全面執政須更謙卑及更負責任！
影片來自http://www.youtube.com/watch?gl=TW&v=82eZzr4q6kI
徐世榮
政治大學地政學系教授兼系主任
非常感謝 大院的邀請，讓敝人能夠參與這一場重要的公聽會，並對於「農村再生條例草案（以下簡稱條例草案）」提出個人之淺見。眾所皆知，隨著經濟及社會結構的變遷，台灣的農村多已呈現嚴重凋敝及窳陋破敗的現象，此時亟需政府及社會各界伸出援手，真正以農村及居住於當地農民的福祉為考量，努力扶植及振興農村相關產業，由此來扭轉農村的頹勢。然而，近日來我們的社會卻因為此條例草案而沸沸揚揚，由於敝人及一些學界朋友長期關注台灣的農村及土地計畫體系，在仔細閱讀條文之後，深覺此條例草案有很大的問題，因此誠摯建議 大院之審查恐應更為慎重。
底下，敝人欲由行政法學及土地計畫體系的專業視角，提出此條例草案的三項根本結構問題來供 大院參考：第一，它嚴重違背了法律保留及授權明確原則，第二，它嚴重欠缺土地計畫所需的根本元素，第三，它嚴重忽視計畫體系所需的整合面向。
一、違背法律保留及授權明確原則
此條例草案最為人憂慮之處乃是它的第三章，它欲以「區段徵收、土地重劃、協議價購及土地交換」等手段，來實現「農村土地活化」，由於區段徵收與土地重劃皆嚴重涉及了人民財產權的保障，必須特別慎重。司法院大法官會議釋字第四○九號解釋文明白指陳，「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序，法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等，均應由法律予以明定。」大法官要我們「不厭其詳」，並「應由法律予以明定」，但是此條例草案卻是背道而行。再者，不論是區段徵收或是土地重劃皆應屬於「重大事項」，根據司法院大法官會議釋字第四四三號解釋文，「倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」退而言之，雖然此解釋文不完全排除法律可以授權行政機關以法規命令規定之，但此之法律授權仍須符合「法律授權明確性」之原則，亦即在授權之目的、範圍、內容皆必須明確可預見，始符合法律保留之原則。但是觀之此條例草案在重要之處，卻是相當的模糊與簡略，條例草案中充斥了許多「由中央主管機關定之」的空白授權，這非常不符合法治國的基本要求。
二、欠缺土地計畫所需的根本元素
我國的土地大抵是分為二大類別，一為都市土地，另一為非都市土地，都市土地是受到「都市計畫法」的規範，非都市土地則是受到「區域計畫法」的規範，這兩部法律都非常重要，也都有著相當豐富的條文，而其主管機關皆為內政部。現今送交立法院審查的條例草案，則是欲將非都市土地的「農村社區」部份取出，另交由農委會來負責規劃、開發及管理。長期以來，我國都市土地及非都市土地的管理早就受到許多的批評，因此，敝人及一些學界關懷農村的朋友們原本對這部新訂法律有著高度的期待，希望它能夠擁有嚴謹的規劃過程（processes），也有著翔實的計畫內容（substances），因為這兩個部份是土地計畫立法中所不可欠缺的根本元素。
但是，敝人的期待落空了，該條例草案中非常重要的「農村再生發展區計畫」，在前述這兩個重要部份竟然僅是以一個條文來予以規範！一部都市計畫法有八十七條條文，但是農村再生條例草案中的農村再生發展區計畫卻僅是一條！這個差異何其之大！該條例草案第二十三條第一項規定：「直轄市或縣（市）主管機關擬訂前條農村再生發展區計畫，應以公開方式供民眾閱覽及提供意見，併同計畫，報中央主管機關核定。」這是過程的部份；另，同條第二項規定：「前項農村再生發展區計畫之擬定與變更程序、公開閱覽時間與地點、應檢具之書件、規模、條件、審查、核定及其他應遵行事項之準則，由中央主管機關定之。」這是內容部份。這樣的立法無疑是非常粗糙及不負責任的，也非常不符合民主政治時代土地計畫法規的要求，因為條文中沒有明確指明民眾倘有異議的處理方式，計畫內容部份竟然也是完全付諸闕如，而這些都無法用行政命令來予以取代的。
三、忽視計畫體系所需的整合面向
如同上述，我國土地計畫的法體系大抵包含了都市計畫法及區域計畫法，此條例草案的立法通過將會嚴重衝擊我國整體的土地計畫體系，因此必須要有相關細膩的規定，以此來進行必要的整合及分工。但是，此條例草案卻是採取相當模糊的立法方式來進行整合，例如，第二十四條第二項，指出「前項計畫所需活化農村社區發展之土地，得依法辦理使用分區或使用地變更」，此處所稱的「依法」，指的是區域計畫法，其主管機關為內政部；但是同條第三項卻又指出，「前二項農村再生發展區範圍內之土地容許使用項目、用地變更原則、認定基準、土地使用強度、建築風貌、管理監督方式、審核程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」此處所稱的「中央主管機關」乃是農委會。這是兩個非常不一樣的路徑，竟然是匯集在同一個條文！此條例草案通過之後該如何來運作？不同計畫之間該如何來進行整合？內政部及農委會彼此之間又該如何來分工？未來會否造成主管機關之間的爭端？此條例草案並沒有詳細的規範。行政院現今所提之版本一方面是要隱藏在區域計畫法體制之下，但另一方面卻又要脫離區域計畫法的管制，另設農村再生發展區，並由農委會擁有計畫區內實質的決策權，這種遮遮掩掩的立法方式敝人以為相當不可取，它不僅相當不負責任，也嚴重破壞現行土地計畫體制。於此，也要特別澄清與強調，敝人並不反對由農委會來主導農村社區的規劃與建設，但是，農委會的立法必須要光明磊落，並走大路！
除此之外，此條例草案第2章僅是著重於農村社區硬體建設及建築風貌，第3章則是予人使用分區及使用地的變更、農村社區建築基地擴大的印象，並沒有強調農地保護及與永續農業發展相結合，在目前我國糧食自給率僅達30％的情況下，這也是相當讓人相當憂慮之處。
如今，中國國民黨重拾政權，並擁有全面執政的優勢，政府各部門幾乎皆是以馬英九總統在競選總統時所提出的「愛台十二項建設」來作為立法及政策的靠山，敝人以為這樣的條例草案或可歸入於「十二項建設」之一，但許多人可能都嚴重忽略「愛台」這兩個字的意涵了。敝人誠摯建議中國國民黨及政府，在目前全面執政的情況下，應該要以更為謙卑及更負責任的心態和作法來愛護台灣及照顧台灣的農村，而這應該是可以作得到的！然而，觀諸此條例草案的水準，讓人相當遺憾的，它是不夠資格被稱之為「愛台」，它反而是相對落後及退步的！它也不應該出現在一個完全執政及負責任的民主政治年代！
（註：至九十六年底止，台灣的都市計畫區共有四三六處，面積為四十七萬三百五十五公頃，鄉村區個數則約為四○五二個，面積為二萬五千二百一十五公頃。）
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