桃園航空城，都市計畫大危機！

在行政院毛治國副院長的要求下，桃園航空城都市計畫案的審議正如火如荼的展開，行政院指示這個月必須通過。因此，縱使交通部及桃園縣政府所提計畫書內容都仍然非常空洞，地方民眾也強烈反彈，內政部都委會專案小組卻依舊像飆車一般，以異於尋常的速度，緊密的舉行會議，其目的就是要配合行政院的指示，趕緊通過本案。至此，我們清楚可見臺灣的都市計畫完全缺乏自主性，它純然是個附庸，在各目的事業主管機關（如交通部）所提的興辦事業計畫下，它是完全臣服，只能配合。其實，桃園航空城並非是特例，其他許多新訂或通盤檢討案大抵也都是如此，這顯示臺灣的都市計畫充滿了極大的危機，因為它無法藉由合理的土地使用規劃與管制來體現公共利益。為何會如此？這必須由歷史發展來予以詮釋。

 

        臺灣都市計畫的歷史源遠流長，與美國都市計畫的啟始時間相差不遠。美國芝加哥市在1893年成功舉辦世界博覽會之後，美化城市理念大受歡迎，形成一股運動風潮，現代化的都市計畫也大抵由此時開始，但是，在美國憲法第五、第十四修正案對財產權的嚴格保障下，為了避免造成違憲的土地徵收情事，都市計畫基本上是不敢去碰觸私有土地的，而只是在公有土地及政府建築物上做規劃使用。一直要等到1916年紐約市正式制訂「土地使用分區管制規則（Zoning Ordinance）」，才比較敢對私有土地做土地使用類別及強度的相關規範，惟這依舊不是土地徵收。但是，臺灣卻並非是如此，在日本殖民統治之下，臺灣於1899-1911年建立了市區改正計畫體制，並於1936年開始，以敕令方式頒佈「台灣都市計畫令」，開啟了現代城市規劃理念，但是，它與美國非常大的不同之處，乃是在殖民體制之下，一切都是中央集權，總督府擁有都市計畫的決定權，都市計畫也具有限制私權及徵收私有土地的絕對權力，私人財產權並不如美國一樣受到尊重，總督府可隨時予以剝奪。

 

        二次大戰之後，國民政府雖然帶著1937年在中國制定的「都市計畫法」來到臺灣，但由於戰亂及它僅是抽象性的文字宣示，未能實際執行，因此，臺灣仍是繼續沿用日治時期的「臺灣都市計畫令」，並未因殖民者離去而有所改變。一直要等到1960年代，臺灣開啟了外銷導向的經濟及工業政策，在工業化伴隨著都市化的情況下，人口大量集中，都市問題越來越為嚴重，「都市計畫法」必須翻修。它於1964年作了大幅度修正，更於1973年作了根本的變革，從此也大抵確定了我國「都市計畫法」的結構。會做這樣的大改變乃是因為聯合國專家孟森博士及其規劃團隊所做的建議，他們從1966-1971年之間，提出了許多報告及備忘錄，這些建議成為了台灣都市計畫的基本範型（paradigm），影響至今，一直都沒有根本的改變。

 

        孟森博士所處的1960年代剛好是以經濟成長為發展主軸的年代，一切都是以此為目標，土地被視為是經濟生產要素，政策分析工具主要是成本效益分析，只要是「本益比」為最高，就是最有效率，也就是政府所應選取的政策，效率宛然已成為最重要、最好、且是唯一的價值判準，其他價值（如公平、正義、人權等）皆必須服膺於它。由於效率分析涉及數量化的科技專業知識，一般民眾恐不具備，因此就必須委由專家及官員來幫我們作決定，所以，政府就在內部成立了由少數人組成的「都市計畫委員會」，由極少數的專家及官員來決定什麼是公共利益。在規劃學界，這套思維被稱之為「系統論」規劃範型，它的本質是反民主、反價值多元、及反人權的。很不幸的，當西方民主社會的都市規劃範型皆已改變或更為多元時，在台灣，一直至今日的21世紀，「系統論」卻依舊是規劃的主流。原因無他，這是因為它最能服從於過往歷史所遺留下來的殖民及威權統治體制，而這也註定了它的邊陲性及缺乏自主性。

 

        桃園航空城的都委會審議引發龐大爭議，專案小組主席一方面傲稱「他本人有40年審查資歷」，但另一方面卻召喚守衛人員，意圖將記者及陳情人員逐出會場，其激烈衝突所顯現的是「系統論」規劃範型已經非常不合時宜，必須有所變革。臺灣畢竟民智已開，公共利益的詮釋權及其場域絕對都不應該再由極少數人所獨佔，而是要透過正當法律程序，經由公平公正公開的民主審議方式來凝聚共識。內政部都委會針對桃園航空城的審查爭議，呈現的正是臺灣都市計畫的大危機！坦白而言，現行都市計畫其實是由威權政治體制來予以支撐，相當欠缺正當合理性。倘若臺灣繼續遂行這種規劃範型，請問，未來還有誰會相信都市計畫呢？都市計畫學界能不深刻省思嗎？現行偏頗的都市計畫體制能不改變嗎？

斷裂歷史下的普安堂

​土城普安堂與新莊慈佑宮的廟產爭議近日白熱化，在法院判決確定慈佑宮擁有普安堂土地所有權下，慈佑宮決議拆除普安堂，其所給予的最後期限今日到期，拆除人員及大批警力恐會再度進入，將普安堂拆除殆盡，消滅臺灣難得一見、超過二百多年的土地珍貴歷史。相對地，支持普安堂人士則是連夜於文化部前絕食抗議，表現護衛的決心。筆者以為普安堂留或不留，其實緊密聯結著過往二、三百年的土地制度史，盼政府及社會各界能夠由此角度再予審視。

​難以想像的，普安堂土地爭議竟然可以回溯自清乾隆43年（1778年），當時為臺灣開發的興盛時期。惟清領初期，為避免民番爭地引發社會衝突，康熙年間「戶部則例」規定：「臺灣奸民私瞨熟番埔地者，依盜耕本律問擬；於生番界內私墾者，依越度關塞問擬，田仍歸番。」朝廷嚴格禁止民番進行土地租佃及買賣，惟私下交易卻是甚為盛行，禁不盛禁。一直到了雍正2年（1724年）才准許民番進行租佃，朝廷覆准「福建臺灣各番鹿場閒曠地方可以墾種者令地方官曉諭聽各番租與民人耕種。」因此，漢人取得土地的方法時常是以租佃方式進行，即表面上是番產，但實際上土地卻是由漢佃掌控。

當時許多開墾模式是由地方有力人士成立墾號，進行武力開墾；但實際上卻也有許多土地已經為漢人冒險開墾完成，開墾者欲取得實際土地權利，卻又缺乏管道與人際關係，因此才託請那些與地方官熟悉的墾號（包含宮廟）代為陳報，以墾號為業主，實際開墾及掌控者則為田主，業主僅是代為繳稅，表面上似擁有土地產權，但實際上卻非如此。因此，清領時期最重要的土地制度乃是「番產漢佃」及「一田二主」，番及墾號表面上雖為業主（或稱大租戶），其實漢佃及田主（或稱小租戶）才是真正的土地所有者。

​由於許多業主空有頭銜，卻無力繳稅，劉銘傳因此提出清賦政策，欲改變這樣的權利關係，把田主轉變為真正的業主，直接由他們來繳稅。在他所提清賦奏章內云：「…如某處有田若干可墾，先由墾首遞稟包墾，然後分給墾戶，墾首不費一錢，僅遞一稟，墾熟之後，每年抽租一成，名曰大租。」此係當年北部招佃開墾的一般情形，劉銘傳以此為理由，主張佃戶應該才是真正的業主。惟後來面臨了許多的阻力，才不得不妥協為「減四留六」政策。大租權的廢除則是要等到日治時期（1904年）才得以完成，惟對於祭祀公業、廟宇或神明會等仍然局部保留，沒有完全消滅，司法相關判決仍會尊重舊有慣習。

​國民政府遷臺之後，土地登記制度改變，採絕對登記主義，土地法第43條規定：「依本法所為之登記，有絕對效力。」民國36年政府進行土地總登記，以登記簿上名義人為土地所有權人，這使得大租權得以復活，並成為實質百分之百的土地所有權人，原先的小租戶及田主的權益至此是完全地被忽視。

​由於歷史的斷裂，各朝實施不一樣的土地制度，這恐是造成普安堂土地產權陷入困局的主要原因，而這種困境是現代法律所無法予以解決的。為今之道，除了由歷史古蹟文物保存來看待普安堂之外，這一段跨越四個世紀的土地制度史也非常值得予以重新審視。盼請政府能夠慎重，重啟這段土地歷史的探索，讓普安堂能夠與過往聯結，由此來做正確的決定。

1

一個被忽略的死刑！---給都市計畫及地政界的朋友

   我的大學部及研究所都是政大地政學系畢業，然後再出國唸書，返國後又回母系任教，至今已快二十年了，因此，我在都市計畫及地政界都有很多老中青的朋友，他們可能位居要津，主導國家政策；也有學界的朋友，受邀參與各種重要委員會；更有剛入行的朋友，目前在顧問公司裡面討生活，我很想與他們分享我這幾年來的重要心得，我很想要告訴他們，有一種死刑竟然長期以來都被我們所忽略，你們作的一些決定竟然是會嚴重影響人家的死活。我很想告訴他們，應該要停止了。

 

  由於政府的浮濫土地徵收，我參與了許多自救會的抗爭活動，也因此結交了很多好朋友。這群朋友大抵皆是安分守己，腳踏實地，為自己及家人的生活而努力打拼，彼等平時很少拋頭露面、參與相關政治事務，對於都市計畫及地政法規也都不熟悉，只是平靜過著尋常的日子。但是，政府突然的土地徵收卻是讓他們驚惶失措，不知如何是好，生活步調完全錯亂，日子頓然由彩色變黑白。由於壓力過於龐大，晚上睡不著者一大堆，必須藉由藥物才得以入眠。縱然勉強睡著了，也是時常驚醒，致使睡眠斷斷續續，必須輾轉至天明。

 

  如同苗栗大埔張森文先生一樣，他們時常問我一個問題，「老師，我到底犯了什麼罪？政府怎麼會這樣對我？」由於房子及土地是他們畢生努力的心血，許多人都是好不容易才拼出一棟房子，土地徵收就如同是搶走了他們畢生絕大部分的積蓄，而低廉的補償金根本無法讓他們在附近購得相同面積及品質的屋舍，繼續維持相同的生活水平。更重要的，他們根本就不想離開自己生活已久的土地，因為土地就是家，是生活之所繫，是無價之寶，把土地搶走了，也就是剝奪了他們的生命。因此，土地徵收就如同是宣判他們的死刑，但是他們又何罪之有？「政府憑什麼決定我們的生死呢？」

 

  傳統以來，政府及有權力者往往將土地徵收定位為金錢補償的課題，認為只要有補償即可徵收，對於人民的抗爭，也是制式的將其詮釋為土地被徵收人的貪婪及罔顧大局。但是，只要你深入的與自救會接觸，即可發現事實並非如此。土地徵收其實是基本人權被侵害的課題，土地看是財產權，但其實也是生存權及人格權，不可隨意被剝奪，土地徵收絕對是迫不得已，而且一定要符合許多嚴謹要件，才可採用。但是，政府、財團及地方政治派系為了搶奪他們的土地，根本不管這些要件，更反過來將他們定位為死要錢的釘子戶，撲天蓋地的動用輿論及網軍來污衊他們。這都會帶給他們龐大的壓力，讓他們陷入痛苦的深淵，久久繞不出來，嚴重者，精神上就會產生憂鬱或躁鬱疾病，更有因此而罹癌，身體健康大受打擊。

