺北縣的四月三日，但是縱是如此，也都是遠在四月二十三日之前。該考察報告內另有一段重要文字為相關之敘述：
在細則第十八條，原定老弱孤寡殘廢之申請期間，為「三十天」。查各地申請者，常因「申請逾期」而遭拒絕。故申請期間之何時起訖？何時公告？以及如何公告週知？殊關重要。查各縣市所定是項申請期間，有滿三十天者殊少。例如臺南縣辦理是項申請，全部期間僅十天。而且各縣市所定申請期間，早在二月，遲在三月，未有超出四月三日以後者。又查細則公布，遠在四月二十三日。在四月二十三日以前，所謂關於是項申請應具之標準與條件，以及其他重要程序，皆尚未定。各縣市對於是項申請，竟稱：早已提前辦理。究其何所依據而從事辦理？又如何從事辦理？殊難想像！據屏東縣恆春鎮租佃委員會佃農委員林堅土宣稱：「該鎮關於是項申請期間，原定本年三月二日，至四月二日。但四月二十三日，細則始見公布，故申請只有誤期」。是細則公布之日，即申請早已逾期之時。 （劃線為作者所加）
行政機關如此違法的行政程序實在是讓人匪夷所思，難以置信！惟，為求慎重，本文進一步探索筆者所蒐集各縣市政府出版之「實施耕者有其田工作概況」，並將其辦理之申請期間羅列於下：
苗栗縣政府相關之報告如下：
老弱孤寡殘廢之保留：依照實施耕者有其田條例第八條規定，共有之耕地及公私共有之私有耕地，其出租人如係老弱孤寡殘廢，藉土地維持生活者，經政府核定，得比照同條例第十條之保留標準保留之。此項法律特定事項本縣境內為數雖不多；但為關係老弱孤寡殘廢地主之權利，本縣極為重視，在規定申請期內，廣為宣傳，由各鄉鎮公所儘量便利人民申請，自二月二十八日起至三月二十九日止三十天，全縣計核准該項案件一三四件。
臺中市政府相關之報告如下：
審核老弱殘廢申請保留耕地：依照實施耕者有其田條例第八條第二項之規定，共有出租私有耕地之出租人如係老弱殘廢藉土地維持生活者，可比照個人有出租耕地予以保留，本市遵照原細則暨有關規定於四十二年三月間舉辦，計核准保留者五四件一六二筆三○‧五三八三甲，惟以事屬創舉，除由本府公告發佈新聞廣播講演並派各擔任複查人員從事各項宣傳及令飭各區公所轉各里長農事小組長租佃委員廣事宣傳，以期家喻戶曉。其辦理成果詳見附表八。惟以規定期限僅三十天，逾限申請者尚多，原細則業以修正公佈，刻正侯令辦理。
雲林縣政府相關之報告如下：
依照實施耕者有其田條例第八條，暨臺灣省施行細則第十八條之規定，公告申請一個月，本縣自三月四日起至四月三日為申請期間，除登報公告并普遍粘貼公告文外，并隨時隨地加以宣傳，一面印就申請書，分發各鄉鎮由各地政事務所指定專責人員接受申請案件，截至四月三日公告期滿之日止，計共接收申請一六六戶，經審查合格者計五三戶一○九筆，（計田八五筆火田二四筆），三二‧九九○五甲（計田二六‧二一○九甲，火田六‧七七九六甲），大部份因四十一年度戶稅超過一○○元以上而被駁回。
嘉義縣政府相關之報告如下：
查定共有耕地保留：共有耕地保留，係依實施耕者有其田條例第八條第二項之規定，並參照同條例第十條第一項規定之保留標準辦理之，凡個人有因繼承而為共有者，其共有人必須配偶或血親兄弟姊妹，查定工作，係按土登記簿內之繼承登記案件為核定之根據，是項查定工作至三月底止，共計核准五七八戶六六五‧八一八五甲，又共有耕地出租人，如係老弱寡殘廢藉土地維持生活者，依條例第八條第二項之規定辦理，並自三月一日至三月三十一日為公告期間人民于公告期內依提出申請者，計收三八三戶經本府審核為令（應為合之別字）法者計一三六戶六六‧五八七三甲，又依同條前項五欸（應為款之別字）之規定經查定保留之祭祀公業及宗教團體共計三一七戶三五一‧一五○二甲。
臺南縣政府相關之報告如下：
查定保留共有耕地：自三月五日起，根據歸戶卡片及地籍簿冊辦理個人有因繼承而為共有其共有人為配偶血親兄弟姊妹之共有出租耕地保留查定工作，至三月十二日完成，計共查定七○五戶，二、四七三筆，八二一甲，又老弱孤寡殘廢藉土地維持生活者，自三月二日公告申請，至三月底截止，計經申請核定保留者一七三戶五五九筆八二、四三二六甲。
高雄市政府相關之報告如下：
接受老弱孤寡殘廢共有耕地之保留申請：按共有耕地或公私共有之私有耕地出租人，如係老弱孤寡殘廢籍土地維持生活者，得申請保留。本市自三月一日起至三月三十日止公告三十天。凡有是項情形者，均可於公告期間內向本市地政事務所申請保留其耕地。綜計本市經依法核准保留者十二戶，耕地面積四‧五三七八甲。
高雄縣政府相關之報告如下：
依照實施耕者有其田條例第八條，暨臺灣省施行細則第十八條規定，共有耕地出租人，如係老弱孤寡殘廢藉土地維持生活者，得比照同條例第十條規定保留標準，於規定期限內，申請保留其共有出租耕地。本縣規定前項申請期間，自三月四日起，至四月二日止計三十天。除登報公告並普遍張貼石印公告週知外，並隨時隨地加以宣傳。一面印就申請書分發各鄉鎮公所，以供人民免費領用；同時在各地政事務所，指定專責人員受理及審核此等申請案件，截止公告期滿之日止，本縣計受理二五八戶，經審查合格者，計五一戶，一四九筆，二七‧四八四六甲；未合規定者，計二○七戶，七九三筆，一○四‧八六三七甲。
各縣市政府報告內所呈現之申請時間，容或與立法院內政考察團考察報告內的申請時間出現了些微的差異，不過，有一點的確是完全一致的，那就是申請期間皆是在四月二十三日之前，這表示各縣市所據以辦理的依據皆不是根據條例及施行細則，而是前述由臺灣省政府民政廳地政局內部所下達的「工作手冊」內之「計算征收保留耕地須知」、「共有耕地保留查定須知」等行政規章，這一點是可以確定的事情，這也表示立法院所稱的「立法院認為是命令變更法律」是無庸置疑的。
肆、行政機關如何解決這個違法行政的嚴重問題？
一般通俗之見解，命令是不可以牴觸法律的規定，否則是為無效，這明白規定當時的憲法與中央法規制定標準法裡，也為一般行政法學之基本的理念。在立法院內政考察團提出其考察報告之後，行政單位發現事態嚴重，不得不趕緊予以處理，在行政院下令之下，遂由內政部長黃季陸先生邀集了臺灣省政府主席俞鴻鈞先生、農復會主任委員蔣夢麟先生、司法院院長謝冠生先生、行政法院院長馬壽華先生、行政院組長高崑峰先生、農復會組長湯惠蓀先生、臺灣省政府秘書長浦薛鳳先生、臺灣省政府民政廳副廳長項昌權先生、臺灣省政府民政廳地政局長沈時可先生、及內政部地政司長劉岫青先生等人，進行終日的討論，並最出重要的結論，其中最為重要者乃是根據「工作手冊」內各項「須知」所為之行政處分，其法律效力是否合法的問題。
行政單位在會議結論的第一點即堅持根據臺灣省政府民政廳地政局所下達「工作手冊」內之「計算征收保留耕地須知」、「共有耕地保留查定須知」等行政規章所做出的行政處分，應該仍有它的法律效力。行政單位同意施行細則未來可以予以修訂，並且制定補救辦法，但是不能夠有溯及既往的效力。其重要的第一點大原則結論如下：
