成長管理與農舍興建政策

農舍興建已成為台灣社會的一個重要的議題，媒體近來時常有著相關的報導，輿論也多有討論，不動產業者更不時推出高級農舍出售的相關廣告，一棟棟如同高級別墅的農舍散佈座落於優良的農田裡，這種景象在幾個緊鄰大都會的縣市更是明顯。這樣的農舍興建現象是否允當？這是否吻合了近年來土地使用規劃與管制的思潮？這個政策是否有檢討的地方？

在一九六○年代以後，成長管理的土地使用規劃理念在美國受到了相當大的歡迎，許多州及地方政府皆積極的採納這個理念，並運用其所建構的機制。成長管理的主要意涵為運用都市規劃的方法，配合管理策略，來規範都市發展及土地開發的區位、時序、速度、總量及品質，同時考量公共設施的服務水準及成本，來執行土地使用管理與公共設施配置等多目標的政策。它所擁有的四大辦法大抵為：足夠的公共設施要求、總量管制、分期分區發展，及都市公共設施／成長管制線。它尤其著重於土地使用管制及資本門投資二者之間的緊密及長期的合作，因此，它為警察權內容的擴張，加入了重要的時間面向，可以來彌補傳統以往土地使用分區管制機制的不足。

如今，在自然資源相對有限及全球已經逐漸出現糧荒的情況下，台灣卻是將最為優良的農田用來興建農舍，這無疑是非常值得深思的課題。再者，由於所興建的農舍是零星雜亂的散佈於農田之中，這除了表示各縣市都嚴重缺乏上位計畫來作為其開發的指引之外，也表示目前的非都市土地使用管制機制已經被突破，無法發揮其應有的功能。此外，目前的農舍也沒有相關配套的公共設施計畫來予以配合，農舍所使用的農水路公共設施乃是當初農地重劃所興築，由於農地重劃主要是考量農業生產的要素，因此農路的路面相對的狹小，恐無法應付日愈增多的交通流量，而目前農舍直接將污水排放入農田灌溉的渠道，這是否會帶來農田的污染，進一步衝擊了安全農業的政策目標，也頗值得持續的關注。

若由上述成長管理的理念及辦法來審視台灣農舍的興建，這是完全不合格的。農舍明顯欠缺足夠的公共設施，各縣市也無總量管制、分期分區發展計畫、及都市成長的管制線，在此情形下，農舍之興建實在是讓人相當的憂心，其對於整體社會恐會帶來相當大的負面效果。因此，農業發展條例第十八條之內容就非常值得再思考，恐也有修法之必要。其實，台灣的農村大多皆已呈現凋敝的現象，屬於鄉村區內的農村已有多戶遷出，土地及房屋呈現低度使用狀況，因此，當地的農民是否需要在農村以外的農田來興建農舍，以此滿足住宅的需求，是讓人非常質疑的。因此，農舍制度是否應予檢討，回歸至農宅制度，讓離開農村者能夠將其住宅出售予新住戶，或者是讓新建之住宅能夠座落於現有的農村之內，倘若這無法實現，有否可能經由擴大農村之範圍來予以解決？

倘若我們需要擴充原本農宅制度的內涵，進一步包含一個以別墅為主體的農宅，那麼一個以縣市為整體的土地使用計畫就有相當的必要，在這個計畫當中不僅要包含著土地使用分區管制，也要適度的引入成長管理的理念，讓農舍的開發能夠與資本門及公共設施的投資相互配合，如此一來，整體的生活品質才得以提升，一定數量的農地或可以保留。惟這樣的土地使用計畫應該要多考量農村居民的需要，而不是仍然是以都市地區的發展與需要來作為整體規劃的基礎，也就是不要繼續的將農村與農地視為是都市發展的預備地，而是要賦予非都市土地地區規劃的相對自主權，否則所作出來的計畫恐仍會有執行上的困難。

控制的知識？還是解放的知識？—參與客家電視台「村民大會」有感

由於之前曾經在報紙發表有關於反對農地開挖砂石的時論，因此有機會受邀參與公共電視客家電視台「村民大會」的節目，直接面對砂石業代表、新竹縣政府代表、當地民選政治菁英、及芎林鄉華龍村村長及眾多的村民，一起來討論華龍村砂石開採的課題。由於這是個現場錄製的節目，為求慎重，我事前做了一些功課，並且在錄製的前一天就先至華龍村，瞭解問題的癥結及當地村民的意見。