 

  眾所皆知，真正觸犯刑法而被宣判死刑的罪犯，數量其實不多，為了保障他們的人權，法律嚴格規定必須經過三級三審，並可能有非常上訴之提出，所耗費的時間相當的冗長。但是對於土地徵收這種特殊的死刑，我們的社會卻是相當的輕率，根本未經法院之審判，直接就由政府來宣判，而且時間都是非常的短暫，以苗栗大埔為例，從知道要被徵收到實際執行完畢，大概只花費三年，另以台南鐵路地下化東移案為例，計畫中的被徵收戶竟然是於去年八月才知此事，如今台南市府與交通部快馬加鞭，急急忙忙欲於明年就動工，二年時間不到。試問，有三級三審？沒有；有非常上訴嗎？沒有；土地被徵收戶是否其他救濟管道？沒有，通通沒有，幾乎完全被堵死。土地被徵收戶的權益竟然遠遠比真正的死刑犯還不如！

 

  如今，政府的都市計畫委員會、區域計畫委員會、環境影響評估委員會、及土地徵收審議小組就如同是法院，掌握著土地被徵收戶的生殺大權，政府並假情假意的邀請學者專家參加，但是實際的權力卻是完全掌握在行政官僚及他們上級長官的手中。我的學者專家朋友們每次領取二千元的出席費，幾乎完全無決策權，但是卻也成為誤殺善良人民的幫兇，至於那些只會聽命於上級，並以「依法行政」來合理化一切殘害的行政官員們，你們的行徑與漢娜．鄂蘭（Hannah Arendt）所稱的「邪惡的平庸性（the banality of evil）」何異？現階段的土地徵收就如同不斷上演的大屠殺。

 

  我的朋友們，土地徵收是一個被嚴重忽略的死刑，但是被你們判死的，竟然都是善良的老百姓，他們根本沒有犯罪，你們不覺得這死刑太過於殘酷荒謬？我的朋友們，該停止了，不要再讓自己的雙手沾上了土地被徵收者的鮮血，否則將來午夜夢迴，你要如何安睡？

 

（發表於YAHOO奇摩地產專欄，2013/10/21）

掛著羊頭的全國區域計畫

     天兔強烈颱風來襲，再度讓大家憶起過往風災所發生的許多土石流及重大天然災害。為了解決或減緩這些災害，這些年來我們都寄望於國土計畫法的制訂，以為該法的通過與執行必將可以解決這些問題。惟國土計畫法草案雖已多次送進立法院，但離三讀通過仍然是遙遙無期，在此情況之下，行政單位另立巧門，欲以全國區域計畫來替代國土計畫法，內政部並於今年八月提出「全國區域計畫（草案）」，非常值得大家的關注。

全國區域計畫只會土地房屋不公義擴大

     與國土計畫法草案一樣，表面上，全國區域計畫（草案）似乎也是非常注重國土保育、永續海岸、農地保護及全國糧食安全，但這恐是虛晃一招，因為其真正的目的卻是在於「建立計畫指導使用機制及簡化審議流程」，這包含了二個重點：（1）未來直轄市及縣市得自行辦理新訂或擴大都市計畫，無須再提區委會審議；至於環評部分也將大幅簡化，未來將只辦理全區域的政策環評，不再辦理10公頃以上的新訂都市計畫案；（2）訂定「開發利用申請設施型使用分區變更區位」指導原則，簡化開發許可之審查流程，這使得全國區域計畫（草案）有極大篇幅皆是著重於非都市土地的重新分類及開發變更使用，而這可能才是全國區域計畫（草案）的真正重點。

     非常關鍵地，在全國區域計畫（草案）中，非都市土地將重新進行分類，分為「資源型使用分區」及「設施型使用分區」。為何要如此分類？其分別之定義為何？全國區域計畫（草案）並未有清楚之說明。針對後者，並將訂定「開發利用申請設施型使用分區變更區位之指導原則」，未來申請開發利用需辦理土地使用分區變更者，其申請許可條件得予以簡化，並將訂定寬嚴不一之差別許可條件。

     重新將非都市土地分類是個非常重要的議題，因為公共政策的著名研究學者長久以來就指出「分類」對於公共政策制訂的重要性，例如，Deborah A. Stone就說，「政策制訂是對於下列事項的恆常競爭，這包括了：分類的標準、項目的界線，及那些引導人們行動的觀念的定義。」；另外，John W. Kindon也主張，「分析任何事情的第一步就是要把它放置在適當的分類項目之中，人們看待一件事情將會因此有很大的差異，倘若我們將其放置在不一樣的項目之中。因此，許多對於問題定義的爭辯都是在於將會使用何種的分類，及使用的方法。你可能無法經由分類項目來評斷一個問題，但是這個分類將會結構了人們對於這個問題許多重要面向的觀點。」由此進一步的引申，那就是，「分類」及其內涵並非客觀中立的呈現在我們的社會，它其實是深受了主觀價值、利益及意識型態的影響。

     全國區域計畫（草案）重新將非都市土地分為二類，多出一個「設施型使用分區」，雖然巧妙地用環境容受力及成長管理予以包裝，但仔細觀其內容，非都市土地的快速變更開發使用、不用環評、並讓地方政府直接擁有這個權力等，可能才是全國區域計畫（草案）的真正目的！至於是否能夠減緩災害的發生，誰又在乎呢？

發表於《YAHOO房地產專欄》，2013/9/25。

台南市府玩弄兩面手法

     就在苗栗大埔事件招致嚴厲譴責之際，民進黨執政的台南市竟然也出現類似情況。台南市政府及交通部為了鐵路地下化，計劃將鐵軌東移，進行土地徵收，拆遷407戶。市府上周舉辦拆遷戶安置座談會，自救會前往抗議，不幸發生暴力推擠，會長額頭受傷縫了五針，卻仍招致不理性之批評。

     鐵路地下化工程至少包括了三項計劃的擬定或變更，分別為：興辦事業計劃、都市計劃及土地徵收計劃，除都市計劃由地方政府擬定之外，其餘皆由中央政府掌控。興辦事業計劃的重點在於工程技術，都市計劃在於土地使用配置，土地徵收計劃則是著重於徵收必備要件。長期以來內政部土地徵收審議功能不彰，錯誤地以都市計劃之通過作為徵收所需公益性及必要性之擔保，僅進行形式審查，致使我國土地徵收案件幾乎都是通過的。因此，在法令未修改之前，自救會的唯一希望乃是在於都市計劃。

     非常遺憾地，都市計劃所追尋的公共利益乃是由少數人所組成的委員會來專斷。以台南市政府都市計劃委員會為例，成員共23人，其中9位為教授學者，其他大多數皆為市府行政官員及建築開發商業同業公會代表，市長本人並為主任委員。在這種利益沒有迴避的體制下，市府右手提出計劃書，左手進行審查，試問，這會不過嗎？其雖舉辦說明會，大抵也只是做個樣子，都市計劃乃成為首長利益交換及剝削人民的工具，台灣各地皆然。目前，政府赤字嚴重，都市計劃也成為解決財政困窘的利器。但是，這卻是剝奪了許多善良老百姓的財產權及生存權。

座談嚴格限定議題

     今年四月，《都市更新條例》三條文被宣布違憲，使得這個剝削體制的改變稍露曙光。大法官指出都更部分條文不符合《憲法》要求之正當行政程序，應規定由主管機關以公開方式舉辦聽證……始無違於《憲法》保障人民財產權及居住自由之意旨。」在土地徵收制度未改之前，試問，影響範圍、層面皆較都市更新更大之都市計劃，卻未舉行聽證會，如此之作法合憲嗎？

     在偏頗制度之外，市府也玩弄二面手法，一方面舉辦座談會，作態傾聽民意，另一方面卻嚴格設定議題，限制人民只能在市府決定的遊戲規則內發言。今年二月，我受邀參與「鐵路地下化工程論壇」，提出土地徵收問題，皆被主持人制止，表示會議僅能談工程技術。如今市府再度舉辦座談會，卻只談「拆遷安置」，並阻擋利害關係人與會，霸道行徑讓人瞠目結舌。

     自救會要求論辯土地徵收之要件，擁有權力的市府卻只願意談工程及拆遷，看得見的衝突自然無可避免，自救會因此承擔許多罵名。惟當市府在指責自救會時，又有誰看見制度及議程的暴力呢？近日大家皆言「沒有程序正義，就沒有實質正義」，市府有做到嗎？誰才是真正的施暴者呢？

發表於《蘋果日報》，2013/10/01。

Land rights can come from death

I became acquainted with Chang Sen-wen (張森文) and his family three years ago, when the Taiwan Rural Front got involved in protests against the forced demolitions of four houses in Dapu Borough (大埔) in Miaoli County.

Chang impressed me as a hardworking, frugal, kind and honest man who loved his wife and family. After the family home and the pharmacy they ran was torn down, he became full of self-recrimination and felt that he had failed in his duties as a husband and a father.

Chang said that after the demolition, he felt as if he had been hamstrung; that he no longer had the strength to stand. He suffered from depression and mood swings.

He used to have a permanent smile on his face. I never saw that smile after the demolition.

We still do not know what the immediate cause of his death was, but I would say that the true cause of death was homicide: He was killed by a cruel government and an unjust system.

On Aug. 17, 2010, I accompanied representatives of the Dapu Self-Help Organization to a meeting at the Executive Yuan, which came to two main conclusions: The four properties would not be demolished in the plans to make way for a science park in the area and any farmland lost would be compensated by an equivalent area of land elsewhere.

As there already existed a general consensus on these issues prior to the meeting, the atmosphere that day was laid-back and convivial. The Construction and Planning Agency had already drawn up its urban development plan for everyone to examine.

At that meeting were Vice President Wu Den-yih (吳敦義), who was then the premier, Premier Jiang Yi-huah (江宜樺), then the minister of the interior, and Miaoli County Commissioner Liu Cheng-hung (劉政鴻). The meeting went well and everybody was pretty much in agreement. After the meeting, official documents were drawn up, including the minutes.

As the Ministry of the Interior was responsible for urban planning and land expropriation, Jiang should have handled those two aspects, but he deferred them to Liu. The results of the meeting were overturned in a later meeting of the Urban Planning Commission. The Land Expropriation Examination Committee breezed through the review as a mere formality that did not take even four minutes.

A new plan was settled. The official Cabinet documents drawn up at the end of the meeting I had attended were apparently not worth the paper they were printed on.

Liu has always responded to criticism by saying that he acted according to the law. It must be asked: What kind of law is it that pushes a good man to his death?

The Dapu affair involves the Urban Planning Act (都市計畫法), the Equalization of Land Rights Act (平均地權條例) and the Land Expropriation Act (土地徵收條例). The current version of the Urban Planning Act was formed after two major amendments in 1964 and 1973. In the interests of economic growth and to avert land speculation, the Urban Planning Act concentrated power in the hands of the authorities and reduced public participation in the process; major decisions are made in closed sessions. It has become a way for the powers that be to consolidate their own interests.

When the Equalization of Land Rights Act was amended in 1986, in reference to the official stipulation of “land compensated by cash due to zone expropriation,” the definition of “zone expropriation” was changed to mean “compulsory expropriation of public land for joint development initiatives.” The government thereby disingenuously evaded the contingencies put in place to constrain land expropriation that would later be incorporated into the Land Expropriation Act.

