2008年4月23日 星期三

轉型正義應包括土地改革

轉型正義的討論並不因總統選舉的結束而終結,公民團體於日前舉辦相關的論壇,並呼籲中國國民黨應該大膽誠懇的支持轉型正義,筆者對此深表贊同,並殷切期盼轉型正義的討論範疇能夠更為寬廣,除了二二八、白色恐怖等事件之外,也應該包括土地改革。

為什麼?這是因為在耕者有其田政策施行之際,許多共有出租耕地被國民政府違法錯誤的徵收,讓許多僅擁有小面積的土地所有權人喪失其土地產權,家庭生活迅急陷入於悲慘的境界;另外,也有許多的土地所有權人及其後代,其地位就如同是黑五類一般,時至今日仍然背負著「地主」的原罪,土地產權受耕地三七五減租條例的限制,無法收回其土地。

若以耕者有其田政策為例,這是與歷史上的今天有著緊密的關係。一九五三年一月二十六日「實施耕者有其田條例」由總統公布施行,但是該條例之施行細則卻是要等到當年四月二十三日才由台灣省政府公布,這也是說,耕者有其田政策要如何來執行,是從這一天開始才有較為清楚的操作依據。然而,讓人難以想像的,就在八天之後,國民政府即進行了非常重要的土地徵收及放領的公告,全台灣有哪一些土地要被徵收、及這些被徵收的土地要放領給誰,都在五月一日就確定了下來。試問,政府有可能在短短的八天之內即完成異常繁重的土地徵收及放領的前置作業嗎?這根本是不可能的事情。

這表示當時的國民政府是另有執行的依據,那就是行政機關早在當年一月及二月間,即自行制定了許多「須知」,並要求各縣市政府立即依據這些「須知」來進行耕者有其田政策的作業。這些「須知」有些是與條例的規範一致,但也有一些是大不相同,而這些與條例嚴重牴觸的地方,碰巧又是最為關鍵之處。

例如,「耕者有其田條例」第八條第二項規定,共有耕地出租人「如係老弱孤寡殘廢藉土地維持生活,或個人出租耕地因繼承而為共有,其共有人為配偶血親兄弟姊妹者,經政府核定,得比照第十條之保留標準保留之。」但是,行政機關自行訂定的「計算徵收保留耕地須知」第十五條第四款卻規定,「共有耕地其共有人中有一人或數人非配偶血親兄弟姊妹或將其持分耕地之全部或一部移轉者,其全部共有人之共有耕地一律徵收不予計算。」另外,該須知第二十五條也規定「民國四十一年四月一日以後,由共有移轉為個人有,一律徵收,不予計算。」這也違背了「耕者有其田條例」第七條「視為未移轉」的規定。

其造成的結果是非常嚴重的,許多共有出租耕地被違法徵收,引起台灣社會極度的不滿,當時的立法院內政考察團及台灣省實施耕者有其田聯合督導團皆明確指出行政單位的嚴重缺失,並要求上述共有出租耕地的徵收必須重新加以審核,但是行政機關後來竟然是以「似不宜牽起較多的麻煩」來作為終結,如此無視於憲法對於財產權之保障,實在讓人無限的感慨!

為何會出現這麼大的錯誤?行政機關為何在施行細則尚未定案之前就急忙的制定許多「須知」?這是因為最高領導者要求行政單位必須在一九五三年完成耕者有其田政策。中國國民黨中央改造委員會於一九五二年七月二十四日舉行第三七一次會議,由蔣介石總裁親自主持,在會中蔣介石曾作「極明確」之指示,要求耕者有其田政策必須在一九五三年一月開始施行,並要在最短的時間之內完成此項工作。這應該是行政機關急忙制定許多「須知」的根本原因。

如今,雖然五十幾年的光陰已經逝去,但是以往的當事人及他們的後代卻仍然在等待著正義的來臨。筆者因此建議此一重要議題應該要納入於國家轉型正義討論的範疇,並儘速的思考如何來進行遲來的補救。

(作者為政治大學地政學系教授)

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