在這個過程當中，有兩件事情讓我深感訝異。首先，村民們非常欠缺新竹縣政府對於此案的重要決策訊息，這在於一個要求資訊公開的年代，實在是件非常不可思議的事情，例如，村民們沒有致使此案通過的環境影響說明書，也欠缺新竹縣政府據以核准砂石業者開發此案的相關重要文件，這使得村民們明顯處於資訊不對稱的弱勢一方，很難經由說理的體制內外管道來表達他們與砂石業者不一樣的意見。

接著，當我進一步審視由顧問公司專家們所製作的環境影響說明書，及新竹縣政府行政官僚體制據以頒發許可證的文件時，我發現這些建構砂石開採得以「合法」進行的文書，皆是立基於科技至上的實證知識論，專家的意見完全凌駕於地方經驗及村民的意見，後者是完全的被排除。環境影響說明書內裡面充斥了科學相關的數據與模式，開發業者意欲透過科學客觀之形象來予以包裝。然而，這樣的作為其實早就受到許多嚴厲的批評，這是因為科學的運作也是建構於許多主觀的假說，其客觀性的主張是必須予以多方的討論與質疑，而不是盲目的接受。

眾所皆知，環境影響評估是由砂石開發業者出資延聘顧問公司予以製作，在開發業者意圖開挖砂石的目標之下，顧問公司有可能拒絕金主的要求？這是我國環評制度根本的結構缺陷，這也可以說明為何我國過往環評的案例大抵皆是以「有條件通過審查」來予以結案，政府原先欲藉由環評制度的運作來解決環保抗爭的設想也完全落空，這是因為民眾，甚且是環保署所聘請的環評委員，根本就不相信由顧問公司所製作出來的環評結果。

另一方面，新竹縣政府所據以核准開發業者進行土石採取的許可證，其法令之主要依據乃為民國八十八年修正施行的「土石採取規則」，然觀此規則也是充斥了相關技術的規定，意欲將土石開採這個嚴重的政治社會問題，轉變成為技術性操作的問題，可以由專家及官僚來予以掌控。至於第六條有關於業者申請所需具備之條件，也皆不見地方住民意見之納入，而僅是著重於土地所有人或合法占有人是否同意而已，這對於具有嚴重鄰避效應（NIMBY）的土石採取事業，其所應具備之所有權的社會化義務，在此規則內根本是不受到重視。

因此，不論是在環境影響評估或是土石採取規則的「合法」決策機制，華龍村村民之意見根本是沒有位置的，他們純然是弱勢的一方，僅能接受專家科技迷思及官僚體制所規劃出來的公共政策，而當他們不願意接受這個霸權機制的設計時，我們卻發現公共政策的制度不僅沒有幫他們保留出路，他們僅能以抗爭來表達他們的意見，但他們所得到的回應竟然是黑道的暴力相向（註：華龍村前村長因堅決反對開挖砂石，不幸遭黑道砍殺，身受重傷，目前仍在醫院救治當中）。

由此，讓我深刻的感受到這些表面上似乎是客觀中立的科技知識，其實是有它們的立場的，它們並非是要來協助社會的弱勢，而是要讓有權力的一方用來「控制」及「剝削」弱勢者的工具，這實在是非常的遺憾。然而，非常值得我們瞭解的是，在知識論的研究當中，除了實證知識論之外，還有重要的後實證知識論（或稱歷史論），它有著與實證知識論非常不一樣的見解，它主張知識是被建構而來，知識也是多元的，而非實證知識論所堅稱的「僅有科技一家，別無其他分號」；這也就是說，村民的地方經驗也是知識的重要來源，後實證知識論因此嘗試要解放我們對於知識的理解，並由此來共創一個不一樣的未來。

其實，我國自從民國八十多年以來，即透過社區總體營造工作的推動，嘗試要創造另外一種的在地知識及認同，而這樣的努力也已經有了相當輝煌的成果。若以華龍村為例，近年來村民們努力參與的地方營造相當的成功，它於去年獲得了環保署社區營造之最高榮譽—環保模範社區優等獎，但是相當諷刺的是，我們所積極推動的社區營造力量竟然無法在公共政策的決策機制內部尋得它們的位置，政府行政體制卻仍然是依循著以實證知識論為主導的決策模式，並且運用它來控制（非創造）台灣的發展，這是我參與這個節目之後，深感難過之處。