其一，關於修改及補救者。按修改細則，如不引起是否追溯既往，即是否收回已行征收放領之耕地問題，自當尊重立法院方面意見，予以刪改。此點經詳加研究，僉認為細則縱加修改，不能發生追溯效力，故對於已執行案件，祇有補救辦法。 （劃線為作者所加）
這也就是說過去所進行的土地征收，縱然是違背了條例或是施行細則的規定，行政單位仍然堅持它們的法律效力，對於這個違法行政所產生出來的嚴重偏差，僅能由後續制定的「補救辦法」來予以解決，而後來所制定之補救辦法主要是針對了條例第八條第二項所稱之老弱孤寡殘廢藉土地維持生活者。 不過，這樣的決定無疑是與一般法律基本常識產生了非常大的衝突，這可以由會議當中所做出之其他決議，與此大原則相互矛盾的現象來窺其一二。例如，在這重要的第一點大原則之下，又有十二小點，其中的第十二點為：
十二、工作手冊中刊載各種須知與細則不符部份：臺灣省推行實施耕者有其田政策，預定於本年五月一日開始公告，在公告之前，因時間迫促，所有一切應行準備事項，不得不先行刊印有關辦理手續，及技術等工作須知，彙編而為手冊，以供各工作人員執行時之用，迨施行細則公布後，手冊之規定，凡與細則不符者，均經令飭更正，故該項手冊與細則不符部份，均不能作為依據。至工作人員在執行業務時，因耕者有其田政策之實施，既屬創舉，時間又極短促，難免不無疏忽之處，現正由有關業務主管機關籌劃耕者有其田擴大檢討會議，以檢討工作之得失，兼查核各級執行人員之功過，分別予以獎懲。 （劃線為作者所加）
這段文字表示，不論是「工作須知」或是「手冊」在施行細則公布之後，皆是缺乏行政機關對外進行行政處分的法律效力，因此，問題的根本關鍵點並不是在於未來經過修正之後的細則是否具有法律溯及既往的效力，而是在於那些行政機關自己制定，於行政機關內部下達之「須知」或是「手冊」，是否具備了進行土地征收的法律效力。
至於第八條第二項中，「個人出租耕地因繼承而為共有，其共有人為配偶血親兄弟姊妹者」，「共有耕地保留須知」當中也製定了許多與細則不相吻合之處， 惟對於這個部份，上述會議之決議竟然為「繼承共有土地為法律解釋問題，不擬修改」， 也就是說，行政機關選取了最為嚴格的解釋途徑，以此來封殺土地共有人的權益。 惟究其根本原因，乃是「共有出租耕地預計征收者為十萬甲，因繼承共有而保留者，已達九千餘甲，如變更原來辦法，不特必須對每一共有人逐一查核，工作繁重，固不待言，而影響政策成果，亦至為重大，衡以法律不溯及既往之原則，亦應特加重視。」
在上述會議之後，立法院內政、經濟、財政及民刑商法四委員會在行政院咨送施行細則修正條文及補救辦法之後，召開了多次併案審查會議，最後提出了八項意見，其中對於行政部門所提意見有贊同之處，也有不同意者，但是對於是否溯及既往的法律效力所做之決議如下：
六、臺灣省實施耕者有其田工作手冊所載「計算征收保留耕地須知」第十五條第四款及第二十五條等違反本條例規定之條文，應依中央法規制定標準法第七條之規定予以廢止，依此所為之處分，應由主管機關查明分別予以適當處理。 （劃線為作者所加）
於此，立法委員使用了「廢止」二字，似乎是同意了相關工作須知過往的法律效力，只是讓這些須知不具有未來的效力，但是，立法院之決議卻也留下了一些伏筆，即其要求行政單位對於過去依循須知所做之行政處分，仍應查明並予適當之處理。此一點結論明顯是相互衝突的，因為既然同意了須知過去的法律效力，應就沒有「查明分別予以適當處理」的必要，這或許表示立法委員們對於須知的法律效力仍然是保持了部份的模糊立場。其實，立法院內政考察團的考察報告當中，對於老弱孤寡殘廢及繼承共有人申請保留之案件，皆要求行政機關必須重新予以審查：
基於各縣市實際情形，本團認為本條例執行偏差，亟應迅予補救者，有下列七項：
………
（二）「實施耕者有其田工作手冊」內，各種須知，其有違反本條例者應即迅予改正：各縣市地政人員所持用之「實施耕者有其田工作手冊」，內載各種工作「須知」除關於測量等技術性者外，如「計算征收保留耕地須知」與「共有耕地保留查定須知」等，查其內容，多有涉及政策性之變更，與本條例立法精神，完全不符。而地政人員執行工作，一切以各該項須知為準，以致造成今日之嚴重偏差。亟應由主管機關將各該須知之有違反本條例者，迅予改正。
………
（四）老弱孤寡殘廢申請保留案件應依據條例重加審查：各縣市對老弱孤寡殘廢申請保留案件，處理未盡合理，並違背本條例第八條第二項立法原旨各節，已如前述。此種偏差之發生，實由於各種不合理限制之規定，為謀合理補救計，亟應依據本條例第八條第二項之立法精神，對此類全部申請案件重加審查，妥善處理。
（五）繼承共有人申請保留案件，亦應依據條例重加審核：依本條例第八條第二項立法原旨，對繼承共有耕地應否保留之核定，應以繼承共有權之現狀及繼承人之法定地位為準，即凡屬現為繼承共有地而繼承人確有法定繼承地位者，均應准其保留。處理此種案件之偏差，最易引起社會問題，亟應依據本條例立法原旨，分別予以重加審核，以資補救。
不過，當立法院的意見送至行政機關之後，黃季陸部長、俞鴻鈞省主席、及蔣夢麟主任委員會同擬議處理方式，對於前述立法院之第六點意見，此次會議之結論簡短如下：「第六項立院所提廢止手冊規定兩點及對已為之處分，分別適當處理一節，以案經處理完畢，似不宜牽起較多的麻煩」來作為終結。這樣的結論誠然可嘆，因為眾多共有出租耕地所有權人的權益就在「似不宜牽起較多的麻煩」當中被犧牲了，這對土地所有權人而言，無疑是非常不公平的。
伍、行政法院的判決
但是行政機關堅持過去的行政處分為有效及法律不溯及既往的處理方式，是否可以得到行政法院的支持呢？縱然當時的司法院長謝冠生先生及行政法院長馬壽華先生皆參與了前述問題處理之重要會議，然而，行政法院的法官們對於人民針對耕者有其田政策之施行所提之行政訴訟，在其判決文之中，是否會贊同行政機關的觀點呢？
從1954年起，行政法院出現了許多與耕者有其田有關的判例，其中有許多都是與條例第八條第二項有關。在43年度判字第34號之判決中，明示了行政機關嚴重違法之處，其關鍵處乃是行政機關對於共有出租耕地的征收並非是引用法律的規定，而是引據臺灣省政府所訂之行政規章：
乃引據臺灣省政府所頒之計算征收保留耕地須知第二十五條「民國四十一年四月一日以後，由共有移轉為個人有，一律徵收，不予計算」，置原告一再之據理力爭於不顧，悍然不准保留，處分全部徵收。查該項須知，並非法律，何能優先適用，拋斥實施耕者有其田條例第八條第二項之效力。論該項須知之性質，僅屬行政官署，對於其所屬公務員辦事時之一種指導性之訓示而已，其作用在於訓示承辦人員，如發生疑義或感無所適從時，則參照該項須知之指示辦理而已。如果根本母法規定甚明，適用並無困難，理應依照根本法辦理，要無引援該項須知之餘地。抑有進者，此項須知之效力，充其量僅足拘束其辦事人員而已，如發現有與法律牴觸或侵害人民合法權益之情事，此項須知自應失其效力，無待贅言。本件系爭耕地之情形，主管機關理應核定保留，為實施耕者有其田條例第七條、第八條第二項、第十條所明白規定，意義清楚，適用時一無疑義可言。被告官署何得巧引該項須知，意圖排除法律之效力，其非故意違法，應不至此。……今被告官署執迷不悟，仍引該項須知，而徵收系爭土地，似屬誤解法意執行偏差。總之，政府欲徵收人民之財產，必須以憲法上所稱之法律為依據，任何行政規章、命令均無徵收人民財產之權力。 （劃線為作者所加）
