英國發展許可制之深層背景

台灣都市計畫之起源相當的早，日本總督府在1936年即公布了都市計畫令，其所採用的土地管制方法大抵是學習了大多數歐美國家所運行的土地使用分區管制制度（Zoning Ordinances），惟此制度經過長期的運作之後，遭致了相當多的批評，其中最為主要的乃是其僵硬性及缺乏混合使用的設計，為了解決上述的問題，有許多彈性的使用設計被提了出來，其中之一，乃是主要實施於英國地區的發展許可制。

我國從1983年起，在山坡地開發方面，嘗試引入了發展許可制，而從1995年經建會所提之「國土綜合開發計畫法草案」、及至今之「國土計畫法草案」，都明示要運用發展許可制於未來的土地使用計畫之中，使得過去的土地僵硬管制作為能夠有所更張。惟，英國之發展許可制並非僅是相關技術的操作，它其實更是涉及了深層的政治及法律文化的意涵，而這樣的背景相當值得我們的重視。

根據Philip Booth (1999)之闡述，英國發展許可制之起源背景並非是來自於規劃系統本身，它是與外在的政治、法律文化背景有了相當大的關連性，此背景因素大抵是來自於兩個部份，一為英國的法律體系，另一則為地方政府的自主性傳統。眾所皆知，英國之習慣法（Common law）法律體系與歐州大陸的羅馬法（Roman law）明顯不同，由中世紀開始，英國的法官就發展出了一些的原則（a body of principles），作為法官在判決時的參考依據；然而，法官的判決也不完全受限於這些原則，法官仍然可以根據個案之特殊狀況來予以不一樣的考量。不過，隨著後來工商業的發展，社會的複雜程度已經遠非過去農業社會所可以比擬，為了避免爭端，透過英國國會來予以立法的情況是越來越多；然而，由法官來予以立法的習慣法傳統並未因此而消逝，它反而成為英國法律體系當中的一個特點。特別值得注意的是，在19世紀時，這項法律決策傳統被轉移至行政決策系統，特別是在於地方政府的階層。因此，地方政府的規劃決策不僅是來自於法律條文的規範，它同時也考量了過去所留傳下來的原則。在此情況之下，依不同個案之特性而有不同決定的個案決策途徑（case-by-case approach）就成為地方政府行政施為的主要特點，而這是都市規劃開始施行之前就已經被成熟建構起來了。

另外，在19世紀時候，英國的中央政府是很不願意介入於地方的事務，許多的事情都留給地方政府自己來解決。但是隨著衛生改革的要求（sanitary reform，此為都市計畫的重要起源），上述地方政府自主的情況有了些許的改變，中央政府自1848年起，開始制訂了一些地方政府一體適用的法規（model by-laws），來引導地方政府作相關的配合。例如，這些法規要求新蓋住宅的結構標準、新建築物在空間上的最低要求、及街道的寬度等，這些規則似乎是讓人有了不一樣的印象，即中央政府似乎已經不再是採取放任的手段，而是要積極介入於地方事務。而這些法規的運用也顯得相當的成功，因為它滿足了許多勞工階級的住宅需求；但是，另一方面卻也有了相當多的批評，其中之一乃是根據這些法規所建築的住宅顯得相當的不美觀，而且在經濟上似乎也有著相當的浪費，批評者因此要求這些法規應該要有著更大的彈性，同時也要求地方議會及地方政府對於那些法規所制訂出來的標準應該要有更大程度的自主性。

雖然英國根據德國實施土地使用分區管制（Zoning）的經驗，在1909年制訂了住宅及城市規劃法（Housing, Town Planning, etc. Act），但是，當時出現了嚴重問題，這乃是規劃架構的公布及此規劃架構後來被中央政府所核准，兩者之間出現了嚴重的時間落差，也由於尚未被核准，使得開發商皆裹足不前，不願意提出興建計畫，因為，倘若所興建之建築物與後來中央政府的核准內容不一致，那麼該建築物就必須予以拆除，這使得開發商面臨著相當高的風險。為了要解決這個問題，部份地方政府與開發商之間達成了協議，即凡是取得地方政府發展許可的開發案，縱然其與未來中央政府所核准的規劃內容不一致，也不會被拆除。這樣的發展許可系統在1921年開始施行，並且受到了普遍的歡迎。雖然上述的設計僅是權宜的設計（或可稱之為臨時性的發展管制，interim development control），但是它代表的意涵卻是與1909年的法案有了絕然的不同，並且把規劃體系帶回了過往的行政裁量決策體系（discretionary decision making）。

本文的主要目的為當我國積極欲引入英國發展許可制之時，上述的發展背景是相當值得我們重視及參考，也就是我們可能不能僅是著重於發展許可制在技術層次上的考量，我們也必須理解此制度乃是建構於英國法律體系及地方政府自主的政治傳統，並且針對這些特點，思考我國可能的因應及補足。

參考書籍：
Booth, Philip. 1999. Discretion in Planning versus Zoning. In British Planning: 50 Years of Urban and Regional Policy. Ed by Barry Cullingworth, 31-44. London: The Athlone Press.

2007/05/11 發表於《地政學訊》，第4期，P.5。