農委會，請保護台灣的農地！
◎ 徐世榮、顏愛靜、賴宗裕
農委會有志之士長期以來一直有個深沉的痛，那就是農地不斷地被蠶食鯨吞。雖然農業發展條例第十條第一項規定：「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。」農委會由此似乎掌握農地變更的否決權，但是，事實並非如此，因為，該條第二項又規定：「在前項法律未制定前，關於農業用地劃定或變更為非農業使用，依現行相關法令之規定辦理。」由於一直未有相關立法，因此第一項僅是虛晃一招，致使農委會僅能徒呼負負，不斷的跟農地說再見。
那現行相關法令又是如何規定？這涉及了讓人詬病的非都市土地使用管制體制。由於「國土綜合開發計畫」欠缺法定地位，「國土計畫法草案」又尚未通過立法，在缺乏上位法定計畫的情形下，致使非都市土地的開發與管制幾乎陷入了毫無章法的境界。我國非都市土地的開發是採目的事業開發導向，各目的事業主管機關（如經濟部）居主導地位，完全以事業本身的需要為考量，對農地予取予求（如最近後龍科技園區的開發即是一例）。而土地管理機關雖有相關「作業須知」，但均是配合目的事業主管機關「於法有據」核定之土地使用計畫，因此，農地大量的流失，土地資源利用與配置也出現了嚴重問題。
另外，自二○○一年七月一日起，非都市土地變更編定的審核權力也部分移轉至地方政府，凡是面積在十公頃以下者，授權縣市政府核准。此舉原是尊重地方分權，但由於缺乏上位計畫的引導與規範，致使各地方的變更編定相當的混亂，近年來加上了別墅型農舍的大量興建，原本美麗的農村地景因此出現了嚴重的破碎化及穿孔現象。但是，就在今年四月三十日，政府進一步修正了「作業要點」，一舉將十公頃提升為三十公頃，這讓人更憂心於非都市土地的未來。
在前述惡劣情況下，農委會提出了農村再生條例草案，在二千億基金的加持下，它應該可以藉此保護台灣的農地。但是，條例中由農委會所建構的「農村再生發展區計畫」，它不僅欠缺法定計畫在規劃程序及實質內容所應具備的元素，竟然是以「土地活化」為主要目標，其重點是著重於農委會如何藉此條例來收攬「用地變更」、「土地容許使用」、及「土地使用強度」等權力。
相當遺憾的，曾幾何時，原本應該是以保護農地為職志的農委會，竟然也欲加入各目的事業主管機關，也要開始來蠶食台灣的農地？這真讓人有不知今夕是何夕之嘆！
（作者皆為國立政治大學地政學系教授）
本文2009/05/11發表於自由時報
2009年4月8日 星期三
農再立法請光明磊落、並走大路！
近日來我們的社會因為「農村再生條例草案」而沸沸揚揚，若僅是由土地利用計畫體系的觀點來審視條文，即可發現此條例草案有一個很大的問題，因為它嚴重忽視了計畫體系所需的整合面向。
我國的土地大抵分為二大類別，一為都市土地，另一為非都市土地，都市土地是受到「都市計畫法」的規範，非都市土地則是受到「區域計畫法」的規範，這兩部法律非常重要，也都有著相當豐富的條文，而其主管機關皆為內政部。現今送交立法院審查的條例草案，則是欲將非都市土地的「農村社區」部份取出，另交由農委會來負責規劃、開發及管理。由此可知，此條例草案的立法通過將會嚴重衝擊我國整體的土地利用計畫及管制體系，因此必須要有相關細膩的規定，以此來進行必要的分工及整合。
但是，此條例草案卻是採取相當模糊的立法方式來進行整合，例如，第24條第2項，指出「前項計畫所需活化農村社區發展之土地，得依法辦理使用分區或使用地變更」，此處所稱的「依法」，指的是區域計畫法，其主管機關為內政部；但是同條第3項卻又指出，「前二項農村再生發展區範圍內之土地容許使用項目、用地變更原則、認定基準、土地使用強度、建築風貌、管理監督方式、審核程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之」。此處所稱的「中央主管機關」乃是農委會。這是兩個非常不一樣的路徑，竟然匯集在同一個條文！此條例草案通過之後該如何來運作？不同計畫之間該如何來進行整合？內政部及農委會彼此之間又該如何來分工？第三項的規定就真能跳脫區域計畫法的限制嗎？未來會否造成主管機關之間的爭端？此條例草案並沒有清楚的規範。
行政院現今所提之草案，一方面似乎是要隱藏在區域計畫法體制之下，但另一方面卻又要脫離區域計畫法的管制，另設農村再生發展區，並由農委會擁有計畫區內實質的規劃決策權，這種遮遮掩掩的立法方式我們以為相當不可取，它不僅不負責任，也嚴重破壞現行土地利用計畫體制。於此，我們要特別強調，我們並不反對由農委會來主導農村社區的規劃與建設，但是，請務必同時考量我國土地利用計畫體系的法律整體性，而政府的立法也請要光明磊落，並走大路！
本文於2009/04/05發表於立報
我國的土地大抵分為二大類別，一為都市土地，另一為非都市土地，都市土地是受到「都市計畫法」的規範，非都市土地則是受到「區域計畫法」的規範，這兩部法律非常重要，也都有著相當豐富的條文，而其主管機關皆為內政部。現今送交立法院審查的條例草案，則是欲將非都市土地的「農村社區」部份取出，另交由農委會來負責規劃、開發及管理。由此可知，此條例草案的立法通過將會嚴重衝擊我國整體的土地利用計畫及管制體系，因此必須要有相關細膩的規定，以此來進行必要的分工及整合。
但是，此條例草案卻是採取相當模糊的立法方式來進行整合，例如，第24條第2項，指出「前項計畫所需活化農村社區發展之土地，得依法辦理使用分區或使用地變更」，此處所稱的「依法」，指的是區域計畫法，其主管機關為內政部；但是同條第3項卻又指出，「前二項農村再生發展區範圍內之土地容許使用項目、用地變更原則、認定基準、土地使用強度、建築風貌、管理監督方式、審核程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之」。此處所稱的「中央主管機關」乃是農委會。這是兩個非常不一樣的路徑，竟然匯集在同一個條文！此條例草案通過之後該如何來運作？不同計畫之間該如何來進行整合？內政部及農委會彼此之間又該如何來分工？第三項的規定就真能跳脫區域計畫法的限制嗎？未來會否造成主管機關之間的爭端？此條例草案並沒有清楚的規範。
行政院現今所提之草案，一方面似乎是要隱藏在區域計畫法體制之下，但另一方面卻又要脫離區域計畫法的管制，另設農村再生發展區，並由農委會擁有計畫區內實質的規劃決策權，這種遮遮掩掩的立法方式我們以為相當不可取，它不僅不負責任，也嚴重破壞現行土地利用計畫體制。於此，我們要特別強調，我們並不反對由農委會來主導農村社區的規劃與建設，但是，請務必同時考量我國土地利用計畫體系的法律整體性，而政府的立法也請要光明磊落，並走大路！
本文於2009/04/05發表於立報
2009年3月27日 星期五
三月二十六日參加立法院公聽會所提供的文稿
全面執政須更謙卑及更負責任！
影片來自http://www.youtube.com/watch?gl=TW&v=82eZzr4q6kI
徐世榮
政治大學地政學系教授兼系主任
非常感謝 大院的邀請，讓敝人能夠參與這一場重要的公聽會，並對於「農村再生條例草案（以下簡稱條例草案）」提出個人之淺見。眾所皆知，隨著經濟及社會結構的變遷，台灣的農村多已呈現嚴重凋敝及窳陋破敗的現象，此時亟需政府及社會各界伸出援手，真正以農村及居住於當地農民的福祉為考量，努力扶植及振興農村相關產業，由此來扭轉農村的頹勢。然而，近日來我們的社會卻因為此條例草案而沸沸揚揚，由於敝人及一些學界朋友長期關注台灣的農村及土地計畫體系，在仔細閱讀條文之後，深覺此條例草案有很大的問題，因此誠摯建議 大院之審查恐應更為慎重。
