2009年1月11日 星期日

活化農民所得,農村才能再生!

活化農民所得,農村才能再生!

徐世榮、賴宗裕、顏愛靜

台灣農村為何是那麼的凋敝?這個問題該如何來解決?農村再生條例主要欲借助於「土地活化」,也就是企圖將「農業用地變更為建築用地」,但這有可能解決這個問題嗎?有否可能反而讓問題更加的惡化?

我們認為台灣農村凋敝的根本原因,乃是在於農業及農地的多元價值長久以來都被嚴重忽視了,致使這些價值並沒有如實反映在農民的所得當中。農業及農地的多元價值包含了什麼?這就是老生常談的「生產、生活及生態」三生價值,而它也已經成為我國農業及農地政策的主軸,但是,遺憾的是,這個三生價值並沒有充分體現於農民的所得裡。

例如,農業及農地提供了重要的環境生態價值,它涵養了重要的地下水,農作物吸收二氧化碳,也相對釋放出許多的氧氣,但是農民有因此增加所得嗎?沒有。又例如,農業及農地已經是重要的文化景觀,許多都市居民喜愛於週末假期到農村享受田園風光,但是農民有因此增加所得嗎?除了少數休閒農場經營者外,大多數農民都是沒有的。

至於生產價值有否受到重視?答案也是讓人失望的。《無米樂》昆濱伯故鄉所種出來的頂級稻米,「一斤米的價格竟然比不上一瓶礦泉水」!這是何等強烈的諷刺,而這是政府長期以來低糧價政策所造成的結果。總之,農業及農地的生態及生活價值無法經由市場機制來體現,而政府為了穩定物價,又是刻意壓低糧價,兩相夾擊下,農民的所得因此陷入於萬劫不復的境界。

但是,國外的經驗卻非如此。縱然是在WTO體制內,歐盟許多先進國家都費盡心血,直接對個別農地進行補貼,因為農業及農地有生態及生活文化的重要價值。舉瑞士為例,在二○○六年,瑞士的農業直接給付占農業支出的百分之六十七,約為新台幣七五○億元,如此龐大的財政資助,使得二○○六年瑞士河谷地區的每一農戶獲得的直接支付約為一二○萬台幣,在高山地區平均每一農戶獲得的直接支付約為一四○萬台幣。反觀台灣,我們又直接支付了多少?

其實,土地一直都是活的,所沒有活化的,是農民的所得!如今,許多農民已經窮的僅剩下土地了,將他們的土地「活化」成建築用地,會是對他們最有助益嗎?若他們把土地賣了,還會剩下什麼?讓他們保有土地,並細水長流的活化他們的所得,這是否才是正途呢?

(作者皆為政治大學地政學系教授)

2009/01/11 發表於自由時報

8 則留言:

taichung2050 提到...

逢甲都資系 劉曜華

拜讀2009.1.12日政大徐老師等三人「活化農民所得、農村才能再生」一文,一方面對於三人提出的見解表示欽佩,另一方面也對他們依然困在「農地變成建地與非建地的迷思」感到困惑,特此表示個人些許意見。

首先,個人同意三人論及之社會各界免費使用田園風光說法,這幾年台灣社會一直有個值得推崇的社會理想未能實踐:讓農業與農村的多元社會價值(生產、生態與生活等)能夠充分反映在農業生產面及農民所得面,換句話說,這也是徐老師等人所說的讓生產一斤米的價值能夠遠大於一瓶礦泉水。這個困境不解決,農民心血永遠被市場價格機制歧視,不得翻身。

然而,農業、農村建設與農戶所得到底應該放在福利事業範疇,抑或營利事業範疇,長期以來也是國內農業政策界爭紛無解之難題。如果將其放在福利事業範疇,投入成本計算方式自然包括田園風光與水土涵養等非市場價值,就如同歐盟與美國等先進國家採取之補貼與保護措施,讓國家成本投入直接反應到居住於農村的農民所得,或許就是三位老師所提之理想境界。

