立法院認為是命令變更法律—耕者有其田政策法律效力之探討

第九屆中華民國史專題討論會—戰後檔案與歷史研究

立法院認為是命令變更法律
—耕者有其田政策法律效力之探討

徐世榮及周有為**

（論文初稿，未經作者同意請勿引用）

摘要

耕者有其田政策的實行對於臺灣社會帶來相當大的衝擊，其中命運最為悲慘的該屬於共有出租耕地的農地所有權人（業主），由於彼等大多僅擁有極小面積的土地，但是由於他們將其土地出租予他人耕作，符合了行政機關對於「地主」所下之定義，因而被迫喪失了土地所有權。在全部被征收的143,568甲農地當中，有99,796甲是屬於共有耕地，比率佔了69.51%；另外，在所有被征收的106,049「地主」戶數當中，土地權屬是屬於共有戶數的為87,149戶，佔了所有戶數的82.18%。由這些重要數據明顯可知，共有耕地的征收是耕者有其田政策是否得以實踐的最主要關鍵。

根據憲法之規定，土地所有權基本上是受到保障，對於私有土地的征收必須有法律之規定才能為之，因此，為了實施耕者有其田政策，政府制訂了實施耕者有其田條例及其施行細則，以此作為政策施行之依據，若由此觀之，耕者有其田政策對於私有耕地的征收似是具有其法律的基礎。惟，進一步之探究，卻發現耕者有其田政策的施行出現了嚴重的弊端，也就是它的推動竟然是欠缺法律的基礎。這該如何來解釋呢？由於當時的執政黨—中國國民黨及政府強制要求在民國四十二年完成耕者有其田政策的施行，因此，在時間相當緊迫的情況之下，政府未等實施耕者有其田條例及其施行細則完成立法程序，即已自行制定了「工作手冊」，其內包含了許多以須知為名義的行政規章，如「計算征收保留耕地須知」、「共有耕地保留查定須知」等，並要求各縣市政府依此規章來進行土地的征收。然而，這些規章卻是有許多的地方是與條例及施行細則相牴觸的，而這些牴觸之處正好又是有關於共有出租耕地是否得以保留的重要部份。

本文透過歷史文獻及行政法院判例的蒐集與分析之後，並不同意行政機關以修改細則、「法律不溯及既往」及其他的「補救辦法」來解決這個嚴重違法的課題，本文認為耕者有其田政策的施行明顯欠缺法律的基礎，行政機關所為之土地征收的行政處分是屬於沒有法律授權的情況進行的。這是一個相當嚴重的問題，本文建議這應是屬於目前國家轉型正義中的一個重要的課題，這個問題的浮現促使我們思考未來應有的解決方法，以來撫平過去共有出租耕地所有權人所遭遇的不公平對待。

關鍵詞：耕者有其田條例、共有出租耕地、立法院內政考察團、臺灣省政府民政廳地政局、計算征收保留耕地須知。

壹、前言

實施於1940及1950年代的臺灣土地改革，在中國國民黨及國民政府的大力宣導之下，經常被視為是國際間開發中國家的一個重要典範，而其和平及幾近不流血的實施手段也成為國民政府的一項傲人成就。在土地改革的三項主要政策—三七五減租、公地放領及耕者有其田—當中，對當時農民權益產生最大衝擊者，當屬耕者有其田政策，因為有106,049業主戶數， 其所擁有的143,568甲農地被政府征收，並放領給大抵耕種於該農地的佃農或是雇農。根據憲法保障財產權之規定，土地之征收必須有法律之規範，否則不得為之。因此，中國國民黨及國民政府在實施此政策之時，特別經由立法院制訂了「實施耕者有其田條例（後簡稱為條例）」及其他相關的法律，行政機關後來並且據此公佈了「實施耕者有其田條例臺灣省施行細則（後簡稱為施行細則）」，以此作為政策實施之依據。

經由條例及施行細則之頒佈，所需之法律要件似乎都已具備，農地之征收因此也應該是屬於合法的行政處分。惟，經由因繼承而共有土地的被征收、及政府 對於老弱孤寡殘廢土地所有權人保留土地權利的剝奪，筆者發現耕者有其田政策的土地征收處分並非是建構於條例及其施行細則，而是立基於沒有法律基礎的內部行政規章。筆者以為這是一個非常嚴重、而且必須立即予以正視的課題，不能因為時光之流逝而受到忽視，而這也表示耕者有其田政策的施行是欠缺合法的基礎。

本文將引用歷史文獻、行政法院的判例及相關行政法學來作為立論的基礎，本文共分為七個部份，分別為前言、問題意識、條例第八條第二項之申請及核定時程、行政機關如何解決這個違法行政的嚴重問題、行政法院的判決、「工作手冊」中相關「須知」之法律效力的探討、及結論等。

貳、問題意識

當行政機關在制訂條例草案之時，其所面臨的最主要爭議之處乃是在於共有出租耕地的一律征收，民意機關對此大抵是抱持著反對的意見，這是由於臺灣農地的權屬絕大部分皆是屬於共有的狀況，倘若共有出租耕地全面征收，受影響的農戶必將是非常的廣泛，因此反對之聲浪是非常的大。

實施耕者有其田條例草案的前身為扶植自耕農條例草案，為臺灣省政府民政廳地政局所擬定，臺灣省政府曾將扶植自耕農條例草案送至臺灣省臨時省議會進行審議，省議會對此法案的審議頗為慎重，根據劉應瑞及羅孟浩所述：「在省府分組審查草案的期間，曾把草案送到臨時省議會，請其發抒卓見。省議會復把草案送到各縣市議會，各縣市議會再轉送到各鄉鎮民大會去研究，然後將各方意見層轉到省議會，省議會綜合各方意見，詳加研究。」 經省議會審議之後，其中最大的改變乃是對省政府原草案所訂共有出租耕地一律征收一款，予以刪去。 惜這一刪除的建議後來並未獲得內政部的同意，因為倘若將共有出租耕地予以排除，則所能夠征收的耕地面積必將是大幅度的限縮，而耕者有其田政策的實施效果也必定是大打折扣。

後來行政院將此共有出租耕地一律征收的條例草案送交立法院審議，當時曾引起了相當大的爭議，其中最為立法委員們無法認同之處也就是共有出租耕地的一律征收，時任臺灣省地政局長的沈時可自己有這樣的一段文字記載：

在例會前一日，蕭錚委員電邀沈時可前去說明天的會由你沈時可局長報告。…蕭委員說已經召集人楊寶琳委員決定，她會通知你沈局長，大概是關於共有土地的問題。…到了開會果然有一高大雄偉之北方委員，起而質詢，他說事涉共有土地，何以要在第十條列為一律徵收。…關於耕者有其田法案的激烈爭議，為蔣中正總統所知，乃以國民黨總裁身分，邀集立法院委員會重要召集委員及有影響力的委員十餘人，中央黨部張其昀秘書長、行政院黃少谷秘書長、省政府主席吳國楨、財政廳長任顯群等會集一堂。…有李慶麐委員發言說明立法委員們的意見，認為共有土地不應一律徵收，其中尚有若干問題須加分類保留等理由。接下來楊召集人寶琳委員及其餘委員均熱烈發言，內容大致相同。… （劃線為作者所加）

立法委員們的發言主要是反對共有出租耕地的一律征收，並與行政單位針鋒相對，後來這個爭議是經由蔣介石出面協調及主導，才得以解決，在前述的重要會議當中，

蔣總裁點頭示意，贊許沈時可的報告，指示休息十五分鐘，由全體在座立法委員及農復會主委蔣夢麟、總統府秘書長王世杰等組織小組會，草擬第十條修正案文，指定沈時可擔任記錄，在開會時提出報告。於是公推楊寶琳、李慶麐兩委員為召集人，在休息室開會，先交換意見，沈時可就各人所發表意見分送各位發言人認可後，再由召集人分別研究修改、謄清，經參加人一一簽名後交還召集人。這時有人來催說十五分鐘時間已超過，蔣總裁將要離開辦公室，請大家速往會議室，將記錄呈送蔣總裁核閱，經總裁核閱後，問有無錯誤，召集人答說無錯誤，蔣總裁詢問大家有無意見，即宣布本案修正如紀錄，大家鼓掌表示滿意而退。… （劃線為作者所加）