底下，敝人欲由行政法學及土地計畫體系的專業視角，提出此條例草案的三項根本結構問題來供 大院參考：第一，它嚴重違背了法律保留及授權明確原則，第二，它嚴重欠缺土地計畫所需的根本元素，第三，它嚴重忽視計畫體系所需的整合面向。
一、違背法律保留及授權明確原則
此條例草案最為人憂慮之處乃是它的第三章，它欲以「區段徵收、土地重劃、協議價購及土地交換」等手段，來實現「農村土地活化」，由於區段徵收與土地重劃皆嚴重涉及了人民財產權的保障，必須特別慎重。司法院大法官會議釋字第四○九號解釋文明白指陳，「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序，法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等，均應由法律予以明定。」大法官要我們「不厭其詳」，並「應由法律予以明定」，但是此條例草案卻是背道而行。再者，不論是區段徵收或是土地重劃皆應屬於「重大事項」，根據司法院大法官會議釋字第四四三號解釋文，「倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」退而言之，雖然此解釋文不完全排除法律可以授權行政機關以法規命令規定之，但此之法律授權仍須符合「法律授權明確性」之原則，亦即在授權之目的、範圍、內容皆必須明確可預見，始符合法律保留之原則。但是觀之此條例草案在重要之處，卻是相當的模糊與簡略，條例草案中充斥了許多「由中央主管機關定之」的空白授權，這非常不符合法治國的基本要求。
二、欠缺土地計畫所需的根本元素
我國的土地大抵是分為二大類別，一為都市土地，另一為非都市土地，都市土地是受到「都市計畫法」的規範，非都市土地則是受到「區域計畫法」的規範，這兩部法律都非常重要，也都有著相當豐富的條文，而其主管機關皆為內政部。現今送交立法院審查的條例草案，則是欲將非都市土地的「農村社區」部份取出，另交由農委會來負責規劃、開發及管理。長期以來，我國都市土地及非都市土地的管理早就受到許多的批評，因此，敝人及一些學界關懷農村的朋友們原本對這部新訂法律有著高度的期待，希望它能夠擁有嚴謹的規劃過程（processes），也有著翔實的計畫內容（substances），因為這兩個部份是土地計畫立法中所不可欠缺的根本元素。
但是，敝人的期待落空了，該條例草案中非常重要的「農村再生發展區計畫」，在前述這兩個重要部份竟然僅是以一個條文來予以規範！一部都市計畫法有八十七條條文，但是農村再生條例草案中的農村再生發展區計畫卻僅是一條！這個差異何其之大！該條例草案第二十三條第一項規定：「直轄市或縣（市）主管機關擬訂前條農村再生發展區計畫，應以公開方式供民眾閱覽及提供意見，併同計畫，報中央主管機關核定。」這是過程的部份；另，同條第二項規定：「前項農村再生發展區計畫之擬定與變更程序、公開閱覽時間與地點、應檢具之書件、規模、條件、審查、核定及其他應遵行事項之準則，由中央主管機關定之。」這是內容部份。這樣的立法無疑是非常粗糙及不負責任的，也非常不符合民主政治時代土地計畫法規的要求，因為條文中沒有明確指明民眾倘有異議的處理方式，計畫內容部份竟然也是完全付諸闕如，而這些都無法用行政命令來予以取代的。
三、忽視計畫體系所需的整合面向
如同上述，我國土地計畫的法體系大抵包含了都市計畫法及區域計畫法，此條例草案的立法通過將會嚴重衝擊我國整體的土地計畫體系，因此必須要有相關細膩的規定，以此來進行必要的整合及分工。但是，此條例草案卻是採取相當模糊的立法方式來進行整合，例如，第二十四條第二項，指出「前項計畫所需活化農村社區發展之土地，得依法辦理使用分區或使用地變更」，此處所稱的「依法」，指的是區域計畫法，其主管機關為內政部；但是同條第三項卻又指出，「前二項農村再生發展區範圍內之土地容許使用項目、用地變更原則、認定基準、土地使用強度、建築風貌、管理監督方式、審核程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」此處所稱的「中央主管機關」乃是農委會。這是兩個非常不一樣的路徑，竟然是匯集在同一個條文！此條例草案通過之後該如何來運作？不同計畫之間該如何來進行整合？內政部及農委會彼此之間又該如何來分工？未來會否造成主管機關之間的爭端？此條例草案並沒有詳細的規範。行政院現今所提之版本一方面是要隱藏在區域計畫法體制之下，但另一方面卻又要脫離區域計畫法的管制，另設農村再生發展區，並由農委會擁有計畫區內實質的決策權，這種遮遮掩掩的立法方式敝人以為相當不可取，它不僅相當不負責任，也嚴重破壞現行土地計畫體制。於此，也要特別澄清與強調，敝人並不反對由農委會來主導農村社區的規劃與建設，但是，農委會的立法必須要光明磊落，並走大路！
除此之外，此條例草案第2章僅是著重於農村社區硬體建設及建築風貌，第3章則是予人使用分區及使用地的變更、農村社區建築基地擴大的印象，並沒有強調農地保護及與永續農業發展相結合，在目前我國糧食自給率僅達30％的情況下，這也是相當讓人相當憂慮之處。
如今，中國國民黨重拾政權，並擁有全面執政的優勢，政府各部門幾乎皆是以馬英九總統在競選總統時所提出的「愛台十二項建設」來作為立法及政策的靠山，敝人以為這樣的條例草案或可歸入於「十二項建設」之一，但許多人可能都嚴重忽略「愛台」這兩個字的意涵了。敝人誠摯建議中國國民黨及政府，在目前全面執政的情況下，應該要以更為謙卑及更負責任的心態和作法來愛護台灣及照顧台灣的農村，而這應該是可以作得到的！然而，觀諸此條例草案的水準，讓人相當遺憾的，它是不夠資格被稱之為「愛台」，它反而是相對落後及退步的！它也不應該出現在一個完全執政及負責任的民主政治年代！
（註：至九十六年底止，台灣的都市計畫區共有四三六處，面積為四十七萬三百五十五公頃，鄉村區個數則約為四○五二個，面積為二萬五千二百一十五公頃。）
影片來自http://www.youtube.com/watch?gl=TW&v=82eZzr4q6kI
徐世榮
政治大學地政學系教授兼系主任
非常感謝 大院的邀請，讓敝人能夠參與這一場重要的公聽會，並對於「農村再生條例草案（以下簡稱條例草案）」提出個人之淺見。眾所皆知，隨著經濟及社會結構的變遷，台灣的農村多已呈現嚴重凋敝及窳陋破敗的現象，此時亟需政府及社會各界伸出援手，真正以農村及居住於當地農民的福祉為考量，努力扶植及振興農村相關產業，由此來扭轉農村的頹勢。然而，近日來我們的社會卻因為此條例草案而沸沸揚揚，由於敝人及一些學界朋友長期關注台灣的農村及土地計畫體系，在仔細閱讀條文之後，深覺此條例草案有很大的問題，因此誠摯建議 大院之審查恐應更為慎重。
底下，敝人欲由行政法學及土地計畫體系的專業視角，提出此條例草案的三項根本結構問題來供 大院參考：第一，它嚴重違背了法律保留及授權明確原則，第二，它嚴重欠缺土地計畫所需的根本元素，第三，它嚴重忽視計畫體系所需的整合面向。
一、違背法律保留及授權明確原則