反之,目前農村再生條例的最大困境在於農村的定義,草案中提及的四千個農村單位及六十萬農戶到底是福利制度的投資單元,抑或營利制度下的營利事業單元?從去年的投資農村公共設施改善到現今的農村再生條例,顯然國家投資的方向系建構在槓桿原理,以少數公共資金挹注,喚起部分農村單元得以找出經濟活路。既然如此,再生條例的精神似乎偏向競爭型投資建設,而非單純的福利型補貼政策。至於何者較優呢?個人見解是,對部分農村而言,福利政策有絕對必要性,反之,對部分靠近都會區邊緣之農村,營利制度或許既有賣點。

也因此,將現行再生條例草案與過往農發條例第十八條爭議掛勾,似乎是過於簡化的操作。據此,個人建議三位老師與再生條例主管機關能否多花點時間來談談,到底草案中提及的四千個農村單元,應該如何細分類?個別農村如何分別納入城鄉發展脈絡與福利發展脈絡,在共享2000億元的資源前提下,得到各自需求的滿足,才是當務之急。

徐世榮 提到...

敬覆劉曜華教授

非常感謝劉老師的來信,透過部落格的建制,能夠發揮對於公共政策的討論功能,實在是一件好事,這也是我原先所沒有料想到的。

劉老師的來信當中,指出了時常困擾著公共政策研究者的兩件事情,那就是如何對於社會真實(social reality)來進行「分類」及「定義」。對於前者,劉老師將台灣的農村分類為「福利制度投資單元」及「營利事業單元」,這是相當有創意的想法,值得重視。我個人去年參與了台北大學李承嘉教授的研究計畫案,我們參考了歐洲的經驗及台灣學者的相關研究,將台灣的農村分為四類:「調適型鄉村」、「衝突型鄉村」、「傳統農業型鄉村」及「發展受限型鄉村」,劉老師的兩個分類、或是我們的四個分類,哪一個才屬周延?可否涵蓋台灣農村的多元特質?這些都是可以討論的,而且可能也必須加入地方的觀點。

由此我們或可以得到一個共識,那就是台灣的農村是相當多元的,針對這樣多元的特質,政府可能就要採取不同的政策手段來予以協助,而農村再生條例草案所標定的對象是屬哪一個分類?是劉老師所稱的,具有「競爭型投資建設」的農村?或是林英彥教授所稱的「邊際型農村」?還是全部?我們實在是非常的不清楚,這或許是未來我們可以再深入討論的地方。不過,我個人淺見以為「活化農民所得」應該是個根本性及一致性的課題,它可能不屬於分類的項目。

另外,有關於定義方面,如何來定義農村?及其範圍?這也是相當困擾人的。根據農村社區土地重劃條例之規定,農村社區是指「依區域計畫法劃定非都市土地使用分區之鄉村區、農村聚落及原住民聚落。」此條例相當重視區域計畫的規範體系。但是農村再生條例草案的農村社區是指「非都市土地既有一定規模集居聚落及其鄰近因整體發展需要而納入之區域。」這個定義其實是相當的含糊,農村社區可大可小,已經脫離了傳統的定義範疇。

或許是由於我們不瞭解主政者所欲標定的農村分類,及我們不清晰農村社區的定義,再加上條例中充滿了太多未來由「中央主管機關定之」的規定,這都讓我們非常的擔憂,而有了農發條例第十八條的相關聯想。

最後,特別值得一提的是,這一、二個星期以來,我接觸了許多民間社會的年輕朋友,他們雖然年輕,但是卻擁有農村的經驗,他們對於農業及農村的關愛超乎了我原先的想像,從他們的身上我有了相當不一樣的感受,未來或許我們大家都應該多多接觸他們,並聆聽他們的心聲。

taichung2050 提到...

徐教授您好,

很感謝您的回應與指教,下星期二我們有機會碰面,或許可以坐下來聊聊有關分類與定義等問題,整個再生條例目前應該還是處於研擬階段,任何的質疑與迷惑,其實出發點應該很一致,希望這部新法律,不致於疊床架屋,也希望這次的農村投資,不致於造就新一波的農村浩劫。

個人也對您提及的年輕人參與部分甚感興趣,或許國內規劃界與地政界也應該好好坐下來思考一下,過往的多年,我們是不是在國土計畫與都市計畫的糾葛中,疏忽了下一代從台灣本土素材與鄉土故事中尋求再生的教育機會。共勉之,也再次感謝您的指導。

劉曜華

徐世榮 提到...