（若欲深入瞭解實證知識論與後實證知識論之差異，敬請參閱拙著「土地政策之政治經濟分析—地政學術之補充論述」，一至二五頁。另，本文部份文字已經發表於去年十二月二十五日中國時報時論廣場，拙文之標題為「黑道採砂，村民輓歌」。）


2008/01/11 發表於《地政學訊》，第8期，p. 4。

迎新生贈言

非常感謝本期主編黃灝雄老師的邀約，讓我能夠有機會針對本系新進同學表達個人的一些淺見，幾經思索，我想要談的是一個蠻嚴肅、卻也是老掉牙的課題，那就是地政學系的學術研究領域內涵，及我對於同學們學習態度上的建議。不過，必須事先強調，以下所言純然是個人主觀的見解，未必是系上老師及同學們的共識，然而，我倒是很期盼透過這樣的發抒及後續的討論，能夠讓我們一起來摸索及定義地政學術的學科領域，並探討其學習的態度。

地政學系的學術研究內涵是什麼？這個問題相當的重要，相信各位新生也都急切想探知這個問題的答案；其實，對於一位在地政學系任教的學術工作者而言，我不僅時常受到外界對於這個問題的詢問，在自我的內心也經常在思考探索這個問題，因為這涉及了地政學術的學科領域（discipline）。一般對於這個問題的解答，乃是地政學系的研究是要來解決社會上所發生的土地問題。由此所引發的重要課題，乃是，什麼是「土地問題」呢？我們該如何來定義它呢？是否有一客觀中立的定義能夠將所有的議題都包含進來呢？

根據我的經驗，土地問題的內涵是包羅萬象，它包含了政治、經濟、社會、科技、及自然生態環境等多元的面向，而且往往相當複雜、甚且彼此互相牽扯羈絆，舉例而言，蘇花高速公路是否要興建就是一個很好的例子，就土地實質規劃及工程技術層次而言，有了北宜高速公路及雪山隧道開通的經驗，可能已不是個問題，但是，眾所皆知，花蓮是台灣生態環境的重點區域，蘇花高的開通很有可能會對自然環境帶來極大的破壞，因此反對興建者並不在少數。可是，另一方面，若從經濟的角度視之，花蓮觀光業者及部份居民又對此高速公路的興建抱持著非常高的期盼，認為這是花蓮未來經濟發展及房價上漲的命脈。由於雙方意見的南轅北轍，使得蘇花高的興建變成是政治上極為敏感的議題，各重量級政治人士在發言時都極為小心對待，皆擔心會順了姑意，卻逆了嫂意，這也使得這個問題一直延續至今，仍然處於僵持的困境（dilemma）。除此議題之外，其實我們的社會還有許多重大的土地問題都與此類似，相當難以解決。

在此議題多元及複雜的情況之下，土地問題的定義其實是相當的困難，但是我們又不得不為，那我們又是如何來定義土地問題？我想說的是，我們往往是以個人的價值觀來進行土地問題的定義，這也就是說，土地問題的建構經常是建基於個人價值觀的抉擇，兩者是無法分離的。而且，我也要進一步告訴各位，問題的定義與問題的解決其實是同時的呈現，我們想要如何的解決這個問題，大抵就會用問題解決的思維內涵來架構我們對於問題的定義，這也就是說，社會問題的定義並非是客觀中立的呈現，它是與我們的價值、意識型態、甚且是利益取向有著絕對的關係。

以我為例，由於過往的研究領域是著重於公共政策及政治經濟學，因此，如何透過土地問題的解決，同時也能夠追尋社會的公平正義，乃成為我定義土地問題的重要參考點。然而，對於其他的學術研究者而言，如何來促進經濟成長可能才是他們的重要思考點，在此情形之下，經濟效率的提升可能就是他們界定土地問題的重要取向。另外，也有學者非常關懷台灣的永續發展，因此，生態環境的保育就成為彼等界定土地問題的主要內涵。因此，土地問題的定義是多元的，土地問題的解決方式也是多元的。

那麼，緊接著一個重要的問題就來了，在這麼多不同土地問題定義的切入點之中，是否有著絕對的對或錯的差異？你可能會發現，好像所有的定義都有它的道理，但也都有著部份的缺憾，這就是公共政策研究之中所謂的弔詭（paradox）—似是而非、又似非而是，這種現象存在於地政學術領域，同時也普遍存在社會科學的研究領域裡面，我們其實很難有一個客觀中立的準則來判斷其間的對或錯。

