在八八風災之後，國土計畫受到社會廣大的重視，民眾普遍要求政府應對國土利用有適當的規劃及管制，在民氣可用之下，原先已被拖延多時的「國土計畫法草案」緊急被送入立法院，此刻正準備排入立法的審查議程。本人於審視此草案內容，並與諸多朋友交換意見之後，謹提供下述意見供社會各界參考。
一、開發許可制度應限縮適用範圍
我國土地使用管制過往偏向採用全球大多數國家所使用的土地使用分區管制制度（zoning ordinance），由於這個制度限制了土地的變更使用，因此屢遭土地開發業者的批評，政府於是在1983年引入極少數國家（英國）採用的開發許可制（planning permission），主要是運用於非都市地區。遺憾的是，我們社會往往將開發許可制視為是單純的技術操作，忽略了其背後支撐的文化、法律及民主政治因素，這使得開發許可制成為各目的事業主管機關及地方政府進行開發的最佳工具，它也儼然成為財團、建商及地方派系的最愛。台灣目前非都市土地的許多混亂開發現象及殘破不堪的地景地貌，其實必需大部份歸咎於此開發許可制及支持它的政治經濟及學術勢力。長期以來，國土規劃一直是個熱門的議題，可惜我們卻相當缺乏對於開發許可制過往實施經驗的深入審視與檢討。由於一夕之間的大幅度變革恐有其困難，因此，我們必需審慎思考開發許可制與土地使用分區管制制度的可能融合，而不是純然著重於開發許可制。由於國土計畫法草案將把國土分類為國土保育地區、農業發展地區、城鄉發展地區、及海洋資源地區。
我們建議：國土保育地區及農業發展地區之主要農業區應嚴格禁止任何形式的開發，以符合本法第6條國土規劃之基本原則。
二、農舍之興建應不再適用
目前興建於農地的農舍已經與原先的立法意旨有了相當大的落差，農舍已經演變成為高級住宅或是豪華別墅的代名詞，相當諷刺的，目前被編定為特定農業區、政府所欲積極保護繼續作為農業使用的農地卻往往成為優先變更使用者，而一般農業區的變更比例卻相對不多。為何如此？這乃是因為特定農業區大抵是經過了農地重劃，每一塊農地皆臨農路，交通運具及人們可以方便的進出，這使得彼等成為農舍興建的最愛，相對的，一般農業區就缺乏這樣的優勢，如此一來，卻使得優良農田逐漸的減少，其生產的環境也遭受到農舍的嚴重破壞。
我們建議：為了符合本法就保障糧食安全之目標，農業發展條例第18條自本法施行日起停止適用，以免農地零星散漫的發展，不符合本法第6條國土規劃之基本原則。
三、土地分類及分級應更明確
國土計畫法將把國土分類為四大功能分區，這將完全打破現階段非都市土地的十大分區及十八種用地的分類及分區，未來「農業發展地區及城鄉發展地區之劃設，則由直轄市、縣（市）主管機關依全國國土計畫之國土功能分區劃設構想，予以具體落實劃設，並基於可操作、有理想性、不大幅增加成本之原則，將現行非都市土地使用分區及使用地，轉換為國土功能分區及其分類、分級。」有人將此重新分類及分級稱之為另一次的土地改革，甚且是土地革命！我們要強調的是土地的分類及分級除了專業技能之外，更是隱藏了許多政治及利益的操作與交換，未來本法更是將此權力下放至地方政府，然若以目前地方政治生態觀之，實讓人憂心不已。
我們建議：國土功能分區的劃設及其分類與分級的標準及內容，皆應更為明確，並在法律的層次予以訂定。
四、由本法之制訂開始實施
草案第16條第1項為：「國土計畫之擬定，應邀集學者專家民間團體等舉辦座談會或其他適當方法廣詢意見，並作成紀錄，作為擬訂計畫之參考。」據本人過往之經驗，不論是依據都市計畫法或是區域計畫法的規定，其所舉辦之公聽會或是說明會，都是相當讓人失望的，根本無法讓公民有實質的參與，並真正的蒐集民意。由於國土計畫形成之後，具有相當嚴重的法律效果，例如，國家即可依此計畫進行土地徵收，剝奪人民之財產權，因此其形成的過程不可不慎，讓民眾能夠充分參與，並藉由這樣的過程來充分體現公共利益的內涵。未來國土計畫法之施行，中央政府將把許多的權力下放至地方政府，新制度的建構非常重要，為體現真正由下而上的民主，公民參與更屬重要。
我們建議：國土計畫應該依照行政程序法第164條之規定，進行公開及聽證程序；而本法之制訂過程不應僅在立法院舉辦公聽會，立法院應要求行政機關至各縣市舉辦聽證會。
五、國土復育條例草案也應立即審查
規劃理論之探討往往會著重於規劃程序（process）及實質內容（substance）二部份，國土計畫法草案著重的重點乃是在於規劃程序面向，然這除了必需要有實質民主的支撐之外，也必需要有相關實質內容的規範，否則其立法總說明所揭示之理想大抵僅是個遙不可及的理想與願景；由於之前所提出之國土復育條例草案具有相當多的實質規範，對於未來國土保安有相當多具體之建議。
我們建議：國土計畫法及國土復育條例應併行立法，因規劃程序與實質內容皆屬重要，不應偏廢。
本文發表於《玉山周報》，第30期，2009年12月31日~2010年1月6日，頁26。
2009年12月31日 星期四
2009年12月22日 星期二
高房價的省思
我們該如何看待都市高房價問題？台北大都會區的高樓住宅地價動輒一坪5、60萬，這讓許多人，尤其是年輕受薪族，根本不敢抱持擁有住宅的夢想。前一陣子十大民怨票選，都會區高房價位居榜首，由此可見問題的嚴重程度。都市房價為什麼這麼貴？這是市場自由運作的結果？還是人為的操控？一般皆知，高房價並非是源自於高建築成本，主要是因為土地的價格太貴了，而這價格中具有超額利潤，此超額利潤一般被稱之為「地租」，如何詮釋地租的本質，並決定地租的歸屬，可能是釐清及解決問題的關鍵。
受到新古典經濟學的影響，普遍的看法是將高房價視為是不同地理區位因素所造成的結果，由於距離市中心遠近不同，交通運輸成本遂有所差距，使得地價出現高低差序之分，此種地租被稱為「差額地租」。論者主張這是市場客觀力量運作的結果，並非人力所能掌控。透過市場的自由競爭，具較高支付能力的土地使用種類，會把支付能力較低的土地使用種類排除，因此，地租的運作會使得都市土地做最高價值及最佳的使用，其所呈現的高房價也因此被視之為是合理的。
然而，區位因素真的可以用來解釋高房價的現象嗎？我們看到許多地方的區位條件並沒有根本改變，交通運輸成本依舊相似，但是房地產的價格卻是以倍數往上攀升，這該如何解釋？其實土地具有跟一般商品非常不一樣的特質，它不可移動、也無法增加，在保障私人財產權的前提下，土地所有者、建商及財團擁有決定地價的權力，而這被稱之為「獨占地租」或「絕對地租」。
這一派學者認為，都市地價高漲的主因並不是因為運輸成本節約、或區位因素優良所造成的，而是因為對不同土地的「加價」所產生的，這些加價的產生及多寡，主要是由土地所有者、建商及財團來掌控，其中並往往涉及了許多政治因素。這凸顯一個重要意涵，即都市的地價是經由人為主觀所創造出來的，並非是客觀市場供需法則來決定的。
因此，擁有土地也就擁有超額利潤，土地變為絕佳獲利的商品，成為投機的重要標的，大量的資金押注入於房地產市場，造成台灣社會畸形的發展，許多貧窮者及中產階級皆無力購屋，而立場嚴重偏向資本的政府又不願協助，高房價遂成為今日嚴重的社會問題。這個問題該如何解決？端看我們要如何看待地租、決定地租的歸屬、及人民的選擇！
本文於2009/12/22發表於立報看守台灣專欄
受到新古典經濟學的影響，普遍的看法是將高房價視為是不同地理區位因素所造成的結果，由於距離市中心遠近不同，交通運輸成本遂有所差距，使得地價出現高低差序之分，此種地租被稱為「差額地租」。論者主張這是市場客觀力量運作的結果，並非人力所能掌控。透過市場的自由競爭，具較高支付能力的土地使用種類，會把支付能力較低的土地使用種類排除，因此，地租的運作會使得都市土地做最高價值及最佳的使用，其所呈現的高房價也因此被視之為是合理的。
然而，區位因素真的可以用來解釋高房價的現象嗎？我們看到許多地方的區位條件並沒有根本改變，交通運輸成本依舊相似，但是房地產的價格卻是以倍數往上攀升，這該如何解釋？其實土地具有跟一般商品非常不一樣的特質，它不可移動、也無法增加，在保障私人財產權的前提下，土地所有者、建商及財團擁有決定地價的權力，而這被稱之為「獨占地租」或「絕對地租」。
這一派學者認為，都市地價高漲的主因並不是因為運輸成本節約、或區位因素優良所造成的，而是因為對不同土地的「加價」所產生的，這些加價的產生及多寡，主要是由土地所有者、建商及財團來掌控，其中並往往涉及了許多政治因素。這凸顯一個重要意涵，即都市的地價是經由人為主觀所創造出來的，並非是客觀市場供需法則來決定的。
因此，擁有土地也就擁有超額利潤，土地變為絕佳獲利的商品，成為投機的重要標的，大量的資金押注入於房地產市場，造成台灣社會畸形的發展，許多貧窮者及中產階級皆無力購屋，而立場嚴重偏向資本的政府又不願協助，高房價遂成為今日嚴重的社會問題。這個問題該如何解決？端看我們要如何看待地租、決定地租的歸屬、及人民的選擇！
本文於2009/12/22發表於立報看守台灣專欄
2009年12月12日 星期六
八八風災與知識體系的新建構
莫拉克颱風帶給台灣鉅大的損傷，隨著災後重建工作的積極展開，我們的反省及檢討似乎已經告一個段落，一切又逐漸恢復平常，回復至過往的生活及思考脈絡。
在全球氣候變遷的大環境底下，災害在世界各地頻傳，防災已成為一個重要的學術課題，台灣自然也不例外，透過國科會及政府相關行政部門的預算編列，我們已經投入了金額相當龐大的研究經費，期待相關防災科技的研究，能夠事前精準預測及防範災害的發生，或是希望災害所產生的損害能夠減至最低，我們冀盼也相信這些科技知識能夠協助社會，保障人民生命及財產的安全。
但是，莫拉克颱風卻嚴重衝擊了這些經由科技所建構起來的知識體系，我們不禁要問，花了那麼多錢所建立起來的知識對於防災產生了什麼功效？這些知識真的那麼有用嗎？如果花費了那麼多的研究經費，最後的結論依舊只能歸因於暴雨量太大，那麼，成篇累牘的研究成果及由此所起造的相關硬體工程，它們到底發揮了什麼功效？未來要怎麼辦？是否投入更多的經費，就能解決這個問題？更關鍵的是，這是經費的問題？還是這個知識體系根本上就是有問題的？
一直以來，我們深信科技是客觀中立的，我們認為建立於科技的知識一定能夠幫我們解決社會問題。然而，知識其實是個主觀的建構，科技也是如此，科技純然中立之說已經不再為許多人所接受。尤其是當我們已經步入「風險社會」或「災難社會」的年代，科學知識更是有其不確定性，這使得科技專家面對日益複雜的變遷社會，其預測風險及解決問題的能力也相對降低，但是我們卻看不到科技專家有深刻的反省。
部分科技專家為了解決這個問題，近年來雖然嘗試運用風險評估的方法，建構起「可接受風險」的概念，彼等觀照「客觀的事實」，將風險置於「可計算性」的範疇內來予以解析，依賴「機率」的概念將其量化計算，繼而將其轉化為「可接受風險值」，嘗試以此來重建科學的權威性，說服民眾，並成為公共政策的主要依歸。
不過，所謂「客觀的事實」其實並非是那麼的客觀，它往往是受到觀察者及研究者主觀立場的影響，這進而使得科技專家所認定的「可接受風險」，與實際生活經驗者及那些可能因此決定而受到負面波及者，有了相當大的差距。相關防災科技的研究，其實也是建立在研究者主觀的假設之上，也就是因為如此，由此知識體系所建構起來的防災政策，與社會現實之間已經出現了相當大的落差。
那麼，該如何產生適當的防災政策，就是現存社會的一個重大的議題。要如何來對付這個難題？我們需要什麼樣的知識體系？Beck認為我們可能必須重新定位科技進步與文明發展的整體關係，並將科技決策的決定權回歸於社會，經由社會理性（非科技理性）之論述來達成決策的選擇。這也就是說，許多防災政策應該是一個結合自然科學與人文科學、日常理性與專家理性的共生體，它不能透過個別專業化而彼此孤立，不能依各自理性來發展，而是必須跨越學科及團體來尋取共識。在這當中，地方民眾的意見必須給予充分的重視，將其納入防災決策之中，也就是說，防災政策其實是個充滿了政治、社會及道德的重要議題，不應由科技專家所獨占，地方民眾應該被賦予參與的權力，並享有相對的自主性。
八八風災發生之後，社區大學成員、原住民團體、地方文史工作室及許多民間有志之士紛紛站上了第一線，積極投入救災與災後重建，彼等透過網路來傳達最新的消息，並分享寶貴經驗，他們提出許多與科技知識不同的實務觀點，非常有助於問題的瞭解與解決。於此同時，許多以地方知識為主的「地方學」在各地湧現，他們試圖要重新建構我們的知識體系，把過去長期被嚴重忽視的生活經驗與地方知識找回來，這可能是我們在八八風災付出昂貴教訓之後的最重要體會。
本文發表於《原教界》2009年12月號
