多年前求學國外，訊息之傳播不似今日網路之發達，由於心念家鄉，每每珍惜所能獲得的資訊與管道，學校圖書館裡所訂閱的「遠東經濟評論」因此成為必讀的對象。記憶相當深刻的一期，介紹著台灣的環境，作者用相當詼諧諷刺的手法描述大台北地區淡水河流域的嚴重污染情形，它說，如果一位婦人投淡水河自盡，她跳下去之後一定會趕緊的爬上岸來，因為河水實在是太髒太臭了，如此惡劣的水質一定會打消她死在淡水河的強烈動機，這一篇報導實在讓人看了相當的難過與慚愧，也為我們的環境及住在此地的國人嘆息。之後，德國明鏡雜誌也有類似的報導，它竟然把台灣的居住環境形容成為「豬舍」，以此來批評台灣居住環境品質的低落。
為何居住的品質會如此的低落？溯歷史的根源，從民國五○年代開始，台灣勞力密集式的工業發展造就了經濟的高度成長，此工業化的結果同時也帶來了鄉村人口大量的往都市集中，由於都市區域內地價的相對昂貴，許多工廠及販厝式的住宅因此櫛比於都市邊緣外的農地。這些農地大抵不是位於都市計畫區內，在民國六十三年「區域計畫法」及後來「非都市土地使用管制規則」制定之前，基本上是不受到管制的，許多的房屋因此是建造於公路的兩旁，形成了蛙躍式的無秩序發展。當時，房屋建築硬體是密密麻麻的蓋了起來，但相對的，卻是非常欠缺生活機能所必須的許多公共設施，進而在土地沒有適當規劃的情況下，人們的居住環境品質並未隨著改善，甚至於是每下愈況。
為了解決這個嚴重問題，政府把已經實施於台灣都市地區的土地使用分區管制機制（zoning）引入，欲藉由土地的分類及使用管制來改善生活環境、提升公共的福祉、並促進土地及天然資源的保育利用。土地使用分區管制機制主要是源自德國及美國，於一九一六年開始實施於紐約市，台灣則是在一九三六年即由日本殖民者引入，實施於幾個重要的港口都市。理論層次上，土地使用分區管制機制是建基於警察權的行使，為了追求公共的利益，憲法賦予了政府管制土地使用的權力；然而，由於它限制了土地使用的強度，使得它是否違背了憲法中財產權保障的規定，也屢屢遭到質疑與挑戰。對於這個異常嚴肅的課題美國是於一九二六年才有了較為確切的答案，在Euclid的個案當中，最高法院大法官們以一票之差，判決地方政府的土地使用管制並未違憲，這使得這個制度能夠被保留下來，並且迅速的為大多數的都市所採用。然而，警察權所施以的限制是否逾越了憲法上財產權保障，其間的那一條界線其實是相當的模糊，它會隨著不同時代政治意識型態及價值觀的轉變而有著些微的移動，不過縱是如此，土地使用管制機制在美國依舊是維持了其合憲性，鄰國日本也如是觀，在台灣也是如此。
如今，台灣非都市土地所實施的管制機制正遭致了相當大的挑戰，這是因為民國八十九年農業發展條例大幅修正，開放了自有農業用地興建農舍的限制，這使得表面上我國雖然依舊是維持了非都市土地的使用管制，但實際上這個制度已經是逐漸的被瓦解了，一棟棟豪華別墅或販厝矗立於農地之上，嚴重破壞了農業生產環境及農村發展。此外，部份立法委員們在這個會期更進一步的企圖修改農業發展條例第十八條，意將興建農舍之所有面積限制由原本的○‧二五公頃放寬至○‧一公頃，此刻正在立法院熱烈的討論之中，倘若此議也通過，在農舍定義可以相當擴張的情況下，台灣農業用地的管制大概是可以宣告死亡了。
長期以來土地使用分區管制機制受到最大的批評乃是它的缺乏彈性，但是，這並不表示土地的使用是完全不可以變動的，經過申請及政府相關單位的審議，仍然是有其變動的可能性，而未來如何修定這個機制，及透過審議式規劃的手段，讓它更貼近於地方民眾的需要或許是大家可以思考的重點。然而，如今不用經過申請，幾乎每一塊農地皆可興建農舍，則已經是大大違背了土地使用分區管制機制的原意，其可能帶來的後果實在是讓人難以想像，這也就是說，我們為了倒掉澡盤內的洗澡水，卻連嬰兒也一併倒掉了，這合理嗎？而這樣的開放是否符合公共利益？政府是否有能力提供後續相當龐大的公共設施建設？都是相當值得深思的課題。值此之際，更讓人感慨的是，距離經濟起飛的年代已經有了三、四十年，我們理應有能力與歐美國家一樣地享受優質的富裕生活，但是，我們卻仍然在重複著過去錯誤的空間發展軌跡。唉！真不知在「豬舍」的稱謂之後，下一次國際知名的雜誌會用什麼樣的字眼來予以形容？
2007/03/11 發表於《地政學訊》，第3期，P.1。
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