因此，在這樣的土地問題特質之下，各位未來的地政學術學習過程，必將會接觸許多不同的土地議題，同時，也將與多元的價值進行碰撞，在此情況下，什麼樣的學習態度才是適當的？我衷心建議各位要敞開心胸，多瞭解不同議題的內涵，同時也要接觸不同的價值觀。而且，也請瞭解一點，地政學術領域其實是類似於其他社會學科，至今仍然未產生一個大一統的學術典範（paradigm）來規範這個學術領域，它還有許多待論述、或尚未被揭露之處。在此認知之下，我們必須體認知識的來源是多元的，相對的，我們的學習管道也是多元的，除了教科書及老師們上課的知識傳輸之外，透過我們日常生活的接觸與社會實踐，也是獲取知識的重要管道。我們要多接觸、多聆聽、多討論、多溝通、及多包容，由此來嘗試創造出一個公平公開的地政論述空間，讓彼此透過交互主觀的溝通方式，嘗試凝聚共識，建構及豐富這個學科的內涵。

另外，我要特別強調一點，價值雖然是多元的，但這並不表示你不應該有你的價值抉擇，在未來的學習過程中，最為困難之處，可能就是你要如何的抉擇。建議各位要嘗試將外在的知識融入於你個人的主觀抉擇之中，也就是說，這樣的抉擇應該要回歸到你個人的學習及生活經驗、與成長歷史脈絡裡，這是你的權利，但可能也是你不應該拋棄的義務，請千萬不要輕忽了你的這項責任。以往，由於年紀還小，或許習慣於讓別人來幫你作決定，但是，慢慢的，你要逐漸的來承擔這個責任，不應繼續將其委由別人，或是委由外在的市場、科技、或專家來幫你作決定。這也就是說，你應該要特別的體認，你是個主體，而不是個客體！

最後，我仍不免俗，要恭喜各位能夠進入政治大學，也要歡迎各位加入地政學系的行列，在我的心目中，所謂的「大學」，應該是個充滿理念爭辯的場域，也是個理想與願景相互激盪的精華地方，我相當期待各位能夠在這裡建構出你的理想，與對未來所追尋的大夢，因為這才是社會變遷的最主要原動力，而我相信系上其他老師也會跟我一樣，對各位都有很高的期待的，祝福大家！也祝福我們地政學系！


2007/09/11發表於《地政學訊》，第6期，p. 1。

環評制度何去何從？

據悉，主政者為了力拼經濟成長，正欲對於阻擋了嫌惡開發案通過的環境影響評估制度進行結構性的改變，所提的新構想除了要重新定義環境影響評估的內涵與目的，並計畫將目前環評制度所被賦予的權力大幅度的限縮，使得未來環評制度僅是著重於開發案通過之後的「實質監控」與「事後追蹤補救」，此議倘若通過，環評制度大抵可謂是名存實亡，僅是權力擁有者的橡皮圖章；連帶地，環保署在國家重大公共政策上所能扮演的角色也將嚴重的退卻。

上述的觀點並不表示目前的環評制度沒有根本的缺失，筆者過去曾經為文指出環評制度的根本缺失乃是在於下述三項：一、環評的相關作業是由開發單位所聘請的顧問公司來主導，二、環評所需的相關資訊也是由開發單位所掌握，三、環評作業嚴重的偏科技輕人文。在這三項缺失之下，我國過去的環境影響評估大抵僅是作個樣子罷了，而統計數字也清楚的顯示了這一點，因為絕大多數的環評案例，皆是以「有條件通過審查」來結案的。若以此三項缺失來對照主政者現今對於環評制度所提的變更意見，可以發現二者之間有了明顯的差異。

究其差異之根源，乃是對於環保問題有了不一樣的見解。環保問題不僅是技術的問題，它根本上就是個政治的問題，可惜的是，長久以來由於受到西方啟蒙時期實證科學主義思維的影響，認為主觀的價值是可以與客觀的事實分離，因此，行政工作人員應該要著重於客觀技術操作部份，至於主觀的價值部份就留給政治人士來決定。也由於科技擁有許多技術操作的能力，因此往往就被賦予了客觀中立的形象，成為社會問題解決的主要關鍵。由此反映於行政體制上的設計，就是政府在各行政部門皆成立了許多的「委員會」，並聘請了許多學者專家的加入，由於學者專家大多擁有科技運作的能力，因此委員會就被冠上了客觀的形象，它的決定也就代表了公共利益，是社會各界必須共同來服膺。