在全球氣候變遷的大環境底下，災害在世界各地頻傳，防災已成為一個重要的學術課題，台灣自然也不例外，透過國科會及政府相關行政部門的預算編列，我們已經投入了金額相當龐大的研究經費，期待相關防災科技的研究，能夠事前精準預測及防範災害的發生，或是希望災害所產生的損害能夠減至最低，我們冀盼也相信這些科技知識能夠協助社會，保障人民生命及財產的安全。
但是，莫拉克颱風卻嚴重衝擊了這些經由科技所建構起來的知識體系，我們不禁要問，花了那麼多錢所建立起來的知識對於防災產生了什麼功效？這些知識真的那麼有用嗎？如果花費了那麼多的研究經費，最後的結論依舊只能歸因於暴雨量太大，那麼，成篇累牘的研究成果及由此所起造的相關硬體工程，它們到底發揮了什麼功效？未來要怎麼辦？是否投入更多的經費，就能解決這個問題？更關鍵的是，這是經費的問題？還是這個知識體系根本上就是有問題的？
一直以來，我們深信科技是客觀中立的，我們認為建立於科技的知識一定能夠幫我們解決社會問題。然而，知識其實是個主觀的建構，科技也是如此，科技純然中立之說已經不再為許多人所接受。尤其是當我們已經步入「風險社會」或「災難社會」的年代，科學知識更是有其不確定性，這使得科技專家面對日益複雜的變遷社會，其預測風險及解決問題的能力也相對降低，但是我們卻看不到科技專家有深刻的反省。
部分科技專家為了解決這個問題，近年來雖然嘗試運用風險評估的方法，建構起「可接受風險」的概念，彼等觀照「客觀的事實」，將風險置於「可計算性」的範疇內來予以解析，依賴「機率」的概念將其量化計算，繼而將其轉化為「可接受風險值」，嘗試以此來重建科學的權威性，說服民眾，並成為公共政策的主要依歸。
不過，所謂「客觀的事實」其實並非是那麼的客觀，它往往是受到觀察者及研究者主觀立場的影響，這進而使得科技專家所認定的「可接受風險」，與實際生活經驗者及那些可能因此決定而受到負面波及者，有了相當大的差距。相關防災科技的研究，其實也是建立在研究者主觀的假設之上，也就是因為如此，由此知識體系所建構起來的防災政策，與社會現實之間已經出現了相當大的落差。
那麼，該如何產生適當的防災政策，就是現存社會的一個重大的議題。要如何來對付這個難題？我們需要什麼樣的知識體系？Beck認為我們可能必須重新定位科技進步與文明發展的整體關係，並將科技決策的決定權回歸於社會，經由社會理性（非科技理性）之論述來達成決策的選擇。這也就是說，許多防災政策應該是一個結合自然科學與人文科學、日常理性與專家理性的共生體，它不能透過個別專業化而彼此孤立，不能依各自理性來發展，而是必須跨越學科及團體來尋取共識。在這當中，地方民眾的意見必須給予充分的重視，將其納入防災決策之中，也就是說，防災政策其實是個充滿了政治、社會及道德的重要議題，不應由科技專家所獨占，地方民眾應該被賦予參與的權力，並享有相對的自主性。
八八風災發生之後，社區大學成員、原住民團體、地方文史工作室及許多民間有志之士紛紛站上了第一線，積極投入救災與災後重建，彼等透過網路來傳達最新的消息，並分享寶貴經驗，他們提出許多與科技知識不同的實務觀點，非常有助於問題的瞭解與解決。於此同時，許多以地方知識為主的「地方學」在各地湧現，他們試圖要重新建構我們的知識體系，把過去長期被嚴重忽視的生活經驗與地方知識找回來，這可能是我們在八八風災付出昂貴教訓之後的最重要體會。
本文發表於《原教界》2009年12月號
2009年12月1日 星期二
大排沙農場的悲歌輪迴
中科四期二林園區的開發，意外引發過往一段不堪的歷史。歷史上，彰化二林是台灣農運的重要起點，一般民眾或許知曉日治時期的二林蔗農事件，卻可能不知道國民政府來台之後，在民國36年1、2月間，發生另一個二林事件。
二次大戰後，台灣發生許多農民抗爭事件，都是對準台糖公司各地糖廠（當時台糖總公司辦事處設於上海，上司為資源委員會），由北到南的糖廠幾乎無一倖免，例如，溪湖糖廠、埔里糖廠、虎尾糖廠、後壁林糖廠及高雄縣各糖廠等，農民激烈抗爭是因台糖公司強制要將其租用的農地收回自營，對當時原耕作之佃農任意撤佃起耕所致。
台灣省政府當時的一份代電中，明白指出：「年來各地糖廠每不顧實際情形，藉口自營，積極收回，甚有雇用流氓強制起耕情事，致撤佃糾紛迭起。」其中衝突最大、事後並留下較為完整紀錄，乃是發生於當時原北斗區溪湖糖廠轄區內的大排沙農場，此農場也是這次中科四期所欲使用的農地。
由於這些農地大抵是日治時期被日人強制收買或徵收，然後撥出一部分土地供農民租用耕作，用以維持其生計。老百姓原本期待國民政府來台後至少能繼續承租使用這些農地，但台糖公司卻要將其驅趕，引起社會相當大的騷動，縱然當時台灣社會菁英人士及國大代表「一致主張廢止自營農場制度，將土地提供放租種植甘蔗」，但並不為資源委員會所接受。
激烈的衝突發生於民國36年1月28日，地點就在大排沙農場。後來在北斗區里民會館召開農民大會，據當時《青年自由報》2月22日報導，一名農民表示：「在憲政公布的今日，一切不合《憲法》的事情當然要撤廢，廠方屢次以非法的手段侵害農民的權益，委實令人痛恨，如前次番仔埔農場事件，在檢察官判定侵占不起訴，農民沒有犯罪事實，廠方竟昧於法治精神，使警察拘捕農民；餘恨未消，又以執銃的員工來脅迫農民，甚至不法逮捕，毀損地上耕作物，此不僅為農民的損失，亦是國家生產上的損失，如此糖廠作風是否合法，委實令人懷疑！」
中科徵地太「鴨霸」
並有其他農民指出被糖廠拘禁及拷打的情事，並質疑，「聽說糖廠是國家經營，當真國家會這樣待遇我們嗎？代表國家的糖廠可以這樣對待我們嗎？」另有農民也表示自己原本期待：「光復後能重見天日，怎知我們的糖廠仍沿用日人作風，依然榨取百姓的勞力！」
中科四期的興建將強制徵收大排沙農場及附近農地，今年11月5日區委會中，來自大排沙農場旁相思寮的阿公阿嬤淚灑會場，哭喊：「我70幾歲了，從出生就住在那裡，十多間房子徵收才百來萬，你們的樓房一間百來萬要不要賣啊？比土匪還不如。堂堂一個縣府，沒有照顧我們這些傻百姓，反而陷害我們。」「我們這些百姓從年輕拼到老，才能有個地方住而已。這麼鴨霸什麼都要把我們遷走，11月底說就要去拆房子，公媽不知要請到哪裡？」
那天區委會的場景，似乎是把時光拉回到了1947年2月的北斗區里民會館。62年了，國家怎麼還如此對待這些老農民？我們有否可能終止這個輪迴，讓老農可以繼續擁有土地，並安享餘年？
本文於2009/12/1 發表於蘋果日報
二次大戰後，台灣發生許多農民抗爭事件，都是對準台糖公司各地糖廠（當時台糖總公司辦事處設於上海，上司為資源委員會），由北到南的糖廠幾乎無一倖免，例如，溪湖糖廠、埔里糖廠、虎尾糖廠、後壁林糖廠及高雄縣各糖廠等，農民激烈抗爭是因台糖公司強制要將其租用的農地收回自營，對當時原耕作之佃農任意撤佃起耕所致。
台灣省政府當時的一份代電中，明白指出：「年來各地糖廠每不顧實際情形，藉口自營，積極收回，甚有雇用流氓強制起耕情事，致撤佃糾紛迭起。」其中衝突最大、事後並留下較為完整紀錄，乃是發生於當時原北斗區溪湖糖廠轄區內的大排沙農場，此農場也是這次中科四期所欲使用的農地。
由於這些農地大抵是日治時期被日人強制收買或徵收，然後撥出一部分土地供農民租用耕作，用以維持其生計。老百姓原本期待國民政府來台後至少能繼續承租使用這些農地，但台糖公司卻要將其驅趕，引起社會相當大的騷動，縱然當時台灣社會菁英人士及國大代表「一致主張廢止自營農場制度，將土地提供放租種植甘蔗」，但並不為資源委員會所接受。
激烈的衝突發生於民國36年1月28日，地點就在大排沙農場。後來在北斗區里民會館召開農民大會，據當時《青年自由報》2月22日報導，一名農民表示：「在憲政公布的今日，一切不合《憲法》的事情當然要撤廢，廠方屢次以非法的手段侵害農民的權益，委實令人痛恨，如前次番仔埔農場事件，在檢察官判定侵占不起訴，農民沒有犯罪事實，廠方竟昧於法治精神，使警察拘捕農民；餘恨未消，又以執銃的員工來脅迫農民，甚至不法逮捕，毀損地上耕作物，此不僅為農民的損失，亦是國家生產上的損失，如此糖廠作風是否合法，委實令人懷疑！」
中科徵地太「鴨霸」
並有其他農民指出被糖廠拘禁及拷打的情事，並質疑，「聽說糖廠是國家經營，當真國家會這樣待遇我們嗎？代表國家的糖廠可以這樣對待我們嗎？」另有農民也表示自己原本期待：「光復後能重見天日，怎知我們的糖廠仍沿用日人作風，依然榨取百姓的勞力！」
中科四期的興建將強制徵收大排沙農場及附近農地，今年11月5日區委會中，來自大排沙農場旁相思寮的阿公阿嬤淚灑會場，哭喊：「我70幾歲了，從出生就住在那裡，十多間房子徵收才百來萬，你們的樓房一間百來萬要不要賣啊？比土匪還不如。堂堂一個縣府，沒有照顧我們這些傻百姓，反而陷害我們。」「我們這些百姓從年輕拼到老，才能有個地方住而已。這麼鴨霸什麼都要把我們遷走，11月底說就要去拆房子，公媽不知要請到哪裡？」
那天區委會的場景，似乎是把時光拉回到了1947年2月的北斗區里民會館。62年了，國家怎麼還如此對待這些老農民？我們有否可能終止這個輪迴，讓老農可以繼續擁有土地，並安享餘年？
本文於2009/12/1 發表於蘋果日報
2009年11月19日 星期四
Looking at land value the way a farmer does
The Ministry of the Interior’s Regional Planning Committee approved the fourth stage of the Central Taiwan Science Park last Thursday, despite much public protest and a number of important factors not having been clarified, such as the environmental impact assessment. The approval of this development project and the disregard for public participation in the administrative process once again raise serious questions about both the legitimacy and rationality of the government’s public policymaking.
At the committee’s previous meeting, teary-eyed senior citizens from Changhua County voiced grievances over the government’s planned brutal expropriation of their land, complaining that they would have nothing with which to make a living. All in attendance were touched and could feel their sorrow.
Land expropriation is a very important state measure. Most advanced democracies are reluctant to use it, and see it as a last resort because of the serious consequences. In Taiwan, however, land expropriation has long been abused. The government exercises this right at every turn, making it the favored method for policymaking. This is a great irony in Taiwan, a country that claims to adhere to democracy and to guarantee the right to private ownership.
We must understand that the initiation of land expropriation must be predicated on the public interest, and the fulfillment of the public interest requires strict administrative procedures and the full participation of local residents to reach the widest possible consensus.
