被操弄的農戶「分類」— 以臺灣土地改革為例

The manipulated ‘classification
of farm households – the example
of Taiwan’s land reform
被操弄的農戶「分類」— 以臺灣土地改革為例

Hsu Shih-jung
Professor, Department of Land Economics, National Chengchi University
徐世榮
國立政治大學地政系教授

Introduction: Taiwanese history textbooks have long sung the praises of post-war land reform such as the 37.5% Arable Rent Reduction Act and the Land to the Tiller Act, and the Kuomintang up to today still relishes flaunting it as its past achievement. But as far as the Taiwanese farm households who had their land confiscated are concerned, did the entire expropriation process and relevant laws fulfill the justice principle? Which issues of transitional justice need to be addressed in connection with the land reform? The organizer of today’s forum, the Taiwan Historical Association, has invited scholars and experts to a symposium on “post-war resource allocation problems.” They engaged in in-depth discussions and analyses on Taiwan’s land reform, the KMT party assets, and economic resources allocation in Taiwan. The Taiwan News presents here the forum highlights.

引言：「三七五減租」、「耕者有其田」等二戰後土地改革政策，長期以來是台灣歷史教科書裡讚揚歌頌的題材，也是國民黨至今仍津津樂道的昔日政績。但是對當年被徵收土地的台灣農戶來說，整個徵收的程序與相關法律是否符合正義原則？這其中有哪些歷史的轉型正義問題需要處理？主辦單位台灣歷史學會特別邀請學者專家，舉辦「戰後資源分配問題」學術研討會，就「台灣土地改革」、「國民黨黨產」、「台灣經濟資源分配」等議題進行深入的剖析與討論。本報特別整理其中部分精采內容以饗讀者。

For a long time Taiwan’s land reform has been given high historic appraisal. It is also regarded as the cornerstone for Taiwan’s political, economic and social development under the Kuomintang government after World War II. Relevant research and papers largely focus on the administrative procedures for implementing the land reform and the recording of legal texts. And most of these papers sing the praises and glorify the KMT government and its great leaders, while lacking in-depth reflection over the land reform.

長久以來，臺灣土地改革被賦予了高度的歷史評價，也被視為臺灣在二次大戰之後，於國民政府統治之下，政治、經濟及社會各方面的發展基石。相關的研究與報告大抵是著重於土地改革實施的行政程序及法律條文的記載，其中更多是對於國民政府及偉大領導者的頌揚及讚美之詞，卻較乏對於它的深刻反省。

For instance, whose land did the KMT government confiscate when the “land to the tiller” policy was implemented? And those who had their land confiscated, did they truly qualify as “landowners”? We also need to ask whether the KMT government after relocating to Taiwan continued to uphold the definition of “landowner” that it had used in the past when still ruling the Chinese mainland. If it was not the same definition, where were the differences? Were these different definitions advantageous or disadvantageous for Taiwan’s numerous landowners? These are the issues that this paper seeks to explore.

例如，在耕者有其田政策施行之時，國民政府是徵收了那些業主的土地？而這些土地被徵收的業主們，他們是否夠資格被稱之為「地主」？我們也要問，國民政府來臺之後對於「地主」的定義是否維持了其過去在中國大陸統治時代的內涵？如果不同，不同之處何在？這不同的定義是相對有利或是不利於臺灣廣大的業主們？如此都是本文亟欲探索的課題。

Objective or subjective classification?
客觀的分類？抑或是主觀的分類？

The KMT government’s classification of peasant “status” differed widely during its rule of China and later during its rule in Taiwan. But in all cases it regarded those who owned farmland and leased it out as “landowners,” while “tenant-farmers” were those who leased and tilled land owned by others. As a result, Taiwan had an enormous number of “landowners,” although the acreage that they owned was actually quite small. Based on the classification criteria of the Chinese era, they would only qualify as “middle peasants” or “poor peasants,” but due to their being classified as landowners they became all objects of the revolution, had their land requisitioned and their livelihood jeopardized.

國民政府在中國統治時期與其在臺灣統治時期，對於農民「成分」的分類有著相當大的差異，凡是擁有農地並將其出租者即被視之為是「地主」，至於「佃農」則是租耕別人所有的土地。這造成的結果是臺灣出現了數量極為龐大的「地主」，而他們所擁有的土地面積其實是相當的狹小；倘以中國時期的分類標準視之，他們僅是夠資格被稱之為「中農」或是「貧農」，但是，在這樣的分類之下，他們皆成為了被革命的對象，土地被侵奪，生活陷入了困境。

How could such a deeply unreasonable “classification” have come about? Actually the “classification” and its connotations are not a manifestation of fairness and objectivity in our society – rather it is deeply affected by political intentions, interests and ideology.

為何會出現如此甚不合理的「分類」呢？其實，「分類」及其內涵並非是公正客觀的呈現在我們的社會，它是深受了政治意圖、利益及意識型態的影響。

The traditional landowner definition
and classification of farm households
傳統的地主定義及農戶分類

Traditionally the term “landowner” largely meant those who owned a large amount of arable land, but did not cultivate the land themselves, mostly lived in the cities and made a living solely by collecting high amounts of rent for their land. Since they collected high rents from tenant-peasants, the image of the exploitative unfair landowner was created. As a result they became the objects of social reforms or revolution.