不過，上述的思維其實一直都是受到挑戰，尤其是在一九六○年代全球蜂擁而起的環保運動以來，更是如此。論者發現，科技其實也是有其主觀的立場，例如，評估結果最終所呈現出來的數據其實是建構於許多主觀的假設之上，而為了達到事前所設定的目標，許多的假設前提或是模式因子也是可以依據政策的需要來予以更動的。因此，學者Freudenberg及Steinsapir就指出草根環保運動對於科學及技術人員往往是抱持著懷疑的態度，對於其所宣稱代表公共利益的立場也無法全然的接受。彼等也發現，政府及工業界往往會轉化環保的問題，將它們由原本該屬的政治領域，變更為科學及技術的問題，因此問題的解決就必須留待科技及專業人員，而不是一般的民眾參與。

由環評制度未來可能的結構改變，我們明顯又看見了這樣的問題轉化，環評的權力將往高層集中。試問，即將於下個月卸任的環評委員有哪一位不是學者專家呢？問題的關鍵乃是他們所表達的公共利益與主政者所要的公共利益不一致罷了，而由本屆環評委員積極努力欲掙脫上述結構性之限制，展現自主治理卻仍不可得的情況，也凸顯了「委員會」機制的侷限性。更讓人匪夷所思的是，環保署近日竟然是與開發者一致，公開質疑自己所聘請環評委員的立場。

該如何解決這個課題？並且能夠建構未來環境影響評估制度在社會當中的公信力？其關鍵之處，並非是要走回老路，將環保問題僅視之為是個技術問題，並納入更多的科技及環工人員於環評委員會之中；而是要更大幅度的開放環評委員會與社會各界的接觸與溝通，並運用行政程序法所賦予的聽證程序及其他可能的民主手段，來尋求社會大多數所認可的公共利益。

2007年7月11日 發表於《地政學訊》，第5期，P.1

英國發展許可制之深層背景

台灣都市計畫之起源相當的早，日本總督府在1936年即公布了都市計畫令，其所採用的土地管制方法大抵是學習了大多數歐美國家所運行的土地使用分區管制制度（Zoning Ordinances），惟此制度經過長期的運作之後，遭致了相當多的批評，其中最為主要的乃是其僵硬性及缺乏混合使用的設計，為了解決上述的問題，有許多彈性的使用設計被提了出來，其中之一，乃是主要實施於英國地區的發展許可制。

我國從1983年起，在山坡地開發方面，嘗試引入了發展許可制，而從1995年經建會所提之「國土綜合開發計畫法草案」、及至今之「國土計畫法草案」，都明示要運用發展許可制於未來的土地使用計畫之中，使得過去的土地僵硬管制作為能夠有所更張。惟，英國之發展許可制並非僅是相關技術的操作，它其實更是涉及了深層的政治及法律文化的意涵，而這樣的背景相當值得我們的重視。

根據Philip Booth (1999)之闡述，英國發展許可制之起源背景並非是來自於規劃系統本身，它是與外在的政治、法律文化背景有了相當大的關連性，此背景因素大抵是來自於兩個部份，一為英國的法律體系，另一則為地方政府的自主性傳統。眾所皆知，英國之習慣法（Common law）法律體系與歐州大陸的羅馬法（Roman law）明顯不同，由中世紀開始，英國的法官就發展出了一些的原則（a body of principles），作為法官在判決時的參考依據；然而，法官的判決也不完全受限於這些原則，法官仍然可以根據個案之特殊狀況來予以不一樣的考量。不過，隨著後來工商業的發展，社會的複雜程度已經遠非過去農業社會所可以比擬，為了避免爭端，透過英國國會來予以立法的情況是越來越多；然而，由法官來予以立法的習慣法傳統並未因此而消逝，它反而成為英國法律體系當中的一個特點。特別值得注意的是，在19世紀時，這項法律決策傳統被轉移至行政決策系統，特別是在於地方政府的階層。因此，地方政府的規劃決策不僅是來自於法律條文的規範，它同時也考量了過去所留傳下來的原則。在此情況之下，依不同個案之特性而有不同決定的個案決策途徑（case-by-case approach）就成為地方政府行政施為的主要特點，而這是都市規劃開始施行之前就已經被成熟建構起來了。