However, the Non-urban Land Use Control Regulations (非都市土地使用管制規則) and the Land Expropriation Act (土地徵收條例) are seriously flawed, turning the “public interest” into the best excuse and the sharpest tool for those in power — such as local governments — to deprive people of their right to own private property and their right to survival. The sad thing is that current legislation gives local residents and landowners no right to oppose expropriation. Despite legal requirements for public hearings, price negotiation between the government and landowners and reviews by the local land planning committees, these are all empty promises.
Local residents are closely tied to the land they call home, and have a different take on farmland from that of the government or big business. Such land should not be viewed from the economic aspect alone, because the safety and lives of local residents depend on this land and they identify with it on a spiritual level. It is exceedingly important, especially for those who are now in their 70s or 80s. They feel that if they have their land, there is hope that their lives and livelihoods will continue. Most Taiwanese farming villages are dealing with aging populations, but these elderly residents also have the fundamental right to survival, and this right should not be sacrificed on the altar of economic production value.
It goes without saying that the government should thoroughly investigate the impact that the fourth stage of the science park would have on local communities, culture and public welfare, and it should also respect the right of residents to choose. The government should evaluate the public interest based on relevant administrative procedures and regulations, and at the very least hold public hearings. This is the only way to avoid further social division and confrontation and to guarantee the rights and interests of the public.
The government should postpone the fourth stage of the science park until these issues have been resolved.
Hsu Shih-jung is a professor in the Department of Land Economics at National Chengchi University.
TRANSLATED BY EDDY CHANG
本文翻譯自政府浮濫徵收民地一文
並於2009/11/19刊載於Taipei Times, Page 8
At the committee’s previous meeting, teary-eyed senior citizens from Changhua County voiced grievances over the government’s planned brutal expropriation of their land, complaining that they would have nothing with which to make a living. All in attendance were touched and could feel their sorrow.
Land expropriation is a very important state measure. Most advanced democracies are reluctant to use it, and see it as a last resort because of the serious consequences. In Taiwan, however, land expropriation has long been abused. The government exercises this right at every turn, making it the favored method for policymaking. This is a great irony in Taiwan, a country that claims to adhere to democracy and to guarantee the right to private ownership.
We must understand that the initiation of land expropriation must be predicated on the public interest, and the fulfillment of the public interest requires strict administrative procedures and the full participation of local residents to reach the widest possible consensus.
However, the Non-urban Land Use Control Regulations (非都市土地使用管制規則) and the Land Expropriation Act (土地徵收條例) are seriously flawed, turning the “public interest” into the best excuse and the sharpest tool for those in power — such as local governments — to deprive people of their right to own private property and their right to survival. The sad thing is that current legislation gives local residents and landowners no right to oppose expropriation. Despite legal requirements for public hearings, price negotiation between the government and landowners and reviews by the local land planning committees, these are all empty promises.
Local residents are closely tied to the land they call home, and have a different take on farmland from that of the government or big business. Such land should not be viewed from the economic aspect alone, because the safety and lives of local residents depend on this land and they identify with it on a spiritual level. It is exceedingly important, especially for those who are now in their 70s or 80s. They feel that if they have their land, there is hope that their lives and livelihoods will continue. Most Taiwanese farming villages are dealing with aging populations, but these elderly residents also have the fundamental right to survival, and this right should not be sacrificed on the altar of economic production value.
It goes without saying that the government should thoroughly investigate the impact that the fourth stage of the science park would have on local communities, culture and public welfare, and it should also respect the right of residents to choose. The government should evaluate the public interest based on relevant administrative procedures and regulations, and at the very least hold public hearings. This is the only way to avoid further social division and confrontation and to guarantee the rights and interests of the public.
The government should postpone the fourth stage of the science park until these issues have been resolved.
Hsu Shih-jung is a professor in the Department of Land Economics at National Chengchi University.