由上可知，在當時中國國民黨蔣介石總裁親自出面坐鎮之後，才產生了共識，並由此訂定了後來條例第八條第二項的內容，對於部份共有出租耕地的征收網開一面，寄望由此稍減臺灣民眾的反對聲浪。 但是，後來政策的施行卻是與第八條第二項的規定背道而馳，民間產生了相當多的反對聲浪。在耕者有其田政策施行之後，立法院內政委員會組成了一個內政考察團，參與的立法委員分成多組進行全島的考察，之後並提出重要的考察報告， 在此報告中就指出各地民眾對於共有出租耕地的征收有非常強烈的反對意見：

依共有耕地現有資料統計，其持分面積，以在一甲以下者為最多。比乃本省人多地少之自然分配現象。是項共有耕地，因未辦理地籍總歸戶，缺乏基本步驟，實為比次實施征收之先天缺陷；又因急於消滅此項共有制度，一切不願考慮。遽爾處理，問題叢生。各地對此，無不激烈反對。紛紛請願無論己；曾親聞：有到地政事務所，到縣政府跪哭哀求保留者，如彰化縣長陳錫卿面述此項事實，言之慨然！又曾親見：多有公開表示「不平」者。如彰化農民議員李火，於七月二十一日該縣座談會，曾鄭重指出：「無論單有地與共有地，或者一律准其保留；抑一律不准其保留。理應同一處理」。竹南鎮自耕農兼佃農與地主三者身份之萬青山，宜蘭羅東鎮地主羅許阿隆，分別於七月二十六日及十日各該鎮座談會，亦一致強調此點。而高雄縣路竹鄉租佃委員會佃農委員王水河，屏東縣恆春鎮租佃委員會佃農委員林堅土，亦分別於七月三十一日及八月一日該鎮座談會上，為老弱孤寡殘廢者，大聲呼籲，尤饒有同胞愛與經濟一致性。…本條例第八條第二項對於老弱孤寡殘廢及繼承共有之適用保留條款，特加明定。原期對此有所補救。如果依此立法精神，善為施行，使人民各得其所。則目前美中不足之現象，并非不可避免。乃本條例施行細則，對於此項，盡力附以限制；又另定各種工作「須知」，對此限制益加繁苛。所謂「第八條第二項」，實際已等於具文。各地執行工作，完全以是項「須知」為依據。試查閱高雄縣陳吳金案之省縣批文，足資證明。再查各縣市共有耕地保留之比數，有低於千分之一者，如彰化花蓮等。此更足證明對於共有保留之限制，確已達到最高峰。 （劃線為作者所加）

也就是因為共有出租耕地在進行征收時出現了強大的反對聲浪，使得立法院內政考察團發現土地征收之執行並非是來自於條例的規定，而是以行政機關自己所訂定的行政規章為依歸，這使得立法院內政考察團發現事態嚴重，因此，在其考察報告檢討部份的第一點，即提出耕者有其田政策的「執行」依據問題，渠等指出：

（一） 基層執行幹部之訓練，均在細則公布前訓練完畢：查所謂基層幹部訓練，實包括各縣市地政科及地政事務所選送幹部由省主辦之訓練，及由縣市主辦之執行幹部鄉鎮區人員輔助人員村里人員等各項業務講習。其訓練或講習內容，自非側重理論，而係以實施耕者有其田各項法令及「工作須知」等（據臺東縣報告）如「計算征收放領須知」，「附帶征收須知」等（據苗栗新竹等縣報告）為主。其訓練時間，又均在細則公布以前。按細則為依法規定施行程序及詳細辦法之主要法令，細則既尚未公布，則其基層幹部訓練之內容，自己失卻正確之依據。
（二） 設定耕地征收保留工作，亦在細則公布前辦理完畢：各縣市計算耕地征收保留分別予以處理設定之工作，均在細則公佈前提早完成，已如前述。按是項計算設定工作，為經過實地複查後編造征收保留等項清冊之張本，實具有決定性之認定效力。非特關係人民權益，抑且影響政府威信及政策之推行。是項設定工作，在實際執行時，細則既未公布，則所謂「設定征收保留法令」自未包括本條例臺灣省施行細則在內。而有關耕地征收及保留之實際標準，何所依據，自亦發生問題。此一問題之發生，其性質已超出事務性或技術性之業務範圍，應在政策性之基本原則上，予以重視。
（三） 老弱孤寡殘廢保留耕地之申請及核定，亦在細則公布前辦理完畢：關於各縣市規定老弱孤寡殘廢保留耕地之申請期間，已如前述。其核定工作，各縣市均係於受理申請後，隨時辦理，故申請案件均於細則公布前處理完畢。依本條例第八條第二項，對老弱孤寡殘廢之保留耕地，除規定以「藉土地維持生活」為唯一要件外，并無任何限制。但各縣市對於是項工作之執行，既未依據條例，而當時細則又未經公布，則其實際執行之依據，自亦頗有問題。
以上所述，皆為實施耕者有其田之根本問題，其影響所及，關係政策之推行，殊非淺鮮。以行政觀點而論，此種不當措施，將導致嚴重之後果；以法律觀點而論，則將發生責任問題。 （劃線為作者所加）

這是一段非常重要的文字記載，立法院內政考察團將其放置於考察報告檢討部份的第一項，可見渠等對於這個問題的重視，倘若耕者有其田政策的施行是立基於「工作須知」、「計算征收放領須知」、「附帶征收須知」等行政規章， 而不是條例及施行細則，那麼其隱含的意思則是耕者有其田政策的施行是欠缺了法律的基礎，也就是行政機關所做出的眾多行政處分可能皆面臨了無效的命運，此事倘若為真，自然是非同小可，因此，必須相當謹慎的求證。據當時擔任內政部秘書一職的徐實圃也指出：

實施耕者有其田政策，為一劃時代的重大措施，因最高決策機關，策勵之綦嚴，矚望之殷切，計日課工，分程責效，故各級經辦機關，莫不兢兢業業，勉力以赴。以此臺灣省政府預定於四十二年五月一日開始公告，在公告之前，因時間迫促，所有一切應行準備事項，不得不先行刊印有關辦理手續及專業技術等「工作須知」，彙編而為手冊，以供各工作人員執行時之用，祇以事屬創舉，對於法律之認定，究應從寬從嚴，頗費斟酌，即就「實施耕者有其田條例臺灣省施行細則」與「臺灣省實施耕者有其田工作手冊」所載各種「須知」而言，與「實施耕者有其田條例」精神，難免不無出入… （劃線為作者所加）

這裡所稱的「難免不無出入」，道出了問題之關鍵，即工作手冊之內容是與條例及施行細則的規定不相吻合的，也就是工作手冊內行政規章的效力竟然是高過於施行細則，這無疑是讓人非常訝異的一件事情，徐實圃也進一步的敘述：

施行細則，正在各區雷厲風行，從業人員為爭取工作成果，又格外認真，因之引起執行人員的法律觀點與立法原意是否符合問題。嗣經部份地主的反映，並向立法院請願，以此，在立法院內一時成為最熱門的議案，大會小會，不知開了多少次，答覆一連串的質詢，無疑的又是落在內政部長黃季陸先生的身上了，行政院看見這個問題，—立法院認為是命令變更法律—越來越嚴重，遂責成內政部長黃季陸先生，臺灣省主席俞鴻鈞先生，農復會主任委員蔣夢麟先生會同審查省府擬呈之細則修正案文草案，並另行研議補救辦法。 （劃線為作者所加）

「立法院認為是命令變更法律」，這是何等嚴厲之指控！命令之法律效力竟然是高過於法律，這無疑是違背了憲法及中央法規制定標準法的規定，也牴觸了行政法學及土地法的相關重要規定與理念。本文所欲探索者為，面對了立法院這樣嚴厲的指控，其理由何在？這樣的指控，吾等是否能夠予以接受？這可能需要持戒慎恐懼的心情，進一步蒐集更多的資料來予以檢視。本文底下將以上述立法院所言之各縣市計算耕地征收或保留、老弱孤寡殘廢保留耕地之申請及核定的時程，及行政法院相關之判例來作為深入探討的對象，藉由此來檢證立法院的主張。