另外，在19世紀時候，英國的中央政府是很不願意介入於地方的事務，許多的事情都留給地方政府自己來解決。但是隨著衛生改革的要求（sanitary reform，此為都市計畫的重要起源），上述地方政府自主的情況有了些許的改變，中央政府自1848年起，開始制訂了一些地方政府一體適用的法規（model by-laws），來引導地方政府作相關的配合。例如，這些法規要求新蓋住宅的結構標準、新建築物在空間上的最低要求、及街道的寬度等，這些規則似乎是讓人有了不一樣的印象，即中央政府似乎已經不再是採取放任的手段，而是要積極介入於地方事務。而這些法規的運用也顯得相當的成功，因為它滿足了許多勞工階級的住宅需求；但是，另一方面卻也有了相當多的批評，其中之一乃是根據這些法規所建築的住宅顯得相當的不美觀，而且在經濟上似乎也有著相當的浪費，批評者因此要求這些法規應該要有著更大的彈性，同時也要求地方議會及地方政府對於那些法規所制訂出來的標準應該要有更大程度的自主性。

雖然英國根據德國實施土地使用分區管制（Zoning）的經驗，在1909年制訂了住宅及城市規劃法（Housing, Town Planning, etc. Act），但是，當時出現了嚴重問題，這乃是規劃架構的公布及此規劃架構後來被中央政府所核准，兩者之間出現了嚴重的時間落差，也由於尚未被核准，使得開發商皆裹足不前，不願意提出興建計畫，因為，倘若所興建之建築物與後來中央政府的核准內容不一致，那麼該建築物就必須予以拆除，這使得開發商面臨著相當高的風險。為了要解決這個問題，部份地方政府與開發商之間達成了協議，即凡是取得地方政府發展許可的開發案，縱然其與未來中央政府所核准的規劃內容不一致，也不會被拆除。這樣的發展許可系統在1921年開始施行，並且受到了普遍的歡迎。雖然上述的設計僅是權宜的設計（或可稱之為臨時性的發展管制，interim development control），但是它代表的意涵卻是與1909年的法案有了絕然的不同，並且把規劃體系帶回了過往的行政裁量決策體系（discretionary decision making）。

本文的主要目的為當我國積極欲引入英國發展許可制之時，上述的發展背景是相當值得我們重視及參考，也就是我們可能不能僅是著重於發展許可制在技術層次上的考量，我們也必須理解此制度乃是建構於英國法律體系及地方政府自主的政治傳統，並且針對這些特點，思考我國可能的因應及補足。

參考書籍：
Booth, Philip. 1999. Discretion in Planning versus Zoning. In British Planning: 50 Years of Urban and Regional Policy. Ed by Barry Cullingworth, 31-44. London: The Athlone Press.

2007/05/11 發表於《地政學訊》，第4期，P.5。

宣告農地管制的死亡？

多年前求學國外，訊息之傳播不似今日網路之發達，由於心念家鄉，每每珍惜所能獲得的資訊與管道，學校圖書館裡所訂閱的「遠東經濟評論」因此成為必讀的對象。記憶相當深刻的一期，介紹著台灣的環境，作者用相當詼諧諷刺的手法描述大台北地區淡水河流域的嚴重污染情形，它說，如果一位婦人投淡水河自盡，她跳下去之後一定會趕緊的爬上岸來，因為河水實在是太髒太臭了，如此惡劣的水質一定會打消她死在淡水河的強烈動機，這一篇報導實在讓人看了相當的難過與慚愧，也為我們的環境及住在此地的國人嘆息。之後，德國明鏡雜誌也有類似的報導，它竟然把台灣的居住環境形容成為「豬舍」，以此來批評台灣居住環境品質的低落。

為何居住的品質會如此的低落？溯歷史的根源，從民國五○年代開始，台灣勞力密集式的工業發展造就了經濟的高度成長，此工業化的結果同時也帶來了鄉村人口大量的往都市集中，由於都市區域內地價的相對昂貴，許多工廠及販厝式的住宅因此櫛比於都市邊緣外的農地。這些農地大抵不是位於都市計畫區內，在民國六十三年「區域計畫法」及後來「非都市土地使用管制規則」制定之前，基本上是不受到管制的，許多的房屋因此是建造於公路的兩旁，形成了蛙躍式的無秩序發展。當時，房屋建築硬體是密密麻麻的蓋了起來，但相對的，卻是非常欠缺生活機能所必須的許多公共設施，進而在土地沒有適當規劃的情況下，人們的居住環境品質並未隨著改善，甚至於是每下愈況。