此條例草案最為人憂慮之處乃是它的第三章，它欲以「區段徵收、土地重劃、協議價購及土地交換」等手段，來實現「農村土地活化」，由於區段徵收與土地重劃皆嚴重涉及了人民財產權的保障，必須特別慎重。司法院大法官會議釋字第四○九號解釋文明白指陳，「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序，法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等，均應由法律予以明定。」大法官要我們「不厭其詳」，並「應由法律予以明定」，但是此條例草案卻是背道而行。再者，不論是區段徵收或是土地重劃皆應屬於「重大事項」，根據司法院大法官會議釋字第四四三號解釋文，「倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」退而言之，雖然此解釋文不完全排除法律可以授權行政機關以法規命令規定之，但此之法律授權仍須符合「法律授權明確性」之原則，亦即在授權之目的、範圍、內容皆必須明確可預見，始符合法律保留之原則。但是觀之此條例草案在重要之處，卻是相當的模糊與簡略，條例草案中充斥了許多「由中央主管機關定之」的空白授權，這非常不符合法治國的基本要求。
二、欠缺土地計畫所需的根本元素
我國的土地大抵是分為二大類別，一為都市土地，另一為非都市土地，都市土地是受到「都市計畫法」的規範，非都市土地則是受到「區域計畫法」的規範，這兩部法律都非常重要，也都有著相當豐富的條文，而其主管機關皆為內政部。現今送交立法院審查的條例草案，則是欲將非都市土地的「農村社區」部份取出，另交由農委會來負責規劃、開發及管理。長期以來，我國都市土地及非都市土地的管理早就受到許多的批評，因此，敝人及一些學界關懷農村的朋友們原本對這部新訂法律有著高度的期待，希望它能夠擁有嚴謹的規劃過程（processes），也有著翔實的計畫內容（substances），因為這兩個部份是土地計畫立法中所不可欠缺的根本元素。
但是，敝人的期待落空了，該條例草案中非常重要的「農村再生發展區計畫」，在前述這兩個重要部份竟然僅是以一個條文來予以規範！一部都市計畫法有八十七條條文，但是農村再生條例草案中的農村再生發展區計畫卻僅是一條！這個差異何其之大！該條例草案第二十三條第一項規定：「直轄市或縣（市）主管機關擬訂前條農村再生發展區計畫，應以公開方式供民眾閱覽及提供意見，併同計畫，報中央主管機關核定。」這是過程的部份；另，同條第二項規定：「前項農村再生發展區計畫之擬定與變更程序、公開閱覽時間與地點、應檢具之書件、規模、條件、審查、核定及其他應遵行事項之準則，由中央主管機關定之。」這是內容部份。這樣的立法無疑是非常粗糙及不負責任的，也非常不符合民主政治時代土地計畫法規的要求，因為條文中沒有明確指明民眾倘有異議的處理方式，計畫內容部份竟然也是完全付諸闕如，而這些都無法用行政命令來予以取代的。
三、忽視計畫體系所需的整合面向
如同上述，我國土地計畫的法體系大抵包含了都市計畫法及區域計畫法，此條例草案的立法通過將會嚴重衝擊我國整體的土地計畫體系，因此必須要有相關細膩的規定，以此來進行必要的整合及分工。但是，此條例草案卻是採取相當模糊的立法方式來進行整合，例如，第二十四條第二項，指出「前項計畫所需活化農村社區發展之土地，得依法辦理使用分區或使用地變更」，此處所稱的「依法」，指的是區域計畫法，其主管機關為內政部；但是同條第三項卻又指出，「前二項農村再生發展區範圍內之土地容許使用項目、用地變更原則、認定基準、土地使用強度、建築風貌、管理監督方式、審核程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」此處所稱的「中央主管機關」乃是農委會。這是兩個非常不一樣的路徑，竟然是匯集在同一個條文！此條例草案通過之後該如何來運作？不同計畫之間該如何來進行整合？內政部及農委會彼此之間又該如何來分工？未來會否造成主管機關之間的爭端？此條例草案並沒有詳細的規範。行政院現今所提之版本一方面是要隱藏在區域計畫法體制之下，但另一方面卻又要脫離區域計畫法的管制，另設農村再生發展區，並由農委會擁有計畫區內實質的決策權，這種遮遮掩掩的立法方式敝人以為相當不可取，它不僅相當不負責任，也嚴重破壞現行土地計畫體制。於此，也要特別澄清與強調，敝人並不反對由農委會來主導農村社區的規劃與建設，但是，農委會的立法必須要光明磊落，並走大路！
除此之外，此條例草案第2章僅是著重於農村社區硬體建設及建築風貌，第3章則是予人使用分區及使用地的變更、農村社區建築基地擴大的印象，並沒有強調農地保護及與永續農業發展相結合，在目前我國糧食自給率僅達30％的情況下，這也是相當讓人相當憂慮之處。
如今，中國國民黨重拾政權，並擁有全面執政的優勢，政府各部門幾乎皆是以馬英九總統在競選總統時所提出的「愛台十二項建設」來作為立法及政策的靠山，敝人以為這樣的條例草案或可歸入於「十二項建設」之一，但許多人可能都嚴重忽略「愛台」這兩個字的意涵了。敝人誠摯建議中國國民黨及政府，在目前全面執政的情況下，應該要以更為謙卑及更負責任的心態和作法來愛護台灣及照顧台灣的農村，而這應該是可以作得到的！然而，觀諸此條例草案的水準，讓人相當遺憾的，它是不夠資格被稱之為「愛台」，它反而是相對落後及退步的！它也不應該出現在一個完全執政及負責任的民主政治年代！
（註：至九十六年底止，台灣的都市計畫區共有四三六處，面積為四十七萬三百五十五公頃，鄉村區個數則約為四○五二個，面積為二萬五千二百一十五公頃。）
2009年3月26日 星期四
農村再生別再淪為空談（原題目為「完全執政須更謙卑及更負責任」）
農村再生別再淪為空談（原題目為「完全執政須更謙卑及更負責任」）
徐世榮、賴宗裕、顏愛靜
隨著經濟及社會結構的變遷，許多農村多已呈現嚴重凋敝及窳陋破敗的現象，此時亟需政府及社會各界伸出援手，真正以農村及居住於當地農民的福祉為考量，努力扶植及振興農村相關產業，由此來扭轉農村的頹勢。然而，近日來我們的社會卻因為「農村再生條例草案」而沸沸揚揚，若僅由土地計畫體系及行政法學的觀點來審視條文，可以發現此條例草案有很大的問題，因為它嚴重欠缺土地計畫所需的根本元素。
我國的土地大抵是分為二大類別，一為都市土地，另一為非都市土地。都市土地是受到「都市計畫法」的規範，非都市土地則是受到「區域計畫法」的規範，這兩部法律都非常重要，也都有著相當豐富的條文，而其主管機關皆為內政部。現今送交立法院審查的條例草案，則是欲將非都市土地的「農村社區」部份取出，另交由農委會來負責規劃、開發及管理。
長期以來，我國都市土地及非都市土地的管理早就受到許多的批評，因此，學界關懷農村的朋友原本對這部新訂法律有著高度的期待，希望它能夠擁有嚴謹的規劃過程（processes），也有著翔實的計畫內容（substances），因為這兩個部份是土地計畫立法中所不可欠缺的根本元素。特別是這部立法關係到未來農村前景，在強調整體國土規劃的現今，這部法律更為重要。
但是，我們的期待落空了，該條例草案中非常重要的「農村再生發展區計畫」，在前述這兩個重要部份竟然僅是以一個條文來予以規範。一部都市計畫法有八十七條條文，但是農村再生條例草案中的農村再生發展區計畫卻僅是一條！這個差異何其之大！
該條例草案第二十三條第一項規定：「直轄市或縣（市）主管機關擬訂前條農村再生發展區計畫，應以公開方式供民眾閱覽及提供意見，併同計畫，報中央主管機關核定。」這是過程的部份；另，同條第二項規定：「前項農村再生發展區計畫之擬定與變更程序、公開閱覽時間與地點、應檢具之書件、規模、條件、審查、核定及其他應遵行事項之準則，由中央主管機關定之。」這是內容部份。
然而，都市計畫法就分為九章，其第二章「都市計畫之擬定、變更、發布及實施」就有二十五條法律條文，為何農村再生發展區計畫卻僅有一條？而且通通是降級為行政命令，由中央主管機關定之？這不僅內容不足，也嚴重違背了法律保留及授權明確原則。
這樣的立法品質無疑是非常粗糙及不負責任的，它也嚴重歧視台灣的農村。我們不禁要問，台灣的農村難道是一個比較低級的地方，政府必須如此來予以對待？難道住在農村的居民只是想要錢，只是想要那二千億？只要給了錢，政府就可以任意為之？難道這就是所謂的「完全執政」？