劉老師,您好

也很謝謝您的回覆,下星期二真的可以好好的談一談。其實我一直覺得規劃界與地政界的差異似乎不是那麼大,大家都在研究空間的規劃與管理,應是屬一家的。
這群年輕朋友真的非常的熱情,對鄉土也充滿了摯愛,行動力又是超強的,讓我非常的佩服,有機會大家認識一下,應是一大快事。

祝福!

世榮敬上

匿名 提到...

在WTO的談判上,歐洲和美國其實是非常保護自己的農業,我去德國的時候,發現德國保護農業還有一個理由,農田是文化景觀,是歷史的一部份,換句話說,農田的景觀是和古蹟一樣的東西。我在南部的農村長大,每次回家看到馬路兩旁愈來愈多粗糙的房子和鐵皮屋,非常懷念之前山腳下三合院和周圍山水協調的美,小時候每天望著這些景觀,都有說不出的感動,但是這些美麗的東西卻一直在消失當中。保護農田、保護農業、保護台灣的文化景觀,其實是有一些深層的文化意義。陳怡伶

珍的耽溺 提到...

前幾天我跟朋友討論有機農業在花蓮,為何會有「鄰田污染」?也就是說,目前農委會是以輔導特定農戶耕作有機農法的方式,推有機農業,可是,在同一個區塊裡的農地,也雜有非有機農法的農藥田,這些田照樣在灑農藥、用化肥,花蓮縣南區的銀川米產銷班,據我所知已經發生過兩次的類似事件,因為隔壁農田使用用藥,結果有機農戶的產品被驗出含有藥劑,有機資格被取消,農民之前的努力付諸東流。

「農村再生」到底是要再生個啥?

有機、高品質的農業,不啻為提升台灣稻米產值的好方法,也可提高農民收入,不過,有機產品的問題是,高貴。有機產品在台灣是時尚消費,是身份表徵,因為我有錢、我注重自己身體、我養生,所以寧可花更多錢買有機產品。

但有機農產品是否能成為普羅大眾都能消費得起的、成為每個人生活的一部份?我想,「農村再生」能否在這部分提供些助力?農村再生這個議題,剛才我看了徐老師寫的一些文章,提到財團及小農利益無法提升的討論,確實如此,台灣廣大的小農,仍維持傳統的農業生產方式,化學肥料、農藥的濫用,因為方便、可以促進糧食、蔬菜產量,然而,這樣的蔬菜、糧食到了市場,卻是任由盤商剝削,價格起起落落,同時,台灣也缺乏對農產品的總量栽種管制,常因農民搶某一年高價的農產品,隔年該農產品大跌,這樣的生產「曲線」在許多農產品間輪流上演。

回到上一段我的第一個前提,有機農產品如何讓大家消費得起?有機農業的好處是讓土地恢復生息,讓生物們重新回到土地居住,而不因農藥使用讓土地的生態只剩下少數能適應「極端」環境的強勢生物生存,然而,有機產品很貴,因此,有沒有可能在「農村再生」當中,制訂的社區農民公約,把這樣的龐大經費,拿來回饋、補貼在小農的身上?

在這塊區域,比如某個鄉某個村,從事作物栽種的農民,只要不濫用化肥農藥,就能獲得補貼?而這個補貼是可以實質地分攤掉農民因為種植有機產品所增加的種植成本?先不管有機農地規範中,必須先「休耕三年」的規定,這很不切實際,若導入「過渡時期」觀念,這三年照樣讓農民栽種,但他可以歸類為「準有機」產品,這也就是花蓮縣目前所謂的「無毒農業」,因為花蓮的無毒就是沒有「休耕三年」,因此「無毒農業」就是花蓮縣為了迴避休耕的規定,所創造出來的行銷名詞,所不同的是,花蓮縣府是以「產品行銷」的思維輔導,對於生產資材的相關補助有限。

當這三年農民的產品都符合農藥殘留規定之後,土地也驗不出化肥農藥之後,再進入真正的有機,而不論是「準有機」(無毒)、「有機」,實行期間農民都拿得到補助,因為政府介入補助,有機產品成本降低,從而讓產品上市時,能夠擁有比較「平民」的價格進入市場,如此,假如花10塊就可以吃到無毒有機米,同樣也是10塊的農藥米,消費者會選哪一樣?就很清楚了,假如只要種有機就有補貼拿,又可確保銷路跟收入,如此也能鼓勵更多農民投入有機、投入台灣的高品質農業。