參、條例第八條第二項之申請及核定時程

時間是檢視法律效力的一個重點。「實施耕者有其田條例」是於中華民國四十二年一月二十日立法院第十會期第三十一次會議通過，中華民國四十二年一月二十六日總統令公佈施行，中華民國四十二年一月二十九日行政院令臺灣省為施行區域。另外，「實施耕者有其田條例臺灣省施行細則」是於中華民國四十二年四月一日行政院台四十二（內）字第二○二一號令核定，中華民國四十二年四月二十三日臺灣省政府肆貳府秘法字第三五六七○號令公佈。

姑且不論該施行細則之內容是否與條例立法原旨相吻合， 這表示耕者有其田政策的施政方針及確切的準則應是於中華民國四十二年四月二十三日才真正的確定，那麼對於計算耕地征收或保留，及老弱孤寡殘廢保留耕地之申請及核定時程，到底是在哪一段時間來進行的呢？該考察報告指出，「各縣市各級地政幹部（領導幹部，執行幹部，鄉鎮人員，輔助人員，及村裡人員）均於施行細則公布之前，自二月一日即由省縣市分別開始訓練，三月初訓練完畢，分發工作。各縣市耕地複查及測量工作，多於三月份內普遍完成，並依據複查結果，計算耕地之征收或保留，為耕地處理之設定。」 該考察團根據各縣市之報告，將各縣市辦理設定征收保留之日期，羅列如下表：





縣市別 開始日期 完成日期 全部日程 備註
臺北縣 三月十五日 該縣報告不詳，上列日期為實地複查日期
宜蘭縣 三月十五日 該縣報告不詳，上列日期為實地複查日期
新竹縣 三月一日 三月十二日 十二天
苗栗縣 二月十五日 三月十日 二十四天
臺中縣 二月十五日 三月十一日 二十五天
彰化縣 二月十五日 三月十一日 二十五天 該縣報告不詳，上列日期為實地複查日期
南投縣 三月十六日
嘉義縣 二月十五日 三月十日 二十四天
三月六日 三月十四日 九天
臺南縣 三月九日 三月十六日 八天
高雄縣 三月一日 三月七日 七天
屏東縣 三月八日 三月十一日 四天
臺東縣 三月十五日 該縣報告不詳，上列日期為實地複查日期
花蓮縣 三月十五日 該縣報告不詳，上列日期為實地複查日期
臺中市 二月十五日 三月十一日 二十五天
臺南市 三月五日 三月十二日 八天
四月二十日 四月二十五日 六天
高雄市 三月一日 三月七日 七天
說明：據省訂「工作手冊」所附「進度表」規定「計算征收保留耕地」完成日期為三月十日，而「實地複查」日期為三月十五日，實在「設定計算」之後。

由上表可知，各縣市耕地征收保留之計算設定工作，除了臺南市之時間延至四月二十五日之外，其他各縣市之完成時間皆是提早在三月十六日之前完成。此外，該考察報告也指出，各縣市對老弱孤寡殘廢保留共有耕地之申請，均於實施耕地複查時，定有申請期間，並規定逾期申請者無效，惟實際辦理情形，頗不一致。茲將該考察團根據各縣市報告之申請日期列表如下：

縣市別 申請期間 全部工作日程 備註
開始日期 終止日期
臺北縣 三月五日 四月三日 三十天 據該縣報告
宜蘭縣 二月二十日 三月十一日 二十天 據該縣報告「依照規定辦理」，查省定期間如上。
新竹縣 二月二十五日 三月二十六日 三十天 據該縣進度表
苗栗縣 二月二十日 三月十一日 二十天 據該縣進度表
彰化縣 二月十二日 三月十一日 二十天 據該縣進度表
嘉義縣 三月一日 三月三十一日 三十一天 據該縣報告
臺南縣 三月七日 三月十六日 十天 據該縣進度表
高雄縣 三月四日 四月二日 三十天 據該縣報告
臺中市 二月二十日 三月十一日 二十天 據該市進度表

以上表格內雖然缺乏臺南市、高雄市、及屏東縣等之資料，但是已經含括了絕大多數的縣市，在這九個縣市當中，申請之期限最短者為臺南縣，僅有十天，最長者為嘉義縣，有三十一天，但是最值得注意者為申請的終止日期大部分都是在三月份，最晚者為臺北縣的四月三日，但是縱是如此，也都是遠在四月二十三日之前。該考察報告內另有一段重要文字為相關之敘述：

在細則第十八條，原定老弱孤寡殘廢之申請期間，為「三十天」。查各地申請者，常因「申請逾期」而遭拒絕。故申請期間之何時起訖？何時公告？以及如何公告週知？殊關重要。查各縣市所定是項申請期間，有滿三十天者殊少。例如臺南縣辦理是項申請，全部期間僅十天。而且各縣市所定申請期間，早在二月，遲在三月，未有超出四月三日以後者。又查細則公布，遠在四月二十三日。在四月二十三日以前，所謂關於是項申請應具之標準與條件，以及其他重要程序，皆尚未定。各縣市對於是項申請，竟稱：早已提前辦理。究其何所依據而從事辦理？又如何從事辦理？殊難想像！據屏東縣恆春鎮租佃委員會佃農委員林堅土宣稱：「該鎮關於是項申請期間，原定本年三月二日，至四月二日。但四月二十三日，細則始見公布，故申請只有誤期」。是細則公布之日，即申請早已逾期之時。 （劃線為作者所加）

行政機關如此違法的行政程序實在是讓人匪夷所思，難以置信！惟，為求慎重，本文進一步探索筆者所蒐集各縣市政府出版之「實施耕者有其田工作概況」，並將其辦理之申請期間羅列於下：

苗栗縣政府相關之報告如下：

老弱孤寡殘廢之保留：依照實施耕者有其田條例第八條規定，共有之耕地及公私共有之私有耕地，其出租人如係老弱孤寡殘廢，藉土地維持生活者，經政府核定，得比照同條例第十條之保留標準保留之。此項法律特定事項本縣境內為數雖不多；但為關係老弱孤寡殘廢地主之權利，本縣極為重視，在規定申請期內，廣為宣傳，由各鄉鎮公所儘量便利人民申請，自二月二十八日起至三月二十九日止三十天，全縣計核准該項案件一三四件。

臺中市政府相關之報告如下：

審核老弱殘廢申請保留耕地：依照實施耕者有其田條例第八條第二項之規定，共有出租私有耕地之出租人如係老弱殘廢藉土地維持生活者，可比照個人有出租耕地予以保留，本市遵照原細則暨有關規定於四十二年三月間舉辦，計核准保留者五四件一六二筆三○‧五三八三甲，惟以事屬創舉，除由本府公告發佈新聞廣播講演並派各擔任複查人員從事各項宣傳及令飭各區公所轉各里長農事小組長租佃委員廣事宣傳，以期家喻戶曉。其辦理成果詳見附表八。惟以規定期限僅三十天，逾限申請者尚多，原細則業以修正公佈，刻正侯令辦理。

雲林縣政府相關之報告如下：

依照實施耕者有其田條例第八條，暨臺灣省施行細則第十八條之規定，公告申請一個月，本縣自三月四日起至四月三日為申請期間，除登報公告并普遍粘貼公告文外，并隨時隨地加以宣傳，一面印就申請書，分發各鄉鎮由各地政事務所指定專責人員接受申請案件，截至四月三日公告期滿之日止，計共接收申請一六六戶，經審查合格者計五三戶一○九筆，（計田八五筆火田二四筆），三二‧九九○五甲（計田二六‧二一○九甲，火田六‧七七九六甲），大部份因四十一年度戶稅超過一○○元以上而被駁回。