傳統以來對於「地主」二字的詮釋大抵是指那些擁有大面積的耕地，不自任耕作，大部分是居住於城市之內，純粹靠收取大筆租額為生的土地所有權人。他們對佃農收取高額的租金，造成了剝削的不公平現象，因此成為了社會改革或是革命的對象。

When surveys were conducted in China in the past on rural villages or land, farm households were divided into several classes. For instance, the most often cited example, statistics from a land survey released by the Wuhan Central Land Commission in 1928, divided farm households as follows: Poor peasants (44% of the rural population), middle-class peasants (24%), rich peasants (16%), small and middle landowners (9%), large landowners (5%). In order to qualify as a small landowner, you needed to own at least 307.2 acres of land, which based on the Taiwanese unit of land measurement jia roughly equals 3.17 jia (1 are = 0.01031 jia).

過去在中國實施農村或是土地調查時，農戶之定義可分為許多的等級，例如最常被引用的一份統計資料為1928年武漢中央土地委員會所發表關於中國土地調查統計資料，其中之農戶就分為：貧農（佔農民44﹪）、中農（24﹪）、富農（16﹪）、小中地主（9﹪）、及大地主（5﹪）。如符合小地主定義的土地所有權人，至少必須擁有307.2公畝的田地，約折合臺灣甲數為3.17甲（1公畝＝0.01031甲）。

And based on a 1952 survey for the general compilation of landowners’ properties, 70.62% of all 611,193 farm households in Taiwan had an acreage of less than 1 jia, while 93.23% had less than 3 jia. Farm households with an acreage of more than 20 jia accounted for an absolute minority of just 1.19% of all rural households. In other words, before Taiwan implemented the land-to-the-tiller policy the ratio of households with more than 3 jia of land stood at 6.77%. This shows that the vast majority of landowners in Taiwan had less land than a small landowner in China at the time. This also means that based on criteria of the mainland era the lion’s share of Taiwanese proprietors at the time did not qualify as landowners.

而根據1952年地籍總歸戶的調查顯示，全台灣611,193戶中，所有面積在1甲以下者，佔70.62 %；3甲以下者達93.23 %；農戶中擁有20甲土地面積以上者，僅佔全體戶數的1.19%，幾乎是絕對的少數。也就是說，臺灣在實施耕者有其田政策之前，擁有超過3甲土地的所有權人戶數，其比例僅為6.77%，這表示絕大多數的所有權人戶數，其擁有土地的面積都是低於中國當時小地主所擁有的耕地規模。這表示說，倘以其大陸時代的標準來衡量，臺灣當時大多數的業主皆是不夠資格被稱為地主的。

Unfortunately, after coming to Taiwan the KMT government, guided by an authoritarian ideology and in order to implement the land reform policy, adopted a different classification method for farm households, greatly expanding the definition of the term “landowner.” Anyone who owned land and leased it out was regarded a landowner no matter how much land he owned and how rich he was. Against this backdrop landowners or proprietors were dealt a massive blow. Most miserable were the quite large number of people who co-owned small acreages of arable land. After coming to Taiwan, the KMT government displayed a vastly different attitude, be it regarding the classification of farm households or the definition of these categories. Without doubt this covered up political underpinnings.

遺憾的是，國民政府來臺之後在威權的意識型態主導下，為了實施土地改革的政策，所採取的方法就是對農戶進行不一樣的分類，並且把「地主」二字的定義給予大幅度的擴張，只要擁有土地所有權並將其出租者即為地主，而不考慮該土地所有權人所擁有的土地面積及其富力，在此情況之下，致使當時的土地所有權人或是業主招受了相當大的衝擊，其中最為悲慘的就是那些為數相當龐大的共有耕地的小面積土地所有權人。國民政府在來臺前後，不論是對於農戶之分類，或是對於各類別的定義皆呈現了極大的差異，這無疑是隱藏了政治的意圖。

The miserable owners of co-owned tenanted farmland
悲慘的共有出租耕地業主

Under the land-to-the-tiller policy co-owned tenanted farmland was invariably also confiscated. However, in Taiwan the lion’s share of privately owned farmland is co-owned land. As a result the vast majority of requisitioned privately owned land was co-owned. Many as 82.18% of expropriated households had shared land ownership rights, with their land accounting for 69.51% of the confiscated acreage, a ratio that was comparatively very high.