TRANSLATED BY EDDY CHANG
本文翻譯自政府浮濫徵收民地一文
並於2009/11/19刊載於Taipei Times, Page 8
2009年11月18日 星期三
與「台北菁英」談中科四期
聽聞中科四期園區即將動土，筆者來自農村，想與「台北菁英」分享一些媒體沒有報導的事情。
首先，面對中科四期區委會的通過及當地農民土地即將遭受徵收，如果區委會純然是個由學者專家組成的委員會，那中科四期開發案是遭否決的，因為共有十六位委員投票，贊成者十一位，反對者為五位，贊成者中九位為政府各單位代表，學者專家僅二位贊成；相對地，五位反對者全部皆為學者專家。所以，扣除政府各單位代表，反對與贊成的票數是五比二，反對比率高達七十一％！政府其實是藉由政府各單位代表來灌水，才讓此案通過，試問，這樣的決策結果，怎會有其正當性及合理性？部分彰化縣民又怎麼會服氣呢？
「球員兼裁判」的制度偏頗設計，並不僅止於此。中科四期雖已通過環評，但是環境影響說明書是由誰來製作？根據環評法第七條的規定，環境影響說明書是由開發單位自己提出，也就是說，開發單位自己要開發，竟然是由自己來作環評，這有可能客觀嗎？
再者，土地徵收的程序中，規定要舉行公聽會，但是這個公聽會是由誰來舉辦？根據土地徵收條例第十條的規定，此公聽會竟然是由需用土地人自己來舉辦，也就是說，要徵收私有土地的人自己來舉辦公聽會，試問，這有可能中立嗎？有可能做出不應徵收的結論嗎？簡直是天方夜譚！
這就是制度設計的偏頗，這才是問題的關鍵！一般民眾皆被排除在外，成為沒有權力者，對公共政策的決策根本沒有置喙的餘地。
十一月五日的區委會中，來自大排沙農場旁相思寮的阿公阿嬤們，淚灑會場，他們哭喊：「我七十幾歲了，從出生就住在那裡，十多間房子徵收才百來萬，你們的樓房一間百來萬要不要賣啊？比土匪還不如。堂堂一個縣府，沒有照顧我們這些傻百姓，反而陷害我們。」「我們這些百姓從年輕一直拚到老，才能有個地方住而已。這麼鴨霸什麼都要把我們遷走，十一月底說就要去拆房子，公媽不知要請到那裡？」
國家可以這樣對待農村的「傻百姓」嗎？
本文於2009/11/18發表於自由時報
首先，面對中科四期區委會的通過及當地農民土地即將遭受徵收，如果區委會純然是個由學者專家組成的委員會，那中科四期開發案是遭否決的，因為共有十六位委員投票，贊成者十一位，反對者為五位，贊成者中九位為政府各單位代表，學者專家僅二位贊成；相對地，五位反對者全部皆為學者專家。所以，扣除政府各單位代表，反對與贊成的票數是五比二，反對比率高達七十一％！政府其實是藉由政府各單位代表來灌水，才讓此案通過，試問，這樣的決策結果，怎會有其正當性及合理性？部分彰化縣民又怎麼會服氣呢？
「球員兼裁判」的制度偏頗設計，並不僅止於此。中科四期雖已通過環評，但是環境影響說明書是由誰來製作？根據環評法第七條的規定，環境影響說明書是由開發單位自己提出，也就是說，開發單位自己要開發，竟然是由自己來作環評，這有可能客觀嗎？
再者，土地徵收的程序中，規定要舉行公聽會，但是這個公聽會是由誰來舉辦？根據土地徵收條例第十條的規定，此公聽會竟然是由需用土地人自己來舉辦，也就是說，要徵收私有土地的人自己來舉辦公聽會，試問，這有可能中立嗎？有可能做出不應徵收的結論嗎？簡直是天方夜譚！
這就是制度設計的偏頗，這才是問題的關鍵！一般民眾皆被排除在外，成為沒有權力者，對公共政策的決策根本沒有置喙的餘地。
十一月五日的區委會中，來自大排沙農場旁相思寮的阿公阿嬤們，淚灑會場，他們哭喊：「我七十幾歲了，從出生就住在那裡，十多間房子徵收才百來萬，你們的樓房一間百來萬要不要賣啊？比土匪還不如。堂堂一個縣府，沒有照顧我們這些傻百姓，反而陷害我們。」「我們這些百姓從年輕一直拚到老，才能有個地方住而已。這麼鴨霸什麼都要把我們遷走，十一月底說就要去拆房子，公媽不知要請到那裡？」
國家可以這樣對待農村的「傻百姓」嗎？
本文於2009/11/18發表於自由時報
2009年11月13日 星期五
政府浮濫徵收民地
在民眾抗議聲中及許多重大影響事項皆尚未釐清之前，如同環評的審查，內政部區委會也通過了中科四期的審查，這樣的結論及其嚴重忽略公民參與的行政程序，再度重創政府公共政策制定的正當性及合理性。
在區委會前次開會時，來自彰化的阿公阿嬤們當場泣訴自己家園即將遭受政府蠻橫徵收，未來生活將無所依靠，聽者無不動容，同感哀戚。土地徵收是國家非常重要的公器，一般先進民主國家皆不隨便使用，往往將其列為最後、非不得已的手段，因為其將產生非常嚴重的效果。但是，反觀我國長期以來卻是進行非常浮濫的土地徵收，政府動不動就祭出土地徵收的公權力，土地徵收竟成為政府施政的最優先手段，這在宣稱為實施民主制度及保障私人財產權的台灣，實在是最大的反諷。
須知土地徵收的啟動一定要有公共利益的前提，公共利益的獲取是需要有嚴謹的行政程序及地方住民的充分參與，經由這些程序來尋求彼此最大的共識，但是，現行運作的非都市土地使用管制體制及土地徵收條例卻有著太多的缺漏與不足，公共利益一詞反倒成為權力擁有者（如地方政府）剝奪私人財產權及生存權的最佳藉口與利器。可悲的是，地方住民及土地擁有者在法令制度上竟然毫無反對的權力，法規中雖有公聽會、協議價購、及土地徵收審議委員會的審查，但本人要誠實及非常痛心的告訴社會各界，這些都是口惠而實不至！
地方住民與土地有著相當深刻的連結，他們對於農地也有著與政府及財團不一樣的詮釋，農地不應純然由經濟面向來對待，農地其實是當地住民安身立命及心靈認同的空間，尤其是對於那些七、八十歲的老人家而言，農地實在是太重要了，保有農地，生活及生命就有希望，他們的生活及生命也就得以存續。台灣農村雖大多已呈現老化的現象，但是這些老人家仍應享有生存的基本權利，這不應因提升經濟產值的口號而被剝奪。
政府理應深入調查中科四期的興建對當地社會、人文、及人民福祉所產生的影響，並且要尊重當地住民的生存選擇權利，而且也應根據相關行政程序法令，啟動公共利益的評估，至少要舉辦嚴謹的聽證會，如此才不會形成社會更大的撕裂與衝突，對於人民的權益也才有保障。建議政府，在上述工作尚未完成之前，中科四期應予緩議。
本文於2009/11/13 發表於自由時報
在區委會前次開會時，來自彰化的阿公阿嬤們當場泣訴自己家園即將遭受政府蠻橫徵收，未來生活將無所依靠，聽者無不動容，同感哀戚。土地徵收是國家非常重要的公器，一般先進民主國家皆不隨便使用，往往將其列為最後、非不得已的手段，因為其將產生非常嚴重的效果。但是，反觀我國長期以來卻是進行非常浮濫的土地徵收，政府動不動就祭出土地徵收的公權力，土地徵收竟成為政府施政的最優先手段，這在宣稱為實施民主制度及保障私人財產權的台灣，實在是最大的反諷。
須知土地徵收的啟動一定要有公共利益的前提，公共利益的獲取是需要有嚴謹的行政程序及地方住民的充分參與，經由這些程序來尋求彼此最大的共識，但是，現行運作的非都市土地使用管制體制及土地徵收條例卻有著太多的缺漏與不足，公共利益一詞反倒成為權力擁有者（如地方政府）剝奪私人財產權及生存權的最佳藉口與利器。可悲的是，地方住民及土地擁有者在法令制度上竟然毫無反對的權力，法規中雖有公聽會、協議價購、及土地徵收審議委員會的審查，但本人要誠實及非常痛心的告訴社會各界，這些都是口惠而實不至！
地方住民與土地有著相當深刻的連結，他們對於農地也有著與政府及財團不一樣的詮釋，農地不應純然由經濟面向來對待，農地其實是當地住民安身立命及心靈認同的空間，尤其是對於那些七、八十歲的老人家而言，農地實在是太重要了，保有農地，生活及生命就有希望，他們的生活及生命也就得以存續。台灣農村雖大多已呈現老化的現象，但是這些老人家仍應享有生存的基本權利，這不應因提升經濟產值的口號而被剝奪。
政府理應深入調查中科四期的興建對當地社會、人文、及人民福祉所產生的影響，並且要尊重當地住民的生存選擇權利，而且也應根據相關行政程序法令，啟動公共利益的評估，至少要舉辦嚴謹的聽證會，如此才不會形成社會更大的撕裂與衝突，對於人民的權益也才有保障。建議政府，在上述工作尚未完成之前，中科四期應予緩議。
本文於2009/11/13 發表於自由時報
2009年10月29日 星期四
探求一個合理的環評架構
明天即將召開中科四期環評大會，環保署前預料又將聚集大批來自彰化及雲林的鄉親，表達對此案的嚴重關切。歷史似再度重演，好像又回到了一九八○的自力救濟年代。為了消弭環保抗爭，政府積極引入先進國家所採用的環評制度，它被視為是解決經濟成長與環境保護二者衝突的最佳機制。可是，雖然《環境影響評估法》已經通過多年，許多重要開發案件皆經過環評審查，然而，環保抗爭卻沒有因此消失，激烈衝突景象仍不斷上演。為什麼？
在環評之中，科學及客觀被畫上了等號，只要是符合科學的，就是屬於客觀的；其不包含主觀的成分，而這也代表著公共利益，一般社會大眾應該予以接受，科學的決定因此可以用來作為開發案件准駁的主要、甚且是唯一的判準。另外，環評其實是事前的預測行為，是在工廠或設施尚未正式動工之前，採用不同的科學模式，來預測及評估其未來對環境可能帶來的影響，預測的結果卻被視之為「事實」，是不容被質疑的。