如今，中國國民黨重拾政權，並擁有全面執政的優勢，政府各部門幾乎皆是以馬英九總統在競選總統時所提出的「愛台十二項建設」來作為立法及政策的靠山，我們以為這樣的條例草案或可歸入於「十二項建設」之一，但是許多人可能都嚴重忽略「愛台」這兩個字的意涵了。完全執政應該要以更為謙卑及更負責任的心態和作法來愛護台灣及照顧台灣的農村，然而，觀諸此條例草案的水準，讓人相當遺憾的，它是不夠資格被稱之為「愛台」，它反而是相對落後及退步的！它也不應該出現在一個完全執政及負責任的民主政治年代。
（文章發表於中國時報2009/3/26，三位作者皆為政治大學地政學系教授，徐世榮兼系主任）
徐世榮、賴宗裕、顏愛靜
隨著經濟及社會結構的變遷，許多農村多已呈現嚴重凋敝及窳陋破敗的現象，此時亟需政府及社會各界伸出援手，真正以農村及居住於當地農民的福祉為考量，努力扶植及振興農村相關產業，由此來扭轉農村的頹勢。然而，近日來我們的社會卻因為「農村再生條例草案」而沸沸揚揚，若僅由土地計畫體系及行政法學的觀點來審視條文，可以發現此條例草案有很大的問題，因為它嚴重欠缺土地計畫所需的根本元素。
我國的土地大抵是分為二大類別，一為都市土地，另一為非都市土地。都市土地是受到「都市計畫法」的規範，非都市土地則是受到「區域計畫法」的規範，這兩部法律都非常重要，也都有著相當豐富的條文，而其主管機關皆為內政部。現今送交立法院審查的條例草案，則是欲將非都市土地的「農村社區」部份取出，另交由農委會來負責規劃、開發及管理。
長期以來，我國都市土地及非都市土地的管理早就受到許多的批評，因此，學界關懷農村的朋友原本對這部新訂法律有著高度的期待，希望它能夠擁有嚴謹的規劃過程（processes），也有著翔實的計畫內容（substances），因為這兩個部份是土地計畫立法中所不可欠缺的根本元素。特別是這部立法關係到未來農村前景，在強調整體國土規劃的現今，這部法律更為重要。
但是，我們的期待落空了，該條例草案中非常重要的「農村再生發展區計畫」，在前述這兩個重要部份竟然僅是以一個條文來予以規範。一部都市計畫法有八十七條條文，但是農村再生條例草案中的農村再生發展區計畫卻僅是一條！這個差異何其之大！
該條例草案第二十三條第一項規定：「直轄市或縣（市）主管機關擬訂前條農村再生發展區計畫，應以公開方式供民眾閱覽及提供意見，併同計畫，報中央主管機關核定。」這是過程的部份；另，同條第二項規定：「前項農村再生發展區計畫之擬定與變更程序、公開閱覽時間與地點、應檢具之書件、規模、條件、審查、核定及其他應遵行事項之準則，由中央主管機關定之。」這是內容部份。
然而，都市計畫法就分為九章，其第二章「都市計畫之擬定、變更、發布及實施」就有二十五條法律條文，為何農村再生發展區計畫卻僅有一條？而且通通是降級為行政命令，由中央主管機關定之？這不僅內容不足，也嚴重違背了法律保留及授權明確原則。
這樣的立法品質無疑是非常粗糙及不負責任的，它也嚴重歧視台灣的農村。我們不禁要問，台灣的農村難道是一個比較低級的地方，政府必須如此來予以對待？難道住在農村的居民只是想要錢，只是想要那二千億？只要給了錢，政府就可以任意為之？難道這就是所謂的「完全執政」？
如今，中國國民黨重拾政權，並擁有全面執政的優勢，政府各部門幾乎皆是以馬英九總統在競選總統時所提出的「愛台十二項建設」來作為立法及政策的靠山，我們以為這樣的條例草案或可歸入於「十二項建設」之一，但是許多人可能都嚴重忽略「愛台」這兩個字的意涵了。完全執政應該要以更為謙卑及更負責任的心態和作法來愛護台灣及照顧台灣的農村，然而，觀諸此條例草案的水準，讓人相當遺憾的，它是不夠資格被稱之為「愛台」，它反而是相對落後及退步的！它也不應該出現在一個完全執政及負責任的民主政治年代。
（文章發表於中國時報2009/3/26，三位作者皆為政治大學地政學系教授，徐世榮兼系主任）
2009年2月5日 星期四
四個立場八個問題—我對於「農村再生條例草案」的詮釋及陳武雄主委的回應
非常感謝主辦單位的邀請，讓我有這個機會向各位朋友報告我對於「農村再生條例草案」（底下簡稱草案）的看法，在各位朋友繼續往下面閱讀之前，我必須先提醒各位，以下的內容乃是來自於我對於該草案的詮釋，這是主觀的，您也可以說這是我的偏見，我很希望您在閱讀之時能夠抱持著一份懷疑及批判的立場，這也就是說我的詮釋未必是「正確」的，然而，這可能也是社會科學的特點，我們很難分辨出什麼是「正確」的，什麼又是「錯誤」的，因為我們對於「社會現實（social reality）」的看法往往是來自於我們主觀的詮釋，這裡面是包含了每一個人的價值觀在裡面。
我也很感謝社造界朋友的邀約及農委會陳武雄主委的包容，讓我及一些好朋友能夠在二月四日下午直接面見農委會陳武雄主委，並當面向他報告以下的內容。承蒙陳主委看得起，他針對我的部分問題有著直接的回應，我也很希望各位朋友能夠知曉陳主委回應的內容。因此，我讓雙方的資訊皆呈現在您的面前，供您作參考，至於哪一個論述才是「適當」的？該如何的選擇？或是另有其他創見？這可能就不是我的問題了，這就要回歸到您的身上，由您自主的來研判並作結論。以下是我的報告內容，請容許我以第一人稱來作敘述：
一、四個立場
1、農村再生需有整合性的觀點，並需與農地的保護及農業的永續發展進行結合。台灣農地流失的問題相當嚴重，每年約有九千公頃的數量不斷流失，在目前我國糧食自給率約僅有30%、並逐漸下降的情況下，如何來進行結合是相當重要的課題。
2、農村的種類相當的多元，有一些是比較具有競爭力的，另有一些是相當窳陋衰敗的，農村再生的標的到底是要對準哪一類的農村？在日本，農村再生所標定的農村是屬於那些「邊際村落」（或稱為「限界集落」），其定義內容為：（1）村落內65歲以上的人口佔一半以上，（2）村落人口數正逐漸的減少當中。我認為日本的經驗是非常值得參考的，也就是說，既然要稱之為「農村再生」，那麼所標定的主要對象應該是以那些邊際及弱勢的農村為主，而不是那些已經具有競爭力及優勢的農村。
3、地方社區組織及地方政治多元民主的確保或是追尋。由一位規劃理論及都市計畫的研究者及授課者的角度，我主觀認為不論是農村再生計畫或是農村再生發展區計畫，其本質都是政治的，也就是說，計畫（或是規劃）絕非僅是專業及技術性的操作而已，它更是與政治無法分離的。在這種情況之下，我們就必須考量如何維持權力的均衡、或是弱勢社區組織參與權力的確保。因此，如何來維護社區組織的活力及地方政治的多元，而不會因為「農村再生條例」的推行，造成某一個組織的獨大及壟斷政府的經費，這也是我思慮的重點。
4、隨著台灣的民主化，立法的技術可能也必須與時俱進，有關立法的原意及政策的目的皆應該儘可能的在立法條文中來呈現，讓社會各界能夠清楚瞭解訂定此法的目的及政策的目標，並消除不必要的疑慮，而不是將許多的規範皆留待後續的施行細則或是行政規章來予以處理，因為這可能是比較屬於過往威權時代的立法技術，恐不適合目前的民主時代。
二、八個問題
1、「農村社區」範圍邊界的不清楚
草案第3條規定，農村社區指的是「非都市土地既有一定規模集居聚落及其鄰近因整體發展需要而納入之區域，其範圍包括原住民族地區。」何謂「一定規模」？所謂的「鄰近」又是多大？目前的定義似仍不清晰。
2、「農村再生發展區計畫」的實質內容及規劃程序的不清楚
草案第22條及第23條，農村再生發展區計畫的實質內容（substances）為何？其規劃的程序（process）又為何？對於民眾的異議又會如何來處理？我認為這些都是非常重要的，因為這涉及了人民的財產權，但是草案中卻是付諸榷如。