由於耕者有其田政策基本上對於共有出租耕地是一律徵收，而臺灣多數私有農地又是多屬於共有之狀況。這使得多數私有農地被徵收者中，共有佔了極大的部份。在被徵收之地主戶數中的82.18﹪，其土地權屬是屬於共有，而此部份之土地則是佔了被徵收耕地面積的69.51﹪，比率相對而言是非常的高。

Moreover, surveys from the Japanese colonial era until before the implementation of the land reform show that Taiwan’s land distribution was highly unequal. Statistics from 1920 show that 64% of all households owned less than 1 jia of land and that their accumulated acreage accounted for just 14.65% of total cultivable land. However, households with more than 10 jia of land accounted for just 2.03% of all farm households, but their acreage still added up to 35.8% of all farmland. These figures show that land distribution was quite unequal. Statistics from the general compilation of landowners’ properties after World War II, one year before the land to the tiller policy was implemented, show that households with less than 1 jia of land accounted for 70.62% of all households. Their accumulated acreage accounted for 24.97% of all farmland. As many as 93.23% of all households had less than 3 jia of land, with their accumulated acreage accounting for 58.43% of all farmland. But the just 0.82% of households with more than 10 jia of land owned 15.87% of all farmland, which shows that land distribution was as unequal as before.

再者，從日治時期到土地改革實施之前的調查，皆顯示出臺灣之土地分配已呈現高度的不平均的現象。如1920年之調查統計顯示，1甲以下之所有戶數，佔總戶數的64﹪，而其所有之土地面積，僅佔耕地總面積的14.35﹪；但是10甲以上之所有戶數僅佔總戶數的2.03﹪，而其所有面積竟然高達35.8﹪，由此可見土地分配相當不平均。二次大戰後，於耕者有其田政策實施前一年，從地籍總歸戶的統計資料顯示，1甲以下之所有戶數，佔總戶數的70.62﹪，其所有之土地面積，佔耕地總面積的24.97﹪；3甲以下之所有戶數，佔總戶數的93.23﹪，而其所有之土地面積，佔耕地總面積的58.43﹪；但是10甲以上之所有戶數僅佔總戶數的0.82﹪，而其所有面積則為15.87﹪，分配不平均現象依舊。

From these figures we can infer that the lion’s share of expropriated co-owned tenanted farmland (99,796 jia) was owned by small landowners. Based on the acreage of the subsequently confiscated co-owned farmland and the number of households that had their farmland requisitioned, every expropriated owner of co-owned farmland owned an average of 1.15 jia of land. This is a quite vastly discrepant from the definition of landowner used in the past during the mainland era. Having come to this point, the government’s one-sided propaganda that landowners were economically advantaged, should probably be open to objection. And our general belief that all landowners were allowed to keep at least 3 jia of tenanted middle-grade paddy field is also a misunderstanding, because all co-owned tenanted farmland had to be confiscated. Consequently, many small landowners with co-owned land had their livelihood thrown into jeopardy.

由此可推論，在所有被徵收的共有出租耕地（99,796甲）當中，應該有絕大部份是屬於小土地所有權人。而根據後來共有耕地的徵收面積與被徵收耕地戶數來計算，每一被徵收的共有耕地業主平均擁有1.15甲耕地，這也與過去在大陸時期對於地主的定義相去甚遠。至此，政府一面倒的宣傳地主是處於經濟上的優勢，可能就有其商榷之處。而我們一般認為所有地主至少都可以保留三甲的出租中等水田也是一項誤解，因為共有出租耕地皆必須被徵收，也因此使得許多擁有共有地的小業主生活陷入困境。

Therefore the uniform application of the expropriation policy to co-owned tenanted farmland actually dealt a quite cruel blow to proprietors of co-owned tenanted farmland. Although they were later on granted partial redress, the threshold was again very high so that only a very small number of people benefited from these measures. Back then the Taiwan Province joint supervisory group for the Land-to-the-Tiller-Act made the following statement:

因此，共有出租耕地一律予以徵收的政策，對於共有出租耕地業主而言實在是帶來相當嚴酷的打擊，雖然後來有給予部分的補救，但是所設定之門檻卻又是非常的高，這使得受惠者相當的稀少。當時之臺灣省實施耕者有其田聯合督導團就有下列之敘述：

Article 8 of the Land-to-the-Tiller-Act stipulates that in line with the standards of Article 10 the old, infirm, orphaned, widowed, and handicapped people whose livelihood depends on co-owned land may keep their land. In a supplementary rule, Article 17, Paragraph 1 of the Enforcement Rules of the Land-to-the-Tiller-Act again restricts this to households whose total annual tax burden for fiscal year 1952 was less than 100 yuan. Due to this strict rule only a very small number of people in each county or city were allowed to keep their land. In large counties just 300-500 applied for retaining their land, while in smaller counties just 100-200 applications were filed, of which a scarce 10-20 percent were actually approved. Among those whose applications were not approved were inevitably a small number of people who definitely belonged into the category of single-living elderly or orphans and widows without relatives. According to reports from land offices across the island, people tearfully pleading for their land were a common sight. This group has already seen generations of orphans and widows left without any livelihood after their land had been expropriated. Even those whose household tax exceeded the 100 yuan cap just by a tiny amount had their land taken away. Even when tenant-peasants couldn’t bear it and out of sympathy wanted to renounce acquiring the expropriated land, land office personnel would not allow it, citing the law.