These pieces of legislation remain unchanged despite the lifting of martial law, retaining the same form that they had when Taiwan was ruled by an authoritarian regime and when a minority consisting of the political elite and technocrats monopolized decisionmaking. Ordinary people have no say.

It was all of Liu’s doing. Under this system, land is a commodity to be bought and sold; to invest in and make money from. However, for Chang and his family, their land was home and their means of survival. They relied upon and had an emotional attachment to the 20m2 of land on which the family pharmacy stood. You cannot put a price on that. This is why land and property ownership is a basic human right.

There is never a time when the expropriation of land is necessary; it is a violation of human rights and should be strictly forbidden. Such measures are very rarely taken in advanced countries. If the system in Taiwan is not changed, human rights violations will continue as the government continues to wantonly wrest people’s land from them.

Minister of the Interior Lee Hung-yuan (李鴻源) has argued that land expropriation is needed if there are to be public construction projects. He is wrong. Land expropriation does not happen in advanced countries, but those nations have public construction projects.

Land expropriation in Taiwan is not about freeing land for public construction projects anyway. In most cases it is more about land speculation.

It is too late for Chang, but perhaps his death was not in vain. Everybody should do their best to make sure that these unsuitable laws are revised to create a government that truly works for the public.

Hsu Shih-jung is chairman of the Taiwan Rural Front and an economics professor at National Chengchi University.

Translated by Paul Cooper
Published in the Taipei Times, 2013/09/26.

政府殺人、制度殺人

   三年多前台灣農村陣線開始介入大埔事件，我才得以認識張森文先生及他的家人，他給我的感覺是勤儉、善良及憨厚老實，他非常顧家及愛他的太太，這使得張藥房被拆之後，他相當自責，深覺沒有盡到作為一位丈夫及父親的責任。他說，房子拆了，就好像把他的腳筋斷了，讓他的人生無法再站立起來。此外，他也因土地徵收而得到重度憂鬱症，精神狀況時好時壞，從他的臉上我再也看不到過往的笑容。他的立即死因目前仍然不明，但我要說的是，他的真正死因絕對是「他殺」，是這個殘暴政府及不義制度殺了他。

   江宜樺沒履行結論

   三年前八月十七日，我陪著大埔自救會代表進入行政院會商，得到兩項重要結論，即「原屋原地保留、農地集中劃設」，由於會前已有共識，因此當天的會議氛圍相當融洽，營建署並也已畫出都市計畫圖，供大家確認。當天主席為吳敦義前院長，江宜樺前內政部長及劉政鴻縣長也都與會，大家一團和氣，毫無異議，會後行政院並正式行文，留下會議紀錄。由於都市計畫及土地徵收的主管機關皆是內政部，我原以為江宜樺前部長一定會認真履行這兩項結論，但是，他沒有！他完全配合劉政鴻！後來的都委會會議竟然翻轉了會議結論，而土地徵收審議委員會也僅以四分鐘時間進行形式審查，全案因此底定。行政院公文如同一張廢紙，政府的承諾比狗屎還不如。

   劉政鴻依惡法行政

   面對外界批評，劉政鴻總是以「依法行政」予以回應。試問，是怎樣的法律逼死善良老百姓？大埔事件涉及兩項重要法律，一為都市計畫法，另一為平均地權條例及土地徵收條例。我國都市計畫法體制主要成形於一九六四及一九七三年的兩次修正，為了經濟成長及土地炒作，都市計畫強調集權及排除民間參與的黑箱作業模式，它成為權力擁有者獲利的工具。後者，一九八六年平均地權條例修正時，正式訂定「抵價地式區段徵收」，區段徵收的定義被扭曲為「政府強制民間一定要參與的土地合作開發事業」，政府惡質的以合建來規避土地徵收必備要件之拘束，這個制度後來並被納入於土地徵收條例之中。

   這兩項法律並沒有因為解嚴而有變革，仍然停留於威權統治型態，完全由少數政治菁英及技術官僚來壟斷公共利益，一般老百姓根本無權置喙，這也造就了劉政鴻這個土皇帝。在這樣的制度底下，土地成為買賣炒作的商品，是用來投機賺錢的。然而對於張森文及他的家人而言，土地就是家，是用來生活的，張藥房六坪土地是他們安身立命及情感認同的地方，這是無法用金錢來衡量的。也就因為如此，土地及財產權是重要的基本人權，倘不符合土地徵收必備要件，即會侵犯了基本人權，應嚴格禁止，而這也就是為何先進國家甚少進行土地徵收的主因。惟，我國體制未改，政府也養成隨意徵收的惡習，致使人民之基本人權不受保障。

   李鴻源部長你錯了

   李鴻源部長辯稱，「要公共建設，就要土地徵收。」這是錯誤的，因為先進國家很少進行土地徵收，還是有許多公共建設，更何況台灣的徵收真是為公共建設嗎？大部分都是土地炒作。張森文已過世，但我們一定要讓他的死有意義。期盼大家一起努力，修改不合宜法律，建構真正為民服務的政府，不要讓他白白犧牲了！

發表於自由時報，2013/09/23, 自由共和國版。

馬總統，別以為我們看不懂！

   馬總統重話批評王院長，讓人驚訝、遺憾，也無法接受。本案在相關程序及法律面向皆尚未釐清之前，馬總統竟然就急忙將問題定調為「關說」，並欲下重手，這實在是匪夷所思。

   需知，司法及行政必須非常重視正當程序，所謂「沒有程序正義，就沒有實質正義」，缺乏合乎法律及道德的正當程序，其所獲得的結論就會讓人無法接受。本案在程序面向明顯充斥瑕疵情況下，怎可隨意就將其定罪為「關說」？這會侵犯了王院長等人的基本人權，如同是政治謀殺。

   其實，就公共政策研究來看，一個問題往往是可以由許多面向來給予解釋及定義，無形之中，選擇的解釋面向也就決定了問題的解決方案。例如太高的犯罪率可以解釋為：沒有足夠警察、家庭問題嚴重、輟學率太高、法律不合時宜、槍枝太多、毒品氾濫等，那到底哪一個解釋才是對的呢？誠實而言，沒有一個規則或定律可以決定哪一個解釋才是正確的。選擇解釋的方案是獨斷的，一個人的立場、利益、價值及意識形態，會導引他所要做的選擇，前述「關說」的定調也是如此。

   因此，問題的定義，基本上就是一個主觀議題，它的定義是倚賴於政治判斷，然後以此來解決問題。也就因為如此，問題的定義往往是在我們確定解決方案之後，才會逐漸地明朗化。所以，非常重要的，問題並非是先前或客觀地存在，而是決定於我們要如何地解決它。著名的Lindblom & Cohen就明白告訴我們：「其實，問題並不是客觀地存在那裡，讓我們去發現它，而是我們做了一個選擇來形塑我們的問題（we make a choice about how we want to formulate a problem）。」

   整肅王院長，是否才是馬總統將問題定調成「關說」的主因？

   馬總統，台灣民智已開，別以為我們看不懂！

(發表於自由時報，2013/09/09，A15）

《星期專訪》徐世榮︰土徵程序不正義 即無實質正義

記者鄒景雯／專訪     《自由時報》，2013/9/02，A5

記者廖振輝拍攝

                                                                  記者廖振輝拍攝

苗栗大埔事件引發社運團體發起「拆政府」行動，政大地政系教授、台灣農村陣線理事長徐世榮收到了中正一分局的報到通知書。本週將前往「自首」的徐世榮受訪指出，不論是七二三或八一八，都是言論自由表達的範疇。台灣如果連這麼平和的抗議都無法接受，政府就準備迎接更多的抗議吧！

戒嚴土徵法律 至今還在用

問：大埔案一路走到至今，產生了好幾塊值得深思的面向，你如何看待？

徐世榮：我們不是反對徵收，為了公共建設，有些徵收確實無法避免，我們是反對浮濫、不符合徵收要件的土地徵收，這會侵害人民的基本人權。換言之，一方面注重經濟發展，一方面基本人權要照顧到，兩者應該均衡發展，但是不能以犧牲基本人權為代價。

特別是，多數利益與公共利益是兩個不同概念。我們現在誰選舉選贏了，如劉政鴻當了縣長，好像他就有這個權力，要徵收就徵收。又如我們的法規，都市計畫法、土地徵收、區段徵收等，都是戒嚴時期訂定的，因此權力非常大。劉政鴻剛好給我們一個很壞的示範，讓人民知道，過往戒嚴時期一個縣長是可以怎麼做的。

公共利益 不是數人頭決定

公共利益必須透過正當行政程序，讓民眾一起參與，表達意見，有選擇的權利。經過溝通對話，最後得到的共識，才叫公共利益。公共利益不是用數人頭來決定的，基本人權亦然。如洪仲丘、江國慶都只是一個人！大埔一個里長說，我們來公投決定這四戶要不要拆。已經到了二十一世紀，我們居然用多數可以決定他人的財產該如何處理，這是一個很恐怖的觀念。

我們總把土地當做商品，當成經濟生產要素，我們都從金錢的觀點來看待土地。這是片面的，不是完整的。「農陣」希望給大家更完整的面向來看待我們的土地，期待今後我們在制定公共政策時，應該融入更多不同的價值選擇，讓不同種族、階級、學歷、性別等多元主張，皆能進入決策過程，大家都有相同的權利。這是所謂的土地正義，而不是把與主政者不同，或與我不同觀念的人排除在外。

執政者靠炒地皮維持命脈

問：真正問題的核心是什麼？

徐：坦白講，土地徵收及其創造出來的土地利益是執政者的命脈，說好聽叫土地開發，實際是土地炒作。透過土地開發，可以獲得利益，彌補財政上的需要，另外，在政治上也很有幫助，可以藉此來固樁腳。這背後的政治、經濟、財政利益都非常龐大，所以執政者一直在抵擋現狀改變，這也是我們在體制內講沒有用的原因。

問︰你提到的是「系統性貪腐」的問題，它又是如何運作的？

徐︰土地使用計畫改變了，才有後續的土地徵收，而土地使用計畫的改變，一是都市計畫，屬於都市土地；一是區域計畫，是非都市土地。一直以來，我們總以為都市計畫通過了，就是公共利益的擔保，土地徵收時就不用審查，因而進行的是形式審查。於是內政部雖有土地徵收審議小組，事實上並沒有實質審查。

都市計畫 被少數人所把持

最近行政院副秘書長簡太郎的發言，就是這個論調，認為土地徵收的公益性、必要性在都市計畫通過時，即已確立了，這樣的觀點是我們反對的。一來地方都市計畫是少數人在做決定，而且都是縣長的人馬，在球員兼裁判的情況下，我從來沒看過說明會、公聽會後，決定是不必徵收的。案子送到中央時，表面上都委會中的學者專家人數是多一位，但實際上還是政府官員占多數，因為學者專家不會每次到，我就不說有些學者專家都是配合的。政府如果要讓一個案子通過，在人數方面，絕對是沒問題的。因此，都市計畫在台灣，事實上是利益交換的場域。二來都市計畫與土地徵收計畫各自審查的重點是不一樣的，這一點最高行政法院已經給予肯認，但政府就是不遵守，這逼得土地徵收審議小組成員最近都發表公開信抗議。

透過土地的開發與炒作，對執政者而言，他付出的成本極少，只要在圖上畫畫，只要把農業區改成都市計畫區，創造的利益非常大，他的派系、樁腳可以雨露均霑、照顧得到。前營建署長潘禮門就曾講過，哪個縣市長不是靠都市計畫在賺錢？收紅包非法，但都市計畫是合法炒作賺錢的管道。所以，我們雖然檢討的是土地徵收，但同時也要關注都市計畫問題。