這是一段非常重要的文字記載，即臺灣省政府對於共有出租耕地的征收，其所依循的法令僅是臺灣省政府內部所頒之「計算征收保留耕地須知」，而不是條例或是其施行細則，這是讓人非常訝異之處，因為「政府欲征收人民之財產，必須以憲法上所稱之法律為依據，任何行政規章、命令均無征收人民財產之權力。」這也表示臺灣省政府對於共有出租耕地的征收是屬於違法的狀況，因為上述之須知並不具備法律的效力，如此一來，行政機關所主張之法律不溯及既往並非是探討之重點；相反地，行政機關內部所下達之行政命令及由此所作出之行政處分是否具有法律之效力，才是必須予以深入探究的課題。
讓人相當驚訝的是，此判決並非是屬於個案，類似的判決也出現在44年度判字第41號，根據其裁判要旨可知：
臺灣省政府民政廳地政局所頒之「計算徵收保留地須知」，僅屬行政命令，其第二十五條雖有「民國四十一年四月一日以後共有移轉為個人有，一律徵收」等語。但此部份之命令，適用上與實施耕者有其田條例第八條第二項規定相牴觸時，依法即難認其為有效。被告官署自不得援為徵收耕地之依據。（劃線為作者所加）
要旨中的「依法即難認其為有效」，道出了其欠缺了法律的效力，另外，該判決書敘述：
至地政當局所頒「工作手冊」中所載，「計算徵收保留耕地須知」第二十五條，雖謂「民國四十一年四月一日以後由共有移轉為個人有，一律徵收，不予計算」，惟此一「須知」及「工作手冊」，原係實施耕者有其田條例經過立法程序以前，地政當局擬依期完成耕者有其田方案預作準備而草擬之實施辦法，迨條例公佈施行後，即發現「須知」「手冊」與法律有牴觸之處，經立法院第十二會期第十八次秘密會議正式決議，將「須知」第十五條第四款及第二十五條違反條例規定之條文，依中央法規制定標準法第七條之規定，予以廢止。被告官署自不能更援此項已廢止之規章，以為處分之依據。 （劃線為作者所加）
此判決書內容也指出了「計算征收保留耕地須知」是欠缺法律效力，因為，倘若僅是法律效力向將來消滅的「廢止」，那麼在廢止之前的行政處分可能還是有效的，但是，本判決書明白指出行政機關不能以「計算征收保留耕地須知」作為處分之依據，這表示過往相關的行政處分是「無效」的，必須予以撤銷。
陸、「工作手冊」中相關「須知」之法律效力的探討
臺灣省政府在民國四十二年頒行了「實施耕者有其田工作手冊」，包含了多項的「須知」，其中最為重要者乃是「計算征收保留耕地須知」及「共有耕地保留查定須知」，然而，根據前述立法院內政考察團之報告，這些「工作手冊」內之「須知」與條例的規定有相當多不相吻合之處，由於各地方縣市政府對於耕者有其田政策的執行皆是以「工作手冊」內「須知」之規定為主，那麼，這些「須知」的法律性質究竟為何？其是否具有得以進行耕地征收之法律效力？這皆是亟待釐清的課題。因為，倘若其法律效力是有嚴重之問題，進而也會使得建構於這些違法行政命令的行政處分，其合法性也隨之相當的可議。
首先必須論述之處為「依法行政原則」乃是現代民主法治國家於權力分立體制下，為達保障人權與增進公共福祉之目的，要求一切國家作用均應具備合法性，此為行政領域中重要原則之一。且依通說認為，依法行政原則之具體內涵包括「法律優位原則」與「法律保留原則」二個原則在內。所謂法律優位原則，亦即消極意義之依法行政原則，係指一切行政權之行使，不問其為權力或非權力作用，均應受現行法律之拘束，不得有違反法律之處置而言。而法律保留原則，亦即積極意義之依法行政原則，係指行政權之發動，僅於法律有授權之情形，始得為之，換言之，行政欲為特定之行為，必須有法律之授權依據。
土地征收，係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪。而規定此項征收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期限內給予合理之補償。 正因為土地征收乃國家行使公權力，強制取消他人土地上權利之一種行政處分， 屬於憲法上財產權保障規定之重大例外，故現代民主法治國家對於土地征收之發動，皆加以相當嚴格之限制，其中一項限制即為「征收權之發動須基於法律，且必須遵守法律所定之程序為之。」 而該項限制正可謂依法行政原則落實在土地征收領域上之具體表現，行政機關於從事土地征收時，則須切實遵守該項限制之內容，方能通過依法行政原則之嚴格考驗。
「實施耕者有其田條例」既作為臺灣土地改革事業中「耕地征收」（該法律第二章）之主要法律依據，則依據該法實施之耕地征收（屬於土地征收之一種），即必須嚴格符合依法（實施耕者有其田條例）行政原則，包括一切行政權之行使，不問其為權力或非權力作用，均應受現行法律之拘束，不得有違反法律之處置（法律優位原則）；以及行政權之發動，僅於法律有授權之情形，始得為之，換言之，行政欲為特定之行為，必須有法律之授權依據。若非嚴格地遵守上述「依法行政原則」，則任何土地征收行為（包含「耕地征收」）皆可能因為違反中華民國憲法第十五條（人民財產權之保障）、第一百七十一條（法律與憲法牴觸者無效），以及第一百七十二條（命令與憲法或法律牴觸者無效）而產生無效之結果。然而，問題就在於，實際執行「實施耕者有其田條例」中「耕地征收」之臺灣省政府，是否真的依據該法律來執行「耕地征收」？抑或另外有所依據？
如前所述，臺灣省政府是依據自行頒布「工作手冊」內之「須知」為征收之依據。「計算征收保留耕地須知」既為臺灣省政府所自行頒訂，而非經立法院通過且經總統公布，自然非憲法所稱之「法律」，無庸置疑。而臺灣省政府（民政廳地政局）作為「實施耕者有其田條例」之主管機關，其所頒佈之「計算征收保留耕地須知」，必然屬於一種「行政命令」。學理上，行政命令區分為：1、緊急命令；2、法規命令；3、職權命令；4、行政規則；5、特別命令。 在行政實務上，1999年2月3日公布之行政程序法，僅明文規範「法規命令及行政規則」（第四章）。然而「計算征收保留耕地須知」究竟是一種「法規命令」抑或是「行政規則」呢？