實施耕者有其田條例第八條規定，准許老弱孤寡殘廢藉共有土地維持生活者，照第10條之標準，保留土地。施行細則第17條第1項，又以41年度全年戶稅負擔總額在一百元以下者為限，以為補充規定；因此項嚴格之規定限制，故各縣市審查准予保留者，為數極少，計大縣申請保留者不過三、五百件，小縣不過一、二百件，而實際核准者，僅十分之一二；此中不免有少數確係老弱無靠，孤寡無親，而未得核准者，據各縣市地政事務所報告，到所哭求保留者，屢見不鮮。本團在各地亦見有兩三代孤寡者之土地被徵收後，即無以為生之實例；亦有戶稅超過規定至微，如一百零幾角，亦被徵收；甚有佃戶同情不忍，而願意放棄承領，地政人員亦以礙於法令，未予准許者。

These descriptions quite clearly demonstrate the tragic lot of owners of tenanted farmland. They did not own much land and relied on it for their livelihood. But back then they were all labeled “landowners” just because their land was co-owned and leased out so that they became unpardonable exploiters. Without doubt this is a quite wrong accusation and it did not come as a surprise that some tenant-peasants sympathized with the owners of co-owned tenanted farmland and were willing to voluntarily give up the land and return it to the original owners. However, due to the government’s compulsory rules, most moves to return the land to the original owners could not be realized as wished.

這段敘述相當清楚的指出共有出租耕地業主的悲慘困境，他們所擁有的土地面積不多，並且賴此維生，當時卻只因為是處於共有及出租的狀況，即被冠上了「地主」的稱謂，變成了萬惡不赦的剝削者，這無疑是相當不正確的指控，也難怪部份佃農會反過來同情共有出租耕地的業主，願意自動退耕，將土地歸還給這些業主，不過由於政府的強制規定，這些歸還的舉動大抵都是無法如願。

The KMT government’s inconsistent standards must actually be reexamined and reconsidered. This situation should be corrected. There must be a more appropriate classification, and based on this, belated redress must be made.

國民政府這樣標準不一致的作為，其實是必須予以檢討與省思的，這樣的情形應該要被更正，要有更為適當的分類，並由此來進行遲來的補救。

Edited by Tina Li/Translated by Susanne Ganz
編輯李美儀/英文翻譯全樹曦

2007/7/18 發表於 Taiwan News ,p.5.

地主有兩種

與馬先生談土改真相、溫和分田政策之謬誤
馬英九先生對於台灣土地改革的歷史評價為：「為了避免中國大陸地主被殺戮或掃地出門的悲劇在台灣重演，溫和分田政策實際上是保護了地主，讓台灣社會維持了最大程度的團結。」所指涉的應該是民國四十二年所施行的耕者有其田政策，規定地主所能夠保留的出租耕地為中等水田三甲（旱田則為六甲），超過的部分則必須徵收並放領給佃農。由於地主仍能保留部份耕地，馬先生因此將之稱為「溫和分田政策」。這是完整的事實嗎？

根據實施耕者有其田條例第八條規定，被徵收之出租耕地雖然包含了七項，但是真正重要者卻只有二項：一、前述地主超過規定保留標準之耕地；二、更為重要、但是長久以來一直被我們所忽略的「共有之耕地」。

根據統計，在所有被徵收的一四三、五六八甲耕地中，屬於第一項的個人有耕地為三二、○六三甲，佔二十二．三三％；屬於第二項的共有耕地則為九九、七九六甲，竟高佔六十九．五一％。這顯示出一個重要的事實：國民政府所實施的耕者有其田政策，其所徵收的耕地高達七成為共有耕地。而共有耕地的擁有者並未受到至少可以保留中等水田三甲的保障！

由於共有出租耕地不論面積多寡，是一律徵收；因此民情激憤，當時的台灣省實施耕者有其田聯合督導團及立法院內政考察團，在下鄉考察之後都明白指出這一嚴重的缺失，並要求立即改善，但國民政府卻僅是虛應故事而已。因此，所謂「溫和分田政策」並不正確。

為何會出現這麼大的偏差？主因當時執政者嚴重扭曲「地主」定義。根據實施耕者有其田條例第六條，「本條例所稱地主，指以土地出租與他人耕作之土地所有權人」，也就是土地所有權人只要將其土地出租予他人耕作，不論面積多寡，就是地主。

這樣粗糙及錯誤的定義，使得台灣的地主數量非常高，但是他們所擁有的土地面積卻大都在一甲以下。而這也就是趙岡教授所稱，若田地出租給他人耕作，便是地主，那「實在是太恭維了」這些土地所有權人了！也就是說，台灣當時的農戶絕大多數都是不夠資格被稱之為地主，而只是小面積的「業主」。更應該注意的是，若是運用國民政府在中國統治時期的地主計算標準，台灣絕大多數的農戶根本不夠資格稱之為地主。

國民政府來台之後，為了要實施土地改革，竟然將地主的定義做了幾無限制的擴張，凡是擁有耕地，並且將其出租者，便被冠之以地主的稱謂，而其命運也因此大有不同。命運最為悲慘的，當屬共有出租耕地業主！他們大部分都僅有小面積耕地，藉以維持生計，但是這些小面積耕地大概都被徵收，並且放領給了佃農，根本沒有受到馬先生所稱的「保護」。