但是，上述科學可以決定一切的論點，其實早就不完全為地方民眾所接受。所謂科技中立之說、及科學是純粹追求事實而不考慮任何後果的立論，已經為環保運動參與者所拒絕。科技，一個被工業及資本社會預設為中立的事項，其實隱藏著許多重要的價值選擇。為了保持科技至上的價值觀能夠支配整個社會，制度上的設計往往是避免科技的運作遭到民眾參與的干擾，權威當局因此通常把那些原本是政治及社會的議題轉化及定義成科技的問題；因此，去解決這些問題的方法就是要仰賴科技專家，而不是民主的參與。
另一方面，現代的社會已經步入了風險社會年代，現階段我們相當強調風險評估，而環評其實也就是事前的風險評估。由於部分科技專家體認了科學知識有其不確定性及不可靠性，為了解決這個問題，專家們嘗試運用風險評估的方法，建構起「可接受風險」的概念。彼等依照「客觀事實」，將風險置於「可計算性」的範疇內來予以解析；依賴「機率」的概念將其量化計算，繼而將其轉化為「可接受風險值」，嘗試以此來重建科學的權威性，說服民眾，並成為公共政策制定的依歸。
不過，所謂的「客觀事實」並非純然是那麼客觀，它往往是受到研究者主觀立場的影響，這進而使得科技專家所認定的「可接受風險」，與生活經驗者、及那些可能因此決定而受到負面波及者，有了相當大的差距。也就因為如此，風險評估的方法往往是有許多不同的計算模式，由這些不同模式也產出許多不一樣的「事實」，但其所導引出來的決策方向，可能會是完全不同的。讓人相當頭疼的，在這不同模式之間，我們（包含了科技專家們）實在是缺乏客觀的操作準則來確切的評斷何者模式才是正確的。
在這種情況之下，如何對「可接受風險」產生共識，並獲得決策，就是現存社會的一個重大的議題。該如何對付這個難題？
德國社會學者Beck認為我們可能必須重新定位科技進步與文明發展的整體關係，並將公共政策的決定權回歸於社會，經由社會理性（非科技理性）之論述來達成決策的選擇。這也就是說，「可接受風險」決策，是一個結合自然科學與人文科學、日常理性與專家理性的共生體，它不能透過個別專業化而彼此孤立，不能依各自理性來發展，而是必須跨越學科及團體來尋取共識。
在這當中，地方住民的意見必須給予充分的尊重，並將其納入風險評估之中，也就是說，環評其實是個充滿了政治、社會、環境及倫理的重要議題，絕非僅是科學的問題，它不應由科技專家所獨占，地方住民應該被賦予參與的權力及相對的自主空間。缺乏民眾的參與，是我國環評制度的最大缺憾，而這可能也是環保抗爭不斷上演的主因。
本文於2009年10月29日刊載於中國時報
在環評之中，科學及客觀被畫上了等號，只要是符合科學的，就是屬於客觀的；其不包含主觀的成分，而這也代表著公共利益，一般社會大眾應該予以接受，科學的決定因此可以用來作為開發案件准駁的主要、甚且是唯一的判準。另外，環評其實是事前的預測行為，是在工廠或設施尚未正式動工之前，採用不同的科學模式，來預測及評估其未來對環境可能帶來的影響，預測的結果卻被視之為「事實」，是不容被質疑的。
但是，上述科學可以決定一切的論點，其實早就不完全為地方民眾所接受。所謂科技中立之說、及科學是純粹追求事實而不考慮任何後果的立論，已經為環保運動參與者所拒絕。科技，一個被工業及資本社會預設為中立的事項，其實隱藏著許多重要的價值選擇。為了保持科技至上的價值觀能夠支配整個社會，制度上的設計往往是避免科技的運作遭到民眾參與的干擾，權威當局因此通常把那些原本是政治及社會的議題轉化及定義成科技的問題；因此，去解決這些問題的方法就是要仰賴科技專家，而不是民主的參與。
另一方面，現代的社會已經步入了風險社會年代，現階段我們相當強調風險評估，而環評其實也就是事前的風險評估。由於部分科技專家體認了科學知識有其不確定性及不可靠性，為了解決這個問題，專家們嘗試運用風險評估的方法，建構起「可接受風險」的概念。彼等依照「客觀事實」，將風險置於「可計算性」的範疇內來予以解析；依賴「機率」的概念將其量化計算，繼而將其轉化為「可接受風險值」，嘗試以此來重建科學的權威性，說服民眾，並成為公共政策制定的依歸。
不過，所謂的「客觀事實」並非純然是那麼客觀，它往往是受到研究者主觀立場的影響，這進而使得科技專家所認定的「可接受風險」，與生活經驗者、及那些可能因此決定而受到負面波及者，有了相當大的差距。也就因為如此，風險評估的方法往往是有許多不同的計算模式，由這些不同模式也產出許多不一樣的「事實」，但其所導引出來的決策方向，可能會是完全不同的。讓人相當頭疼的，在這不同模式之間，我們（包含了科技專家們）實在是缺乏客觀的操作準則來確切的評斷何者模式才是正確的。
在這種情況之下，如何對「可接受風險」產生共識，並獲得決策，就是現存社會的一個重大的議題。該如何對付這個難題？
德國社會學者Beck認為我們可能必須重新定位科技進步與文明發展的整體關係，並將公共政策的決定權回歸於社會，經由社會理性（非科技理性）之論述來達成決策的選擇。這也就是說，「可接受風險」決策，是一個結合自然科學與人文科學、日常理性與專家理性的共生體，它不能透過個別專業化而彼此孤立，不能依各自理性來發展，而是必須跨越學科及團體來尋取共識。
在這當中，地方住民的意見必須給予充分的尊重，並將其納入風險評估之中，也就是說，環評其實是個充滿了政治、社會、環境及倫理的重要議題，絕非僅是科學的問題，它不應由科技專家所獨占，地方住民應該被賦予參與的權力及相對的自主空間。缺乏民眾的參與，是我國環評制度的最大缺憾，而這可能也是環保抗爭不斷上演的主因。
本文於2009年10月29日刊載於中國時報
2009年10月5日 星期一
格達費的帳篷與國土規劃
利比亞領袖格達費出國訪問時，喜歡在受訪國搭起帳篷，充當海外行宮。前幾天他出席紐約聯合國大會，又企圖在美國搭帳篷，但是卻無法如願，各地方政府除堅決拒絕外，並要求部分已搭起的帳篷必須立即拆除，其所持的理由乃是該帳篷構造物已經違反了地方政府所發布的土地使用分區管制法令。
土地使用分區管制是土地規劃與管制的一個主要手段，它為全球大部分國家所採用，此次格達費所訪問的紐約市，碰巧就是該制度的創始地，它於1916年在曼哈頓開始實施後，迅速的為美國其他城市所模仿。都市的土地被分成了不同的使用區，如住宅區、商業區等，各有不一樣的建蔽率、容積率、建築高度等限制。這些限制似乎是與美國憲法中對於私人財產權的保障相互衝突，因此，時常遭到挑戰，但是美國最高法院於1926年經由Euclid個案的宣判，正式宣告它的合憲性，因為這些對於財產權的限制，乃是為了公共利益的目的而來。
台灣於日治時期就引進土地使用分區管制制度，實施於都市地區，至於非都市部份，則是要待1970年代區域計畫法執行之後，才告正式確立。但是，這個制度的最大缺憾，乃是它過於僵化，這使得許多土地開發因此受到限制。晚近為了解決這個問題，許多富創意的方法被建構起來，但是基本上仍然是尊重土地使用分區管制的理念。
另一方面，與此制度相對應的，乃是實施於英國及極少數國家的開發許可制，英國於1921年陰錯陽差的創造出開發許可制，開發商在開發之前，必須先向地方政府提出申請，在地方政府審查通過後，才得以興建。上述的審查是採個案模式，即地方政府可依不同個案特性而有不同的決定，因此各個案間的差異性可能是相當大的。這樣的差別作法雖引來公平性的批評，但卻依舊實施於英國，學者稱，這乃是因為英國有著習慣法的法律背景，及地方政府自主的悠久傳統。
我國雖採土地使用分區管制制度，但卻屢遭土地開發業者的批評，過去在政府減少干預的思維下，在1983年引入開發許可制，運用於非都市地區，而過去由經建會所提出的國土計畫法草案，也是要運用此制度於未來土地使用計畫之中。我們將開發許可制視為是單純的技術操作，忽略了其背後支撐的文化、法律及民主因素，這使得開發許可制已經儼然成為財團、建商及地方派系進行土地炒作的最佳工具。
88風災後，國土規劃成為一個熱門的議題，可惜我們卻相當缺乏對於開發許可制過往實施經驗的深入檢討。格達費被拆除的帳蓬可否給我們一些省思？
本文於2009/10/05發表於立報看守台灣專欄
土地使用分區管制是土地規劃與管制的一個主要手段，它為全球大部分國家所採用，此次格達費所訪問的紐約市，碰巧就是該制度的創始地，它於1916年在曼哈頓開始實施後，迅速的為美國其他城市所模仿。都市的土地被分成了不同的使用區，如住宅區、商業區等，各有不一樣的建蔽率、容積率、建築高度等限制。這些限制似乎是與美國憲法中對於私人財產權的保障相互衝突，因此，時常遭到挑戰，但是美國最高法院於1926年經由Euclid個案的宣判，正式宣告它的合憲性，因為這些對於財產權的限制，乃是為了公共利益的目的而來。
台灣於日治時期就引進土地使用分區管制制度，實施於都市地區，至於非都市部份，則是要待1970年代區域計畫法執行之後，才告正式確立。但是，這個制度的最大缺憾，乃是它過於僵化，這使得許多土地開發因此受到限制。晚近為了解決這個問題，許多富創意的方法被建構起來，但是基本上仍然是尊重土地使用分區管制的理念。
另一方面，與此制度相對應的，乃是實施於英國及極少數國家的開發許可制，英國於1921年陰錯陽差的創造出開發許可制，開發商在開發之前，必須先向地方政府提出申請，在地方政府審查通過後，才得以興建。上述的審查是採個案模式，即地方政府可依不同個案特性而有不同的決定，因此各個案間的差異性可能是相當大的。這樣的差別作法雖引來公平性的批評，但卻依舊實施於英國，學者稱，這乃是因為英國有著習慣法的法律背景，及地方政府自主的悠久傳統。