迷信專家治理 無公民參與

問︰談談政治凌駕專業的操作技術？

徐︰目前都市計畫及土地徵收均仍迷信專家治理，經由少數人所組成的委員會來決定公共利益。但專家真的懂得那麼多嗎？專家會不會變成「專門害人家」？政府都用這些掛著學者專家名號的委員會在騙人，這是現今最受人詬病的。這其實是一九六○、七○年代，近半世紀前的規劃思維，我們在學校教規劃理論的，早就放棄這種治理模式，因為它所能考慮的面向太狹隘了。現今規劃理論主張，必須包括公民參與及賦權，要讓更多民眾進來表達他們不同的聲音，共同做決定。

大法官七○九號解釋，提供一個很好的解決辦法，就是正當行政程序。首先要提供資訊，要預備聽證，對人民不同看法要提出答覆。我們台灣很缺乏正當行政程序，現行公聽會或說明會也都不回答，最後就謝謝指教。中央如此，地方也如此。沒有程序正義，就沒有實質正義。未來正當行政程序如何落實在都市計畫、區域計畫、土地徵收、環境保護？這是一個關鍵。

此外，都委會如果一定要留的話，必須與正當行政程序兩個搭配在一起。而且，委員會中，行政官員必須退出，要利益迴避，使委員會獨立運作，人民才會相信。

抗爭遭打壓 回到威權時代

問：對於九月七日的「自首」活動，你有什麼話想講？

徐︰不論是七二三或八一八，都是言論自由表達的範疇。台灣恢復到警察國家了嗎？表面上我們講願意承擔，但內心真有白色恐怖的恐懼感。國家到底要怎麼對付我們這些敢站出來的人？最近，反動力量一直出來，讓人非常憂心。過往在前輩努力下，台灣好不容易走過威權統治，未來應該要過渡到民主憲政。但這封通知書，好像要把我們拉回過去。

我們只是貼貼紙、畫畫圖，種種青江菜，更重要的是，政府當初是怎麼親口答應人家的？而且還有正式公文呢！一個欺騙說謊搶人家土地、拆人家房子的政府，居然要求人民要理性冷靜，政府自己有沒有理性呢？台灣如果連這麼平和的抗議都無法接受，政府就準備迎接更多的抗議吧！

拆除舊體制 讓人民贏

苗栗縣劉政鴻強拆大埔四戶，窮盡所能的剝奪人民財產權與生存權，可謂是政府施政的最惡劣示範，此舉引發民意強烈反彈，大多將其視為暴政。由於此拆除行為與三年前由吳敦義前院長所主持的會議結論完全不同，政府的誠信因此遭致嚴重打擊，連帶也使得馬英九、吳敦義、江宜樺等政治人物大受撻伐。近日來各種抗議活動如影隨形，不論海內外，馬吳江劉所到之處皆有人挺身而出，勇敢喊出「今日拆大埔、明日拆政府」，向他們表達人民的憤怒。

尤其近日媒體報導，同樣是實施區段徵收的後龍高鐵特定區內，絕大多數民房及歷史建築皆被剷除，但劉政鴻老家竟是屹立不搖，大多數皆獲保留；更讓人驚訝的是，劉政鴻家族所領回的抵價地竟然是方正的位於家屋兩旁。反觀大埔四戶，張藥房僅剩最後六坪，不獲保留，而黃福記老先生的農地是一分為三，分散成三塊畸零地，其中還有距離住家約三公里遠，這讓一位老人家如何耕作？兩相比較，天壤之別，劉政鴻為了私利，毫不避諱，把權力揮灑的淋漓盡致，這真應驗了那句千年古話，「富者田連阡陌，貧者無立錐之地」！

面對社會強大批評，霸道的劉政鴻往往是以「依法行政」來予以回應，拆大埔竟被其當成政績。但這樣的說法並未獲社會接受，反而使得「拆政府」的聲音愈來愈大。因為，如果劉政鴻是「依法行政」，那就表示現行體制是有嚴重弊端，透過劉政鴻三年前的怪手剷田、及現今對於大埔四戶的欺壓霸凌，正突顯出現行體制完全欠缺合理性與正當性，這個體制已經與人民的期待有著巨大的落差。

由此，讓我們深刻省思，台灣真的有走出戒嚴體制、回歸憲政嗎？人民可以組黨並選舉總統及國會議員，就等同於解嚴嗎？不，我們不這麼認為。以大埔案為例，它涉及了都市計畫及土地徵收制度，二者都是在解嚴之前訂立了基本框架及章節內容，它們並沒有在解嚴之後有著根本的變革，公共利益的詮釋權依舊由少數權貴菁英所獨占，基本人權仍然不受尊重，其中隱藏著行政便宜、缺乏權力制衡，讓劉政鴻可以選擇擇性執法，殘害人民生存。因此，當務之急，我們要拆除的，是這個戒嚴體制及由此所建構的金權政治體系。

苗栗大埔絕非個案，全台目前也有不少地方陷入相同的危機，許多善良老百姓目前是終日惶惶。人與土地有著密切的關係，它是我們安身立命的地方，政府隨意將土地徵收，也就表示剝奪了人民的基本權利，這不符合民主憲政的要求。我們主張，在一個民主自由多元的社會裡，每個人對於土地的不同價值及選擇都應該被尊重，這絕不因其學歷、性別、職業、種族、或階級的差異而有所不同，公共政策的制訂程序及公共利益的實質內容都應該包含他們的主張，而這正是現行戒嚴體制所嚴重缺乏的。期待大家勇敢站出來，共同用理性非暴力的方式，要求政府立即廢除舊有體制，並一起建構具備合理性及正當性的憲政體制，讓我們能夠擁有作為一個人的基本尊嚴。

本文發表於《蘋果日報》，2013/8/16。

我對國安局長、大同警分局偵查隊長、大同分局重慶北路派出所所長，提出刑事自訴的聲明

尊重人權，停止濫捕及濫權！

 

1. 當天（7/23）我配合員警之要求，二度自主的退出管制區，我被逮捕的位置是在管制區之外。

2. 我認為我的行為是和平的意見表達，是屬憲法言論自由保障之範疇，國安單位及警察之行為明顯是違法濫捕，這不僅侵犯了我在憲法上所保障之權利，也造成了我身體上的傷害。

3. 國安單位及警察逮捕我的罪名為嚴重的「公共危險罪」，後來再加上「妨礙公務罪」，我認為這明顯是羅織罪名，國安單位及警察之行為已造成了違法濫權，意圖以此來恫嚇一般人民，這恐也讓台灣回復至過往的戒嚴時期。

4. 國安單位及警察之執法應有一條不可逾越之紅線，即不可侵犯人民於憲法及法律上所保障之權利，惟近來國安單位及警察卻是頻頻跨線，隨意或恣意侵害人權，造成了台灣民主憲政的嚴重倒退，我的被捕只是其中的一個個案。

5. 為了恢復及保障人民應有之權利，在許多學者及律師的共同協助之下，我嚴肅的提出告訴。

依法行政還是依法暴政

這次抗議苗栗大埔4戶遭到拆除，被拖被打還說要用公共危險罪移送，讓我很訝異，但我一點都不怕，因為這只是我作為一個人很基本的表達。3年前我陪著大埔的農民到行政院，此事的前後緣由，包括行政院如何承諾，我最清楚，我對這群大埔農民有道義上的責任。吳敦義說當初答應的條件已經給了98％、99％，但關鍵是你當初怎麼答應人家的？這24戶產權都是獨立的，不是共有財產，你說給了98％、99％，有什麼意義呢？事實上，當初在行政院，內政部營建署連都市計劃圖都畫好了，建物全數保留，你怎麼可以這樣反悔、欺負人？

我無法理解馬英九在想什麼，為什麼這4戶沒辦法保留下來？用一個誅心之論，就是馬英九放任，劉政鴻要報復，透過拆屋來展示他的權力。

政府徵地「殺紅眼」

從美國念書回台灣後，我很深刻地感覺到台灣的土地徵收實在太過浮濫。在美國，土地徵收是天大地大的事，就算有，大部分都是政府向民眾協議購價來取得土地。日本當年為了蓋成田機場，曾引爆了非常強烈的抗爭，稱為「三里塚事件」，當時民眾為了反徵收，甚至住到樹屋裡，警察還把樹砍掉，死傷非常慘重，最後是日本首相親自道歉才了事。為此，日本對土地徵收有非常深刻的反省與調整。我們台灣的面積約為日本的1╱10到1╱11，但我們徵收的個案卻是日本的10倍，相對應下來，台灣的土地徵收個案是日本的100倍。

而這只是「一般徵收」的個案，還不包括像苗栗大埔、淡海新市鎮、桃園航空城、機場捷運A7線這種動輒數百公頃，甚至上千公頃的區段徵收。可以說，它們已經習慣，把徵收當成取得土地的唯一的手段，這個政府已經殺紅了眼。

為何殺紅眼？因為從中央到地方政府的財政赤字，所以習慣性地透過土地開發，把農地變建地來解決債務，而區段徵收就是用來進行土地開發的工具。更過分的是，這個政府還把區段徵收曲解成政府與民間的合作開發，以此來規避嚴格土地徵收繁複的要件拘束。

另一項原因就是政治力，名為開發，其實是地方政治人物與派系在炒作，透過都市計劃與區段徵收，把這些樁腳綁起來，都市計劃成為政治力交換的場域，如何實現公共利益？

地政舊制台灣還用

看到這些事，我心裡頭實在既難過又掙扎，因為這些制度都是我們地政領域的老前輩制訂下來的，但這些制度實在有問題；區段徵收是19世紀的制度，歐洲早在20世紀就已廢棄，沒想到台灣到了21世紀還在使用。

台灣的土地徵收法令千瘡百孔，包括《土地徵收條例》、《都市計劃法》、《區域計劃法》都制訂於解嚴前，這些法令都還沒解嚴，才讓劉政鴻有這麼大的權力；所謂依法行政就因此變成依法霸凌、依法暴政。馬政府與劉政鴻不斷說拆大埔4屋是為了公共利益，但公共利益到底是什麼？是縣長說了算、有權的人說了算嗎？真正的公共利益必須有正當的行政程序來形塑，但台灣卻以多數利益來取代公共利益，選舉贏的人來詮釋所謂的公共利益，這是台灣最大的危機。（陳嘉宏記錄整理）

發表於《蘋果日報》，2013/7/25。

你們憑什麼決定我們的生死？

近年來，陪同反對浮濫土地徵收的許多自救會朋友們到處陳情抗議，聽到了許多感性或憤怒的訴求，其中最讓我震撼的一句話就是：「你們憑什麼決定我們的生死？」由於國科會計畫開發中科四期，將毀掉彰化二林相思寮社區，致使許多阿公阿嬷流離失所，當內政部區域計畫委員會在審查本案時，一位來自相思寮的朋友在營建署的會議室內，當著所有的區委會委員不斷地大聲呼喊這一句話，那個場景讓我印象深刻，永遠難忘。

你們憑什麼決定我們的生死 ?