2007/07/11 發表於《自由時報》，A15，自由廣場

環評制度何去何從？

據悉，主政者為了力拼經濟成長，正欲對於阻擋了嫌惡開發案通過的環境影響評估制度進行結構性的改變，所提的新構想除了要重新定義環境影響評估的內涵與目的，並計畫將目前環評制度所被賦予的權力大幅度的限縮，使得未來環評制度僅是著重於開發案通過之後的「實質監控」與「事後追蹤補救」，此議倘若通過，環評制度大抵可謂是名存實亡，僅是權力擁有者的橡皮圖章；連帶地，環保署在國家重大公共政策上所能扮演的角色也將嚴重的退卻。

上述的觀點並不表示目前的環評制度沒有根本的缺失，筆者過去曾經為文指出環評制度的根本缺失乃是在於下述三項：一、環評的相關作業是由開發單位所聘請的顧問公司來主導，二、環評所需的相關資訊也是由開發單位所掌握，三、環評作業嚴重的偏科技輕人文。在這三項缺失之下，我國過去的環境影響評估大抵僅是作個樣子罷了，而統計數字也清楚的顯示了這一點，因為絕大多數的環評案例，皆是以「有條件通過審查」來結案的。若以此三項缺失來對照主政者現今對於環評制度所提的變更意見，可以發現二者之間有了明顯的差異。

究其差異之根源，乃是對於環保問題有了不一樣的見解。環保問題不僅是技術的問題，它根本上就是個政治的問題，可惜的是，長久以來由於受到西方啟蒙時期實證科學主義思維的影響，認為主觀的價值是可以與客觀的事實分離，因此，行政工作人員應該要著重於客觀技術操作部份，至於主觀的價值部份就留給政治人士來決定。也由於科技擁有許多技術操作的能力，因此往往就被賦予了客觀中立的形象，成為社會問題解決的主要關鍵。由此反映於行政體制上的設計，就是政府在各行政部門皆成立了許多的「委員會」，並聘請了許多學者專家的加入，由於學者專家大多擁有科技運作的能力，因此委員會就被冠上了客觀的形象，它的決定也就代表了公共利益，是社會各界必須共同來服膺。

不過，上述的思維其實一直都是受到挑戰，尤其是在一九六○年代全球蜂擁而起的環保運動以來，更是如此。論者發現，科技其實也是有其主觀的立場，例如，評估結果最終所呈現出來的數據其實是建構於許多主觀的假設之上，而為了達到事前所設定的目標，許多的假設前提或是模式因子也是可以依據政策的需要來予以更動的。因此，學者Freudenberg及Steinsapir就指出草根環保運動對於科學及技術人員往往是抱持著懷疑的態度，對於其所宣稱代表公共利益的立場也無法全然的接受。彼等也發現，政府及工業界往往會轉化環保的問題，將它們由原本該屬的政治領域，變更為科學及技術的問題，因此問題的解決就必須留待科技及專業人員，而不是一般的民眾參與。

由環評制度未來可能的結構改變，我們明顯又看見了這樣的問題轉化，環評的權力將往高層集中。試問，即將於下個月卸任的環評委員有哪一位不是學者專家呢？問題的關鍵乃是他們所表達的公共利益與主政者所要的公共利益不一致罷了，而由本屆環評委員積極努力欲掙脫上述結構性之限制，展現自主治理卻仍不可得的情況，也凸顯了「委員會」機制的侷限性。更讓人匪夷所思的是，環保署近日竟然是與開發者一致，公開質疑自己所聘請環評委員的立場。

該如何解決這個課題？並且能夠建構未來環境影響評估制度在社會當中的公信力？其關鍵之處，並非是要走回老路，將環保問題僅視之為是個技術問題，並納入更多的科技及環工人員於環評委員會之中；而是要更大幅度的開放環評委員會與社會各界的接觸與溝通，並運用行政程序法所賦予的聽證程序及其他可能的民主手段，來尋求社會大多數所認可的公共利益。

2007年7月11日 發表於《地政學訊》，第5期，P.1

農舍非農宅 供農業使用

感謝林樹山委員對於本人〈農地開發不用踩煞車嗎？〉一文的指教，謹就關鍵點敬覆如下：

本人以為雙方認知最大的不同，乃是彼此對農舍定義有相當大的差異，林委員似乎誤把農舍當成農宅，忽略了農舍應是與農業經營不可分離的。「農業發展條例」在多年前¬制訂之時，就把農舍視之為「農業經營不可劃分的一部分」。「農業用地興建農舍辦法」規定農舍所座落之農業用地「應確供農業使用」；另外，也規定「申請興建農舍之¬該宗農業用地，扣除興建農舍土地面積後，供農業生產使用部分應為完整區塊，且其面積不得低於該宗農業用地面積百分之九十。」