法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，且法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神（行政程序法第一百五十條）。單從法規命令定義中之「基於法律授權」，即可推知「計算征收保留耕地須知」並非屬於法規命令，因為「計算征收保留耕地須知」從第一條至第四十條，其中完全沒有提到其「法律授權」依據，且更深言之，臺灣省政府於內部頒布該須知之時，「實施耕者有其田條例」根本尚未經立法院三讀通過由總統公布實施，因此「計算征收保留耕地須知」之中，當然不會有所謂的「法律授權」依據。故「計算征收保留耕地須知」性質上絕非法規命令。
行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。此外，行政規則包括：一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定；二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準（行政程序法第一百五十九條）。臺灣省政府所頒佈之「實施耕者有其田工作手冊」，顧名思義，此工作手冊乃是提供實際上處理耕者有其田事務之公務員來使用，以便有統一之參考工具及參考依據，其「對內性」不言可喻。此外，「計算征收保留耕地須知」乃臺灣省政府為了協助下級縣市政府統一解釋法令（雖然「實施耕者有其田條例」尚未公布）、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。另，根據前述43年度判字第34號之判決也清楚表明：「該項須知之性質，僅屬行政官署，對於其所屬公務員辦事時之一種指導性之訓示而已。」而44年度判字第41號判決也指出「此一『須知』及『工作手冊』，原係實施耕者有其田條例經過立法程序以前，地政當局擬依期完成耕者有其田方案預作準備而草擬之實施辦法」，因此，「計算征收保留耕地須知」係為一「行政規則」，應無疑義。
「計算征收保留耕地須知」之法律性質既屬於行政規則，而行政規則最主要之特徵在於，其效力原則上僅及於機關內部，對外不具直接拘束效力，從而不得直接課予人民義務或為人民創設權利，且無法律保留原則之適用，也無須法律授權，亦毋庸對外公布，僅須下達。 於此可知，「實施耕者有其田工作手冊」中之各項「須知」亦須嚴格遵守上述行政規則之特徵，不得訂定直接課予人民義務或為人民創設權利之對外發生拘束效力之規定，方能符合行政規則之法規範要求而無逾越行政權限之虞。於此，陳新民也指出：
行政規則既然是上級機關為規範內部人員依法行政所制定之法規，因而，行政規則僅對內部產生拘束效力，對行政外部之人民及其他（行政）法院，不具備「法」之拘束力。…綜論行政規則具備的法規範效力，一般人民及法院非該規則所欲拘束之對象，即使該行政規則對人民會產生效果，尤其在涉及人民案件之處理事項，審核標準等等，但這些效力是間接得來。故對人民而言，該規章即不可以直接發生法的拘束效力。
「計算征收保留耕地須知」之法律性質既屬於行政規則，但該須知卻規範了計算耕地是否征收或是保留等相關重要標準，可謂與人民權利義務之創設及課予有重大關係，並已對外（人民）產生了直接拘束力（影響耕地是否被征收與否），且在沒有法律授權、又未對外公布之情況下，人民雖已因該項須知而土地所有權受到征收，但卻對臺灣省政府究竟依據何種標準（條例？細則？須知？）來進行耕地征收則顯得一無所悉。正因如此，從憲法及法律觀點而輪，「計算征收保留耕地須知」有下列三大問題：
一、「計算征收保留耕地須知」是一個時空錯亂之行政規則
根據1946年4月29日修正公布之土地法第二○九條規定：「政府機關因實施國家經濟政策，得征收私有土地。但應以法律規定者為限。」而「實施耕者有其田條例」是於1953年1月26日總統公布實施，同年1月29日行政院令指定臺灣省為施行區域；「實施耕者有其田條例臺灣省施行細則」則於1943年4月23日公布實施。但耕者有其田實際征收作業早已於1953年1月1日開始展開，臺灣省政府係依據自行頒佈之「計算征收保留耕地須知」來進行共有出租耕地之征收，而非依據「實施耕者有其田條例」或是「實施耕者有其田條例臺灣省施行細則」。從時間順序上而言，「計算征收保留耕地須知」出現時間過早，合理出現時間應在「實施耕者有其田條例」與「實施耕者有其田條例臺灣省施行細則」公布施行之後，該「須知」方有應所遵循之依據。退步言之，即便不在「須知」出現時間上有所質疑，但由於「計算征收保留耕地須知」之規定內容係計算耕地是否征收或是保留等相關重要標準，與人民土地所有權之存否乃息息相關，須知當中有關耕地征收或保留之標準，理應在「實施耕者有其田條例」及「實施耕者有其田條例臺灣省施行細則」公布施行後，作一次全盤地修改及調整，以期須知能夠符合法律與細則之規範內容，然而，臺灣省政府似乎沒有作這個動作，仍然一意孤行地依據該須知來執行耕者有其田政策，其作法實在令人無法苟同。這也難怪43年度判字第34號之判決中會對行政機關做出「其非故意違法，應不至此」的嚴厲批判。
二、「計算征收保留耕地須知」是一個違憲無效之行政規則
「計算征收保留耕地須知」之法律性質為行政規則，然而，這個行政規則卻規範了許多計算耕地征收或保留之相關重要標準及判斷依據，其干涉人民土地所有權之程度甚深，而對於人民財產權之保障與限制，則需回到憲法中方能釐清。首先，中華民國憲法第十五條規定：「人民之財產權，應予保障。」第二十三條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」及第一百四十三條第一項規定：「人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障。」申言之，人民之財產權應受國家保障，人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制，惟國家因公用需要得依法限制人民土地所有權或取得人民之土地。土地征收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得之謂，相關法律所規定之征收要件及程序，應符合憲法第二十三條所定必要性之原則。
然而，「計算征收保留耕地須知」此一行政規則，既非屬於「法律」層次，亦不屬於有法律授權之「法規命令」，但臺灣省政府竟然逕自頒佈此等具有嚴重影響人民土地所有權（耕地）是否被征收或保留之計算標準及判斷依據，甚至於依據此「須知」來進行共有耕地之征收作業，不但實質侵害人民之財產權（憲法第十五條）及土地所有權（憲法第一百四十三條第一項），更是違反「法律保留原則」（憲法第二十三條）。因此，根據憲法第一百七十二條規定：「命令與憲法或法律牴觸者無效。」本文認為，「計算征收保留耕地須知」係屬於一違憲無效之行政規則。
三、「計算征收保留耕地須知」是一個違法無效之行政規則