就因為「你們憑什麼決定我們的生死 ?」 由於這一句話，讓我更加體悟了土地的生命價值，它絕非是金錢即可予以衡量的；也由於這句話的啟發及參與了許多社會運動，讓我學習了重要的知識（姑且將其稱之為「人權知識」吧），而這是目前學校教育嚴重缺乏的面向。

若以近日來沸沸揚揚的苗栗大埔區段徵收為例，倘由學術的觀點予以審視，它根本就不符合土地徵收必備要件 ，就連去年《最高行政法院101年度判字第953號判決》都已明白指出，本案並「未落實審查上開所舉各項而徒具審議形式，其審議程序，即難謂適法。」本案明顯侵害人民於憲法上所保障之基本人權。但是各級都市計畫委員會及內政部土地徵收審議委員會卻都予以通過，怎會如此？這除了委員會的組成有嚴重問題，與政府於財政及政治的考量之外 ，應還涉及了行政界及學術界所共同建構出來的偏差法令制度及知識體系。

合作開發還是被迫捐地??

民國七十五年《平均地權條例》做重要的修訂，政府將區段徵收建構為：「本質雖仍為政府以公權力強制取得土地之徵收性質，但事實上，已演變為另一種形式之『強制性合作開發事業』。」民國七十九年行政院訂頒：「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發。」在這之後制訂或修訂的許多法規中，也相繼納入區段徵收，這使得被徵收的土地倍增。

政府將區段徵收制度定位為「合作開發」，那學術界如何配合呢？學術界所建構的理論乃是「土地使用變更回饋」及「使用者付費原則」。彼等認為開發完成之後，原本的農地變更為建地，土地價格自然會上漲，因此認為原土地所有權人是得利者，因此必須有所貢獻，其主要的做法大抵就是「捐地」。原土地所有權人必須「捐地」給政府，而政府也是透過這些「捐地」來遂行其骨子裡頭的真正目的。這套偏頗的法令制度及知識體系大抵是以土地價格的高低來予以衡量及換算，或可稱之為「經濟知識」。

「經濟知識」為何可以凌駕於「人權知識」之上？

試問，「土地使用變更回饋」及「使用者付費原則」學術理論可以取代土地徵收所必備的前提要件？「經濟知識」為何可以凌駕於「人權知識」之上？眾所皆知，區段徵收範圍內的部份土地所有權人是被強迫參加的，完全沒有拒絕的權利，對他們而言，區段徵收明明就是「土地徵收」，政府怎可將其誤導為「合作開發」呢？若再進一步以大埔這四戶為例，他們都是位於公義路上，都是第三次碰到土地徵收，他們根本不需要參加這次的土地開發或土地使用變更，為何苗栗縣政府一定要將他們劃入？理由何在？除了用搶奪土地來解釋外，還想得出其他的理由嗎？現行的都市計畫及土地徵收制度讓政府可以合法的搶奪民產，若用「強盜政府」或「土匪政府」來予以形容實不為過。

中央及地方政府為了滿足其需要，建構了偏差的法令制度與知識體系，讓政治人物可以為所欲為，人民基本人權卻因此遭致嚴重剝奪，這明顯不符民主憲政國家基本要求。在這個時刻，我們要明白的指出這些錯誤與偏差，並勇敢的以直接行動來抵抗這個「強盜政府」。畢竟，你們憑什麼決定我們的生死？

註解：
1.土地徵收嚴重剝奪了人民於憲法上所保障的基本權利，因此一定要非常謹慎為之，一般所稱土地徵收必備要件包含五大部分：公益性、必要性、比例性、最後不得以手段、及完全補償等。
2.請見拙著，〈威權體制 讓劉政鴻為所欲為〉，發表於《蘋果日報》，2012/7/8，A17。


本文發表於《地產專欄》，2013/7/17。

有話直說：公共利益豈能由少數人決定

針對苗栗大埔四戶，馬總統雖表示「依都委會決定去做就對了」，但卻也語帶保留，表示當公共利益與財產權保障出現衝突時，保障程度不是沒有討論空間。問題是，拆除這四戶是否符合公共利益？公共利益該如何決定？現行都市計劃與土地徵收是運用何種體制來決定公共利益？

土地是人們溫馨及賴以為生的家園，絕不可隨意予以侵害。那麼，何時才能剝奪？如同馬總統所稱，必須是符合《憲法》第23條「促進公共利益」才得以為之。何謂公共利益？吳庚前大法官一針見血的指出「立法者與執法人員對『公益』或『公共利益』的認知錯誤」，他說，公共利益是「各個成員事實上利益，經由複雜的交互影響過程，所形成理想的整合狀態」，他強調，「在多元社會須持續的透過公開討論形成共識」才是公共利益，但我國現行相關的計劃體制卻嚴重缺乏這樣的思維與設計，致使基本人權遭致嚴重剝奪。

拆大埔四戶已違憲

以都市更新為例，今年四月大法官釋字第七○九解釋文宣布《都更條例》違憲，主要理由就是其不符合《憲法》要求之正當行政程序。解釋文指出，為「能確實符合重要公益、比例原則及相關法律規定之要求，並促使人民積極參與，建立共識……。而於都市更新事業計劃之核定，限制人民財產權及居住自由尤其直接、嚴重，……應規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辨後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，始無違於《憲法》保障人民財產權及居住自由之意旨。」試問，苗栗縣政府拆除大埔四戶時有做到嗎？

難以想像，我國相關計劃體制對於公共利益之決定，仍然停留於威權時代的委員會專制模式，也就是由少數人所組成的都市計劃委員會、區域計劃委員會、土地徵收審議委員會等來決定。若以都市計劃委員會為例，根據「各級都市計劃委員會組織規程」，內政部都委會為二十人至三十人，縣市都委會為十二人至二十人，主任 委員由首長兼任，其他委員則是由首長派聘之。

首長掌控生殺大權

在這些委員中屬「主管業務機關首長或單位主管」及「有關業務機關首長或單位主管或代表」，就幾乎佔了一半，加上當這些委員不能出席時，得指派代表出席及表決，但其他委員則無此特權，因此真正的多數其實是政府行政官僚。首長不僅沒有利益迴避，也幾乎完全掌控議案同意權，這表示公共利益少數人即可掌握生殺大權。

多年前，我國在制訂《行政程序法》時，原本欲師法德國法制，將「計劃確定程序」納入，惟當時仍深處舊時代，致使「行政計劃」條文大多被刪除，僅象徵性保留二條，無法發揮作用。如今，台灣社會已大步向前，權力菁英卻依舊不願將公共利益的詮釋權釋出，這讓人遺憾！拆除大埔四戶，就明白表示我國一直走不出過往威權專制體制！

發表於《蘋果日報》，2013/7/16。

威權體制 讓劉政鴻為所欲為

苗栗縣劉政鴻縣長撕毀三年前「原屋原地保留」承諾，執意要強拆大埔四戶，引發社會強烈反彈，大埔四戶為何會引發爭議？劉又為何擁有這麼大的權力？問題要如何解決？

第一、土地徵收是對基本人權的侵害與剝奪，一定要遵守非常嚴謹的要件，這些要件包括了公益性、必要性、比例性、最後不得已手段及完全補償等，上述要件皆須吻合，且缺一不可。去年最高行政法院101年度判字第953號判決已指出，本案「並未落實審查上開所舉各項而徒具審議形式，其審議程序，即難謂適法。」

忽略基本人權保障

第二、台灣社會雖已解嚴，但許多公共政策之制訂仍然嚴重欠缺大法官釋字第709號解釋文所要求「正當行政程序」。現行都市計劃的理念與制度是建構於1960年代，為行政官僚與技術專家決策為主的菁英規劃範型，都市計劃的價值取向因此非常重視經濟成長及專家官僚決策，並由此途徑獨斷所謂的公共利益，但這卻嚴重忽略民眾參與及基本人權的保障。

劫貧濟富強盜行為

其次，政府為了把區段徵收當成土地開發之手段，並規避前述徵收要件之拘束，1986年《平均地權條例》修訂時，刻意將其詮釋為「本質雖仍為政府以公權力強制取得土地之徵收性質，但事實上，已演變為另一種形式之『強制性合作開發事業』。」就是這個威權體制讓劉縣長能夠為所欲為。

第三、政府角色嚴重偏差，政府財政赤字嚴重，所需財源由何而來？政府不僅不敢對政經權勢優位者下手，而且還給予各式各樣的減免與優惠；但面對社會弱勢時，卻是強勢介入，隨意取走他們的土地。透過區段徵收，地方政府約略可取得三分之一的土地，經由這些土地的標售與讓售來彌補財政。再者，地方派系的主要利基乃是土地投機炒作，透過區段徵收也可遂行鞏固及拉攏樁腳的政治目的。這明顯是劫貧濟富、強盜的行為。

土地與人民有著深刻的連結，對許多人而言，土地是用來生活的，不是用來買賣的。大埔這四戶絕非特殊個案，代表的是國家體制及政府施政的偏差。台灣公民社會已大步向前，卻仍然被戒嚴體制所困，盼望全國民眾都能夠勇敢站出來，向這個蠻橫政權說不！

發表於《蘋果日報》，2012/7/8，A17。

大埔事件再起，明日（6/27）將重回行政院抗議！

各位朋友，大家好

苗栗縣政府正式發文給大埔自救會成員，表示要強力拆屋，這與三年前的協議內容（基地及房屋原位置保留）完全不同，大埔自救會、台灣農村陣線、及來自各地的自救會朋友們，明日（6/27）上午10點將重回行政院前進行抗議，如果您時間允許，還請大家一起來給予協助，我們很需要您的幫忙，謝謝。

徐世榮敬上

都市計畫與正當行政程序：請台南市政府把人當人看！

《都市更新條例》三條文於今年四月被大法官宣布違憲，其主要理由乃是這些條文不符合憲法所要求的正當行政程序。釋字第709號解釋文指出，這是因為都市更新事業計畫的形成過程中，「並未要求主管機關應將該計畫相關資訊，對更新單元內申請人以外之其他土地及合法建築物所有權人分別為送達，且未規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定…」。這號解釋文頗受社會各界讚揚，因為它明白指出我們所追尋的公共利益與正當行政程序無法分離；也就是說，我們必須透過正當行政程序，經由公平公開公正的民眾參與，共同來捕捉及形塑那抽象及難以界定的公共利益。反之，當正當行政程序沒有被確實履行時，政府行政機關的行政作為就極有可能是公共利益的扭曲及誤導，並造成人民財產權、生存權、及居住權的嚴重侵害。

《都市更新條例》是《都市計畫法》的子法，二者緊密相嵌，其應履行之正當行政程序應無二致。因此，當前者被明白宣布違憲之時，那目前行政程序規範更顯粗糙的後者，它能夠迴避這個嚴肅課題嗎？「都市計畫」的影響層面遠比「都市更新事業計畫」更深更廣，它難道不應履行嚴謹的正當行政程序嗎？在釋字第709號解釋文提出之後，多年來積極推動正當行政程序的許玉秀前大法官，相當的興奮，特別應成功大學法律學系之邀，進行「釋憲之路的新里程：喚醒正當法律程序原則之魂」演講，她特別強調「正義始於程序終於程序」，因為我們必須尊重人性尊嚴及尊重人的主體地位，她說，「未遵守正當程序原則的程序，進入程序的人隨時淪為客體。正當法律程序所要實現的，就是把人當主體加以對待。」而這也就是她演講最終的精彩結語：我是人！

那麼，試問台灣現行的都市計畫有把人當人看嗎？在都市計畫形成的過程中，我們到底是是主體、還是客體？很遺憾地，縱然是到了21世紀，我們的都市計畫卻依舊是把人當成客體來對待，也就是台灣的都市計畫根本不把人當人看，而台南市政府最近在辦理台南市鐵路地下化都市計畫變更案就是一個最佳的例子。