3、「農村再生發展區」法律屬性的不清楚
草案第23條的立法說明中，稱「農村再生發展區」為「功能性分區」，但是，何謂「功能性分區」？草案於此所使用的「功能性分區」似乎又與傳統「功能性分區」的意涵不盡一致，因為此草案的「功能性分區」會產生嚴重的法律效果。也由於此法律屬性的不清楚，造成了條文內容扞格之處，例如，第24條第2項，指出「前項計畫所需活化農村社區發展之土地，得依法辦理使用分區或使用地變更」，此處所稱的「依法」，指的應該是區域計畫法，其主管機關為內政部，但是同條第3項卻又指出，「前二項農村再生發展區範圍內之土地容許使用項目、用地變更原則、認定基準、土地使用強度、建築風貌、管理監督方式、審核程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」此處所稱的「中央主管機關」乃是農委會。因此，這是兩個非常不一樣的路徑，卻匯集在同一個條文，草案通過之後該如何來運作？內政部及農委會彼此之間該如何來配合及分工？法律規範上該如何來安排？第3項的規定是否就能排除區域計畫法的適用，這也是值得再探索的地方。
4、各不同計畫之間關連性的不清楚
草案第9條的農村再生計畫，第8條的農村再生總體計畫，第22條的農村再生發展區計畫，其間的關連性為何？這也涉及了一個問題，即草案的第2章及第3章之關連性在哪裡？這似乎也不清晰。
5、農村再生與農地保護及農業永續發展的關係不清楚
草案第2章予人之印象似乎是著重於硬體建設及建築風貌，第3章則是予人使用分區及使用地的變更、農村社區建築基地擴大的印象，似並沒有強調農地保護及永續發展的概念。
6、所標定的農村再生社區並不清楚
此草案是要針對相對具有競爭力的農村？或是邊際及相對弱勢的農村？草案中並沒有明訂，這使得政府的經費恐又會集中在少數的農村之中。
7、對於地方社區組織及地方政治多元民主確保的不清楚
第9條第1項指出，「農村社區內之在地組織及團體應予整合，並互推其中依法立案之單一組織或團體為代表」，這恐會產生嚴重的政治後果，因為形塑地方空間的主體大抵是地方的成長機器，其所指的是地方政府行政官員、地方派系及財團，在權力及資源不對等的情況之下，所謂的整合恐會變成了整併。
8、立法效果的不清楚
這主要是因為草案中有著非常多的「由中央主管機關定之」的條文，這使得這部法案的立法效果呈現了不清晰的狀況。
三、農委會陳武雄主委的部分回應
1、農村社區指的是很小的部落，其範圍是非常的狹小，因此，台灣大概就有了4,000個農村。所以說再生發展區的範圍也是很小的，請大家不要擔心，如果要把農村範圍大幅度擴大，把許多農地變成建地，我一定第一個反對，如果真的是那樣，那我農委會主委的職務也不用幹了。
2、農村的再生及改建時機在哪裡？是否一定要等到農村富有了之後再來改建？那要等到什麼時候呢？還是說現在有了很好的機會就趕快來進行？
3、農委會未來施政的重點是在於「健康、效率及永續經營」，消費者的健康將是我們的天職，我們也將積極引入農業企業經營的理念，運用最新的技術來協助台灣的農業及農民。
4、草案中為何不加入產業的面向？其實農委會在農業生產的部分作了非常多的努力，在其他法令中也有非常多的規定，如果要全部加進來，那是不可能的，可能也作不到，因此這部草案主要是著重於生活的面向。
5、結合休閒農業，讓整個農村社區都變的很漂亮，這是最重要的考量。
6、社區公約是我相當堅持的主張，雖然有人反對，但是我仍然認為應該把它放進來。
7、有關於草案第三章僅是著重於土地變更，沒有與農業生產結合一事，這是個很大的誤解，其實在草案的第一章已經有了相關的明示，因此在看待第三章時必須與第一章相互的結合。
8、在很久以前農委會就曾經嘗試制定相關的農村計畫法，但是由於其他單位的反對，該草案連農委會的大門都送不出去，現在我們有了這麼好的機會，應該要好好把握，大家一起為我們的農村共同來努力。
註：陳主委的回應也以第一人稱來書寫。由於時間的限制，陳主委僅針對重要之點進行回覆，我也要聲明，這部分的內容並未經陳主委事先審閱，因此，倘有錯誤之處，我必須負全責。
我也很感謝社造界朋友的邀約及農委會陳武雄主委的包容，讓我及一些好朋友能夠在二月四日下午直接面見農委會陳武雄主委，並當面向他報告以下的內容。承蒙陳主委看得起，他針對我的部分問題有著直接的回應，我也很希望各位朋友能夠知曉陳主委回應的內容。因此，我讓雙方的資訊皆呈現在您的面前，供您作參考，至於哪一個論述才是「適當」的？該如何的選擇？或是另有其他創見？這可能就不是我的問題了，這就要回歸到您的身上，由您自主的來研判並作結論。以下是我的報告內容，請容許我以第一人稱來作敘述：
一、四個立場
1、農村再生需有整合性的觀點，並需與農地的保護及農業的永續發展進行結合。台灣農地流失的問題相當嚴重，每年約有九千公頃的數量不斷流失，在目前我國糧食自給率約僅有30%、並逐漸下降的情況下，如何來進行結合是相當重要的課題。
2、農村的種類相當的多元，有一些是比較具有競爭力的，另有一些是相當窳陋衰敗的，農村再生的標的到底是要對準哪一類的農村？在日本，農村再生所標定的農村是屬於那些「邊際村落」（或稱為「限界集落」），其定義內容為：（1）村落內65歲以上的人口佔一半以上，（2）村落人口數正逐漸的減少當中。我認為日本的經驗是非常值得參考的，也就是說，既然要稱之為「農村再生」，那麼所標定的主要對象應該是以那些邊際及弱勢的農村為主，而不是那些已經具有競爭力及優勢的農村。
3、地方社區組織及地方政治多元民主的確保或是追尋。由一位規劃理論及都市計畫的研究者及授課者的角度，我主觀認為不論是農村再生計畫或是農村再生發展區計畫，其本質都是政治的，也就是說，計畫（或是規劃）絕非僅是專業及技術性的操作而已，它更是與政治無法分離的。在這種情況之下，我們就必須考量如何維持權力的均衡、或是弱勢社區組織參與權力的確保。因此，如何來維護社區組織的活力及地方政治的多元，而不會因為「農村再生條例」的推行，造成某一個組織的獨大及壟斷政府的經費，這也是我思慮的重點。
4、隨著台灣的民主化，立法的技術可能也必須與時俱進，有關立法的原意及政策的目的皆應該儘可能的在立法條文中來呈現，讓社會各界能夠清楚瞭解訂定此法的目的及政策的目標，並消除不必要的疑慮，而不是將許多的規範皆留待後續的施行細則或是行政規章來予以處理，因為這可能是比較屬於過往威權時代的立法技術，恐不適合目前的民主時代。
二、八個問題
1、「農村社區」範圍邊界的不清楚
草案第3條規定，農村社區指的是「非都市土地既有一定規模集居聚落及其鄰近因整體發展需要而納入之區域，其範圍包括原住民族地區。」何謂「一定規模」？所謂的「鄰近」又是多大？目前的定義似仍不清晰。
2、「農村再生發展區計畫」的實質內容及規劃程序的不清楚
草案第22條及第23條，農村再生發展區計畫的實質內容（substances）為何？其規劃的程序（process）又為何？對於民眾的異議又會如何來處理？我認為這些都是非常重要的，因為這涉及了人民的財產權，但是草案中卻是付諸榷如。
3、「農村再生發展區」法律屬性的不清楚