嘉義縣政府相關之報告如下：

查定共有耕地保留：共有耕地保留，係依實施耕者有其田條例第八條第二項之規定，並參照同條例第十條第一項規定之保留標準辦理之，凡個人有因繼承而為共有者，其共有人必須配偶或血親兄弟姊妹，查定工作，係按土登記簿內之繼承登記案件為核定之根據，是項查定工作至三月底止，共計核准五七八戶六六五‧八一八五甲，又共有耕地出租人，如係老弱寡殘廢藉土地維持生活者，依條例第八條第二項之規定辦理，並自三月一日至三月三十一日為公告期間人民于公告期內依提出申請者，計收三八三戶經本府審核為令（應為合之別字）法者計一三六戶六六‧五八七三甲，又依同條前項五欸（應為款之別字）之規定經查定保留之祭祀公業及宗教團體共計三一七戶三五一‧一五○二甲。

臺南縣政府相關之報告如下：

查定保留共有耕地：自三月五日起，根據歸戶卡片及地籍簿冊辦理個人有因繼承而為共有其共有人為配偶血親兄弟姊妹之共有出租耕地保留查定工作，至三月十二日完成，計共查定七○五戶，二、四七三筆，八二一甲，又老弱孤寡殘廢藉土地維持生活者，自三月二日公告申請，至三月底截止，計經申請核定保留者一七三戶五五九筆八二、四三二六甲。

高雄市政府相關之報告如下：

接受老弱孤寡殘廢共有耕地之保留申請：按共有耕地或公私共有之私有耕地出租人，如係老弱孤寡殘廢籍土地維持生活者，得申請保留。本市自三月一日起至三月三十日止公告三十天。凡有是項情形者，均可於公告期間內向本市地政事務所申請保留其耕地。綜計本市經依法核准保留者十二戶，耕地面積四‧五三七八甲。

高雄縣政府相關之報告如下：

依照實施耕者有其田條例第八條，暨臺灣省施行細則第十八條規定，共有耕地出租人，如係老弱孤寡殘廢藉土地維持生活者，得比照同條例第十條規定保留標準，於規定期限內，申請保留其共有出租耕地。本縣規定前項申請期間，自三月四日起，至四月二日止計三十天。除登報公告並普遍張貼石印公告週知外，並隨時隨地加以宣傳。一面印就申請書分發各鄉鎮公所，以供人民免費領用；同時在各地政事務所，指定專責人員受理及審核此等申請案件，截止公告期滿之日止，本縣計受理二五八戶，經審查合格者，計五一戶，一四九筆，二七‧四八四六甲；未合規定者，計二○七戶，七九三筆，一○四‧八六三七甲。

各縣市政府報告內所呈現之申請時間，容或與立法院內政考察團考察報告內的申請時間出現了些微的差異，不過，有一點的確是完全一致的，那就是申請期間皆是在四月二十三日之前，這表示各縣市所據以辦理的依據皆不是根據條例及施行細則，而是前述由臺灣省政府民政廳地政局內部所下達的「工作手冊」內之「計算征收保留耕地須知」、「共有耕地保留查定須知」等行政規章，這一點是可以確定的事情，這也表示立法院所稱的「立法院認為是命令變更法律」是無庸置疑的。

肆、行政機關如何解決這個違法行政的嚴重問題？

一般通俗之見解，命令是不可以牴觸法律的規定，否則是為無效，這明白規定當時的憲法與中央法規制定標準法裡，也為一般行政法學之基本的理念。在立法院內政考察團提出其考察報告之後，行政單位發現事態嚴重，不得不趕緊予以處理，在行政院下令之下，遂由內政部長黃季陸先生邀集了臺灣省政府主席俞鴻鈞先生、農復會主任委員蔣夢麟先生、司法院院長謝冠生先生、行政法院院長馬壽華先生、行政院組長高崑峰先生、農復會組長湯惠蓀先生、臺灣省政府秘書長浦薛鳳先生、臺灣省政府民政廳副廳長項昌權先生、臺灣省政府民政廳地政局長沈時可先生、及內政部地政司長劉岫青先生等人，進行終日的討論，並最出重要的結論，其中最為重要者乃是根據「工作手冊」內各項「須知」所為之行政處分，其法律效力是否合法的問題。

行政單位在會議結論的第一點即堅持根據臺灣省政府民政廳地政局所下達「工作手冊」內之「計算征收保留耕地須知」、「共有耕地保留查定須知」等行政規章所做出的行政處分，應該仍有它的法律效力。行政單位同意施行細則未來可以予以修訂，並且制定補救辦法，但是不能夠有溯及既往的效力。其重要的第一點大原則結論如下：

其一，關於修改及補救者。按修改細則，如不引起是否追溯既往，即是否收回已行征收放領之耕地問題，自當尊重立法院方面意見，予以刪改。此點經詳加研究，僉認為細則縱加修改，不能發生追溯效力，故對於已執行案件，祇有補救辦法。 （劃線為作者所加）

這也就是說過去所進行的土地征收，縱然是違背了條例或是施行細則的規定，行政單位仍然堅持它們的法律效力，對於這個違法行政所產生出來的嚴重偏差，僅能由後續制定的「補救辦法」來予以解決，而後來所制定之補救辦法主要是針對了條例第八條第二項所稱之老弱孤寡殘廢藉土地維持生活者。 不過，這樣的決定無疑是與一般法律基本常識產生了非常大的衝突，這可以由會議當中所做出之其他決議，與此大原則相互矛盾的現象來窺其一二。例如，在這重要的第一點大原則之下，又有十二小點，其中的第十二點為：

十二、工作手冊中刊載各種須知與細則不符部份：臺灣省推行實施耕者有其田政策，預定於本年五月一日開始公告，在公告之前，因時間迫促，所有一切應行準備事項，不得不先行刊印有關辦理手續，及技術等工作須知，彙編而為手冊，以供各工作人員執行時之用，迨施行細則公布後，手冊之規定，凡與細則不符者，均經令飭更正，故該項手冊與細則不符部份，均不能作為依據。至工作人員在執行業務時，因耕者有其田政策之實施，既屬創舉，時間又極短促，難免不無疏忽之處，現正由有關業務主管機關籌劃耕者有其田擴大檢討會議，以檢討工作之得失，兼查核各級執行人員之功過，分別予以獎懲。 （劃線為作者所加）

這段文字表示，不論是「工作須知」或是「手冊」在施行細則公布之後，皆是缺乏行政機關對外進行行政處分的法律效力，因此，問題的根本關鍵點並不是在於未來經過修正之後的細則是否具有法律溯及既往的效力，而是在於那些行政機關自己制定，於行政機關內部下達之「須知」或是「手冊」，是否具備了進行土地征收的法律效力。

至於第八條第二項中，「個人出租耕地因繼承而為共有，其共有人為配偶血親兄弟姊妹者」，「共有耕地保留須知」當中也製定了許多與細則不相吻合之處， 惟對於這個部份，上述會議之決議竟然為「繼承共有土地為法律解釋問題，不擬修改」， 也就是說，行政機關選取了最為嚴格的解釋途徑，以此來封殺土地共有人的權益。 惟究其根本原因，乃是「共有出租耕地預計征收者為十萬甲，因繼承共有而保留者，已達九千餘甲，如變更原來辦法，不特必須對每一共有人逐一查核，工作繁重，固不待言，而影響政策成果，亦至為重大，衡以法律不溯及既往之原則，亦應特加重視。」

在上述會議之後，立法院內政、經濟、財政及民刑商法四委員會在行政院咨送施行細則修正條文及補救辦法之後，召開了多次併案審查會議，最後提出了八項意見，其中對於行政部門所提意見有贊同之處，也有不同意者，但是對於是否溯及既往的法律效力所做之決議如下：

六、臺灣省實施耕者有其田工作手冊所載「計算征收保留耕地須知」第十五條第四款及第二十五條等違反本條例規定之條文，應依中央法規制定標準法第七條之規定予以廢止，依此所為之處分，應由主管機關查明分別予以適當處理。 （劃線為作者所加）

於此，立法委員使用了「廢止」二字，似乎是同意了相關工作須知過往的法律效力，只是讓這些須知不具有未來的效力，但是，立法院之決議卻也留下了一些伏筆，即其要求行政單位對於過去依循須知所做之行政處分，仍應查明並予適當之處理。此一點結論明顯是相互衝突的，因為既然同意了須知過去的法律效力，應就沒有「查明分別予以適當處理」的必要，這或許表示立法委員們對於須知的法律效力仍然是保持了部份的模糊立場。其實，立法院內政考察團的考察報告當中，對於老弱孤寡殘廢及繼承共有人申請保留之案件，皆要求行政機關必須重新予以審查：