為了解決這個嚴重問題，政府把已經實施於台灣都市地區的土地使用分區管制機制（zoning）引入，欲藉由土地的分類及使用管制來改善生活環境、提升公共的福祉、並促進土地及天然資源的保育利用。土地使用分區管制機制主要是源自德國及美國，於一九一六年開始實施於紐約市，台灣則是在一九三六年即由日本殖民者引入，實施於幾個重要的港口都市。理論層次上，土地使用分區管制機制是建基於警察權的行使，為了追求公共的利益，憲法賦予了政府管制土地使用的權力；然而，由於它限制了土地使用的強度，使得它是否違背了憲法中財產權保障的規定，也屢屢遭到質疑與挑戰。對於這個異常嚴肅的課題美國是於一九二六年才有了較為確切的答案，在Euclid的個案當中，最高法院大法官們以一票之差，判決地方政府的土地使用管制並未違憲，這使得這個制度能夠被保留下來，並且迅速的為大多數的都市所採用。然而，警察權所施以的限制是否逾越了憲法上財產權保障，其間的那一條界線其實是相當的模糊，它會隨著不同時代政治意識型態及價值觀的轉變而有著些微的移動，不過縱是如此，土地使用管制機制在美國依舊是維持了其合憲性，鄰國日本也如是觀，在台灣也是如此。

如今，台灣非都市土地所實施的管制機制正遭致了相當大的挑戰，這是因為民國八十九年農業發展條例大幅修正，開放了自有農業用地興建農舍的限制，這使得表面上我國雖然依舊是維持了非都市土地的使用管制，但實際上這個制度已經是逐漸的被瓦解了，一棟棟豪華別墅或販厝矗立於農地之上，嚴重破壞了農業生產環境及農村發展。此外，部份立法委員們在這個會期更進一步的企圖修改農業發展條例第十八條，意將興建農舍之所有面積限制由原本的○‧二五公頃放寬至○‧一公頃，此刻正在立法院熱烈的討論之中，倘若此議也通過，在農舍定義可以相當擴張的情況下，台灣農業用地的管制大概是可以宣告死亡了。

長期以來土地使用分區管制機制受到最大的批評乃是它的缺乏彈性，但是，這並不表示土地的使用是完全不可以變動的，經過申請及政府相關單位的審議，仍然是有其變動的可能性，而未來如何修定這個機制，及透過審議式規劃的手段，讓它更貼近於地方民眾的需要或許是大家可以思考的重點。然而，如今不用經過申請，幾乎每一塊農地皆可興建農舍，則已經是大大違背了土地使用分區管制機制的原意，其可能帶來的後果實在是讓人難以想像，這也就是說，我們為了倒掉澡盤內的洗澡水，卻連嬰兒也一併倒掉了，這合理嗎？而這樣的開放是否符合公共利益？政府是否有能力提供後續相當龐大的公共設施建設？都是相當值得深思的課題。值此之際，更讓人感慨的是，距離經濟起飛的年代已經有了三、四十年，我們理應有能力與歐美國家一樣地享受優質的富裕生活，但是，我們卻仍然在重複著過去錯誤的空間發展軌跡。唉！真不知在「豬舍」的稱謂之後，下一次國際知名的雜誌會用什麼樣的字眼來予以形容？

2007/03/11 發表於《地政學訊》，第3期，P.1。

土壤污染及其整治策略之深思

民國50年代起台灣工業大幅的起飛，經濟成長也相對的耀眼，這與政府於民國49年制定「獎勵投資條例」有絕對之關係。雖然該條例主要目的之一是要以減免稅捐的規定來吸引外國的投資，但是其中也包括了七條有關於工業用地編定、取得及使用管理之規定，如工業用地之取得可由政府主動就公有土地或私有農地加以變更；或凡創辦工業或擴展原有工業經經濟部證明確有特殊需要者，得購買或租用編為工業用地區域以外之私有農地，變更為工業用地。雖然後來「獎勵投資條例」經過多次的修定，但是卻維持上述便利興辦工業人取得所需之建廠用地的主旨。