草案第23條的立法說明中，稱「農村再生發展區」為「功能性分區」，但是，何謂「功能性分區」？草案於此所使用的「功能性分區」似乎又與傳統「功能性分區」的意涵不盡一致，因為此草案的「功能性分區」會產生嚴重的法律效果。也由於此法律屬性的不清楚，造成了條文內容扞格之處，例如，第24條第2項，指出「前項計畫所需活化農村社區發展之土地，得依法辦理使用分區或使用地變更」，此處所稱的「依法」，指的應該是區域計畫法，其主管機關為內政部，但是同條第3項卻又指出，「前二項農村再生發展區範圍內之土地容許使用項目、用地變更原則、認定基準、土地使用強度、建築風貌、管理監督方式、審核程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」此處所稱的「中央主管機關」乃是農委會。因此，這是兩個非常不一樣的路徑，卻匯集在同一個條文，草案通過之後該如何來運作？內政部及農委會彼此之間該如何來配合及分工？法律規範上該如何來安排？第3項的規定是否就能排除區域計畫法的適用，這也是值得再探索的地方。
4、各不同計畫之間關連性的不清楚
草案第9條的農村再生計畫，第8條的農村再生總體計畫，第22條的農村再生發展區計畫，其間的關連性為何？這也涉及了一個問題，即草案的第2章及第3章之關連性在哪裡？這似乎也不清晰。
5、農村再生與農地保護及農業永續發展的關係不清楚
草案第2章予人之印象似乎是著重於硬體建設及建築風貌，第3章則是予人使用分區及使用地的變更、農村社區建築基地擴大的印象，似並沒有強調農地保護及永續發展的概念。
6、所標定的農村再生社區並不清楚
此草案是要針對相對具有競爭力的農村？或是邊際及相對弱勢的農村？草案中並沒有明訂，這使得政府的經費恐又會集中在少數的農村之中。
7、對於地方社區組織及地方政治多元民主確保的不清楚
第9條第1項指出，「農村社區內之在地組織及團體應予整合，並互推其中依法立案之單一組織或團體為代表」，這恐會產生嚴重的政治後果，因為形塑地方空間的主體大抵是地方的成長機器，其所指的是地方政府行政官員、地方派系及財團，在權力及資源不對等的情況之下，所謂的整合恐會變成了整併。
8、立法效果的不清楚
這主要是因為草案中有著非常多的「由中央主管機關定之」的條文，這使得這部法案的立法效果呈現了不清晰的狀況。
三、農委會陳武雄主委的部分回應
1、農村社區指的是很小的部落，其範圍是非常的狹小，因此，台灣大概就有了4,000個農村。所以說再生發展區的範圍也是很小的，請大家不要擔心，如果要把農村範圍大幅度擴大，把許多農地變成建地，我一定第一個反對，如果真的是那樣，那我農委會主委的職務也不用幹了。
2、農村的再生及改建時機在哪裡？是否一定要等到農村富有了之後再來改建？那要等到什麼時候呢？還是說現在有了很好的機會就趕快來進行？
3、農委會未來施政的重點是在於「健康、效率及永續經營」，消費者的健康將是我們的天職，我們也將積極引入農業企業經營的理念，運用最新的技術來協助台灣的農業及農民。
4、草案中為何不加入產業的面向？其實農委會在農業生產的部分作了非常多的努力，在其他法令中也有非常多的規定，如果要全部加進來，那是不可能的，可能也作不到，因此這部草案主要是著重於生活的面向。
5、結合休閒農業，讓整個農村社區都變的很漂亮，這是最重要的考量。
6、社區公約是我相當堅持的主張，雖然有人反對，但是我仍然認為應該把它放進來。
7、有關於草案第三章僅是著重於土地變更，沒有與農業生產結合一事，這是個很大的誤解，其實在草案的第一章已經有了相關的明示，因此在看待第三章時必須與第一章相互的結合。
8、在很久以前農委會就曾經嘗試制定相關的農村計畫法，但是由於其他單位的反對，該草案連農委會的大門都送不出去，現在我們有了這麼好的機會，應該要好好把握，大家一起為我們的農村共同來努力。
註：陳主委的回應也以第一人稱來書寫。由於時間的限制，陳主委僅針對重要之點進行回覆，我也要聲明，這部分的內容並未經陳主委事先審閱，因此，倘有錯誤之處，我必須負全責。
2009年1月23日 星期五
Farmers are key to all rural growth experiments
By Hsu Shih-jung Lai Tsung-yu Yen Ai-ching 徐世榮 賴宗裕 顏愛靜
Taipei Times, Friday, Jan 23, 2009, Page 8
Why is Taiwan’s countryside in such a sorry state, and what can be done about it? A bill for rural regeneration that recently passed its initial review seeks to remedy the situation mainly through “vitalizing” the land, which actually means taking what was originally arable land and reallocating it for construction. Can such a policy solve the problem, or would it make the problem even worse?
We believe the main reason why the rural economy is so depressed is that agricultural values have been overlooked for too long and have not been reflected in the incomes farmers receive.
These multiple values are production, life and ecology. Although these three values have become the mainstay of Taiwan’s agricultural and rural land policy, they have not been reflected in farmers’ incomes.
Agriculture and farmland are of great value for the environment. The land holds and conserves important reserves of groundwater, while crops absorb carbon dioxide and release oxygen. But what have farmers been paid for this service? Nothing.
Another example: Agriculture and farmland have become an important cultural and tourism resource. City dwellers often go to the countryside on weekends to enjoy rural scenery.
Do farmers earn anything from this? Only a few proprietors of leisure farms make money from it, while most farmers gain nothing.
What about the productive value of farming and farmland? Does it get the recognition it deserves? The answer is disappointing.