基於各縣市實際情形，本團認為本條例執行偏差，亟應迅予補救者，有下列七項：
………
（二）「實施耕者有其田工作手冊」內，各種須知，其有違反本條例者應即迅予改正：各縣市地政人員所持用之「實施耕者有其田工作手冊」，內載各種工作「須知」除關於測量等技術性者外，如「計算征收保留耕地須知」與「共有耕地保留查定須知」等，查其內容，多有涉及政策性之變更，與本條例立法精神，完全不符。而地政人員執行工作，一切以各該項須知為準，以致造成今日之嚴重偏差。亟應由主管機關將各該須知之有違反本條例者，迅予改正。
………
（四）老弱孤寡殘廢申請保留案件應依據條例重加審查：各縣市對老弱孤寡殘廢申請保留案件，處理未盡合理，並違背本條例第八條第二項立法原旨各節，已如前述。此種偏差之發生，實由於各種不合理限制之規定，為謀合理補救計，亟應依據本條例第八條第二項之立法精神，對此類全部申請案件重加審查，妥善處理。
（五）繼承共有人申請保留案件，亦應依據條例重加審核：依本條例第八條第二項立法原旨，對繼承共有耕地應否保留之核定，應以繼承共有權之現狀及繼承人之法定地位為準，即凡屬現為繼承共有地而繼承人確有法定繼承地位者，均應准其保留。處理此種案件之偏差，最易引起社會問題，亟應依據本條例立法原旨，分別予以重加審核，以資補救。

不過，當立法院的意見送至行政機關之後，黃季陸部長、俞鴻鈞省主席、及蔣夢麟主任委員會同擬議處理方式，對於前述立法院之第六點意見，此次會議之結論簡短如下：「第六項立院所提廢止手冊規定兩點及對已為之處分，分別適當處理一節，以案經處理完畢，似不宜牽起較多的麻煩」來作為終結。這樣的結論誠然可嘆，因為眾多共有出租耕地所有權人的權益就在「似不宜牽起較多的麻煩」當中被犧牲了，這對土地所有權人而言，無疑是非常不公平的。

伍、行政法院的判決

但是行政機關堅持過去的行政處分為有效及法律不溯及既往的處理方式，是否可以得到行政法院的支持呢？縱然當時的司法院長謝冠生先生及行政法院長馬壽華先生皆參與了前述問題處理之重要會議，然而，行政法院的法官們對於人民針對耕者有其田政策之施行所提之行政訴訟，在其判決文之中，是否會贊同行政機關的觀點呢？

從1954年起，行政法院出現了許多與耕者有其田有關的判例，其中有許多都是與條例第八條第二項有關。在43年度判字第34號之判決中，明示了行政機關嚴重違法之處，其關鍵處乃是行政機關對於共有出租耕地的征收並非是引用法律的規定，而是引據臺灣省政府所訂之行政規章：

乃引據臺灣省政府所頒之計算征收保留耕地須知第二十五條「民國四十一年四月一日以後，由共有移轉為個人有，一律徵收，不予計算」，置原告一再之據理力爭於不顧，悍然不准保留，處分全部徵收。查該項須知，並非法律，何能優先適用，拋斥實施耕者有其田條例第八條第二項之效力。論該項須知之性質，僅屬行政官署，對於其所屬公務員辦事時之一種指導性之訓示而已，其作用在於訓示承辦人員，如發生疑義或感無所適從時，則參照該項須知之指示辦理而已。如果根本母法規定甚明，適用並無困難，理應依照根本法辦理，要無引援該項須知之餘地。抑有進者，此項須知之效力，充其量僅足拘束其辦事人員而已，如發現有與法律牴觸或侵害人民合法權益之情事，此項須知自應失其效力，無待贅言。本件系爭耕地之情形，主管機關理應核定保留，為實施耕者有其田條例第七條、第八條第二項、第十條所明白規定，意義清楚，適用時一無疑義可言。被告官署何得巧引該項須知，意圖排除法律之效力，其非故意違法，應不至此。……今被告官署執迷不悟，仍引該項須知，而徵收系爭土地，似屬誤解法意執行偏差。總之，政府欲徵收人民之財產，必須以憲法上所稱之法律為依據，任何行政規章、命令均無徵收人民財產之權力。 （劃線為作者所加）

這是一段非常重要的文字記載，即臺灣省政府對於共有出租耕地的征收，其所依循的法令僅是臺灣省政府內部所頒之「計算征收保留耕地須知」，而不是條例或是其施行細則，這是讓人非常訝異之處，因為「政府欲征收人民之財產，必須以憲法上所稱之法律為依據，任何行政規章、命令均無征收人民財產之權力。」這也表示臺灣省政府對於共有出租耕地的征收是屬於違法的狀況，因為上述之須知並不具備法律的效力，如此一來，行政機關所主張之法律不溯及既往並非是探討之重點；相反地，行政機關內部所下達之行政命令及由此所作出之行政處分是否具有法律之效力，才是必須予以深入探究的課題。

讓人相當驚訝的是，此判決並非是屬於個案，類似的判決也出現在44年度判字第41號，根據其裁判要旨可知：

臺灣省政府民政廳地政局所頒之「計算徵收保留地須知」，僅屬行政命令，其第二十五條雖有「民國四十一年四月一日以後共有移轉為個人有，一律徵收」等語。但此部份之命令，適用上與實施耕者有其田條例第八條第二項規定相牴觸時，依法即難認其為有效。被告官署自不得援為徵收耕地之依據。（劃線為作者所加）

要旨中的「依法即難認其為有效」，道出了其欠缺了法律的效力，另外，該判決書敘述：

至地政當局所頒「工作手冊」中所載，「計算徵收保留耕地須知」第二十五條，雖謂「民國四十一年四月一日以後由共有移轉為個人有，一律徵收，不予計算」，惟此一「須知」及「工作手冊」，原係實施耕者有其田條例經過立法程序以前，地政當局擬依期完成耕者有其田方案預作準備而草擬之實施辦法，迨條例公佈施行後，即發現「須知」「手冊」與法律有牴觸之處，經立法院第十二會期第十八次秘密會議正式決議，將「須知」第十五條第四款及第二十五條違反條例規定之條文，依中央法規制定標準法第七條之規定，予以廢止。被告官署自不能更援此項已廢止之規章，以為處分之依據。 （劃線為作者所加）

此判決書內容也指出了「計算征收保留耕地須知」是欠缺法律效力，因為，倘若僅是法律效力向將來消滅的「廢止」，那麼在廢止之前的行政處分可能還是有效的，但是，本判決書明白指出行政機關不能以「計算征收保留耕地須知」作為處分之依據，這表示過往相關的行政處分是「無效」的，必須予以撤銷。

陸、「工作手冊」中相關「須知」之法律效力的探討

臺灣省政府在民國四十二年頒行了「實施耕者有其田工作手冊」，包含了多項的「須知」，其中最為重要者乃是「計算征收保留耕地須知」及「共有耕地保留查定須知」，然而，根據前述立法院內政考察團之報告，這些「工作手冊」內之「須知」與條例的規定有相當多不相吻合之處，由於各地方縣市政府對於耕者有其田政策的執行皆是以「工作手冊」內「須知」之規定為主，那麼，這些「須知」的法律性質究竟為何？其是否具有得以進行耕地征收之法律效力？這皆是亟待釐清的課題。因為，倘若其法律效力是有嚴重之問題，進而也會使得建構於這些違法行政命令的行政處分，其合法性也隨之相當的可議。

首先必須論述之處為「依法行政原則」乃是現代民主法治國家於權力分立體制下，為達保障人權與增進公共福祉之目的，要求一切國家作用均應具備合法性，此為行政領域中重要原則之一。且依通說認為，依法行政原則之具體內涵包括「法律優位原則」與「法律保留原則」二個原則在內。所謂法律優位原則，亦即消極意義之依法行政原則，係指一切行政權之行使，不問其為權力或非權力作用，均應受現行法律之拘束，不得有違反法律之處置而言。而法律保留原則，亦即積極意義之依法行政原則，係指行政權之發動，僅於法律有授權之情形，始得為之，換言之，行政欲為特定之行為，必須有法律之授權依據。