即便暫不論「計算征收保留耕地須知」之法律性質及法律效力（違憲無效），若從「計算征收保留耕地須知」之實質規定來看，其與「實施耕者有其田條例」甚至是「實施耕者有其田條例臺灣省施行細則」之規定內容亦相去甚遠，基本上
臺灣省政府之「實施耕者有其田工作手冊」中所載「計算征收保留耕地須知」有不少規定係嚴重違反「實施耕者有其田條例」之本條文規定，試舉二例如下：
（一）「條例」第八條與「須知」第十五點
實施耕者有其田條例第八條第二項規定：「第一項第二款、第三款，耕地出租如係老弱、孤寡、殘廢、藉土地維持生活或個人出租耕地，因繼承而為共有，其共有人為配偶、血親、兄弟、姊妹者，經政府核定，得比照第十條之保留標準保留之。」而計算征收保留耕地須知第十五點卻規定：「上述共有耕地其共有人中有一人或數人非配偶血親兄弟姊妹或將其持分耕地之全部或一部移轉者，其全部共有人之共有耕地一律征收不予計算。」該須知之規定明顯限縮了本條例對於共有出租耕地之保留標準，侵害共有耕地人受本條例保障之合法權益。
（二）「條例」第七條與「須知」第二十五點
實施耕者有其田條例第七條規定：「依本條例征收及保留耕地之地主，以中華民國四十一年四月一日地籍冊上之戶為準，四月一日以後地主耕地之移轉，除有左列情形者外，視為未移轉：一、耕地因繼承而移轉者。二、本條例施行前，耕地因法院之判決而移轉者。三、耕地已由現耕農民承購者。四、耕地經政府依法征收者。」而計算征收保留耕地須知第二十五點卻規定：「民國四十一年四月一日以後由共有移轉為個人有一律征收不予計算。」該須知之規定明顯地欲對於共有耕地展開全面封殺，卻限縮了本條例對於部分符合規定之耕地移轉網開一面之立法原意，侵害共有耕地人受本條例保障之合法權益。
簡而言之，「計算征收保留耕地須知」中許多規定內容與「實施耕者有其田條例」之本條文多所不符，不但限縮了相關條文之適用範圍，更扭取了本條例中許多法條之立法原意，使得法律性質為「行政規則」之「計算征收保留耕地須知」直接且明顯牴觸了法律性質為「法律」之「實施耕者有其田條例」，更是違反了「法律優位原則」，故依據中華民國憲法第一百七十二條規定：「命令與憲法或法律牴觸者無效。」以及根據1951年11月13日公布之中央法規制定標準法，其第五條規定：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」第七條：「各機關發布之命令，不得違反變更或牴觸法律。」本文認為，「計算征收保留耕地須知」係屬於一違法無效之行政規則。
前述43年度判字第34號之判例清楚表明：「該項須知之性質，僅屬行政官署，對於其所屬公務員辦事時之一種指導性之訓示而已，…此項須知之效力，充其量僅足拘束其辦事人員而已，如發現有與法律牴觸或侵害人民合法權益之情事，此項須知自應失其效力。」而44年度判字第41號判例除了有相同主張之外，也指出「此一『須知』及『工作手冊』，原係實施耕者有其田條例經過立法程序以前，地政當局擬依期完成耕者有其田方案預作準備而草擬之實施辦法」，因此，根據行政法學當中的法律優越原則，這些「須知」及「工作手冊」應該在條例公布之後就自動失其效力，行政機關自不得以其作為後續土地征收行政處分之依據。
然而，立法院內政、經濟、財政及民刑商法四委員會後來卻僅是作出「應依中央法規制定標準法第七條之規定予以廢止，依此所為之處分，應由主管機關查明分別予以適當處理」之決議，此項決議是否為適當？主管機關所為之違法處分到底是屬「廢止」？還是屬於「無效」、「撤銷」之範疇？根據吳庚之見解：
行政處分之廢止與前述行政處分之撤銷在概念上應加以區別，撤銷係指對違法處分使其效力歸於消滅之謂，廢止則係對合法處分而言，又無論撤銷或廢止本身皆為行政處分之一種，故當然適用關於行政處分之各種法則。至於撤銷與廢止在效力上有無區別？我國通說認為撤銷係溯及既往，使原處分失其效力，而廢止係宣告之後，向將來失其效力。
倘依此之標準，「須知」及「工作手冊」等行政規章在條例公布之後，應就自動失去其法律之效力，而以此為基礎所作之行政處分自然就屬於違法之處分，因此，應屬於「無效」、「撤銷」的範疇，而非屬「廢止」之領域。證諸43年度判字第34號判例及44年度判字第41號判例，其實皆是採取了這樣的觀點，進而宣告行政機關敗訴。然而立法院四委員會引用「廢止」，而非是「無效」、「撤銷」的語詞，明顯與行政法院之判決有著部份之落差。為何會如此？在立法院提出考察報告並要求立即進行更正之後，在前述各方政要的重要協商會議當中，其第一點之結論非常的重要，即「按修改細則，如不引起是否追溯既往，即是否收回已行征收放領之耕地問題，自當尊重立法院方面意見，予以刪改。此點經詳加研究，僉認為細則縱加修改，不能發生追溯效力，故對於已執行案件，祇有補救辦法。」這一點應是行政機關最為堅持的地方，所強調的乃是過去行政機關之行政命令及行政處分必須是有效的，然而這卻是政治協商而得，並非是法律之觀點，自然就會與行政法院之判決產生了絕然不一樣的結論。因此，筆者以為立法院四委員會採取「廢止」的語詞，可能是由於受到該次政治協商會議第一點結論之影響。不過，立法院雖採用了「廢止」的用語，但於其考察報告的建議事項中，卻又屢屢要求行政機關「應依據條例重加審核」，這也隱含表示立法院內政考察團是不認同於過去行政處分之法律效力。
柒、結論
長久以來，我們的社會總是以為耕者有其田政策的施行是具有非常堅實的法律基礎，因為立法院制定了實施耕者有其田條例及其他相關的法律，行政機關也因此公佈了重要的施行細則，使得此政策之法律基礎似乎是不容置疑。當時之行政法院馬壽華院長甚且因此親自著書，並在書籍的自序中稱，「基十年經歷，深知臺灣完成耕者有其田整個工作之合法性，已臻甚高境界，允為我政府實行法治最顯著之一例。」 馬院長在此書當中也明白指出，「實施耕者有其田政策所需要之法規範圍頗廣。因施行此政策所有一切動作，均與人民之權利義務有關，必須均有法規之依據，故應分別制定法規以資遵守。」 他並且列出了包括法規性行政命令在內的重要法規共十二種，惜在這些法規當中並沒有出現「工作手冊」當中的「須知」。
由立法院內政考察團所提出的考察報告中得知，耕者有其田政策的實施，行政機關所倚賴之施政依據並非是實施耕者有其田條例、或是施行細則，而是由行政機關自己內部制定及下達各縣市政府的行政規章。會有這樣的發現乃是因為考察團在地方考察的過程當中，直接面對了許多來自於地方上的激烈反對意見，而這當中最受到立法委員們重視者，乃是共有出租耕地全面征收的議題。由於臺灣的大部分土地所有者大抵都僅擁有極小面積的土地，又由於多子均分繼承的傳統文化，使得許多土地的權屬都是呈現著共有的狀態。國民政府來臺之後為了實現耕者有其田政策，竟意圖將所有出租耕地予以全面征收，由此來增加該政策所能夠施行的土地面積。