我國雖採土地使用分區管制制度，但卻屢遭土地開發業者的批評，過去在政府減少干預的思維下，在1983年引入開發許可制，運用於非都市地區，而過去由經建會所提出的國土計畫法草案，也是要運用此制度於未來土地使用計畫之中。我們將開發許可制視為是單純的技術操作，忽略了其背後支撐的文化、法律及民主因素，這使得開發許可制已經儼然成為財團、建商及地方派系進行土地炒作的最佳工具。
88風災後，國土規劃成為一個熱門的議題，可惜我們卻相當缺乏對於開發許可制過往實施經驗的深入檢討。格達費被拆除的帳蓬可否給我們一些省思？
本文於2009/10/05發表於立報看守台灣專欄
2009年8月7日 星期五
召開全國土地問題會議
為了年底選舉，立法院國民黨團強力運作要在八月下旬召開臨時會，其政策會執行長表示，「即使用表決也能通過一、二案」。由於所列舉的法案充滿著爭議，社會各界仍有許多的疑慮，其中又多涉及土地相關議題。因此，我們認為，政府此時應該要儘速召開全國土地問題會議，來尋得社會的共識，而不是立法院內的「表決臨時會」。
回首過去，就在二十年前，一群無力購屋的「無殼蝸牛」組成了「無住屋者團結組織」，他們運用幽默嘲諷的方式，發動了一次又一次的都市社會運動，相當成功的表達出他們對於高房價的不滿，活動高潮之一是他們帶領了數萬名民眾「夜宿忠孝東路」，用臥睡在高房價地段人行道的「享受」，來控訴政府住宅及土地政策的無能。
這個運動間接促成了空前又絕後的「全國土地問題會議」，眼看民間力量風起雲湧，當時政府即刻邀集了各方人士浩浩蕩蕩的進行相關議題的研討，會議內容包羅萬象，有都市計畫體制、公有土地政策、農地及山林地政策、土地稅制等，讓學界、實務界及民間團體能夠有一個與政府對話及溝通的場域，而不是彼此經由傳媒、或是街頭來相互放話與對峙。
就在此刻，土地問題依舊是非常嚴重。都市內房地產價格仍然是高不可攀，「一個月薪三萬四千元的上班族，要二十三年不吃不喝才買得起台北市的房子」，這對於年輕人及中下階層而言，是何等殘酷的一件事情。非都市土地也是問題重重，農發條例的修正，使得別墅型農舍大量興建於優良農田，這不僅對農業生產帶來莫大的衝擊，也破壞了鄉村景觀及原來的社區紋理，所謂的「農地農用」最後防線，已經是完全的崩潰。另有地方政府假借工業區開發，濫用土地徵收權力，不斷的對農地蠶食鯨吞，讓地方老百姓受驚害怕，失去其生活的最後依靠。
土地是重要的資源，也是資產，它更是我們安身立命之所在，我們必須用非常嚴肅的心情來珍惜它。二十年了，我們土地問題的嚴重性不曾稍減，它反而是更加的險峻，這些問題隨處可見，用不著費心找尋，也用不著高深的學問，只要你願意睜開眼睛，誠實用心，馬上都可以看得到的。一個宣稱要聞聲救苦的政府及政黨應該是要看得到及聽得見的。
本文刪減版於2009/08/07發表於自由時報澄社評論。
回首過去，就在二十年前，一群無力購屋的「無殼蝸牛」組成了「無住屋者團結組織」，他們運用幽默嘲諷的方式，發動了一次又一次的都市社會運動，相當成功的表達出他們對於高房價的不滿，活動高潮之一是他們帶領了數萬名民眾「夜宿忠孝東路」，用臥睡在高房價地段人行道的「享受」，來控訴政府住宅及土地政策的無能。
這個運動間接促成了空前又絕後的「全國土地問題會議」，眼看民間力量風起雲湧，當時政府即刻邀集了各方人士浩浩蕩蕩的進行相關議題的研討，會議內容包羅萬象，有都市計畫體制、公有土地政策、農地及山林地政策、土地稅制等，讓學界、實務界及民間團體能夠有一個與政府對話及溝通的場域，而不是彼此經由傳媒、或是街頭來相互放話與對峙。
就在此刻，土地問題依舊是非常嚴重。都市內房地產價格仍然是高不可攀，「一個月薪三萬四千元的上班族，要二十三年不吃不喝才買得起台北市的房子」，這對於年輕人及中下階層而言，是何等殘酷的一件事情。非都市土地也是問題重重，農發條例的修正，使得別墅型農舍大量興建於優良農田，這不僅對農業生產帶來莫大的衝擊，也破壞了鄉村景觀及原來的社區紋理，所謂的「農地農用」最後防線，已經是完全的崩潰。另有地方政府假借工業區開發，濫用土地徵收權力，不斷的對農地蠶食鯨吞，讓地方老百姓受驚害怕，失去其生活的最後依靠。
土地是重要的資源，也是資產，它更是我們安身立命之所在，我們必須用非常嚴肅的心情來珍惜它。二十年了，我們土地問題的嚴重性不曾稍減，它反而是更加的險峻，這些問題隨處可見，用不著費心找尋，也用不著高深的學問，只要你願意睜開眼睛，誠實用心，馬上都可以看得到的。一個宣稱要聞聲救苦的政府及政黨應該是要看得到及聽得見的。
本文刪減版於2009/08/07發表於自由時報澄社評論。
2009年8月3日 星期一
要相信哪一個馬總統？
今年四月二十九日晚上，台灣農村陣線受邀，與馬英九總統溝通農村再生條例草案的相關問題，農委會陳武雄主委也隨同在旁。當晚討論熱烈，幾乎是欲罷不能（請參考「4/29之夜：與馬總統談農村再生條例」http://www.dfun.com.tw/?p=12188），由馬總統的談話內容，明顯可以感受到他對於此條例草案是相當的保留。
當晚的結論大抵有二：一為農村再生條例草案千萬不要急著通過，馬總統說，「千萬不要投入了二千億，卻製造出四千億的問題」；他甚且再三強調，「農村規劃不能只做些景觀美化」。二為他當場指示陳主委，一定要多與台灣農村陣線及社會各界溝通，建立共識；馬總統並要求陳主委把修好的條例草案公開上網，廣納各界意見。
那晚之後，我無緣再見陳主委、或是農委會水保局負責的人員，只收到一份農委會轉來的立法委員所提出的不同版本；農委會並沒有對台灣農村陣線成員進行法案溝通，我們也沒有看到農委會水保局所提出的修正版本，更遑論是公開上網了。不料，八月初新聞報導，馬總統親自表示，農村再生條例要趕快通過！配合著近日立法院國民黨團極力主張召開臨時會審查農村再生條例的報導，立法院在月底召開臨時會似乎已成定局，而針對的法案就是農村再生條例！
我們台灣農村陣線成員迷惘了，我們是該相信四月二十九日的馬總統？還是八月一日的馬總統？在農村再生條例草案未見修改的情況下，馬總統怎麼會有這麼大的改變？
台灣農村陣線並不反對農村再生，只是希望這麼一大筆的金錢投入，能夠真正關注到農村及農民的需要。因此我們要求這二千億基金，至少有百分之五十是投入於農民所亟需的生產及產銷之上，而不只是硬體工程建設及景觀的美化。
我們對於土地活化專章也相當擔憂，農村及農地的規劃茲事體大，絕不是少數幾個條文，並經由空白授權就能夠解決的，因這涉及了國土整體的規劃。所以，我們期盼能夠有個專法，像都市計畫法一般，至少提升到這樣的層級，才能夠真正照顧到農村及農民的需要。
台灣的農村相當多元，有許多已是生存於邊際線上下，期盼馬總統能夠真正關懷弱勢者的需要，並協助農村建構起良好的制度。二千億基金終究是會投入，但有急於這一時嗎？是為了年底縣市長選舉嗎？這關係著總統的誠信問題！
（作者為國立政治大學地政學系教授）
本文於2009/08/03發表於自由時報
當晚的結論大抵有二：一為農村再生條例草案千萬不要急著通過，馬總統說，「千萬不要投入了二千億，卻製造出四千億的問題」；他甚且再三強調，「農村規劃不能只做些景觀美化」。二為他當場指示陳主委，一定要多與台灣農村陣線及社會各界溝通，建立共識；馬總統並要求陳主委把修好的條例草案公開上網，廣納各界意見。
那晚之後，我無緣再見陳主委、或是農委會水保局負責的人員，只收到一份農委會轉來的立法委員所提出的不同版本；農委會並沒有對台灣農村陣線成員進行法案溝通，我們也沒有看到農委會水保局所提出的修正版本，更遑論是公開上網了。不料，八月初新聞報導，馬總統親自表示，農村再生條例要趕快通過！配合著近日立法院國民黨團極力主張召開臨時會審查農村再生條例的報導，立法院在月底召開臨時會似乎已成定局，而針對的法案就是農村再生條例！
我們台灣農村陣線成員迷惘了，我們是該相信四月二十九日的馬總統？還是八月一日的馬總統？在農村再生條例草案未見修改的情況下，馬總統怎麼會有這麼大的改變？
台灣農村陣線並不反對農村再生，只是希望這麼一大筆的金錢投入，能夠真正關注到農村及農民的需要。因此我們要求這二千億基金，至少有百分之五十是投入於農民所亟需的生產及產銷之上，而不只是硬體工程建設及景觀的美化。
我們對於土地活化專章也相當擔憂，農村及農地的規劃茲事體大，絕不是少數幾個條文，並經由空白授權就能夠解決的，因這涉及了國土整體的規劃。所以，我們期盼能夠有個專法，像都市計畫法一般，至少提升到這樣的層級，才能夠真正照顧到農村及農民的需要。
台灣的農村相當多元，有許多已是生存於邊際線上下，期盼馬總統能夠真正關懷弱勢者的需要，並協助農村建構起良好的制度。二千億基金終究是會投入，但有急於這一時嗎？是為了年底縣市長選舉嗎？這關係著總統的誠信問題！
（作者為國立政治大學地政學系教授）
本文於2009/08/03發表於自由時報
2009年7月20日 星期一
請肯認及尊重民間社會
徐世榮（政治大學地政學系教授）
自從政黨輪替之後，一股強烈欲限縮民間社會活力的舉措不斷的湧現，這不僅發生於政府的行政作為，在許多相關立法中也明白表露。例如，執政者在陳雲林來台時的粗暴表現，讓人驚覺台灣民主的嚴重倒退；近日來超過百位學者及社運界人士挺身自首，聲援李明璁教授及林佳範教授，強烈抗議執政者欲藉由集會遊行法來箝制人民的公民權利，壓縮民間社會的空間，此為一最佳實例。
