耕者有其田 違憲

一月二十六日，是讓台灣許多小業主們喪失其土地所有權的重要日子！因為「實施耕者有其田條例」於一九五三年一月二十日立法院通過，一月二十六日總統公布施行。筆者去年此時發表「從轉型正義看土地改革」指出，國民政府為了實施耕者有其田，對於農戶分類及地主定義都作了大幅度修改，致使許多僅擁有少數土地面積的業主們喪失土地所有權，生活情況反而比原先承租其耕地的佃農還不如。這一篇論述，則是著重於該政策是否合憲。

當時，由於執政的中國國民黨及政府強制要求在一九五三年完成耕者有其田政策的施行，時間緊迫，政府未等實施耕者有其田條例及其施行細則完成立法程序，即自行制定「工作手冊」，包含許多以「須知」為名義的行政規章，如「計算徵收保留耕地須知」、「共有耕地保留查定須知」等，並要求各縣市政府依此規章來進行土地的徵收。然而，這些規章卻有多處與該條例及施行細則牴觸，牴觸之處正好又是有關於共有出租耕地是否得以保留的重要部分。

例如，根據該條例第八條第二項規定，對於被徵收的共有出租耕地，有下述重要的例外規定：「耕地出租人如係老弱、孤寡、殘廢藉土地維持生活者，或個人出租耕地因繼承而為共有，其共有人為配偶血親兄弟姊妹者，經政府核定，得比照第十條之保留標準保留之。」但是，「計算徵收保留耕地須知」第二十五條卻規定：「民國四十一年四月一日以後由共有移轉為個人有一律徵收不予計算。」並據此作業，使得許多業主喪失土地所有權，各縣市皆有強烈的反彈聲浪。立法院內政考察團發現事態嚴重，在其「考察報告（密件）」檢討部分的第一點即指出：（一）基層執行幹部之訓練，均在細則公布前訓練完畢；（二）設定耕地徵收保留工作，亦在細則公布前辦理完畢；（三）老弱孤寡殘廢保留耕地之申請及核定，亦在細則公布前辦理完畢。當時皆來自於中國大陸的立法委員們認為這是「命令變更法律」！是違憲的！

這份密件報告並下了一個重要的結論：「以上所述，皆為實施耕者有其田之根本問題，其影響所及，關係政策之推行，殊非淺鮮。以行政觀點而論，此種不當措施，將導致嚴重之後果；以法律觀點而論，則將發生責任問題。」

行政法院在當時也出現了許多與耕者有其田政策有關的判例，其中有許多都是與該條例第八條第二項有關。例如，在四十三年度判字第三十四號之判決文中，明示了行政機關嚴重違法情事，「本件系爭耕地之情形，主管機關理應核定保留，為實施耕者有其田條例第七條、第八條第二項、第十條所明白規定，意義清楚，適用時一無疑義可言。被告官署何得巧引該項須知，意圖排除法律之效力，其非故意違法，應不至此。」

可嘆的是，土地遭徵收，權利遭違法侵奪的耕地業主們，至今未獲彌補。

（作者為政治大學地政學系教授，全文「立法院認為是命令變更法律─耕者有其田政策法律效力之探討」請見http://sjhsu51545.blogspot.com/）

2008/01/21 發表於自由時報，A15，自由廣場