為什麼我們對於政大校務都那麼充滿著無力感？

各位敬愛的政大同仁，大家好

在這個星期的連署活動當中，敝人與多位校內同仁多有接觸，許多同仁明白指出近年來對於校務充滿了無力感，許多決策都是由上而下，根本沒有參與的機會。大家皆表示此次的學院實體化方案應該僅是眾多事件當中的一個重大個案，這表示在這些個案的背後應該還有一個更大的結構及制度因素，需要我們去瞭解、掌握及改革。

很感謝同仁的協助，送來了法律學系吳秀明教授所著「本校校級會議審議事項權責劃分之研究」，此研究案乃是本校校務發展研究計畫結案報告，出版的時間為97年5月28日。敝人覺得此研究案的相關論點非常值得我們的參考。底下僅就敝人覺得重要之部分，予以摘錄，請大家參考（第1至5點）。至於第6點則為敝人之觀點。

1.結構性的變遷—校長的權力擴大
綜觀上述條文修正及立法理由（註：大學法修正案於94.12.13於立法院三讀通過），新法（註：第15條）明顯欲避免明文規定校務會議為校務之最高決策會議，另一方面則強化校長之地位，強調校長對內負校務發展之責，對外則代表大學等，以釐明校長在學校之權責與地位，並釐清校長與校務會議之權責。依據新法之精神，校務會議為議決校務重大事項之場所（註：根據大學法第16條規定，學院、學系、研究所及附設機構之設立、變更與停辦乃屬校務會議審議事項），但未必是大學之最高決策會議，再加上對於校長之權責地位明文肯定，形成了弱化校務會議地位、強化大學校長地位之情形。惟兩者之關係是否果真得到明確之釐清，卻也未必。蓋校務會議雖非最高決策會議，但也不至於淪為校長之諮詢會議，蓋校務會議所通過之法規與決議，校長也須遵守與應尊重。校長雖主持校務會議，但無法完全主導校務會議之提案內容與審議結果。惟另一方面，校長既然是負責校務發展與對外代表大學之人，大學之決策重心應該明確朝校長之方向移動。或許大學法修正後，大學內最高決策權責之問題，就在「重心轉移向校長卻保留若干模糊空間」之情形下，反而需要多幾分機關與機關之間互動的藝術。（45-46頁）

2.結構性的變遷—各委員會的「獨立單位化」
依據組織規程第37條以及「國立政治大學校務會議各委員會設置辦法」第2條之規定：「本校校務會議設下列各種委員會，處理校務會議交議事項：一、程序與法規委員會。二、校務發展委員會。三、校務考核委員會。四、經費稽核委員會。五、校園規劃及興建委員會。」又依據「國立政治大學校務會議各委員會設置辦法」第12條之規定：「各委員會所作之決議應提交校務會議審議或報告。」然而依據我們對各委員會實務運作之瞭解，各委員會之審議事項，並不完全是校務會議交議事項，而比較像是各委員會依據其對於該會任務功能之理解，而審議符合其執掌之事項，不問其是否為校務會議所交議。另外就做成之決議提報校務會議審議或報告之情形，於各委員會也有程度不一之遵行與作法。當上述兩者之實際作法逐漸以更大之彈性處理時，各委員會實際上也慢慢走上「獨立單位化」之道路。（94頁）（註：如本次引起相當大爭議的學院實體化方案，就是一個很好的例子，其附則為：「本方案經本校校務發展委員會通過，報請校長核定後實施，修正時亦同。」意即如此重大的案子，校發會竟然自己決定不用經過校務會議審議及議決。）

3.但是，校務會議仍為各校級會議之首
大學法之修正，其立法理由已經明白表示主要乃為「釐清校長與校務會議之權責」。換言之，校長與校務會議間之權責劃分，會直接因大學法之修訂而改變，校長相對於校務會議之地位被新法所凸顯。惟此並不表示，校務會議與其他校級會議間之權責劃分也因此會產生結構性之變化。本文認為，校務會議仍是各校級會議之首，此點並不因大學法之修訂而改變。不僅自大學法以及組織規程所賦予校務會議之審議事項內容，可看出校務會議仍是大學內最重要之會議；從校務會議具有最大之代表性以及過去多年之實際運作狀況也可得知，校務會議相對於其他校內會議應居於首要之地位。既然如此，應在校務會議審議之議案，就不宜移至其他校級會議審議，以免遭便宜行事或代表性不足之譏；反之，宜於其他校務會議討論之議案，也不宜進入校務會議審議，以免浪費校務會議寶貴之資源。議案究竟應在何一校級會議審議，則應有適宜之機制予以處理。（47頁）