我國現行都市計畫主要是建構於1960年代，當時派駐於台灣的聯合國顧問團把那時國外流行的規劃理念引入台灣，這些理念包含非常強調數量分析模型的系統論、及以技術專家與行政官僚決策為主的菁英規劃模式。都市計畫的價值取向變成非常強調提高經濟效率、及專家決策技術面向，我們的都市計畫長久以來也是由此來界定所謂的公共利益，嚴重忽略對於基本人權的尊重。相對的，我們也可以由制度面的修改時間來予印證，即《都市計畫法》分別於1964年及1973年進行重要修訂，並將上述規劃理念融入，從此確立了我國《都市計畫法》的基本架構，這也使得正當行政程序一直未獲重視。

這樣的規劃理念特別受到權力擁有者的喜愛，因為它們不僅不挑戰不公平的權力及利益結構，並且往往將不公義的社會問題扭曲為技術及工具的專業問題，由此剝奪了人民應有的選擇權力，進而消滅了人的主體地位，並使得其財產權、生存權、居住權等皆不獲保障。配合著過往的高壓威權統治，不論是都市計畫、區域計畫、或是土地徵收其實都被技術化及邊緣化了，民眾的意見及選擇根本不受到重視，反而是少數權力擁有者，他們的意見才是重要的，而我們也就一直承繼了這樣狹隘的規劃理念，至今依舊不改，公共利益就由這一小撮人在做決定。

但是，釋字第709號解釋文開啟了重要的一扇門，它將帶領我們走向另外一個都市計畫典範，但是權力及利益的擁有者卻是繼續頑強抵抗，不願意放棄他們現今所享有的既得利益。針對「反台南鐵路東移自救會」依據釋字第709號解釋文所提辦理聽證會的請求，台南市政府於日前正式回文拒絕，理由為「其案件性質及法源規定與本案並不相同，應無適用。」這樣的回應依舊是不把人當人看，台南市政府仍然不願意履行正當行政程序。試問，縱然台南市是由民進黨執政，其對於人性尊嚴的忽視與國民黨籍縣市首長又有何差別？

近日來，立法院針對《會計法》進行修法，由於欲讓顏清標公款私用除罪化，輿論譁然，連帶也讓民進黨大傷，因為我們看不到民進黨與國民黨的差別，我們根本看不到它有要提升道德水準及促進公平正義的作為，我們也看不到民進黨的地方執政者願意揚棄過往都市計畫的顢頇專制，把人民當成主體來對待。民進黨曾執政八年，並喊出轉型正義口號，但試問，多年來多少不合時宜的法規制度被修改了？再者，法規縱然沒有改，民進黨就可以以此為推託理由，延遲人民對於正當行政程序的渴望？如果以法規未改為理由，那民進黨與國民黨又有何差別呢？

展望未來，我們應該看誰願意來修改威權時代所遺留下來的許多缺乏正當行政程序的法規制度，而不是寄望於那隨時可變的民意調查。政黨輪替又如何？五星市長又如何？還不是繼續蹂躪人權！

Stimulus just more land grabbing

As it always does when it wants to boost a sluggish economy, the Cabinet recently proposed several short-term economic stimulus measures.

This should be something to celebrate, but, looking back at many similar government measures in the past, it is hard to be optimistic. It is likely many plots of land and houses listed for national construction projects will be expropriated, thus forcing residents to move out.

Many of the economic stimulus plans in the past were in essence land development projects, with the central or local government drawing up plans for local development, and then rezoning the land in the surrounding areas. This is how large tracts of farmland were redesignated for housing or commercial use, causing land prices to soar.

Through this method, speculative real-estate groups, backed by large corporations, make huge inappropriate profits, while the government uses it to buy off local politicians and also make a profit.

Is all this public land? No. The vast majority of it is private.

The government is taking advantage of how many farming areas have become impoverished and underdeveloped because of an aging society.

Instead of helping elderly farmers, it hits them when they are down by using expropriation or rezoning to force them to leave their farms.

The public sees and hears of so many major national construction projects, but how many of them are carried out?

Is there a real need for all this land to be expropriated? Do these projects stick to the original plans?

If they do not, does it mean the majority of these local development plans are fake and their only goal is to expropriate land and deprive people of their property?

On May 9, the Control Yuan reprimanded the Ministry of the Interior for its expropriation policies. According to the Control Yuan’s investigation of all land expropriation projects carried out by the government until December 2011, a total of 132 projects had not been used for the approved development within the time limit stipulated by the expropriation plan. These projects had been approved up to as early as 25 years ago and cover more than 1,370 hectares.

According to the Control Yuan, aside from leaving the expropriated land idle, people who claimed they had a use for the land failed to proactively come up with response measures to rectify the issue, review the original local development plans, or cancel the projects in accordance with the law.

The authorities in charge of these projects also failed to regulate and supervise these people, and to push them to meet their responsibilities according to the law, thus leaving these expropriated land idle for so many years, the Control Yuan added.

Furthermore, the Ministry of the Interior, as the competent authority in charge of implementing the Land Expropriation Act (土地徵收條例), seriously neglected its duty by failing to make all parties handle things in accordance with the law, the Control Yuan said.

The Control Yuan’s reprimand highlights the problem of excessive land expropriation in the nation and a lack of respect for the constitutionally protected right to own property and right to life.

The government often draws up local development plans without carefully studying how land will be expropriated and what the land will be used for. It basically agrees to any local suggestion.

This most recent reprimand by the Control Yuan only concerns regular land expropriation and does not include zone expropriation development projects.

If the various zone expropriation development projects, such as those going on in Miaoli County’s Dapu Borough (大浦), the Puyu (璞玉) development program in Hsinchu County’s Jhubei Township (竹北), the Taiwan Taoyuan International Airport MRT project, the project in Danhai New Town (淡海新市鎮) in New Taipei City’s (新北市) Tamsui District (淡水) and the Taoyuan Aerotropolis (桃園航空城) project were included, the number of cases involved would be even larger.

Economic stimulus plans proposed by the government should at least adhere to two major principles. First, they should not sacrifice public benefits and welfare. Second, they should strictly follow due process.

The government’s current actions are not in line with these principles. It carelessly uses its coercive power, deprives disadvantaged groups of their rights and welfare, and uses unjust administrative procedures to create a bunch of fake GDP growth data.

These actions have only assisted big corporations and speculators in driving up real-estate prices and contributed to the problem of social inequality.

Economic stimulus plans like these are frightening and the public would be better off without them.

Hsu Shih-jung is a professor in the Department of Land Economics at National Chengchi University.

Translated by Drew Cameron

Publish at the Taipei Times, 2013/06/08, p. 8.

可怕的振興經濟方案

一如往例，為了振興經濟，行政院再度提出多項提振景氣方案，這本該是值得期待的事情，然而檢視政府過去眾多的類似經驗，卻無法讓人樂觀，因為有許多的土地及房屋很有可能因為掛名為「國家重大建設」計劃案而被強制徵收，許多住民也將被迫遷離。

過往的許多振興經濟方案，本質都是土地開發案。經由中央或地方政府提出相關興辦事業計劃，政府在此計劃周遭提出更大面積的土地使用變更計劃，由此構成了蛋黃與蛋白二個部分，許多農地由此變更為住商建築用地，地價因此翻轉了好幾倍，以財團派系為主幹的不動產投機集團由此賺進了龐大的不當利益，而政府也是藉此手法來收編地方政治人士及獲利。

然而這些土地是公有地嗎？不是，絕大多數都是私有土地，政府趁農村陷於凋敝窳陋及人口老化之際，不僅不伸出援手，反而是落井下石，用土地徵收或土地重劃的手法來逼迫老農離農。

土地徵收過於浮濫

因此，我們看見國家重大建設何其多，但真正落實者又有多少呢？徵收取得的土地確有需要嗎？它們有依當初的計劃確實執行嗎？如果沒有，那是否表示這些興辦事業計劃絕大多數都是虛假的？其真正目的只是為了實現土地徵收，進行對私有土地的掠奪罷了。監察院在上月9日對內政部提出了重要的糾正案，指出「經查截至100年12月底止，各級政府已徵收土地中，計有132件徵收案，土地面積逾137萬餘平方公尺，自核准徵收迄今已約4至25年餘，卻未於徵收計劃所訂期限內，按照核准徵收計劃書所定興辦事業之使用目的及用途完成使用。」

又，「上開各需用土地人於上開已徵收土地閒置期間，未積極研謀因應方式，或檢討其興辦事業計劃，亦未依相關規定辦理撤銷或廢止徵收，任令已徵收土地閒置迄今，又其上級事業主管機關未能確實列管督促所屬之各需用土地人，積極依法檢討辦理，致已徵收土地閒置多年，迄未依徵收計劃完成使用，另內政部身為土地徵收條例之中央主管機關，未落實要求各需用土地人及其上級事業主管機關依法辦理，均核有嚴重怠失。」此糾正案清楚指出我國土地徵收極為浮濫的嚴重問題，這也表示《憲法》所保障的財產權及生存權完全不受尊重。政府隨意提出興辦事業計劃，之後的土地使用計劃及土地徵收計劃大抵也都未嚴格審查，它們基本上是完全的配合。於此，須特別提醒的是，本糾正案僅只針對一般徵收，尚且不包括區段徵收，倘若把眾多的區段徵收案也列入（如苗栗大埔、新竹璞玉、機場捷運A7、淡海新市鎮、桃園航空城等），那數據一定會更為驚人！

不應剝奪弱勢福祉

政府提出的振興經濟方案至少應該謹守二大原則，即不犧牲人民目前所享有的福祉及嚴格履行正當法律程序，但是目前的作法卻非如此，政府胡亂釋出公權力，剝奪社會弱勢者的福祉，並以不符公義的行政程序，來成就那虛假的GDP數據，但實際上卻是協助財團派系及投機客進行不動產炒作，造成社會更大的不公平。這樣的振興經濟方案相當可怕，不要也罷！

本文發表於《蘋果日報》，2013/06/01。

第100號陳情印記

我的辦公室大門貼了一張「100」小紙張，不知原委的同學還以為這是評分卡，其實不是，這是一張號碼牌，原本貼於我的胸前，表示我排名第100號。我打算保留它，並把它貼在門口，時刻提醒自己及我的學生們，台灣的都市計畫是多麼的落伍及沒有人性。

 

事情是這樣的，由於長期關心台南鐵路地下化東移土地徵收案，只要時間許可，我都是儘可能的前往協助。由於本案涉及都市計畫之變更，因此必須履行民眾參與程序，台南市都市計畫委員會乃依往例成立專案小組，並於五月一日、二日二天的下午舉行陳情會議。我於二日前往陳情，當天約於下午一點抵達台南市府，在市府員工下午恢復上班之後，我向工作人員領取了陳情號碼牌，我原本是104號，後來因排序第100號為多位自救會成員，他們希望我能併入，因此我轉而變成了第100號，這是「100」小紙張的由來。

 

陳情人被安排坐於十樓靠東邊的一間大禮堂裡，他們大抵將號碼牌貼於胸前，安靜的坐在裡面準備進入陳情。禮堂前面貼上「台南市都市計畫委員會專案小組召開聽取人民陳情意見會議程序注意事項」，內文表示禁絕攝影、錄音與錄影、也不得攜帶標語、海報、布條等危險物品進入會場，更不得鼓譟等禁止規定，而且陳情時間僅限3分鐘，主席同意後才能延長。下午二點半，會議準時開始，工作人員用擴音器唱號，陳情人依序進入都委會會議室內陳情，那景象就好像是到醫院看醫生一般，掛完號後大家排排坐，等待護士小姐的叫號。由於沒有現場實況轉播，我們雖坐在禮堂裡，卻不知道先前的陳情者到底向委員們陳述什麼意見，我們也不知道全部委員是誰，他們對於陳情者的態度，會議室內的布置等等，我們一概不知，大家只是等待，再等待，空氣中凝聚了一些緊張、不安與惶恐。