As Uncle Kunbin (昆濱伯) says in the documentary Let it be (無米樂), “a pound of rice sells for less than a bottle of mineral water.” What a mockery. This situation has arisen because the government has for years had a policy of keeping grain prices low.
All in all, the ecological and productive values of agriculture and farmland have not been realized through market mechanisms. While successive governments have sought to stabilize consumer prices by holding down the price of grain, input costs have risen.
Caught in a trap, farmers have seen their incomes drop to a pitiful level.
The experience of other countries has been different. Even under WTO rules, EU member states and many other advanced countries do everything in their power to support farmers, largely through direct subsidies, because they recognize the ecological and cultural value of agriculture and farmland.
For example, in Switzerland in 2006, direct payments to farmers accounted for 67 percent of total spending on agriculture — an amount roughly equivalent to NT$75 billion (US$2.25 billion).
The Swiss government gave on average NT$1.2 million in financial support to each farmer in lowland areas and NT$1.4 million to those in the mountains in 2006. Government support for farmers in Taiwan pales by comparison.
In fact, the land has always been full of life — it is farmers’ incomes that are moribund. Many farmers have become so poor that all they have left is their land. If we want to help them, is “vitalizing” their land by building on it really the best way to go about it?
What will farmers be left with if they sell their land? Surely it would be better to have them keep their land and gradually raise their incomes.
Hsu Shih-jung, Lai Tsung-yu and Yen Ai-ching are professors in the Department of Land Economics at National Chengchi University.
TRANSLATED BY JULIAN CLEGG
2009/1/23發表於Taipei Times
Taipei Times, Friday, Jan 23, 2009, Page 8
Why is Taiwan’s countryside in such a sorry state, and what can be done about it? A bill for rural regeneration that recently passed its initial review seeks to remedy the situation mainly through “vitalizing” the land, which actually means taking what was originally arable land and reallocating it for construction. Can such a policy solve the problem, or would it make the problem even worse?
We believe the main reason why the rural economy is so depressed is that agricultural values have been overlooked for too long and have not been reflected in the incomes farmers receive.
These multiple values are production, life and ecology. Although these three values have become the mainstay of Taiwan’s agricultural and rural land policy, they have not been reflected in farmers’ incomes.
Agriculture and farmland are of great value for the environment. The land holds and conserves important reserves of groundwater, while crops absorb carbon dioxide and release oxygen. But what have farmers been paid for this service? Nothing.
Another example: Agriculture and farmland have become an important cultural and tourism resource. City dwellers often go to the countryside on weekends to enjoy rural scenery.
Do farmers earn anything from this? Only a few proprietors of leisure farms make money from it, while most farmers gain nothing.