共有出租耕地的全面征收自然受到了臺灣各地方業主的強烈反對，其實，在耕者有其田條例的立法過程當中，行政院與立法院及臺灣省臨時省議會意見最不同之處，也就是於此。由於雙方意見嚴重分歧，最後必須經過中國國民黨蔣介石總裁的出面協調（或坐鎮），問題才獲得解決，而嗣後的實施耕者有其田條例也因此增訂了第八條第二項，讓共有出租耕地有了免予被征收的例外規定，而這一項規定後來是否確實的被行政機關所實踐，也就關係著廣大人民的權益。因此，本文在審視耕者有其田政策的法律效力時，就特別把關注的焦點放置於第八條第二項，本文首先在行政程序的時間點上，予以細心的檢驗，發現第八條第二項根本沒有受到行政機關的尊重，各縣市對於第八條第二項攸關的申請期間，皆早在施行細則頒布之前已經截止，因此，行政程序出現了嚴重的問題。
除了行政程序出現了嚴重的明顯缺失之外，連帶的，這也關係著行政機關所作出的行政處分，其依據到底為何的另一重要問題。本文經過文獻的回顧及行政法院的判例，發現行政機關並非是依據法律位階的條例來進行土地征收，而是根據其內部所制定的「工作手冊」及相關「須知」等行政規章。就這一點，立法院內政考察團予以嚴厲之批判，要求行政機關應立即予以更正，並對過去因出租而被征收的共有耕地案例，皆重新加以審核。另一方面，經由行政法院的判例，也明白得知行政法院並不承認行政機關所據以施政的行政規章是有法律效力的。至此，一個嚴重的問題呈顯了出來，那就是耕者有其田政策之中，立基於「須知」的土地征收行政處分，是否具有法律的效力？
本文的答案為否。這是因為這些土地征收行政處分明顯違背了行政法學當中的法律優位原則及法律保留原則，它也根本牴觸了憲法、中央法規制定標準法及土地法的規定。輔以行政法院的重要的判例，本文因此持否定、也就是無效的見解。立法院後來雖然是以「廢止」，而非以「無效」或「撤銷」的方式予以描述，但本文大膽假設，那可能是在龐大政治壓力之下的產物，而非是立法院之真意，因為，立法院內政委員會的考察報告當中，屢屢要求行政機關應該根據條例的內容，重新對於土地被征收的案件加以審核，而立法院四委員會也要求眾多根據「須知」而來的行政處分，「應由主管機關查明分別予以適當處理」。
倘若本文的立論可以被接受，那表示行政機關已經造成了非常嚴重的社會問題。蓋耕者有其田政策所征收的土地，其中幾近七成是屬於共有出租耕地，如果這樣的征收是屬於沒有法律效力的征收，那麼，這個問題就相當的嚴重了。在內政考察團考察報告當中的第一點，立法委員在最後指出，「以行政觀點而論，此種不當措施，將導致嚴重之後果；以法律觀點而論，則將發生責任問題。」吾等不禁要問，為什麼會出現這麼嚴重的錯誤？這個責任又必須由誰來承擔？
行政機關會出現這麼嚴重的行政過失，其根本原因應該是來自於國家的領導者急欲於民國四十二年完成耕者有其田政策的施行。眾所皆知，臺灣自二次大戰之後，長期以來皆是處於幾近於獨裁的威權統治，中國國民黨以黨領政的控制模式，縱然是在解除戒嚴之後，仍然是維持了一段時間。民國四十二年仍然是相當緊張的時刻，臺灣是完全受到中國國民黨黨國體制的嚴密監控。為了實施耕者有其田政策，中國國民黨中央改造委員會特於民國四十一年七月二十四日舉行第三七一次會議，由蔣介石總裁親自主持，專題討論扶植自耕農，貫徹耕者有其田主張之限田政策。蔣介石總裁在會中曾作「極明確」之指示， 希望此政策能夠在四十二年一月一日實施。經討論之後，決議文云：
查扶植自耕農，為實現總理遺教耕者有其田之必要步驟，亦為本黨現階段重要主張。三年以來，臺灣實行三七五減租及公地放領，已著成效，應即自明年一月起，推行限田政策，責成本黨從政負責同志，將上項政策之執行，列為明年施政之中心，而黨的活動，亦應於此為有效之配合，務期集中力量，貫徹實施。在明年一月開始實施前，一切必要準備工作，如扶植自耕農條例立法程序之完成，實物土地債券之發行，公營事業股票之讓售，對內對外宣傳之加強，農運幹部之訓練，以及對本黨民意機關代表同志之指導等，均應分別由主管單位積極進行，俾本黨所一貫主張之民生主義，得於最短期間獲得進一步實現與成功。
蔣介石總裁的明確指示及中央改造委員會的上述決議，應該就是行政機關為何急忙的欲在民國四十二年完成耕者有其田政策的根本原因。也就是這個理由，可以來解釋臺灣省民政廳地政局為何在條例尚未通過之前，就制定了相關重要的「須知」，並且印製了「工作手冊」；也就是這個理由，使得行政機關在細則尚未頒布之前，就急忙的調訓各地方的人力，並已經完成了關鍵的土地征收審查及保留的工作。因此，立法委員所稱的「責任問題」要由誰來承擔？本文以為答案已經是非常的清楚，根本的責任應該由中國國民黨及其總裁—蔣介石先生來承擔。
走筆至此，令人無限的感慨！如今，五十幾年的光陰已經逝去，以往的當事人如今或皆已物化，但是，這個嚴重的問題仍舊必須予以正視。本文建議此一重要議題應該要納入於國家轉型正義所必須予以討論的範疇，並儘速的思考如何來進行補救。
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By
Shih-Jung Hsu and Yu-Wei Chou＊
The Land-to-the-Tiller policy, implemented in 1953, did have greatly negative impacts to the Taiwan society. Those common land owners received the worst treatment from this policy. It was because they were wrongly defined as “landlords” and were forced to give up their land titles. A total of 106,049 households at that time were classified as “landlords”, and 87,149 households (82.18%) were common land owners. Within those land taken by the government 69.51% was belonged to common land. The vast majority were in fact landowners who rented out land that they owned. Most owned no more than a few thousand square meters. Nevertheless, if these owners had rented their land out, it was appropriated and they lost their titles.