有了上述了解後，或可理解政府為何規定農舍所座落之該宗農業用地面積不得小於○點二五公頃的原因了，因為，在農舍之外的土地是必須作為農業使用的。以一塊○點二¬五公頃的農地為例，扣除農舍之外的農地面積為○點二二五公頃，已經不符合經濟生產規模了。

如今，林委員甚且要將農地面積降低為○點○六六公頃，那麼留作農業使用的農地面積則大幅度降低為○點○五九公頃，僅約為半分，再試問，這是台灣未來所要的農地規¬模嗎？如同林委員文章所指稱，目前的農舍皆已違法成為別墅，未建築部分也變成了豪宅的庭院及停車場時，在此情況之下，我們還能期待根據林委員提議修改後的半分農¬地會作為農業使用嗎？

因此，問題的關鍵是，我們還要不要農業？本人及許多志同道合的朋友認為，為了台灣的永續未來，我們除了要求政府立即檢討目前的農舍政策之外，也要求政府對於台灣¬農村的整體規畫必須加緊進行，如此，才能讓生活於農村的農民真正享受優質的生活。

2007/06/07 發表於《中國時報》，A15，時論廣場。

農地開發不用煞車嗎？

農地的釋出與開發最近又成為焦點，一方面，經建會將推動「鄉村型優質田園住宅發展計畫」，打算在高鐵站區或科學園區周邊，放寬特定區域農地變更條件，讓地方縣市政府與開發業者合作，開發價位合宜的優質集體住宅；另一方面，立法院在林樹山委員領銜下，四十六位立委連署提出農業發展條例第十八條之修正草案，彼等主張大幅度放寬農舍興建標準，例如，將興建農舍之面積限制由原本的○．二五公頃放寬至○．○六六公頃（二○○坪），並直接將相關細項規定規範於法條之內，明白排除了行政機關的裁量權。上述兩項的開發方式，尤其是後者，不僅會對於鄉村地景地貌及自然生態環境帶來相當大的衝擊，也嚴重考驗著我國農業用地管制制度的存廢。

隨著全球化及新自由主義潮流的興起，政府的角色是逐漸的退卻，市場似乎成為最佳的運作機制，前述立法委員之修正草案，正是建構在這個意識形態之上，其所提修正意見表面上雖然仍有相關的法律規範，但是其實質的內涵卻是農地的全面鬆綁，政府對於農舍興建及農地管制可謂完全棄守。

審視新自由主義的主要倡導源頭英國及美國，或許可以給我們一些不一樣的思維。英國政府在一九七五年保守黨主政之後，土地管制方面是否讓市場自由運作，政府規劃部門已經不扮演角色？一點也不，學者Nigel Taylor明白指出，佘契爾夫人擔任首相的這麼多年時間裡，並沒有廢除或是根本的改變英國自二次大戰以來的土地規劃結構，她所派任的環境部大臣主要是讓規劃的過程更為簡化，及更符合市場的需要。私部門的開發案仍然必須向地方政府提出申請，並獲得規劃部門的規劃及開發許可。更為弔詭的是，在一九八○年代的末期，由於全球暖化及臭氧層遭致破壞等重大環境議題，英國政府在土地規劃方面更被賦予了重要的角色。

那麼美國呢？其情形也是不遑多讓，近一、二十年來所實施的成長管理制度就是一個最好的例子。為了避免人口的湧入，帶來財政的過度負擔，並使得公共設施服務品質的低落、或是無法提供，地方政府透過成長管理制度的許多管制手段，來限制都市的發展。其主要特點乃是土地的開發必須與公共設施的提供同時進行，也就是它改變了傳統先開發、後提供公共設施的規劃模式，要求二者必須同步進行。另外，大抵是由於地方民眾對於環境議題的關懷，許多州經由立法來取得部份原本是屬於地方政府的土地使用規劃管制權能，這使得學者 Fred Bosselman將其稱之為「寧靜的革命」，也就是說，在新自由主義的浪潮下，州政府卻是取得了更多的干預位置。

由此思慮台灣的農舍開發，在整體規劃及相關公共設施大抵均不備的情況下，只要農地符合一定的面積就自動取得開發的權利，這無疑是去除了農地的管制，其是否就能夠提升鄉村地區的生活品質，實在是不無疑問。若由此觀之經建會所推動的田園住宅發展計畫，倘若規劃妥適，可能是一個相對比較適當的作法；惟，台灣民主政治的發展已使得中央政府與地方政府的相對權能產生了很大的變化，地方政府要求地方自主治理的心聲恐怕已不是中央政府能夠予以忽視的。

由經建會所透露之訊息得知，這個發展計畫大抵會在地方政府配合開發業者的需求之下提出，地方政府很有可能因此與開發業者、及部份地方菁英份子形成非正式的伙伴結盟關係，並建構了開發型的地方政權，在此情形之下，此政權所界定的公共利益是否能夠吻合當地農地所有權人及住民的觀點，並同時關懷農地生態環境的保育，這可能是一個值得持續關注的課題。