What about the productive value of farming and farmland? Does it get the recognition it deserves? The answer is disappointing.
As Uncle Kunbin (昆濱伯) says in the documentary Let it be (無米樂), “a pound of rice sells for less than a bottle of mineral water.” What a mockery. This situation has arisen because the government has for years had a policy of keeping grain prices low.
All in all, the ecological and productive values of agriculture and farmland have not been realized through market mechanisms. While successive governments have sought to stabilize consumer prices by holding down the price of grain, input costs have risen.
Caught in a trap, farmers have seen their incomes drop to a pitiful level.
The experience of other countries has been different. Even under WTO rules, EU member states and many other advanced countries do everything in their power to support farmers, largely through direct subsidies, because they recognize the ecological and cultural value of agriculture and farmland.
For example, in Switzerland in 2006, direct payments to farmers accounted for 67 percent of total spending on agriculture — an amount roughly equivalent to NT$75 billion (US$2.25 billion).
The Swiss government gave on average NT$1.2 million in financial support to each farmer in lowland areas and NT$1.4 million to those in the mountains in 2006. Government support for farmers in Taiwan pales by comparison.
In fact, the land has always been full of life — it is farmers’ incomes that are moribund. Many farmers have become so poor that all they have left is their land. If we want to help them, is “vitalizing” their land by building on it really the best way to go about it?
What will farmers be left with if they sell their land? Surely it would be better to have them keep their land and gradually raise their incomes.
Hsu Shih-jung, Lai Tsung-yu and Yen Ai-ching are professors in the Department of Land Economics at National Chengchi University.
TRANSLATED BY JULIAN CLEGG
2009/1/23發表於Taipei Times
2009年1月11日 星期日
活化農民所得，農村才能再生！
活化農民所得，農村才能再生！
徐世榮、賴宗裕、顏愛靜
台灣農村為何是那麼的凋敝？這個問題該如何來解決？農村再生條例主要欲借助於「土地活化」，也就是企圖將「農業用地變更為建築用地」，但這有可能解決這個問題嗎？有否可能反而讓問題更加的惡化？
我們認為台灣農村凋敝的根本原因，乃是在於農業及農地的多元價值長久以來都被嚴重忽視了，致使這些價值並沒有如實反映在農民的所得當中。農業及農地的多元價值包含了什麼？這就是老生常談的「生產、生活及生態」三生價值，而它也已經成為我國農業及農地政策的主軸，但是，遺憾的是，這個三生價值並沒有充分體現於農民的所得裡。
例如，農業及農地提供了重要的環境生態價值，它涵養了重要的地下水，農作物吸收二氧化碳，也相對釋放出許多的氧氣，但是農民有因此增加所得嗎？沒有。又例如，農業及農地已經是重要的文化景觀，許多都市居民喜愛於週末假期到農村享受田園風光，但是農民有因此增加所得嗎？除了少數休閒農場經營者外，大多數農民都是沒有的。
至於生產價值有否受到重視？答案也是讓人失望的。《無米樂》昆濱伯故鄉所種出來的頂級稻米，「一斤米的價格竟然比不上一瓶礦泉水」！這是何等強烈的諷刺，而這是政府長期以來低糧價政策所造成的結果。總之，農業及農地的生態及生活價值無法經由市場機制來體現，而政府為了穩定物價，又是刻意壓低糧價，兩相夾擊下，農民的所得因此陷入於萬劫不復的境界。
但是，國外的經驗卻非如此。縱然是在WTO體制內，歐盟許多先進國家都費盡心血，直接對個別農地進行補貼，因為農業及農地有生態及生活文化的重要價值。舉瑞士為例，在二○○六年，瑞士的農業直接給付占農業支出的百分之六十七，約為新台幣七五○億元，如此龐大的財政資助，使得二○○六年瑞士河谷地區的每一農戶獲得的直接支付約為一二○萬台幣，在高山地區平均每一農戶獲得的直接支付約為一四○萬台幣。反觀台灣，我們又直接支付了多少？
其實，土地一直都是活的，所沒有活化的，是農民的所得！如今，許多農民已經窮的僅剩下土地了，將他們的土地「活化」成建築用地，會是對他們最有助益嗎？若他們把土地賣了，還會剩下什麼？讓他們保有土地，並細水長流的活化他們的所得，這是否才是正途呢？
（作者皆為政治大學地政學系教授）
2009/01/11 發表於自由時報
徐世榮、賴宗裕、顏愛靜
台灣農村為何是那麼的凋敝？這個問題該如何來解決？農村再生條例主要欲借助於「土地活化」，也就是企圖將「農業用地變更為建築用地」，但這有可能解決這個問題嗎？有否可能反而讓問題更加的惡化？
我們認為台灣農村凋敝的根本原因，乃是在於農業及農地的多元價值長久以來都被嚴重忽視了，致使這些價值並沒有如實反映在農民的所得當中。農業及農地的多元價值包含了什麼？這就是老生常談的「生產、生活及生態」三生價值，而它也已經成為我國農業及農地政策的主軸，但是，遺憾的是，這個三生價值並沒有充分體現於農民的所得裡。
例如，農業及農地提供了重要的環境生態價值，它涵養了重要的地下水，農作物吸收二氧化碳，也相對釋放出許多的氧氣，但是農民有因此增加所得嗎？沒有。又例如，農業及農地已經是重要的文化景觀，許多都市居民喜愛於週末假期到農村享受田園風光，但是農民有因此增加所得嗎？除了少數休閒農場經營者外，大多數農民都是沒有的。
至於生產價值有否受到重視？答案也是讓人失望的。《無米樂》昆濱伯故鄉所種出來的頂級稻米，「一斤米的價格竟然比不上一瓶礦泉水」！這是何等強烈的諷刺，而這是政府長期以來低糧價政策所造成的結果。總之，農業及農地的生態及生活價值無法經由市場機制來體現，而政府為了穩定物價，又是刻意壓低糧價，兩相夾擊下，農民的所得因此陷入於萬劫不復的境界。
但是，國外的經驗卻非如此。縱然是在WTO體制內，歐盟許多先進國家都費盡心血，直接對個別農地進行補貼，因為農業及農地有生態及生活文化的重要價值。舉瑞士為例，在二○○六年，瑞士的農業直接給付占農業支出的百分之六十七，約為新台幣七五○億元，如此龐大的財政資助，使得二○○六年瑞士河谷地區的每一農戶獲得的直接支付約為一二○萬台幣，在高山地區平均每一農戶獲得的直接支付約為一四○萬台幣。反觀台灣，我們又直接支付了多少？
其實，土地一直都是活的，所沒有活化的，是農民的所得！如今，許多農民已經窮的僅剩下土地了，將他們的土地「活化」成建築用地，會是對他們最有助益嗎？若他們把土地賣了，還會剩下什麼？讓他們保有土地，並細水長流的活化他們的所得，這是否才是正途呢？
（作者皆為政治大學地政學系教授）
2009/01/11 發表於自由時報
訂閱：
文章 (Atom)