According to the Constitution, the private land ownership is protected and this right cannot be deprived unless the laws agree with some specific eminent domains. The government therefore stipulated the Land-to-the-Tiller Act and several administrative orders in 1953 in order to implement the policy. The condemnation of private lands for this policy seems to have its legislative background. However, this research finds that the Land-to-the-Tiller policy does not have its legal base. It was because the Chinese National Party (KMT) at that time asked the government must implement this policy exactly at 1953. Since time was very limited, the Taiwan Provisional Government therefore stipulated many administrative rules before the Act had been agreed upon at the Legislative Yuan. The condemnation of land was therefore based on those administrative rules, not the Act. Unfortunately, many articles of those administrative rules did violate with the Act, specifically at the case of condemnation of common land. This research then argues that the Land-to-the-Tiller policy did infringe the Constitution and should not have legal power.
As a matter of fact, the government did find this serious problem later on, and it tried to use some incorrect legal explanations and compensational ways to address this grave mistake. But, those common land owners still could not have their land back since they were “landlords”. Deprived of the title to their land, many of those former landowners fell into poverty. According to a report from the Legislative Yuan at that time, it estimated that more than 2 million people were affected. More than 50 years later, those small landowners -- unfairly labeled landlords -- are still waiting for justice. This research therefore suggests that this issue should be one of the important topics for Taiwan transitional justice.
Keywords: land reform, the Land-to-the-Tiller policy, the Chinese National Party (KMT), transitional justice, landlord.
2008年1月11日 星期五
控制的知識？還是解放的知識？—參與客家電視台「村民大會」有感
由於之前曾經在報紙發表有關於反對農地開挖砂石的時論，因此有機會受邀參與公共電視客家電視台「村民大會」的節目，直接面對砂石業代表、新竹縣政府代表、當地民選政治菁英、及芎林鄉華龍村村長及眾多的村民，一起來討論華龍村砂石開採的課題。由於這是個現場錄製的節目，為求慎重，我事前做了一些功課，並且在錄製的前一天就先至華龍村，瞭解問題的癥結及當地村民的意見。
在這個過程當中，有兩件事情讓我深感訝異。首先，村民們非常欠缺新竹縣政府對於此案的重要決策訊息，這在於一個要求資訊公開的年代，實在是件非常不可思議的事情，例如，村民們沒有致使此案通過的環境影響說明書，也欠缺新竹縣政府據以核准砂石業者開發此案的相關重要文件，這使得村民們明顯處於資訊不對稱的弱勢一方，很難經由說理的體制內外管道來表達他們與砂石業者不一樣的意見。
接著，當我進一步審視由顧問公司專家們所製作的環境影響說明書，及新竹縣政府行政官僚體制據以頒發許可證的文件時，我發現這些建構砂石開採得以「合法」進行的文書，皆是立基於科技至上的實證知識論，專家的意見完全凌駕於地方經驗及村民的意見，後者是完全的被排除。環境影響說明書內裡面充斥了科學相關的數據與模式，開發業者意欲透過科學客觀之形象來予以包裝。然而，這樣的作為其實早就受到許多嚴厲的批評，這是因為科學的運作也是建構於許多主觀的假說，其客觀性的主張是必須予以多方的討論與質疑，而不是盲目的接受。
眾所皆知，環境影響評估是由砂石開發業者出資延聘顧問公司予以製作，在開發業者意圖開挖砂石的目標之下，顧問公司有可能拒絕金主的要求？這是我國環評制度根本的結構缺陷，這也可以說明為何我國過往環評的案例大抵皆是以「有條件通過審查」來予以結案，政府原先欲藉由環評制度的運作來解決環保抗爭的設想也完全落空，這是因為民眾，甚且是環保署所聘請的環評委員，根本就不相信由顧問公司所製作出來的環評結果。