 

大概等到四點鐘左右，終於輪到了第100號。我們先被帶往位於西邊的一間等待室，走廊沿途坐了好多位警察，他們嚴格管控人員進出，待99號結束之後，我們才得以進入會議室，這時我才看到裡面的委員及場景。主席是成功大學都市計畫學系的陳彥仲教授，我們原本就是認識的，他待我們就坐之後，允許我開始發言，他多給了我2分鐘，因此我總共有5分鐘。會議室內的布置主要是一大張馬蹄形會議桌，及旁邊靠門口的二張長型會議桌，委員們是分坐於馬蹄形會議桌，陳情者則是坐於那二張長桌。

 

我之所以要描述會議桌的擺置，乃是因為當我在發言時，約有一半的委員是看不到我的臉的，也就是當我發言時，他們是背對著我。我也特別注意這一排委員是否有回頭看我，答案是沒有的，他們從頭到尾都是背對著我，我只能看到主席及另外一邊委員的臉孔。這樣的座位安排其實是相當的不友善，這也讓我嚴重懷疑他們接受民眾陳情的誠意。待我講完之後，另有一位自救會成員簡短發言，結束之後，主席再度詢問是否還有其他意見，在沒人回應之後，他就請我們離場。我要強調的是，委員們沒有任何的詢問，他們對於我們的意見也沒有任何的回應，我們不知道他們是否聽的懂我們的意見，也不知道他們是否會採納我們的意見，當然，這樣的安排也讓我們完全不知道其他陳情者的想法，大家都是被孤立的，我們根本沒有機會進行彼此的交流、溝通與對話，陳情之後仍然是一片的茫然與不安。當晚我帶著疲憊及沈重的心情回到了台北。

 

以上是我親身參與台南市都委會履行都市計畫民眾參與的實際情形。估不論我當天的發言內容，本文要強調的是，在已經解嚴了26年的今天，我們卻依舊採取這種上對下的威權獨斷方式，仍然是由極少數的行政官僚及學者專家來扭曲與獨佔公共利益的詮釋權，並由此決定了人民的命運。許多陳情民眾都是在鐵路旁住了一輩子，土地及房屋幾乎是他們的生命，但是他們卻只被允許陳情3至5分鐘，試問，這麼短的時間如何來承載過往的一輩子？而這極少數的行政官僚及學者專家又真的比當地住民懂得多嗎？他們的判準是什麼？他們又有什麼權力來決定這麼多人的生死？這有符合規劃的道德守則嗎？尤其是當大法官已經作出709解釋文，要求履行正當行政程序及聽證會時，這種威權時代才會有的陳情會是否也早該被摒棄，丟入歷史的灰燼裡？我以為在講求民主及人權的今日，舉辦這樣的陳情會是都市計畫的恥辱，也是台南市政府的恥辱！

 

發表於【地產專欄】，2013/05/21。題目修正為：第100號陳情印記 見證台南市府對都更的用心？

 

 

從花園城市、金權城市、到XX城市？

         歐美國家在工業革命之後，新的工業生產技術讓城市成為製造業中心，不僅聚集了大量由鄉村移居的人口，也成就了資本經濟體制，同時卻也帶來了許多社會問題，如一般民眾生活品質的低劣、流行疾病的盛行、自然環境的嚴重污染等。由於煤炭是那時工廠的主要能源，由煙囪所排放出來的黑煙，幾乎籠罩了整個城市，使得黑色成為城市的主要色系，這也難怪歷史學者將那時的城市稱之為「焦炭城市（Coke Town）」，而人們有唯有在工人罷工或工廠停工時才難得見到藍天白雲，呼吸到一口新鮮的空氣。此外，最令人詬病的是社會階層的兩極分化，城市裡包含了少數富有資本家，卻也住滿了僅能出售勞力的無產階級，而後者幾乎都是擠在窳陋敗壞的貧民窟裡，生活品質可想而知。在這種社會裡，充滿了緊張的氣氛，激烈的衝突似乎是在所難免，等待的只是那隨時可起的星星之火。

 

霍華德與柯比意

十九世紀末及二十世紀初，不少有識之士為此憂心忡忡，進而企圖藉由土地改革及城市規劃的方法，來解決上述的衝突景象，並且達成社會的和諧，其中最著名的該屬於亨利喬治（Henry George）的單一稅（Single Tax）、霍華德（Ebenezer Howard）的花園城市（Garden City）、及柯比意（Le Corbusier）的光輝城市（Radiant City），後二者被稱為重要的城市理想家（Urban Utopias）。霍華德認為大型都會城市（以倫敦市為例）人口密度已經太高，致使社會問題叢生，因此應該步入歷史，他大力鼓吹興建約三萬人口居住的小型花園城市，這城市兼具城市與鄉村的優點，並且能排除上述兩者的缺點。花園城市將讓人們重新與鄉村的大自然融合，同時也能夠容納工業及商業，對外交通則是透過鐵路運輸與其他城市連結。由於城市規模的大幅度縮小，資本家與勞工之間的鴻溝將能跨越，原本的衝突關係將由協力合作來取代，社會也將因此會更有秩序，人們也能夠獲得更多自由。

 

柯比意則是出生於瑞士，後來移居法國巴黎，他比霍華德小了三十七歲，是位著名的建築師。他的見解與霍華德並不完全相同，他認為城市的人口密度可以再高一點，這是因為建築技術及材料都已大幅的改良，城市中心可以蓋高聳入雲霄的建築物。他透過當時候的鋼鐵技術，設計出許多摩天大樓，彼此以直線及幾何圖案式的座落於原來的老舊城區，由此來容納大量的人口，每棟摩天大樓之間則是留設了花園及大面積的開放空間。根據他的第一版書籍，技術菁英、行政官員、工程師及知識份子等領導階級是被安排居住於城市中心的公寓大樓裡，勞工階級及其他階級則是被安排居住於外圍建築物；不過，他後來做了相當大的修改，即所有的人都可以公平的居住於城中心的摩天大樓裡。柯比意受到聖西門（Saint-Simon）的影響，崇尚於由上而下的規劃及管理，他認為透過良善的計畫與管理，可以創造出有秩序的祥和社會。

 

人民應享有空間的權利

然而，不論是霍華德或是柯比意，他們所設計的城市並非僅是實質空間的規劃，其實都包含了政治、經濟及社會意涵，尤其重要的是，他們也都充滿了對於社會弱勢的關懷。霍華德非常強調每一個人皆應擁有空間的權利，因此花園城市是一個連窮人都住的起的社區，並非是為富有者而蓋的。他直言，「社會及每個人的基本需要之一，就是不論是男人、女人、小孩都需要有充足的空間去生活、在內部移動、及發展。」對於柯比意而言，他雖然強調科技及管理，但是他卻強調我們的世界應該是公平的，他說，「一個充滿人性的城市必須是一個沒有階級的城市」。他所設計的住宅區，其分配的原則並非是以職務高低，而是以家庭的人口數為基準。他受到傅立業（Fourier）的影響，要把傅立業想像的博愛、公平及自我實現的社區（Phalanstery）融入於他所設計的公寓裡面（Unite）。因此，霍華德及柯比意共同幫人權增加了一個重要面向，即對於空間享有的權利；即所有的人們，不因其性別、種族、階級等差異，皆應擁有享有空間的權利，這是早期城市理想家的重要視野。

 

        這樣的規劃理念受到高度的景仰，惟其實現恐也有賴於政府的介入。引自德國社會學者克勞斯奧菲（Claus Offe）之論述，在資本主義的國度裡，政府的治理並非僅只是促進資本積累與經濟效率的提升，它同時也必須關照民主正當性及社會再分配，並在這衝突的二者之間尋得動態的平衡。但是，相當遺憾的，前述規劃思維到了二十世紀中葉，轉而以系統論及程序論為主軸的規劃理念，都市計畫變成非常強調數量模型分析、提高經濟效率、及專家菁英決策等工具面向；也就是說，其關注之焦點過份偏重於資本積累及專家技術，而輕忽了民主正當性及社會再分配。

 

國家卸責與土地的商品化

1960年代，臺灣尚未脫離聯合國，當時的聯合國顧問團將此系統論及程序論規劃範型引入台灣，將其建制於《都市計畫法》及其他相關法制中，這使得台灣一直受到這一股規劃思潮的強烈影響，至今並未改變。我國《都市計畫法》分別在1964年及1973年進行重要修訂，將此規劃範型轉變為實質條文，加上臺灣當時獨特的威權統治性格，從此確立了我國《都市計畫法》的基本架構，這使得民主正當性、社會再分配、及住宅課題並沒有得到應有的關注。這時政府也以新古典經濟學理念來詮釋住房問題，主張住房價格乃是由客觀市場供需法則決定，由於其分析單位是個人，而非國家，從而認為住房問題乃是個人的問題，非政府必須承擔之責任。這套論述其實隱藏了制度及結構的嚴重偏差，因此，在國家卸責的情況下，社會弱勢者必須自尋出路，其造成的後果則是城市裡出現許多所謂的非法建築物，許多人的生活品質也因此相當的低落。

 

由於土地具有絕對性、稀少性及不可移動性，這使得土地與一般商品大不相同，它其實是壟斷性商品，其經濟地租可以透過政治力予以創造，它的價格並非是由市場供需法則決定，而是由政經權力優勢者來片面決定，由此，也可將土地及房地產稱之為政治商品（Political Commodity）。若由台灣政治環境觀之，地方政治菁英過半數以上皆是從事於與土地相關的行業（如建築業及砂石業），地方政治（Local Politics）從某一方面來看，其實就等同於土地政治（Land Politics）。地方的發展受到了以促進土地開發的政治菁英人士所掌控，其視土地為獲利的商品，強調的是交換價值，反對使用價值。地方政府首長、行政官員、地方派系、與資本利益集團皆是其中的主要份子，這可以由台灣都市計畫的擬定、擴大及變更來予以印證。

 

許多學者指出，隨著台灣的政治經濟發展，台灣的政經結構是愈來愈走向一個由國家菁英、地方派系與資本利益集團所形成的「新的保守聯盟」，另有學者將此聯盟稱之為「新政商關係」或是「新重商主義」，彼等在立法院和正式的政策制訂上，都有相當大的影響力；相對地，勞工、環保團體、社區居民或公民社會組織則是被排除於此聯盟之外，土地政策及都市計畫主要是為此保守聯盟服務，臺灣的城市因此被陳東升教授稱之為金權城市，而這也是華光社區居民被強制迫遷的深層結構關係，臺灣距離前述城市理想家的願景是愈來愈為遙遠。

 