2007/06/02 發表於《中國時報》，A23，時論廣場

英國發展許可制之深層背景

台灣都市計畫之起源相當的早，日本總督府在1936年即公布了都市計畫令，其所採用的土地管制方法大抵是學習了大多數歐美國家所運行的土地使用分區管制制度（Zoning Ordinances），惟此制度經過長期的運作之後，遭致了相當多的批評，其中最為主要的乃是其僵硬性及缺乏混合使用的設計，為了解決上述的問題，有許多彈性的使用設計被提了出來，其中之一，乃是主要實施於英國地區的發展許可制。

我國從1983年起，在山坡地開發方面，嘗試引入了發展許可制，而從1995年經建會所提之「國土綜合開發計畫法草案」、及至今之「國土計畫法草案」，都明示要運用發展許可制於未來的土地使用計畫之中，使得過去的土地僵硬管制作為能夠有所更張。惟，英國之發展許可制並非僅是相關技術的操作，它其實更是涉及了深層的政治及法律文化的意涵，而這樣的背景相當值得我們的重視。

根據Philip Booth (1999)之闡述，英國發展許可制之起源背景並非是來自於規劃系統本身，它是與外在的政治、法律文化背景有了相當大的關連性，此背景因素大抵是來自於兩個部份，一為英國的法律體系，另一則為地方政府的自主性傳統。眾所皆知，英國之習慣法（Common law）法律體系與歐州大陸的羅馬法（Roman law）明顯不同，由中世紀開始，英國的法官就發展出了一些的原則（a body of principles），作為法官在判決時的參考依據；然而，法官的判決也不完全受限於這些原則，法官仍然可以根據個案之特殊狀況來予以不一樣的考量。不過，隨著後來工商業的發展，社會的複雜程度已經遠非過去農業社會所可以比擬，為了避免爭端，透過英國國會來予以立法的情況是越來越多；然而，由法官來予以立法的習慣法傳統並未因此而消逝，它反而成為英國法律體系當中的一個特點。特別值得注意的是，在19世紀時，這項法律決策傳統被轉移至行政決策系統，特別是在於地方政府的階層。因此，地方政府的規劃決策不僅是來自於法律條文的規範，它同時也考量了過去所留傳下來的原則。在此情況之下，依不同個案之特性而有不同決定的個案決策途徑（case-by-case approach）就成為地方政府行政施為的主要特點，而這是都市規劃開始施行之前就已經被成熟建構起來了。

另外，在19世紀時候，英國的中央政府是很不願意介入於地方的事務，許多的事情都留給地方政府自己來解決。但是隨著衛生改革的要求（sanitary reform，此為都市計畫的重要起源），上述地方政府自主的情況有了些許的改變，中央政府自1848年起，開始制訂了一些地方政府一體適用的法規（model by-laws），來引導地方政府作相關的配合。例如，這些法規要求新蓋住宅的結構標準、新建築物在空間上的最低要求、及街道的寬度等，這些規則似乎是讓人有了不一樣的印象，即中央政府似乎已經不再是採取放任的手段，而是要積極介入於地方事務。而這些法規的運用也顯得相當的成功，因為它滿足了許多勞工階級的住宅需求；但是，另一方面卻也有了相當多的批評，其中之一乃是根據這些法規所建築的住宅顯得相當的不美觀，而且在經濟上似乎也有著相當的浪費，批評者因此要求這些法規應該要有著更大的彈性，同時也要求地方議會及地方政府對於那些法規所制訂出來的標準應該要有更大程度的自主性。

雖然英國根據德國實施土地使用分區管制（Zoning）的經驗，在1909年制訂了住宅及城市規劃法（Housing, Town Planning, etc. Act），但是，當時出現了嚴重問題，這乃是規劃架構的公布及此規劃架構後來被中央政府所核准，兩者之間出現了嚴重的時間落差，也由於尚未被核准，使得開發商皆裹足不前，不願意提出興建計畫，因為，倘若所興建之建築物與後來中央政府的核准內容不一致，那麼該建築物就必須予以拆除，這使得開發商面臨著相當高的風險。為了要解決這個問題，部份地方政府與開發商之間達成了協議，即凡是取得地方政府發展許可的開發案，縱然其與未來中央政府所核准的規劃內容不一致，也不會被拆除。這樣的發展許可系統在1921年開始施行，並且受到了普遍的歡迎。雖然上述的設計僅是權宜的設計（或可稱之為臨時性的發展管制，interim development control），但是它代表的意涵卻是與1909年的法案有了絕然的不同，並且把規劃體系帶回了過往的行政裁量決策體系（discretionary decision making）。

本文的主要目的為當我國積極欲引入英國發展許可制之時，上述的發展背景是相當值得我們重視及參考，也就是我們可能不能僅是著重於發展許可制在技術層次上的考量，我們也必須理解此制度乃是建構於英國法律體系及地方政府自主的政治傳統，並且針對這些特點，思考我國可能的因應及補足。

參考書籍：
Booth, Philip. 1999. Discretion in Planning versus Zoning. In British Planning: 50 Years of Urban and Regional Policy. Ed by Barry Cullingworth, 31-44. London: The Athlone Press.