土地征收，係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪。而規定此項征收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期限內給予合理之補償。 正因為土地征收乃國家行使公權力，強制取消他人土地上權利之一種行政處分， 屬於憲法上財產權保障規定之重大例外，故現代民主法治國家對於土地征收之發動，皆加以相當嚴格之限制，其中一項限制即為「征收權之發動須基於法律，且必須遵守法律所定之程序為之。」 而該項限制正可謂依法行政原則落實在土地征收領域上之具體表現，行政機關於從事土地征收時，則須切實遵守該項限制之內容，方能通過依法行政原則之嚴格考驗。

「實施耕者有其田條例」既作為臺灣土地改革事業中「耕地征收」（該法律第二章）之主要法律依據，則依據該法實施之耕地征收（屬於土地征收之一種），即必須嚴格符合依法（實施耕者有其田條例）行政原則，包括一切行政權之行使，不問其為權力或非權力作用，均應受現行法律之拘束，不得有違反法律之處置（法律優位原則）；以及行政權之發動，僅於法律有授權之情形，始得為之，換言之，行政欲為特定之行為，必須有法律之授權依據。若非嚴格地遵守上述「依法行政原則」，則任何土地征收行為（包含「耕地征收」）皆可能因為違反中華民國憲法第十五條（人民財產權之保障）、第一百七十一條（法律與憲法牴觸者無效），以及第一百七十二條（命令與憲法或法律牴觸者無效）而產生無效之結果。然而，問題就在於，實際執行「實施耕者有其田條例」中「耕地征收」之臺灣省政府，是否真的依據該法律來執行「耕地征收」？抑或另外有所依據？

如前所述，臺灣省政府是依據自行頒布「工作手冊」內之「須知」為征收之依據。「計算征收保留耕地須知」既為臺灣省政府所自行頒訂，而非經立法院通過且經總統公布，自然非憲法所稱之「法律」，無庸置疑。而臺灣省政府（民政廳地政局）作為「實施耕者有其田條例」之主管機關，其所頒佈之「計算征收保留耕地須知」，必然屬於一種「行政命令」。學理上，行政命令區分為：1、緊急命令；2、法規命令；3、職權命令；4、行政規則；5、特別命令。 在行政實務上，1999年2月3日公布之行政程序法，僅明文規範「法規命令及行政規則」（第四章）。然而「計算征收保留耕地須知」究竟是一種「法規命令」抑或是「行政規則」呢？

法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，且法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神（行政程序法第一百五十條）。單從法規命令定義中之「基於法律授權」，即可推知「計算征收保留耕地須知」並非屬於法規命令，因為「計算征收保留耕地須知」從第一條至第四十條，其中完全沒有提到其「法律授權」依據，且更深言之，臺灣省政府於內部頒布該須知之時，「實施耕者有其田條例」根本尚未經立法院三讀通過由總統公布實施，因此「計算征收保留耕地須知」之中，當然不會有所謂的「法律授權」依據。故「計算征收保留耕地須知」性質上絕非法規命令。

行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。此外，行政規則包括：一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定；二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準（行政程序法第一百五十九條）。臺灣省政府所頒佈之「實施耕者有其田工作手冊」，顧名思義，此工作手冊乃是提供實際上處理耕者有其田事務之公務員來使用，以便有統一之參考工具及參考依據，其「對內性」不言可喻。此外，「計算征收保留耕地須知」乃臺灣省政府為了協助下級縣市政府統一解釋法令（雖然「實施耕者有其田條例」尚未公布）、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。另，根據前述43年度判字第34號之判決也清楚表明：「該項須知之性質，僅屬行政官署，對於其所屬公務員辦事時之一種指導性之訓示而已。」而44年度判字第41號判決也指出「此一『須知』及『工作手冊』，原係實施耕者有其田條例經過立法程序以前，地政當局擬依期完成耕者有其田方案預作準備而草擬之實施辦法」，因此，「計算征收保留耕地須知」係為一「行政規則」，應無疑義。

「計算征收保留耕地須知」之法律性質既屬於行政規則，而行政規則最主要之特徵在於，其效力原則上僅及於機關內部，對外不具直接拘束效力，從而不得直接課予人民義務或為人民創設權利，且無法律保留原則之適用，也無須法律授權，亦毋庸對外公布，僅須下達。 於此可知，「實施耕者有其田工作手冊」中之各項「須知」亦須嚴格遵守上述行政規則之特徵，不得訂定直接課予人民義務或為人民創設權利之對外發生拘束效力之規定，方能符合行政規則之法規範要求而無逾越行政權限之虞。於此，陳新民也指出：

行政規則既然是上級機關為規範內部人員依法行政所制定之法規，因而，行政規則僅對內部產生拘束效力，對行政外部之人民及其他（行政）法院，不具備「法」之拘束力。…綜論行政規則具備的法規範效力，一般人民及法院非該規則所欲拘束之對象，即使該行政規則對人民會產生效果，尤其在涉及人民案件之處理事項，審核標準等等，但這些效力是間接得來。故對人民而言，該規章即不可以直接發生法的拘束效力。

「計算征收保留耕地須知」之法律性質既屬於行政規則，但該須知卻規範了計算耕地是否征收或是保留等相關重要標準，可謂與人民權利義務之創設及課予有重大關係，並已對外（人民）產生了直接拘束力（影響耕地是否被征收與否），且在沒有法律授權、又未對外公布之情況下，人民雖已因該項須知而土地所有權受到征收，但卻對臺灣省政府究竟依據何種標準（條例？細則？須知？）來進行耕地征收則顯得一無所悉。正因如此，從憲法及法律觀點而輪，「計算征收保留耕地須知」有下列三大問題：

一、「計算征收保留耕地須知」是一個時空錯亂之行政規則
根據1946年4月29日修正公布之土地法第二○九條規定：「政府機關因實施國家經濟政策，得征收私有土地。但應以法律規定者為限。」而「實施耕者有其田條例」是於1953年1月26日總統公布實施，同年1月29日行政院令指定臺灣省為施行區域；「實施耕者有其田條例臺灣省施行細則」則於1943年4月23日公布實施。但耕者有其田實際征收作業早已於1953年1月1日開始展開，臺灣省政府係依據自行頒佈之「計算征收保留耕地須知」來進行共有出租耕地之征收，而非依據「實施耕者有其田條例」或是「實施耕者有其田條例臺灣省施行細則」。從時間順序上而言，「計算征收保留耕地須知」出現時間過早，合理出現時間應在「實施耕者有其田條例」與「實施耕者有其田條例臺灣省施行細則」公布施行之後，該「須知」方有應所遵循之依據。退步言之，即便不在「須知」出現時間上有所質疑，但由於「計算征收保留耕地須知」之規定內容係計算耕地是否征收或是保留等相關重要標準，與人民土地所有權之存否乃息息相關，須知當中有關耕地征收或保留之標準，理應在「實施耕者有其田條例」及「實施耕者有其田條例臺灣省施行細則」公布施行後，作一次全盤地修改及調整，以期須知能夠符合法律與細則之規範內容，然而，臺灣省政府似乎沒有作這個動作，仍然一意孤行地依據該須知來執行耕者有其田政策，其作法實在令人無法苟同。這也難怪43年度判字第34號之判決中會對行政機關做出「其非故意違法，應不至此」的嚴厲批判。

二、「計算征收保留耕地須知」是一個違憲無效之行政規則
「計算征收保留耕地須知」之法律性質為行政規則，然而，這個行政規則卻規範了許多計算耕地征收或保留之相關重要標準及判斷依據，其干涉人民土地所有權之程度甚深，而對於人民財產權之保障與限制，則需回到憲法中方能釐清。首先，中華民國憲法第十五條規定：「人民之財產權，應予保障。」第二十三條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」及第一百四十三條第一項規定：「人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障。」申言之，人民之財產權應受國家保障，人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制，惟國家因公用需要得依法限制人民土地所有權或取得人民之土地。土地征收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得之謂，相關法律所規定之征收要件及程序，應符合憲法第二十三條所定必要性之原則。