民間社會的活力偶而是透過社會運動或自力救濟方式來予以呈現，它對於現有的公共政策或是政治結構會帶來一定程度的衝擊，可能也會引起社會的緊張，這對於狹隘以經濟成長為施政主軸的保守型政權而言，是個嚴重的威脅，因為這些運動包含了環保、農民、勞工、族群、性別、住宅、土地認同等多元內容，會嚴重影響資本的積累及效率的提升。因此，這些社會運動在以往通常會被污名化，被醜化為「不理性」、「泛政治化」、「非經濟因素」、或是被冠上「環保流氓」的暴力稱謂，主政者欲除之而後快，而集會遊行法及檢警人員就成為最佳的工具。
上述的論調及作為充斥於民國70年代，尤其是解嚴的前後，那時立法院前的中山南路及行政院前的忠孝東路成為社運界的最愛，熱鬧滾滾。如今時過境遷，盛況不再，倘回首從前，再細讀彼等的許多訴求，可以發現這股社運力量根本不是主政者所宣揚的那樣負面，它們大部分反而是社會進步力量的前緣，因為它們帶動了政策的改變、制度的變遷、及政府行政組織的調整，它們是一股促使我們社會開放改革的正面力量。
這也印證了都市規劃學者曼紐‧卡司提爾（Manuel Castells）透過其對於社會運動的研究來分辨「政治體系」與「民間社會」的差異。他認為政治體系的目標是在於政府，因此必須倚賴於政府，並且成為政府連結的一部份，所以在某種程度之下，政治體系必須制度化某種社會控制，並且接受某種程度的妥協或交易。可是，另外一方面，社會運動則是生存及發展於民間社會，它並不像政治體系一般，必須受限於遊戲的規則，或是拘泥於制度化的傳統價值及標準。這也就是為什麼社會運動是社會進步創新的主要來源，而政黨、政治聯盟、利益團體或地方派系則為談判及利益交易的對象。
一個健康及民主的社會往往是體現於民間的活力，主政者應予以尊重，這恐無法透過威權的立法及行政來予以限縮，尤其是台灣社會已艱辛走過了一段自由化及民主化的歷程，我們不可能再回到從前，一個活潑又具相對自主性的民間社會已成為我們社會最佳的資產！
本文於2009/7/19發表於立報看守台灣專欄
自從政黨輪替之後，一股強烈欲限縮民間社會活力的舉措不斷的湧現，這不僅發生於政府的行政作為，在許多相關立法中也明白表露。例如，執政者在陳雲林來台時的粗暴表現，讓人驚覺台灣民主的嚴重倒退；近日來超過百位學者及社運界人士挺身自首，聲援李明璁教授及林佳範教授，強烈抗議執政者欲藉由集會遊行法來箝制人民的公民權利，壓縮民間社會的空間，此為一最佳實例。
民間社會的活力偶而是透過社會運動或自力救濟方式來予以呈現，它對於現有的公共政策或是政治結構會帶來一定程度的衝擊，可能也會引起社會的緊張，這對於狹隘以經濟成長為施政主軸的保守型政權而言，是個嚴重的威脅，因為這些運動包含了環保、農民、勞工、族群、性別、住宅、土地認同等多元內容，會嚴重影響資本的積累及效率的提升。因此，這些社會運動在以往通常會被污名化，被醜化為「不理性」、「泛政治化」、「非經濟因素」、或是被冠上「環保流氓」的暴力稱謂，主政者欲除之而後快，而集會遊行法及檢警人員就成為最佳的工具。
上述的論調及作為充斥於民國70年代，尤其是解嚴的前後，那時立法院前的中山南路及行政院前的忠孝東路成為社運界的最愛，熱鬧滾滾。如今時過境遷，盛況不再，倘回首從前，再細讀彼等的許多訴求，可以發現這股社運力量根本不是主政者所宣揚的那樣負面，它們大部分反而是社會進步力量的前緣，因為它們帶動了政策的改變、制度的變遷、及政府行政組織的調整，它們是一股促使我們社會開放改革的正面力量。
這也印證了都市規劃學者曼紐‧卡司提爾（Manuel Castells）透過其對於社會運動的研究來分辨「政治體系」與「民間社會」的差異。他認為政治體系的目標是在於政府，因此必須倚賴於政府，並且成為政府連結的一部份，所以在某種程度之下，政治體系必須制度化某種社會控制，並且接受某種程度的妥協或交易。可是，另外一方面，社會運動則是生存及發展於民間社會，它並不像政治體系一般，必須受限於遊戲的規則，或是拘泥於制度化的傳統價值及標準。這也就是為什麼社會運動是社會進步創新的主要來源，而政黨、政治聯盟、利益團體或地方派系則為談判及利益交易的對象。
一個健康及民主的社會往往是體現於民間的活力，主政者應予以尊重，這恐無法透過威權的立法及行政來予以限縮，尤其是台灣社會已艱辛走過了一段自由化及民主化的歷程，我們不可能再回到從前，一個活潑又具相對自主性的民間社會已成為我們社會最佳的資產！
本文於2009/7/19發表於立報看守台灣專欄
2009年6月11日 星期四
請保障人民的財產權
（發表於立法院第7屆第3會期經濟委員會「產業創新條例草案」公聽會）
「產業創新條例草案」乃是延續過往的「獎勵投資條例」及接替它的「促進產業升級條例」。「獎勵投資條例」制定於1960年，是台灣經濟轉向的重要法案，雖然它促成了台灣經濟的快速成長，但是那時的政治氛圍是屬戒嚴時期，國家的權力相當的高漲；相對地，人民的權利嚴重限縮，財產權也未獲充分的保障，縱然憲法中有相關保障財產權的條款。這個條例歷經了台灣政治的重大轉型，例如，戒嚴令在1987年解除、國會也隨之全面改選、總統也直接民選等，台灣似乎逐漸步入了民主政治的年代，但是，這個條例的結構並未有重大的改變，國家依舊擁有龐大的力量，人民的財產權仍然是沒有獲得充分的保障。
產業園區的設置，其重要的關鍵乃是土地從何而來？過去的經驗顯示，大抵都是徵收私有土地。土地徵收是剝奪私人的財產權，在民主國家裡，它的發動及進行必須非常慎重，應該要有嚴謹的法律規範，而且最重要的，一定要有公共利益作為前提。必須特別注意的，這個公共利益的定義及其內涵，並非是由政府、或是專家單方面可以予以界定，而是要開放給民眾參與，彼此透過誠心的對話及溝通，來建立起公共利益的共識。
另外，在民主國家裡，基於對於私人財產權的尊重，都儘可能不要動用徵收權；也就是說，土地徵收絕非是公共事業用地取得的優先手段，更非是唯一的手段，換言之，它應該是最後的手段。但是，長久以來，我國各級政府部門對於公共建設用地之取得，習慣於輕易採用徵收手段為之，因此土地徵收之件數為數甚多，這使得因土地徵收所引發的爭議及抗爭也是層出不窮。
底下表格是我國2001-2005土地徵收件數，這個數字並不包括區段徵收及殘餘地一併徵收的件數。如果與日本相比較，於1995-1999年間，其權利取得裁決（相當於台灣之土地徵收核准）件數，分別為111、128、80、145、124。陳立夫教授指出，「就此數值以觀，將顯見我國土地徵收件數之多。」（陳立夫，2007a：354）
年度 土地徵收核准案件
件數 土地筆數 面積(ha)
2001 951 23,626 1,307.185867
2002 754 15,203 769.169281
2003 693 18,625 1,000.123166
2004 649 15,768 652.407754
2005 651 16,494 1,016.531230
資料來源：陳立夫，2007a：353-354。
在台灣過往的土地徵收中，「獎勵投資條例」或是「促進產業升級條例」都是扮演著重要的角色，因為由經濟部工業局所主導開發的工業區大抵都是依據這二個條例來辦理土地徵收業務。而這個工業區開發體系，也成為我國工業區用地供給的重要來源，根據工業局前幾年的資料顯示，編定工業區的面積為36897.02公頃。
敝人欲提醒 大院委員及各位先進，這個土地徵收法律條文及其結構是繼續被保留下來，沒有重大的變動，其分別呈現於條例草案的第33條及第41條。第33條第1項：
各中央目的事業主管機關、直轄市、縣（市）主管機關、公民營事業或興辦產業人得勘選面積達一定規模之土地，擬具可行性規劃報告，並依都市計畫法或區域計畫法、環境影響評估法及其他相關法規提具書件，經各該法規主管機關核准後，由各中央目的事業主管機關核定產業園區之設置。
第41條第1項：
各中央目的事業主管機關或直轄市、縣（市）主管機關為開發產業園區需用私有土地時，得徵收之。
敝人以為本條例草案有關於土地徵收的規定，仍然是延續著過去威權時代的形式與內涵，它不僅過於簡略，並不吻合民主政治時代對於財產權應有的保障，這將使得人民的財產權繼續受到剝奪，敝人憂慮，民間社會的抗爭恐也將會繼續衍生。
這樣的規定是否吻合前述公共利益要件是頗有問題的。土地徵收雖有土地徵收條例作為依據，但是，必須特別注意的是，在土地徵收條例並沒有建立衡量公共利益的機制，而是必須倚賴於其他法定的土地利用計畫來予以擔保，如都市計畫即是，陳立夫教授指出（2007b：278）：
是以，為達成都市計畫目標，所採行之方法、手段，可謂係謀求增進公共利益。準此，因舉辦都市計畫事業所為之土地徵收，係以都市計畫內容為藍圖，以之實現都市計畫之目標；於是，理論上本得認為係以都市計畫作為土地徵收所需公共利益之擔保，而於為土地徵收處分時不再另行審查、考量所興辦之事業是否具有公共利益。
然而，這是在都市計畫範圍內所為之徵收，但是在非都市土地部份則是依據區域計畫法進行土地使用分區的管制，並沒有法定的土地使用計畫可為擔保，而第33條第1項的「可行性規劃報告」並不能等同或類比為都市計畫及法定土地使用計畫，因此，這產生了一個非常嚴重的問題，那就是未來依據「產業創新條例」所為之土地徵收，並沒有一個衡量公共利益的機制，這將造成私人財產權遭受了嚴重的侵害與剝奪，恐與憲法保障私人財產權之規定有違。
另外，我國環境影響評估與土地徵收機制皆有球員兼裁判、主管機關利益未迴避恐的不當設計，這由苗栗縣後龍科技園區之開發可見一斑，敝人前些時日寫一拙文，一併附於本文之末，也請 大院委員及各位先進一併參考（附錄：「政府鴨霸，公民不服從！」發表於自由時報2009/06/05）。
