從花園城市、金權城市、到XX城市？

         歐美國家在工業革命之後，新的工業生產技術讓城市成為製造業中心，不僅聚集了大量由鄉村移居的人口，也成就了資本經濟體制，同時卻也帶來了許多社會問題，如一般民眾生活品質的低劣、流行疾病的盛行、自然環境的嚴重污染等。由於煤炭是那時工廠的主要能源，由煙囪所排放出來的黑煙，幾乎籠罩了整個城市，使得黑色成為城市的主要色系，這也難怪歷史學者將那時的城市稱之為「焦炭城市（Coke Town）」，而人們有唯有在工人罷工或工廠停工時才難得見到藍天白雲，呼吸到一口新鮮的空氣。此外，最令人詬病的是社會階層的兩極分化，城市裡包含了少數富有資本家，卻也住滿了僅能出售勞力的無產階級，而後者幾乎都是擠在窳陋敗壞的貧民窟裡，生活品質可想而知。在這種社會裡，充滿了緊張的氣氛，激烈的衝突似乎是在所難免，等待的只是那隨時可起的星星之火。

 

霍華德與柯比意

十九世紀末及二十世紀初，不少有識之士為此憂心忡忡，進而企圖藉由土地改革及城市規劃的方法，來解決上述的衝突景象，並且達成社會的和諧，其中最著名的該屬於亨利喬治（Henry George）的單一稅（Single Tax）、霍華德（Ebenezer Howard）的花園城市（Garden City）、及柯比意（Le Corbusier）的光輝城市（Radiant City），後二者被稱為重要的城市理想家（Urban Utopias）。霍華德認為大型都會城市（以倫敦市為例）人口密度已經太高，致使社會問題叢生，因此應該步入歷史，他大力鼓吹興建約三萬人口居住的小型花園城市，這城市兼具城市與鄉村的優點，並且能排除上述兩者的缺點。花園城市將讓人們重新與鄉村的大自然融合，同時也能夠容納工業及商業，對外交通則是透過鐵路運輸與其他城市連結。由於城市規模的大幅度縮小，資本家與勞工之間的鴻溝將能跨越，原本的衝突關係將由協力合作來取代，社會也將因此會更有秩序，人們也能夠獲得更多自由。

 

柯比意則是出生於瑞士，後來移居法國巴黎，他比霍華德小了三十七歲，是位著名的建築師。他的見解與霍華德並不完全相同，他認為城市的人口密度可以再高一點，這是因為建築技術及材料都已大幅的改良，城市中心可以蓋高聳入雲霄的建築物。他透過當時候的鋼鐵技術，設計出許多摩天大樓，彼此以直線及幾何圖案式的座落於原來的老舊城區，由此來容納大量的人口，每棟摩天大樓之間則是留設了花園及大面積的開放空間。根據他的第一版書籍，技術菁英、行政官員、工程師及知識份子等領導階級是被安排居住於城市中心的公寓大樓裡，勞工階級及其他階級則是被安排居住於外圍建築物；不過，他後來做了相當大的修改，即所有的人都可以公平的居住於城中心的摩天大樓裡。柯比意受到聖西門（Saint-Simon）的影響，崇尚於由上而下的規劃及管理，他認為透過良善的計畫與管理，可以創造出有秩序的祥和社會。

 

人民應享有空間的權利

然而，不論是霍華德或是柯比意，他們所設計的城市並非僅是實質空間的規劃，其實都包含了政治、經濟及社會意涵，尤其重要的是，他們也都充滿了對於社會弱勢的關懷。霍華德非常強調每一個人皆應擁有空間的權利，因此花園城市是一個連窮人都住的起的社區，並非是為富有者而蓋的。他直言，「社會及每個人的基本需要之一，就是不論是男人、女人、小孩都需要有充足的空間去生活、在內部移動、及發展。」對於柯比意而言，他雖然強調科技及管理，但是他卻強調我們的世界應該是公平的，他說，「一個充滿人性的城市必須是一個沒有階級的城市」。他所設計的住宅區，其分配的原則並非是以職務高低，而是以家庭的人口數為基準。他受到傅立業（Fourier）的影響，要把傅立業想像的博愛、公平及自我實現的社區（Phalanstery）融入於他所設計的公寓裡面（Unite）。因此，霍華德及柯比意共同幫人權增加了一個重要面向，即對於空間享有的權利；即所有的人們，不因其性別、種族、階級等差異，皆應擁有享有空間的權利，這是早期城市理想家的重要視野。

 

        這樣的規劃理念受到高度的景仰，惟其實現恐也有賴於政府的介入。引自德國社會學者克勞斯奧菲（Claus Offe）之論述，在資本主義的國度裡，政府的治理並非僅只是促進資本積累與經濟效率的提升，它同時也必須關照民主正當性及社會再分配，並在這衝突的二者之間尋得動態的平衡。但是，相當遺憾的，前述規劃思維到了二十世紀中葉，轉而以系統論及程序論為主軸的規劃理念，都市計畫變成非常強調數量模型分析、提高經濟效率、及專家菁英決策等工具面向；也就是說，其關注之焦點過份偏重於資本積累及專家技術，而輕忽了民主正當性及社會再分配。