然而，「計算征收保留耕地須知」此一行政規則，既非屬於「法律」層次，亦不屬於有法律授權之「法規命令」，但臺灣省政府竟然逕自頒佈此等具有嚴重影響人民土地所有權（耕地）是否被征收或保留之計算標準及判斷依據，甚至於依據此「須知」來進行共有耕地之征收作業，不但實質侵害人民之財產權（憲法第十五條）及土地所有權（憲法第一百四十三條第一項），更是違反「法律保留原則」（憲法第二十三條）。因此，根據憲法第一百七十二條規定：「命令與憲法或法律牴觸者無效。」本文認為，「計算征收保留耕地須知」係屬於一違憲無效之行政規則。

三、「計算征收保留耕地須知」是一個違法無效之行政規則
即便暫不論「計算征收保留耕地須知」之法律性質及法律效力（違憲無效），若從「計算征收保留耕地須知」之實質規定來看，其與「實施耕者有其田條例」甚至是「實施耕者有其田條例臺灣省施行細則」之規定內容亦相去甚遠，基本上
臺灣省政府之「實施耕者有其田工作手冊」中所載「計算征收保留耕地須知」有不少規定係嚴重違反「實施耕者有其田條例」之本條文規定，試舉二例如下：

（一）「條例」第八條與「須知」第十五點
實施耕者有其田條例第八條第二項規定：「第一項第二款、第三款，耕地出租如係老弱、孤寡、殘廢、藉土地維持生活或個人出租耕地，因繼承而為共有，其共有人為配偶、血親、兄弟、姊妹者，經政府核定，得比照第十條之保留標準保留之。」而計算征收保留耕地須知第十五點卻規定：「上述共有耕地其共有人中有一人或數人非配偶血親兄弟姊妹或將其持分耕地之全部或一部移轉者，其全部共有人之共有耕地一律征收不予計算。」該須知之規定明顯限縮了本條例對於共有出租耕地之保留標準，侵害共有耕地人受本條例保障之合法權益。

（二）「條例」第七條與「須知」第二十五點
實施耕者有其田條例第七條規定：「依本條例征收及保留耕地之地主，以中華民國四十一年四月一日地籍冊上之戶為準，四月一日以後地主耕地之移轉，除有左列情形者外，視為未移轉：一、耕地因繼承而移轉者。二、本條例施行前，耕地因法院之判決而移轉者。三、耕地已由現耕農民承購者。四、耕地經政府依法征收者。」而計算征收保留耕地須知第二十五點卻規定：「民國四十一年四月一日以後由共有移轉為個人有一律征收不予計算。」該須知之規定明顯地欲對於共有耕地展開全面封殺，卻限縮了本條例對於部分符合規定之耕地移轉網開一面之立法原意，侵害共有耕地人受本條例保障之合法權益。

簡而言之，「計算征收保留耕地須知」中許多規定內容與「實施耕者有其田條例」之本條文多所不符，不但限縮了相關條文之適用範圍，更扭取了本條例中許多法條之立法原意，使得法律性質為「行政規則」之「計算征收保留耕地須知」直接且明顯牴觸了法律性質為「法律」之「實施耕者有其田條例」，更是違反了「法律優位原則」，故依據中華民國憲法第一百七十二條規定：「命令與憲法或法律牴觸者無效。」以及根據1951年11月13日公布之中央法規制定標準法，其第五條規定：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」第七條：「各機關發布之命令，不得違反變更或牴觸法律。」本文認為，「計算征收保留耕地須知」係屬於一違法無效之行政規則。

前述43年度判字第34號之判例清楚表明：「該項須知之性質，僅屬行政官署，對於其所屬公務員辦事時之一種指導性之訓示而已，…此項須知之效力，充其量僅足拘束其辦事人員而已，如發現有與法律牴觸或侵害人民合法權益之情事，此項須知自應失其效力。」而44年度判字第41號判例除了有相同主張之外，也指出「此一『須知』及『工作手冊』，原係實施耕者有其田條例經過立法程序以前，地政當局擬依期完成耕者有其田方案預作準備而草擬之實施辦法」，因此，根據行政法學當中的法律優越原則，這些「須知」及「工作手冊」應該在條例公布之後就自動失其效力，行政機關自不得以其作為後續土地征收行政處分之依據。

然而，立法院內政、經濟、財政及民刑商法四委員會後來卻僅是作出「應依中央法規制定標準法第七條之規定予以廢止，依此所為之處分，應由主管機關查明分別予以適當處理」之決議，此項決議是否為適當？主管機關所為之違法處分到底是屬「廢止」？還是屬於「無效」、「撤銷」之範疇？根據吳庚之見解：

行政處分之廢止與前述行政處分之撤銷在概念上應加以區別，撤銷係指對違法處分使其效力歸於消滅之謂，廢止則係對合法處分而言，又無論撤銷或廢止本身皆為行政處分之一種，故當然適用關於行政處分之各種法則。至於撤銷與廢止在效力上有無區別？我國通說認為撤銷係溯及既往，使原處分失其效力，而廢止係宣告之後，向將來失其效力。

倘依此之標準，「須知」及「工作手冊」等行政規章在條例公布之後，應就自動失去其法律之效力，而以此為基礎所作之行政處分自然就屬於違法之處分，因此，應屬於「無效」、「撤銷」的範疇，而非屬「廢止」之領域。證諸43年度判字第34號判例及44年度判字第41號判例，其實皆是採取了這樣的觀點，進而宣告行政機關敗訴。然而立法院四委員會引用「廢止」，而非是「無效」、「撤銷」的語詞，明顯與行政法院之判決有著部份之落差。為何會如此？在立法院提出考察報告並要求立即進行更正之後，在前述各方政要的重要協商會議當中，其第一點之結論非常的重要，即「按修改細則，如不引起是否追溯既往，即是否收回已行征收放領之耕地問題，自當尊重立法院方面意見，予以刪改。此點經詳加研究，僉認為細則縱加修改，不能發生追溯效力，故對於已執行案件，祇有補救辦法。」這一點應是行政機關最為堅持的地方，所強調的乃是過去行政機關之行政命令及行政處分必須是有效的，然而這卻是政治協商而得，並非是法律之觀點，自然就會與行政法院之判決產生了絕然不一樣的結論。因此，筆者以為立法院四委員會採取「廢止」的語詞，可能是由於受到該次政治協商會議第一點結論之影響。不過，立法院雖採用了「廢止」的用語，但於其考察報告的建議事項中，卻又屢屢要求行政機關「應依據條例重加審核」，這也隱含表示立法院內政考察團是不認同於過去行政處分之法律效力。

柒、結論

長久以來，我們的社會總是以為耕者有其田政策的施行是具有非常堅實的法律基礎，因為立法院制定了實施耕者有其田條例及其他相關的法律，行政機關也因此公佈了重要的施行細則，使得此政策之法律基礎似乎是不容置疑。當時之行政法院馬壽華院長甚且因此親自著書，並在書籍的自序中稱，「基十年經歷，深知臺灣完成耕者有其田整個工作之合法性，已臻甚高境界，允為我政府實行法治最顯著之一例。」 馬院長在此書當中也明白指出，「實施耕者有其田政策所需要之法規範圍頗廣。因施行此政策所有一切動作，均與人民之權利義務有關，必須均有法規之依據，故應分別制定法規以資遵守。」 他並且列出了包括法規性行政命令在內的重要法規共十二種，惜在這些法規當中並沒有出現「工作手冊」當中的「須知」。

由立法院內政考察團所提出的考察報告中得知，耕者有其田政策的實施，行政機關所倚賴之施政依據並非是實施耕者有其田條例、或是施行細則，而是由行政機關自己內部制定及下達各縣市政府的行政規章。會有這樣的發現乃是因為考察團在地方考察的過程當中，直接面對了許多來自於地方上的激烈反對意見，而這當中最受到立法委員們重視者，乃是共有出租耕地全面征收的議題。由於臺灣的大部分土地所有者大抵都僅擁有極小面積的土地，又由於多子均分繼承的傳統文化，使得許多土地的權屬都是呈現著共有的狀態。國民政府來臺之後為了實現耕者有其田政策，竟意圖將所有出租耕地予以全面征收，由此來增加該政策所能夠施行的土地面積。