4.由誰來決定「校務重大事項」？—重要的「程序與法規委員會」
劃定校務會議審議權責之範圍，最關鍵之處即在於決定何謂組織規程第32條所稱之「校務重大事項」。由於該條僅規定「本校設校務會議，議決校務重大事項」，並未予以清楚定義，僅在第35條列舉7件事項作為校務會議之審議事項，而此7件事項之內容也有採開放式定義或本身有未盡明確之處。在此一規範方式下，校務會議成為本校議決全校性重大事項之場所，其法定職權範圍甚廣，且並未明確限制其議事內容之範圍，故只要達到校務重大事項程度之議案，校務會議原則上皆可審議。（24頁）

校務會議基於其議案審議之「產量極限」與效能之考量，無法處理各種大小校務，必須選擇重大之校務事項審議。所謂校務重大事項之內容已於前文探討，惟如何決定某一議案是否屬之，仍須有一個行為主體，依據一定程序為之。換言之，必須有一個主體或單位，對於提至校務會議之議案進行過濾，將適合於校務會議審議之提案篩選出來，而將不適合於校務會議審議之提案退回或要求其作適度調整或補正。…上述本校預先安排校務會議議程與過濾議案之重要單位，即「程序與法規委員會」。（39-40頁）

5.「程序與法規委員會」的重大問題—只能篩選掉不該進來而進來的，無法管控該進來而未進來的提案
校務會議要發揮其應有之功能，有兩件事項必須有合宜之管控：首先，不該進來而進來的提案要能夠被篩選掉；其次，該進來而未進來的議案能夠被提至校務會議討論。由於程序與法規委員會僅能針對提案人之提案進行審查，無權審查其他校級會議所審議之議案，故其僅能篩選不該進來而進到校務會議的提案，而無法對於原本該進到校務會議審議卻進到其他校級會議的提案有任何的著力。故可知要充分發揮校務會議之功能，僅靠校級會議之程序與法規委員會把關篩選、諮詢協助仍未能竟其功。必須其他之校級會議也有類似之管控機制（例如行政會議之法規委員會），審查提至該校級會議之提案，而將原應屬於校務會議審議之提案移至校務會議，如此雙管齊下，才能確保校務會議（及其他校級會議）能夠恰如其份地發揮其功能，妥善扮演其應有之角色。而校務會議及其他校級會議之程序與法規會（或類似功能之組織）之間，也應規劃妥善之管轄權劃分標準或原則、設計必要之彼此通知、告知、協力、資訊交換、案件移轉等事項之作業標準，才能確保上述目的之順利達成。而這部分是本校目前之組織設計與法源基礎上所尚未完備之處，未來值得努力改善之。（40-41頁）

6.權力的解析—透過「議程設定」及「偏見動員」將不利於己的議案排除
Peter Bachrach & Morton S. Baratz反對多元論對於權力的解釋，他們對於權力有進一步的詮釋，彼等主張「權力並不僅是出現於參與者在決策過程中的行動，更表現於特定參與者及事件被排除於決策過程之中（1963:641-651）。」Bachrach & Baratz指出，政治組織或是擁有權力者，也會像其他組織一樣，發展出一種偏見的動員（mobilization of bias），他們對於某種事件就顯得特別的喜愛，然而對於某種事件就會特別給予排斥並壓抑。彼等透過議程的設定（agenda-setting），使得某一些議題是可以被允許進入決策圈內，但是其他的議題則是不被允許。因此，當某一些議題不被允許時，很自然的，許多行動者就會被排除在外。

Bachrach & Baratz因此認為政治及決策的研究必須包含那些對於行動的阻礙，也必須考慮那些致使不滿及冤屈無法轉化為行動的結構及制度上的障礙。擁有權力者及其團體能夠透過事先的議程設定，來排除那些權力的弱者，彼等不僅有可能被排除於政策的決策過程之外，當他們決定要行動之時，更必須與那些為統治菁英所掌控的結構與制度戰鬥。

透過「議程設定」及「偏見動員」，許多重要的議案被排除於議程之外、或者僅被列為報告案，而不是討論案，這使得我們根本就沒有參與校務的機會。因此，權力的不對等、結構與制度的限制、組織的不健全、及議事的不當運作，或許就是我們近年來對於政大校務充滿著無力感的主要原因吧。以上謹供大家參考，並請不吝指教。


參考書目：
吳秀明（2008）《本校校級會議審議事項權責》，校務發展研究計畫結案報告。
Bachrach, P. & Baratz, M. S.(1963).Decisions and Nondecisions: An Analytical Framework, American Political Science Review, 57: 641-651.