2007/05/11 發表於《地政學訊》，第4期，P.5。

宣告農地管制的死亡？

多年前求學國外，訊息之傳播不似今日網路之發達，由於心念家鄉，每每珍惜所能獲得的資訊與管道，學校圖書館裡所訂閱的「遠東經濟評論」因此成為必讀的對象。記憶相當深刻的一期，介紹著台灣的環境，作者用相當詼諧諷刺的手法描述大台北地區淡水河流域的嚴重污染情形，它說，如果一位婦人投淡水河自盡，她跳下去之後一定會趕緊的爬上岸來，因為河水實在是太髒太臭了，如此惡劣的水質一定會打消她死在淡水河的強烈動機，這一篇報導實在讓人看了相當的難過與慚愧，也為我們的環境及住在此地的國人嘆息。之後，德國明鏡雜誌也有類似的報導，它竟然把台灣的居住環境形容成為「豬舍」，以此來批評台灣居住環境品質的低落。

為何居住的品質會如此的低落？溯歷史的根源，從民國五○年代開始，台灣勞力密集式的工業發展造就了經濟的高度成長，此工業化的結果同時也帶來了鄉村人口大量的往都市集中，由於都市區域內地價的相對昂貴，許多工廠及販厝式的住宅因此櫛比於都市邊緣外的農地。這些農地大抵不是位於都市計畫區內，在民國六十三年「區域計畫法」及後來「非都市土地使用管制規則」制定之前，基本上是不受到管制的，許多的房屋因此是建造於公路的兩旁，形成了蛙躍式的無秩序發展。當時，房屋建築硬體是密密麻麻的蓋了起來，但相對的，卻是非常欠缺生活機能所必須的許多公共設施，進而在土地沒有適當規劃的情況下，人們的居住環境品質並未隨著改善，甚至於是每下愈況。

為了解決這個嚴重問題，政府把已經實施於台灣都市地區的土地使用分區管制機制（zoning）引入，欲藉由土地的分類及使用管制來改善生活環境、提升公共的福祉、並促進土地及天然資源的保育利用。土地使用分區管制機制主要是源自德國及美國，於一九一六年開始實施於紐約市，台灣則是在一九三六年即由日本殖民者引入，實施於幾個重要的港口都市。理論層次上，土地使用分區管制機制是建基於警察權的行使，為了追求公共的利益，憲法賦予了政府管制土地使用的權力；然而，由於它限制了土地使用的強度，使得它是否違背了憲法中財產權保障的規定，也屢屢遭到質疑與挑戰。對於這個異常嚴肅的課題美國是於一九二六年才有了較為確切的答案，在Euclid的個案當中，最高法院大法官們以一票之差，判決地方政府的土地使用管制並未違憲，這使得這個制度能夠被保留下來，並且迅速的為大多數的都市所採用。然而，警察權所施以的限制是否逾越了憲法上財產權保障，其間的那一條界線其實是相當的模糊，它會隨著不同時代政治意識型態及價值觀的轉變而有著些微的移動，不過縱是如此，土地使用管制機制在美國依舊是維持了其合憲性，鄰國日本也如是觀，在台灣也是如此。

如今，台灣非都市土地所實施的管制機制正遭致了相當大的挑戰，這是因為民國八十九年農業發展條例大幅修正，開放了自有農業用地興建農舍的限制，這使得表面上我國雖然依舊是維持了非都市土地的使用管制，但實際上這個制度已經是逐漸的被瓦解了，一棟棟豪華別墅或販厝矗立於農地之上，嚴重破壞了農業生產環境及農村發展。此外，部份立法委員們在這個會期更進一步的企圖修改農業發展條例第十八條，意將興建農舍之所有面積限制由原本的○‧二五公頃放寬至○‧一公頃，此刻正在立法院熱烈的討論之中，倘若此議也通過，在農舍定義可以相當擴張的情況下，台灣農業用地的管制大概是可以宣告死亡了。

長期以來土地使用分區管制機制受到最大的批評乃是它的缺乏彈性，但是，這並不表示土地的使用是完全不可以變動的，經過申請及政府相關單位的審議，仍然是有其變動的可能性，而未來如何修定這個機制，及透過審議式規劃的手段，讓它更貼近於地方民眾的需要或許是大家可以思考的重點。然而，如今不用經過申請，幾乎每一塊農地皆可興建農舍，則已經是大大違背了土地使用分區管制機制的原意，其可能帶來的後果實在是讓人難以想像，這也就是說，我們為了倒掉澡盤內的洗澡水，卻連嬰兒也一併倒掉了，這合理嗎？而這樣的開放是否符合公共利益？政府是否有能力提供後續相當龐大的公共設施建設？都是相當值得深思的課題。值此之際，更讓人感慨的是，距離經濟起飛的年代已經有了三、四十年，我們理應有能力與歐美國家一樣地享受優質的富裕生活，但是，我們卻仍然在重複著過去錯誤的空間發展軌跡。唉！真不知在「豬舍」的稱謂之後，下一次國際知名的雜誌會用什麼樣的字眼來予以形容？

2007/03/11 發表於《地政學訊》，第3期，P.1。