另一方面，新竹縣政府所據以核准開發業者進行土石採取的許可證，其法令之主要依據乃為民國八十八年修正施行的「土石採取規則」，然觀此規則也是充斥了相關技術的規定，意欲將土石開採這個嚴重的政治社會問題，轉變成為技術性操作的問題，可以由專家及官僚來予以掌控。至於第六條有關於業者申請所需具備之條件，也皆不見地方住民意見之納入，而僅是著重於土地所有人或合法占有人是否同意而已，這對於具有嚴重鄰避效應（NIMBY）的土石採取事業，其所應具備之所有權的社會化義務，在此規則內根本是不受到重視。
因此，不論是在環境影響評估或是土石採取規則的「合法」決策機制，華龍村村民之意見根本是沒有位置的，他們純然是弱勢的一方，僅能接受專家科技迷思及官僚體制所規劃出來的公共政策，而當他們不願意接受這個霸權機制的設計時，我們卻發現公共政策的制度不僅沒有幫他們保留出路，他們僅能以抗爭來表達他們的意見，但他們所得到的回應竟然是黑道的暴力相向（註：華龍村前村長因堅決反對開挖砂石，不幸遭黑道砍殺，身受重傷，目前仍在醫院救治當中）。
由此，讓我深刻的感受到這些表面上似乎是客觀中立的科技知識，其實是有它們的立場的，它們並非是要來協助社會的弱勢，而是要讓有權力的一方用來「控制」及「剝削」弱勢者的工具，這實在是非常的遺憾。然而，非常值得我們瞭解的是，在知識論的研究當中，除了實證知識論之外，還有重要的後實證知識論（或稱歷史論），它有著與實證知識論非常不一樣的見解，它主張知識是被建構而來，知識也是多元的，而非實證知識論所堅稱的「僅有科技一家，別無其他分號」；這也就是說，村民的地方經驗也是知識的重要來源，後實證知識論因此嘗試要解放我們對於知識的理解，並由此來共創一個不一樣的未來。
其實，我國自從民國八十多年以來，即透過社區總體營造工作的推動，嘗試要創造另外一種的在地知識及認同，而這樣的努力也已經有了相當輝煌的成果。若以華龍村為例，近年來村民們努力參與的地方營造相當的成功，它於去年獲得了環保署社區營造之最高榮譽—環保模範社區優等獎，但是相當諷刺的是，我們所積極推動的社區營造力量竟然無法在公共政策的決策機制內部尋得它們的位置，政府行政體制卻仍然是依循著以實證知識論為主導的決策模式，並且運用它來控制（非創造）台灣的發展，這是我參與這個節目之後，深感難過之處。
（若欲深入瞭解實證知識論與後實證知識論之差異，敬請參閱拙著「土地政策之政治經濟分析—地政學術之補充論述」，一至二五頁。另，本文部份文字已經發表於去年十二月二十五日中國時報時論廣場，拙文之標題為「黑道採砂，村民輓歌」。）
2008/01/11 發表於《地政學訊》，第8期，p. 4。
在這個過程當中，有兩件事情讓我深感訝異。首先，村民們非常欠缺新竹縣政府對於此案的重要決策訊息，這在於一個要求資訊公開的年代，實在是件非常不可思議的事情，例如，村民們沒有致使此案通過的環境影響說明書，也欠缺新竹縣政府據以核准砂石業者開發此案的相關重要文件，這使得村民們明顯處於資訊不對稱的弱勢一方，很難經由說理的體制內外管道來表達他們與砂石業者不一樣的意見。
接著，當我進一步審視由顧問公司專家們所製作的環境影響說明書，及新竹縣政府行政官僚體制據以頒發許可證的文件時，我發現這些建構砂石開採得以「合法」進行的文書，皆是立基於科技至上的實證知識論，專家的意見完全凌駕於地方經驗及村民的意見，後者是完全的被排除。環境影響說明書內裡面充斥了科學相關的數據與模式，開發業者意欲透過科學客觀之形象來予以包裝。然而，這樣的作為其實早就受到許多嚴厲的批評，這是因為科學的運作也是建構於許多主觀的假說，其客觀性的主張是必須予以多方的討論與質疑，而不是盲目的接受。
眾所皆知，環境影響評估是由砂石開發業者出資延聘顧問公司予以製作，在開發業者意圖開挖砂石的目標之下，顧問公司有可能拒絕金主的要求？這是我國環評制度根本的結構缺陷，這也可以說明為何我國過往環評的案例大抵皆是以「有條件通過審查」來予以結案，政府原先欲藉由環評制度的運作來解決環保抗爭的設想也完全落空，這是因為民眾，甚且是環保署所聘請的環評委員，根本就不相信由顧問公司所製作出來的環評結果。
另一方面，新竹縣政府所據以核准開發業者進行土石採取的許可證，其法令之主要依據乃為民國八十八年修正施行的「土石採取規則」，然觀此規則也是充斥了相關技術的規定，意欲將土石開採這個嚴重的政治社會問題，轉變成為技術性操作的問題，可以由專家及官僚來予以掌控。至於第六條有關於業者申請所需具備之條件，也皆不見地方住民意見之納入，而僅是著重於土地所有人或合法占有人是否同意而已，這對於具有嚴重鄰避效應（NIMBY）的土石採取事業，其所應具備之所有權的社會化義務，在此規則內根本是不受到重視。
因此，不論是在環境影響評估或是土石採取規則的「合法」決策機制，華龍村村民之意見根本是沒有位置的，他們純然是弱勢的一方，僅能接受專家科技迷思及官僚體制所規劃出來的公共政策，而當他們不願意接受這個霸權機制的設計時，我們卻發現公共政策的制度不僅沒有幫他們保留出路，他們僅能以抗爭來表達他們的意見，但他們所得到的回應竟然是黑道的暴力相向（註：華龍村前村長因堅決反對開挖砂石，不幸遭黑道砍殺，身受重傷，目前仍在醫院救治當中）。
由此，讓我深刻的感受到這些表面上似乎是客觀中立的科技知識，其實是有它們的立場的，它們並非是要來協助社會的弱勢，而是要讓有權力的一方用來「控制」及「剝削」弱勢者的工具，這實在是非常的遺憾。然而，非常值得我們瞭解的是，在知識論的研究當中，除了實證知識論之外，還有重要的後實證知識論（或稱歷史論），它有著與實證知識論非常不一樣的見解，它主張知識是被建構而來，知識也是多元的，而非實證知識論所堅稱的「僅有科技一家，別無其他分號」；這也就是說，村民的地方經驗也是知識的重要來源，後實證知識論因此嘗試要解放我們對於知識的理解，並由此來共創一個不一樣的未來。
其實，我國自從民國八十多年以來，即透過社區總體營造工作的推動，嘗試要創造另外一種的在地知識及認同，而這樣的努力也已經有了相當輝煌的成果。若以華龍村為例，近年來村民們努力參與的地方營造相當的成功，它於去年獲得了環保署社區營造之最高榮譽—環保模範社區優等獎，但是相當諷刺的是，我們所積極推動的社區營造力量竟然無法在公共政策的決策機制內部尋得它們的位置，政府行政體制卻仍然是依循著以實證知識論為主導的決策模式，並且運用它來控制（非創造）台灣的發展，這是我參與這個節目之後，深感難過之處。
（若欲深入瞭解實證知識論與後實證知識論之差異，敬請參閱拙著「土地政策之政治經濟分析—地政學術之補充論述」，一至二五頁。另，本文部份文字已經發表於去年十二月二十五日中國時報時論廣場，拙文之標題為「黑道採砂，村民輓歌」。）
2008/01/11 發表於《地政學訊》，第8期，p. 4。
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