這使得興辦工業人所選擇之工業用地有許多皆是位於都市附近交通及公共設施方便之平坦農地，在缺乏細緻都市計畫、建築管理及土地使用管制的情況之下，工廠房舍隨意的興建，並且沿著主要交通幹線做帶狀及蛙躍式的發展。這種缺乏計畫的土地利用方式，造成農業用地大量的轉變為工業用地，引發了農工爭地的現象，並且嚴重破壞了生活環境品質。此外，民國60年代，為了促進經濟成長及增加國民就業機會，政府積極努力推展工業的發展，而工廠的設置地點除了由政府主動規劃工業區之外，也允許許多中小型的工廠設置於鄉村地區。再加上許多非法設置的地下工廠也充斥鄉間，使得許多中小型的工廠設置於都市周遭及鄉村地區，這些工廠之旁往往就是優良的農田，此種農田、工廠交相雜處的景象也蔚為臺灣奇蹟的一個部份。然而，由於設廠之初並未考量環境污染問題，在節約成本並儘量創造利潤的原則之下，工廠在防治環境污染方面的作為幾乎是完全付之闕如，在生產過程中所製造出來的污水、廢物、廢氣、或噪音皆可自由的排放入大自然裡，由毗鄰的農田及社區，甚至是廣大的社會來承擔工廠生產的外部成本。諸如此類的例子在台灣俯拾即是，並可謂是屢見不鮮。

然而，這種污染的情形並非是不用付出成本的，它長久以來就逐漸的在反噬我們的社會，其中土壤及地下水的污染就是一個嚴重的課題。由於這些工廠將作業過程中所製造出來、重金屬含量極高的工業廢水，在未經處理的情況下就直接排入農田灌溉水圳，使得引此水圳灌溉的農田，所生產出來的農作物含有對人體健康嚴重威脅的重金屬，例如每隔一段時日即會喧騰一時的鎘米事件就是一個例子，它至少是發生於桃園縣蘆竹鄉及觀音鄉、台中縣大甲鎮、彰化縣和美鎮及雲林縣虎尾鎮等。面對著這些問題我們是如何的處理？一般的作法是立即將農作物銷毀並要求農田進行休耕及整治。以往在這方面是相當缺乏法律的規範，由於有感於事態的嚴重，政府終於在民國89年制定了「土壤及地下水污染整治法（簡稱土污法）」。但是有了土污法之後，問題就可以解決了嗎？事情可能無法如此的樂觀。

這是因為土壤污染之整治充滿了相當高的困難度，其牽涉了諸多的難題，如責任歸屬、費用負擔、整治標準的設定、技術的可行性及當地民眾的權益等，即它已經超脫了單純的技術操作，變成了一個政治及社會的課題。然而，縱然是在這麼複雜的狀況下，不禁要問，是否可以藉由高科技整治方法，讓受污染土壤回復到以往無污染的可耕種情況？筆者透過蘆竹鄉個案的田野調查，發現這似乎是個不可能的任務，也就是說，高科技無法解決受污染的土壤問題。過往，蘆竹鄉土壤污染之整治曾經考慮了許多種方法，最後所選取的作法為「上下翻土處理」（其他地區的整治方法大致也都是如此），即是使用重機具開挖至表土之下的礫石層，將此層的黃紅或紅棕色的礫石層挖至表層，讓原先之表土沈沒至地底下，也就是說，整治的結果只是把受到鎘污染的土壤原地掩埋起來罷了，而且還埋的滿深的，原有土壤中之鎘元素並未因此就消失或減少，這些鎘以後怎樣的進入台灣生態體系？進而影響了環境及人們？目前似乎皆是無法預知的。而整個翻土整治計畫從某個角度視之，也只是為了滿足受檢體數據上的要求罷了，這種幾近是鴕鳥式的環境保護方法其意義到底何在呢？但，相當諷刺的，這卻是我們目前所採取的主要方法。

由此也讓我們發現一個重點，即政府對於目前的工業生產方式給予極力的維護，反而將原本應由工業界來承擔的責任，轉嫁給農民、地方社區，並由少數人來承擔。這也就是說，真正問題的焦點被模糊掉了，土壤污染問題往往被化約為土地的整治問題、或是土地規劃不良的問題，原本的工業生產方式及資本積累模式仍然是維持不變的。然而，究其根源，土壤污染之整治（非防治）已屬於問題處理的末端，當政府的政策不在源頭多下一點功夫，阻止工業生產排放出來的污染物時，其所造成的後果反而是更為嚴重的，而受害最深的就是那些社會的弱者—農民，這完全與現時代對於環境正義的要求是相違背的。因此，當我們一方面為土壤污染該如何來整治的問題所困擾之時，更應該思慮如何把問題回歸到它們原來應有的位置，要求工業界自己來承擔解決毒害污染物的責任，這可能才是問題解決的關鍵之處。

2007/01/11 發表於《地政學訊》，第2期，P.3