 

國家卸責與土地的商品化

1960年代，臺灣尚未脫離聯合國，當時的聯合國顧問團將此系統論及程序論規劃範型引入台灣，將其建制於《都市計畫法》及其他相關法制中，這使得台灣一直受到這一股規劃思潮的強烈影響，至今並未改變。我國《都市計畫法》分別在1964年及1973年進行重要修訂，將此規劃範型轉變為實質條文，加上臺灣當時獨特的威權統治性格，從此確立了我國《都市計畫法》的基本架構，這使得民主正當性、社會再分配、及住宅課題並沒有得到應有的關注。這時政府也以新古典經濟學理念來詮釋住房問題，主張住房價格乃是由客觀市場供需法則決定，由於其分析單位是個人，而非國家，從而認為住房問題乃是個人的問題，非政府必須承擔之責任。這套論述其實隱藏了制度及結構的嚴重偏差，因此，在國家卸責的情況下，社會弱勢者必須自尋出路，其造成的後果則是城市裡出現許多所謂的非法建築物，許多人的生活品質也因此相當的低落。

 

由於土地具有絕對性、稀少性及不可移動性，這使得土地與一般商品大不相同，它其實是壟斷性商品，其經濟地租可以透過政治力予以創造，它的價格並非是由市場供需法則決定，而是由政經權力優勢者來片面決定，由此，也可將土地及房地產稱之為政治商品（Political Commodity）。若由台灣政治環境觀之，地方政治菁英過半數以上皆是從事於與土地相關的行業（如建築業及砂石業），地方政治（Local Politics）從某一方面來看，其實就等同於土地政治（Land Politics）。地方的發展受到了以促進土地開發的政治菁英人士所掌控，其視土地為獲利的商品，強調的是交換價值，反對使用價值。地方政府首長、行政官員、地方派系、與資本利益集團皆是其中的主要份子，這可以由台灣都市計畫的擬定、擴大及變更來予以印證。

 

許多學者指出，隨著台灣的政治經濟發展，台灣的政經結構是愈來愈走向一個由國家菁英、地方派系與資本利益集團所形成的「新的保守聯盟」，另有學者將此聯盟稱之為「新政商關係」或是「新重商主義」，彼等在立法院和正式的政策制訂上，都有相當大的影響力；相對地，勞工、環保團體、社區居民或公民社會組織則是被排除於此聯盟之外，土地政策及都市計畫主要是為此保守聯盟服務，臺灣的城市因此被陳東升教授稱之為金權城市，而這也是華光社區居民被強制迫遷的深層結構關係，臺灣距離前述城市理想家的願景是愈來愈為遙遠。

 

臺灣城市必須解嚴

展望未來，情勢將會更為險惡，兩人權公約雖然已經正式成為內國法，具有實質法律效力，但是政府似乎只是將其當為宣示使用，根本不予重視。資本及派閥政治的壓力將會使得政府的角色更為偏頗，這可由臺灣由北到南出現了許多土地徵收及強制迫遷實例得到驗證。如今，距離1987解除戒嚴已經有26年，但是臺灣的城市其實還未解嚴，我們依舊是被1960年代聯合國所引入的規劃範型及當時的威權氛圍所宰制，公共利益的詮釋權依舊是被少數權力擁有者完全掌握，在這種情況下，人民的財產權及生存權並未有充分的保障，隨時有被剝奪的危機。對於華光社區及其他類似命運的住民而言，政府不僅不履行其原本應盡之照顧義務，反而以所有權擁有與否為唯一判準，不斷地開出推土機，剷平社會弱勢者遮風擋雨的唯一屏障。惟，在這個黑暗時刻，我們卻也看到了一線曙光，即司法院大法官第709號解釋文，它要求政府必須履行正當行政程序及聽證會，這對於舊有規劃範型可能會帶來不小的衝擊。期待公民社會掌握這個契機，奮力出擊，嘗試更動政府、資本、與公民社會之間的不公平權力結構關係，由此或才有可能創造出一個深具人權內涵的理想城市。

 

但願這不是一個永遠都遙不可及的夢想！

 

 

發表於PNN公視新聞議題中心（2013/05/06）。http://pnn.pts.org.tw/main/2013/05/06/%e3%80%90%e8%8f%af%e5%85%89%e6%b3%95%e5%be%8b%e8%80%83%e3%80%91%e5%be%9e%e8%8a%b1%e5%9c%92%e5%9f%8e%e5%b8%82%e3%80%81%e9%87%91%e6%ac%8a%e5%9f%8e%e5%b8%82%e3%80%81%e5%88%b0xx%e5%9f%8e%e5%b8%82%ef%bc%9f/