臺灣城市必須解嚴

展望未來，情勢將會更為險惡，兩人權公約雖然已經正式成為內國法，具有實質法律效力，但是政府似乎只是將其當為宣示使用，根本不予重視。資本及派閥政治的壓力將會使得政府的角色更為偏頗，這可由臺灣由北到南出現了許多土地徵收及強制迫遷實例得到驗證。如今，距離1987解除戒嚴已經有26年，但是臺灣的城市其實還未解嚴，我們依舊是被1960年代聯合國所引入的規劃範型及當時的威權氛圍所宰制，公共利益的詮釋權依舊是被少數權力擁有者完全掌握，在這種情況下，人民的財產權及生存權並未有充分的保障，隨時有被剝奪的危機。對於華光社區及其他類似命運的住民而言，政府不僅不履行其原本應盡之照顧義務，反而以所有權擁有與否為唯一判準，不斷地開出推土機，剷平社會弱勢者遮風擋雨的唯一屏障。惟，在這個黑暗時刻，我們卻也看到了一線曙光，即司法院大法官第709號解釋文，它要求政府必須履行正當行政程序及聽證會，這對於舊有規劃範型可能會帶來不小的衝擊。期待公民社會掌握這個契機，奮力出擊，嘗試更動政府、資本、與公民社會之間的不公平權力結構關係，由此或才有可能創造出一個深具人權內涵的理想城市。

 

但願這不是一個永遠都遙不可及的夢想！

 

 

發表於PNN公視新聞議題中心（2013/05/06）。http://pnn.pts.org.tw/main/2013/05/06/%e3%80%90%e8%8f%af%e5%85%89%e6%b3%95%e5%be%8b%e8%80%83%e3%80%91%e5%be%9e%e8%8a%b1%e5%9c%92%e5%9f%8e%e5%b8%82%e3%80%81%e9%87%91%e6%ac%8a%e5%9f%8e%e5%b8%82%e3%80%81%e5%88%b0xx%e5%9f%8e%e5%b8%82%ef%bc%9f/

 

誤入歧途的區段徵收

A7合宜住宅正式開賣，大批民眾前往登記，惟同一時段，自救會會長卻在立法委員陪同下召開記者會，控訴政府剝奪家園。A7開發案兼採區段徵收及罕見的預標售，引發社會龐大爭議，針對後者，內政部在監察院提案糾正後，終於承認依法無據，表示「未完成修法前，本部將另案函請各縣市政府暫緩實施，避免引發爭議。」至於區段徵收則是堅持採用，這是因為政府財政窘困，企圖以被徵收戶之土地開發利益來挹注建設所需之經費。

區段徵收其實是個老舊制度，它於19世紀後半頁施行於歐洲，至20世紀已被拋棄，但諷刺的是，21世紀的台灣卻大為盛行。習自歐洲，國民政府於民國19年制定《土地法》時將其納入，惟在中國統治時期皆未採用。

何謂區段徵收？翻遍土地法規，僅於《土地法》第212條第2項有如下定義，「謂於一定區域內之土地，應重新分宗整理，而為全區土地之徵收。」然這個定義相當粗糙，民國75年《平均地權條例》修訂時，另將其詮釋為「本質雖仍為政府以公權力強制取得土地之徵收性質，但事實上，已演變為另一種形式之『強制性合作開發事業』。」政府從此將區段徵收定位為「合作開發」，但事實上，土地所有權人是被迫參加，沒有拒絕的權利。

民國79年行政院欲擴大實施區段徵收，訂頒「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發。」在這之後並制訂或修正許多法規，相繼納入區段徵收，這使它大肆被採用。

政府認為土地開發之後，原本低地價農地變更為高地價建地，原土地所有權人是得利者，基於「土地使用變更回饋」原則，原土地所有權人必須有所回饋，其主要的做法就是「捐地」。這使原土地所有權人只能領回一部分抵價地，其餘大部分土地全歸政府所有。這套制度看似合理，其實隱藏許多嚴重問題。

土地情感豈能論價

第一、區段徵收雖與一般徵收有異，但它本質上仍屬於土地徵收之一種，是對人民財產權及生存權的剝奪，將其解釋為「合作開發」，以此規避徵收必備要件，明顯與《憲法》第15條、司法院大法官會議解釋及最高行政法院判決不符。

區段徵收仍應嚴格遵守土地徵收必備要件，如公益性、必要性、比例性、最後手段及完全補償等。以A7案為例，當合宜住宅僅需10公頃，為何徵收236公頃？必要性何在呢？

第二、倘將區段徵收定位為「合作開發」，那麼雙方應是公平的，政府在開發前須獲原土地所有權人同意，而非強迫他們一定要參加；或者，這樣的「合作開發」須由原土地所有權人發動，由他們提出開發及回饋計劃，政府僅擁有審核權，而絕不是越俎代庖。

例如，目前針對老舊工業區的變更使用，政府特別訂定了《都市計畫工業區檢討變更審議規範》，是由民間主動提出，雙方由此簽訂協議，並非政府強迫變更。那為何在農業區就會有如此大的差異？這明顯是歧視農民及欺負社會弱勢。

人們對於土地有濃厚的依戀，土地價值絕非用地價的提高就可取代。政府為了籌措財源，強迫被徵收戶加入區段徵收「合作開發」事業，是極為偏頗的做法，這嚴重侵害了他們的人權及財產權，此舉也是劫貧濟富，違背社會公義。

發表於《蘋果日報》，2013/04/27，A22。

別讓「徵收土地」淪為開發之手段

近年來政府所推動的國家重大建設大抵是採取區段徵收制度，如機場捷運A7站區開發、桃園航空城、淡海新市鎮第二期開發等，而且徵收面積是愈來愈驚人。可是對大眾來說，影響到底有多大卻少有人知。

何謂區段徵收？

目前的土地法規中幾乎是沒有定義，僅於《土地法》第二一二條第二項有如下規範，「謂於一定區域內之土地，應重新分宗整理，而為全區土地之徵收。」這個定義不夠精準，使得區段徵收隨著政治經濟情勢的變遷，而有不一樣的詮釋。民國七十五年《平均地權條例》做重要的修訂，區段徵收制度「本質雖仍為政府以公權力強制取得土地之徵收性質，但事實上，已演變為另一種形式之『強制性合作開發事業』。」政府將區段徵收制度定位為「合作開發」，但事實上，土地所有權人是被強迫參加，完全沒有拒絕的權利。

民國七十九年行政院頒訂「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發。」在這之後並且制訂或修正許多法規，相繼納入區段徵收，這使得它大為盛行。政府認為土地開發完成之後，原本低地價的農地變更為高地價的建地，原土地所有權人因此是得利者，基於「土地使用變更回饋」及「使用者付費原則」，原土地所有權人必須有所回饋，其主要的做法大抵就是「捐地」。這使得原土地所有權人只能領回一部份的抵價地，其餘大部分土地則全歸政府所有。這套制度看似合理，但是其實卻隱藏了許多嚴重的問題，必須趕緊予以導正。

徵收核心關鍵

第一、區段徵收雖與一般徵收有異，但它本質上仍然屬於土地徵收之一種，是對人民財產權及生存權的剝奪，這與憲法第十五條、司法院相關大法官會議解釋文、及最高行政法院判決不相符合。因此，區段徵收仍然必須嚴格遵守土地徵收所必備的嚴謹要件，如符合公益性、必要性、比例性、最後手段及完全補償等。遺憾的，若以這些要件來檢視前述區段徵收案例，明顯可見皆是不吻合的。也就是說，被迫回饋多少是一回事，是否符合徵收要件才更是核心關鍵。

合作開發是否歧視弱勢者

第二、如果政府將區段徵收制度定位為「合作開發」，那麼雙方應該是處於公平的地位，政府在開發之前必須獲得原土地所有權人同意，而不是強迫他們一定要接受。或者，這樣的「合作開發」必須是由原土地所有權人來發動，由他們提出開發及變更的計畫，政府在審核之後予以准駁，而絕不是由政府越俎代庖。例如，目前政府對於老舊工業區的變更，特別訂定了《都市計畫工業區檢討變更審議規範》，是由民間主動提出申請才予以受理，但為何在農業區的變更會有如此大的差異？這明顯是歧視農民及欺負社會弱勢者。

強迫合作開發 侵害他人權益

第三、眾所皆知，台灣的農村大抵只剩下老農，他們對於土地往往有著深深的依戀，這種土地的價值是無法用地價的提高來予以取代的。我們由許多反對徵收的老農身上，往往會獲得彼等愛家護土的強烈印象，他們並不期待搬離自己的家園，住進高樓大廈之中。彼等年歲已高，卻別無所求，需要的是把土地保留下來，因為土地是他們生命的一部分。政府強迫他們加入區段徵收「合作開發」事業，是極為偏頗的做法，嚴重侵害了他們的人權。

發表於YAHOO奇摩【地產專欄】，2013/04/20。

原文：

徵收絕非土地開發之手段

近年來政府所推動的國家重大建設大抵是採取區段徵收制度，如機場捷運A7站區開發、桃園航空城、淡海新市鎮第二期開發等，而且徵收面積是愈來愈驚人。何謂區段徵收？目前的土地法規中幾乎是沒有定義，僅於《土地法》第二一二條第二項有如下規範，「謂於一定區域內之土地，應重新分宗整理，而為全區土地之徵收。」這個定義不夠精準，使得區段徵收隨著政治經濟情勢的變遷，而有不一樣的詮釋。民國七十五年《平均地權條例》做重要的修訂，區段徵收制度「本質雖仍為政府以公權力強制取得土地之徵收性質，但事實上，已演變為另一種形式之『強制性合作開發事業』。」政府將區段徵收制度定位為「合作開發」，但事實上，土地所有權人是被強迫參加，完全沒有拒絕的權利。

民國七十九年行政院頒訂「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發。」在這之後並且制訂或修正許多法規，相繼納入區段徵收，這使得它大為盛行。政府認為土地開發完成之後，原本低地價的農地變更為高地價的建地，原土地所有權人因此是得利者，基於「土地使用變更回饋」及「使用者付費原則」，原土地所有權人必須有所回饋，其主要的做法大抵就是「捐地」。這使得原土地所有權人只能領回一部份的抵價地，其餘大部分土地則全歸政府所有。這套制度看似合理，但是其實卻隱藏了許多嚴重的問題，必須趕緊予以導正。

第一、區段徵收雖與一般徵收有異，但它本質上仍然屬於土地徵收之一種，是對人民財產權及生存權的剝奪，這與憲法第十五條、司法院相關大法官會議解釋文、及最高行政法院判決不相符合。因此，區段徵收仍然必須嚴格遵守土地徵收所必備的嚴謹要件，如符合公益性、必要性、比例性、最後手段及完全補償等。遺憾的，若以這些要件來檢視前述區段徵收案例，明顯可見皆是不吻合的。也就是說，被迫回饋多少是一回事，是否符合徵收要件才更是核心關鍵。

第二、如果政府將區段徵收制度定位為「合作開發」，那麼雙方應該是處於公平的地位，政府在開發之前必須獲得原土地所有權人同意，而不是強迫他們一定要接受。或者，這樣的「合作開發」必須是由原土地所有權人來發動，由他們提出開發及變更的計畫，政府在審核之後予以准駁，而絕不是由政府越俎代庖。例如，目前政府對於老舊工業區的變更，特別訂定了《都市計畫工業區檢討變更審議規範》，是由民間主動提出申請才予以受理，但為何在農業區的變更會有如此大的差異？這明顯是歧視農民及欺負社會弱勢者。

第三、眾所皆知，台灣的農村大抵只剩下老農，他們對於土地往往有著深深的依戀，這種土地的價值是無法用地價的提高來予以取代的。我們由許多反對徵收的老農身上，往往會獲得彼等愛家護土的強烈印象，他們並不期待搬離自己的家園，住進高樓大廈之中。彼等年歲已高，卻別無所求，需要的是把土地保留下來，因為土地是他們生命的一部分。政府強迫他們加入區段徵收「合作開發」事業，是極為偏頗的做法，嚴重侵害了他們的人權。