同時,農村再生條例目前對於農村的模糊化定義,其實正反映出農村土地利用的現況,有些地種植、有些沒有,它可能是建築物或美輪美奐的農舍、別墅,甚至是民宿,端看地主的經濟條件、當地的景觀特性、以及他們靠什麼為生。這時候重點來了,假如政府能以「無毒土地」為前提,就算你家開民宿、開餐廳、或是種花種樹,不是做為農業使用時,如果土地持有者願意配合,不使用除草劑或對土地有害的藥物、亂倒廢棄物,也能取得政府一定數額的補助,而這些也都能化為農村公約,最重要的是,隔壁的農地也不會再莫名其妙地被檢驗出有農藥。

農委會在討論「農村再生」的基礎思維,就是因為國外大量進口農產品導致國內價格崩盤,農民因為無利可圖紛紛轉到都市謀生,在農業種植沒有「錢途」之下,土地賣掉或做他用是很正常的,在農村再生計畫裡,若能透過有效的土地管理政策來營造一個兼顧農業、觀光、休閒的農村,善用農村再生條例這麼多錢,適時投入到這一塊,而且重點是兼顧有機、綠色農業,促進台灣農業再生,站在這一個基礎上,農村再生計畫有機會發展成真正有利農村的計畫。

當然在法規上我沒有研究,也不知道這些錢能不能直接補貼進去農民的口袋?就像是樓上某一位朋友說的,一堆沒有明確計畫名目的東西,不就是地方政客大小民代最好的綁樁顧樁經費?

話又說回來,保障每一位小農的利益,其實也可以和基層選舉掛上關係,講難聽點,只要是基於好的政策跟想法,拿這些錢來「買票」,而且是買得有道理、有建設性,不僅是土地的生態改善了,無毒了,農民也有利益,不也很好。

台灣的農村要「活化」,最好的方式當然是走福利農村的路線,就是大量的補助、補助、補助,尤其農村的再生主軸,應當要放在農業生產上,讓農民的口袋飽滿充實。老農津貼算什麼?想辦法讓年輕人願意回農村,如果回農村就是要做農業,就是第一順位補助的對象,補助誘因要做出來,讓怯於投入農業的人在起步之際,對農業有信心:「當一個農夫可以賺錢、農夫也是大事業」,且搭配良好產銷管理制度。
其他形式的土地利用也未嘗不可,觀光、生態、休閒、景觀都可以,但補助就拿得比較少,總之,維持每一位小農的土地及利益,鼓勵小農繼續從事農業生產,或聯合多位小農成立產銷班,擴大經濟規模並且獲得補助。

以上亂七八糟的想法,還請不吝批評,我不是農業專家、但有一點點觀察。


PS:目前農改場等相關單位都有在研究替代農藥的方法,這些方式雖然效率比農藥低,但在政府補貼政策中,就應該把產量的減少納入補貼農民生產成本的範疇,如此才能幫助農民、幫助消費者。

匿名 提到...

我們的農村是多樣的~
有些人認為『農村再生條例』只有考量農村的環境改善問題,而忽略了產業活化、農業經濟等的相關問題,但我有一點不同的看法,我想全台幾千個農村社區,每個社區所保有的能量是不同的,而要改善的或所要強化的面向亦有所差異。對休閒產業為主的農村,它是需要強化當地的觀光資源;對文化特色豐富的農村社區而言,如何保存其特色才是重要工作;而對農村社區生活環境有基本需求的社區來說,應是先解決生活環境面的問題等等,其實農村再生條例的範圍或所涉及的面向,不是只有一個面向,大家應該很清楚,其條例規定的計畫內容主要精神為〝由下而上〞,故當我們瞭解各個農村社區欠缺或需強化的面向時,不論是建設、文化、產業及生態等,我們皆可提出社區最急需改善的項目,並希望改善既有的困境,再共同打造明日的富麗新農村。

徐世榮 提到...

問題的關鍵並不是在於農村再生計畫,而是在於第三章的農村再生發展區計畫,您認為它是由下而上的嗎?您對於第23條的看法如何呢?