共有出租耕地的全面征收自然受到了臺灣各地方業主的強烈反對，其實，在耕者有其田條例的立法過程當中，行政院與立法院及臺灣省臨時省議會意見最不同之處，也就是於此。由於雙方意見嚴重分歧，最後必須經過中國國民黨蔣介石總裁的出面協調（或坐鎮），問題才獲得解決，而嗣後的實施耕者有其田條例也因此增訂了第八條第二項，讓共有出租耕地有了免予被征收的例外規定，而這一項規定後來是否確實的被行政機關所實踐，也就關係著廣大人民的權益。因此，本文在審視耕者有其田政策的法律效力時，就特別把關注的焦點放置於第八條第二項，本文首先在行政程序的時間點上，予以細心的檢驗，發現第八條第二項根本沒有受到行政機關的尊重，各縣市對於第八條第二項攸關的申請期間，皆早在施行細則頒布之前已經截止，因此，行政程序出現了嚴重的問題。

除了行政程序出現了嚴重的明顯缺失之外，連帶的，這也關係著行政機關所作出的行政處分，其依據到底為何的另一重要問題。本文經過文獻的回顧及行政法院的判例，發現行政機關並非是依據法律位階的條例來進行土地征收，而是根據其內部所制定的「工作手冊」及相關「須知」等行政規章。就這一點，立法院內政考察團予以嚴厲之批判，要求行政機關應立即予以更正，並對過去因出租而被征收的共有耕地案例，皆重新加以審核。另一方面，經由行政法院的判例，也明白得知行政法院並不承認行政機關所據以施政的行政規章是有法律效力的。至此，一個嚴重的問題呈顯了出來，那就是耕者有其田政策之中，立基於「須知」的土地征收行政處分，是否具有法律的效力？

本文的答案為否。這是因為這些土地征收行政處分明顯違背了行政法學當中的法律優位原則及法律保留原則，它也根本牴觸了憲法、中央法規制定標準法及土地法的規定。輔以行政法院的重要的判例，本文因此持否定、也就是無效的見解。立法院後來雖然是以「廢止」，而非以「無效」或「撤銷」的方式予以描述，但本文大膽假設，那可能是在龐大政治壓力之下的產物，而非是立法院之真意，因為，立法院內政委員會的考察報告當中，屢屢要求行政機關應該根據條例的內容，重新對於土地被征收的案件加以審核，而立法院四委員會也要求眾多根據「須知」而來的行政處分，「應由主管機關查明分別予以適當處理」。

倘若本文的立論可以被接受，那表示行政機關已經造成了非常嚴重的社會問題。蓋耕者有其田政策所征收的土地，其中幾近七成是屬於共有出租耕地，如果這樣的征收是屬於沒有法律效力的征收，那麼，這個問題就相當的嚴重了。在內政考察團考察報告當中的第一點，立法委員在最後指出，「以行政觀點而論，此種不當措施，將導致嚴重之後果；以法律觀點而論，則將發生責任問題。」吾等不禁要問，為什麼會出現這麼嚴重的錯誤？這個責任又必須由誰來承擔？

行政機關會出現這麼嚴重的行政過失，其根本原因應該是來自於國家的領導者急欲於民國四十二年完成耕者有其田政策的施行。眾所皆知，臺灣自二次大戰之後，長期以來皆是處於幾近於獨裁的威權統治，中國國民黨以黨領政的控制模式，縱然是在解除戒嚴之後，仍然是維持了一段時間。民國四十二年仍然是相當緊張的時刻，臺灣是完全受到中國國民黨黨國體制的嚴密監控。為了實施耕者有其田政策，中國國民黨中央改造委員會特於民國四十一年七月二十四日舉行第三七一次會議，由蔣介石總裁親自主持，專題討論扶植自耕農，貫徹耕者有其田主張之限田政策。蔣介石總裁在會中曾作「極明確」之指示， 希望此政策能夠在四十二年一月一日實施。經討論之後，決議文云：

查扶植自耕農，為實現總理遺教耕者有其田之必要步驟，亦為本黨現階段重要主張。三年以來，臺灣實行三七五減租及公地放領，已著成效，應即自明年一月起，推行限田政策，責成本黨從政負責同志，將上項政策之執行，列為明年施政之中心，而黨的活動，亦應於此為有效之配合，務期集中力量，貫徹實施。在明年一月開始實施前，一切必要準備工作，如扶植自耕農條例立法程序之完成，實物土地債券之發行，公營事業股票之讓售，對內對外宣傳之加強，農運幹部之訓練，以及對本黨民意機關代表同志之指導等，均應分別由主管單位積極進行，俾本黨所一貫主張之民生主義，得於最短期間獲得進一步實現與成功。

蔣介石總裁的明確指示及中央改造委員會的上述決議，應該就是行政機關為何急忙的欲在民國四十二年完成耕者有其田政策的根本原因。也就是這個理由，可以來解釋臺灣省民政廳地政局為何在條例尚未通過之前，就制定了相關重要的「須知」，並且印製了「工作手冊」；也就是這個理由，使得行政機關在細則尚未頒布之前，就急忙的調訓各地方的人力，並已經完成了關鍵的土地征收審查及保留的工作。因此，立法委員所稱的「責任問題」要由誰來承擔？本文以為答案已經是非常的清楚，根本的責任應該由中國國民黨及其總裁—蔣介石先生來承擔。

走筆至此，令人無限的感慨！如今，五十幾年的光陰已經逝去，以往的當事人如今或皆已物化，但是，這個嚴重的問題仍舊必須予以正視。本文建議此一重要議題應該要納入於國家轉型正義所必須予以討論的範疇，並儘速的思考如何來進行補救。

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The Legislative Yuan Maintains the Administrative Orders Disobey the Law
--- Examination of the Legal Power of the Land-to-the-Tiller Policy

By

Shih-Jung Hsu and Yu-Wei Chou＊

The Land-to-the-Tiller policy, implemented in 1953, did have greatly negative impacts to the Taiwan society. Those common land owners received the worst treatment from this policy. It was because they were wrongly defined as “landlords” and were forced to give up their land titles. A total of 106,049 households at that time were classified as “landlords”, and 87,149 households (82.18%) were common land owners. Within those land taken by the government 69.51% was belonged to common land. The vast majority were in fact landowners who rented out land that they owned. Most owned no more than a few thousand square meters. Nevertheless, if these owners had rented their land out, it was appropriated and they lost their titles.

According to the Constitution, the private land ownership is protected and this right cannot be deprived unless the laws agree with some specific eminent domains. The government therefore stipulated the Land-to-the-Tiller Act and several administrative orders in 1953 in order to implement the policy. The condemnation of private lands for this policy seems to have its legislative background. However, this research finds that the Land-to-the-Tiller policy does not have its legal base. It was because the Chinese National Party (KMT) at that time asked the government must implement this policy exactly at 1953. Since time was very limited, the Taiwan Provisional Government therefore stipulated many administrative rules before the Act had been agreed upon at the Legislative Yuan. The condemnation of land was therefore based on those administrative rules, not the Act. Unfortunately, many articles of those administrative rules did violate with the Act, specifically at the case of condemnation of common land. This research then argues that the Land-to-the-Tiller policy did infringe the Constitution and should not have legal power.

As a matter of fact, the government did find this serious problem later on, and it tried to use some incorrect legal explanations and compensational ways to address this grave mistake. But, those common land owners still could not have their land back since they were “landlords”. Deprived of the title to their land, many of those former landowners fell into poverty. According to a report from the Legislative Yuan at that time, it estimated that more than 2 million people were affected. More than 50 years later, those small landowners -- unfairly labeled landlords -- are still waiting for justice. This research therefore suggests that this issue should be one of the important topics for Taiwan transitional justice.

Keywords: land reform, the Land-to-the-Tiller policy, the Chinese National Party (KMT), transitional justice, landlord.