再者，在缺乏國土整體規劃的情況下，這個條例的通過將會侵奪多少的農地？這也是讓人相當憂心的，尤其是當台灣的糧食自給率僅為30.6%的情況下，政府可能必須慎重考量這個問題。
最後，再提一點，條例草案第69條規定，「興辦工業人因擴展工業或設置污染防治設備，需使用毗連之非都市土地時，其擴展計畫及用地面積，應經直轄市、縣（市）主管機關核定後發給工業用地證明書，辦理使用地變更編定。」此項規定過去已經引起相當大之爭議，也破壞土地使用分區管制的完整性，敝人建議應予刪除，回歸制度化途徑辦理。
參考文獻：
陳立夫，2007a，〈我國土地徵收制度相關爭議問題之探討—以近年行政法院裁判為中心素材〉，收錄於社團法人台灣行政法學會主編，《國家賠償與徵收補償/公共任務與行政組織》，台北：元照出版有限公司，頁349-393。
陳立夫，2007b，〈土地徵收‧都市計畫與徵收前之協議程序探討—簡評最高行政法院九六年判字第一四四二號判決〉，《台灣法學》，11月號，頁273-282。
附錄：
政府鴨霸，公民不服從！（發表於自由時報2009/06/05）
在苗栗縣政府強力主導下，後龍科技園區開發案似乎是勢在必行。農委會日前已正式回函內政部區委會，表示「本案本會尊重縣農業主管機關之評估及審查意見」，而縣府的意見乃是「同意申請變更使用」。此外，縣府雖然依照環保署環評委員會之審查意見，在地方密集召開了五場說明會，但在專案小組已做出「有條件通過審查」初步結論後，是否能夠翻案，也讓人不敢樂觀。
另一方面，社區民眾則是強烈的反對，因為他們的土地即將被徵收，不僅財產權受到剝奪，生活方式也將會根本的改變。但是他們的焦慮及憤怒卻僅能在說明會現場表達，換回來的是縣府官員一句「帶回去研究」的答覆。遺憾的是，我們的決策機制並沒有為弱勢民眾保留任何的位置，更荒唐的是，法律制度竟然都是站在有權力者那一方！
例如，我國的說明會或公聽會是由開發單位及需用土地人自己來辦理，如環評法第八條：「開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」土地徵收條例第十條：「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。」本案苗栗縣政府本身就是開發單位及需用土地人，試問，開發單位自己要開發工業區，有可能公正的舉辦說明會？苗栗縣政府本身就欲徵收私人土地，有可能具同理心來聆聽土地所有權人拒絕土地被徵收的訴求？
除了球員兼裁判、利益未迴避的不當設計外，更嚴重的是公共政策制定時所需的公共利益要件，其詮釋權竟然也全由開發單位及需用土地人所掌控。若以環評為例，不論是說明書或評估書，竟然皆由欲開發工業區的苗栗縣政府自己提出，試問，它有可能作出一本結論為「對環境嚴重影響、不應開發」的說明書嗎？土地徵收制度也不遑多讓，從徵收計畫書之提出，迄內政部作成徵收處分的過程中，並無任何公益、私益衡量的機制，也就是說，苗栗縣政府認定什麼是公共利益，那就是公共利益！多麼可怕的制度啊！
由於財政困窘，近年來中央政府不斷地將權力釋出，委由地方政府及私人企業來承接，惟由於公民參與決策機制仍未法制化，使得各縣市的發展是由地方行政部門、地方派系及財團所建構起來的霸權聯盟所壟斷，民眾的利益大抵仍被棄之一旁。其實，公共利益是必須經由公平公開的論述過程，透過彼此尊重及誠心的溝通來獲取的。然而，現今的狀況是，制度並沒有為公民社會提供出路，權力擁有者又強力壓制民眾的聲音，這怎不讓人擔憂及忿忿不平呢？
「產業創新條例草案」乃是延續過往的「獎勵投資條例」及接替它的「促進產業升級條例」。「獎勵投資條例」制定於1960年，是台灣經濟轉向的重要法案，雖然它促成了台灣經濟的快速成長，但是那時的政治氛圍是屬戒嚴時期，國家的權力相當的高漲；相對地，人民的權利嚴重限縮，財產權也未獲充分的保障，縱然憲法中有相關保障財產權的條款。這個條例歷經了台灣政治的重大轉型，例如，戒嚴令在1987年解除、國會也隨之全面改選、總統也直接民選等，台灣似乎逐漸步入了民主政治的年代，但是，這個條例的結構並未有重大的改變，國家依舊擁有龐大的力量，人民的財產權仍然是沒有獲得充分的保障。
產業園區的設置，其重要的關鍵乃是土地從何而來？過去的經驗顯示，大抵都是徵收私有土地。土地徵收是剝奪私人的財產權，在民主國家裡，它的發動及進行必須非常慎重，應該要有嚴謹的法律規範，而且最重要的，一定要有公共利益作為前提。必須特別注意的，這個公共利益的定義及其內涵，並非是由政府、或是專家單方面可以予以界定，而是要開放給民眾參與，彼此透過誠心的對話及溝通，來建立起公共利益的共識。
另外，在民主國家裡，基於對於私人財產權的尊重，都儘可能不要動用徵收權；也就是說，土地徵收絕非是公共事業用地取得的優先手段，更非是唯一的手段，換言之，它應該是最後的手段。但是，長久以來，我國各級政府部門對於公共建設用地之取得，習慣於輕易採用徵收手段為之，因此土地徵收之件數為數甚多，這使得因土地徵收所引發的爭議及抗爭也是層出不窮。
底下表格是我國2001-2005土地徵收件數，這個數字並不包括區段徵收及殘餘地一併徵收的件數。如果與日本相比較，於1995-1999年間，其權利取得裁決（相當於台灣之土地徵收核准）件數，分別為111、128、80、145、124。陳立夫教授指出，「就此數值以觀，將顯見我國土地徵收件數之多。」（陳立夫，2007a：354）
年度 土地徵收核准案件
件數 土地筆數 面積(ha)
2001 951 23,626 1,307.185867
2002 754 15,203 769.169281
2003 693 18,625 1,000.123166
2004 649 15,768 652.407754
2005 651 16,494 1,016.531230
資料來源：陳立夫，2007a：353-354。
在台灣過往的土地徵收中，「獎勵投資條例」或是「促進產業升級條例」都是扮演著重要的角色，因為由經濟部工業局所主導開發的工業區大抵都是依據這二個條例來辦理土地徵收業務。而這個工業區開發體系，也成為我國工業區用地供給的重要來源，根據工業局前幾年的資料顯示，編定工業區的面積為36897.02公頃。
敝人欲提醒 大院委員及各位先進，這個土地徵收法律條文及其結構是繼續被保留下來，沒有重大的變動，其分別呈現於條例草案的第33條及第41條。第33條第1項：
各中央目的事業主管機關、直轄市、縣（市）主管機關、公民營事業或興辦產業人得勘選面積達一定規模之土地，擬具可行性規劃報告，並依都市計畫法或區域計畫法、環境影響評估法及其他相關法規提具書件，經各該法規主管機關核准後，由各中央目的事業主管機關核定產業園區之設置。
第41條第1項：
各中央目的事業主管機關或直轄市、縣（市）主管機關為開發產業園區需用私有土地時，得徵收之。
敝人以為本條例草案有關於土地徵收的規定，仍然是延續著過去威權時代的形式與內涵，它不僅過於簡略，並不吻合民主政治時代對於財產權應有的保障，這將使得人民的財產權繼續受到剝奪，敝人憂慮，民間社會的抗爭恐也將會繼續衍生。
這樣的規定是否吻合前述公共利益要件是頗有問題的。土地徵收雖有土地徵收條例作為依據，但是，必須特別注意的是，在土地徵收條例並沒有建立衡量公共利益的機制，而是必須倚賴於其他法定的土地利用計畫來予以擔保，如都市計畫即是，陳立夫教授指出（2007b：278）：
是以，為達成都市計畫目標，所採行之方法、手段，可謂係謀求增進公共利益。準此，因舉辦都市計畫事業所為之土地徵收，係以都市計畫內容為藍圖，以之實現都市計畫之目標；於是，理論上本得認為係以都市計畫作為土地徵收所需公共利益之擔保，而於為土地徵收處分時不再另行審查、考量所興辦之事業是否具有公共利益。
然而，這是在都市計畫範圍內所為之徵收，但是在非都市土地部份則是依據區域計畫法進行土地使用分區的管制，並沒有法定的土地使用計畫可為擔保，而第33條第1項的「可行性規劃報告」並不能等同或類比為都市計畫及法定土地使用計畫，因此，這產生了一個非常嚴重的問題，那就是未來依據「產業創新條例」所為之土地徵收，並沒有一個衡量公共利益的機制，這將造成私人財產權遭受了嚴重的侵害與剝奪，恐與憲法保障私人財產權之規定有違。
另外，我國環境影響評估與土地徵收機制皆有球員兼裁判、主管機關利益未迴避恐的不當設計，這由苗栗縣後龍科技園區之開發可見一斑，敝人前些時日寫一拙文，一併附於本文之末，也請 大院委員及各位先進一併參考（附錄：「政府鴨霸，公民不服從！」發表於自由時報2009/06/05）。
再者，在缺乏國土整體規劃的情況下，這個條例的通過將會侵奪多少的農地？這也是讓人相當憂心的，尤其是當台灣的糧食自給率僅為30.6%的情況下，政府可能必須慎重考量這個問題。
最後，再提一點，條例草案第69條規定，「興辦工業人因擴展工業或設置污染防治設備，需使用毗連之非都市土地時，其擴展計畫及用地面積，應經直轄市、縣（市）主管機關核定後發給工業用地證明書，辦理使用地變更編定。」此項規定過去已經引起相當大之爭議，也破壞土地使用分區管制的完整性，敝人建議應予刪除，回歸制度化途徑辦理。
參考文獻：
陳立夫，2007a，〈我國土地徵收制度相關爭議問題之探討—以近年行政法院裁判為中心素材〉，收錄於社團法人台灣行政法學會主編，《國家賠償與徵收補償/公共任務與行政組織》，台北：元照出版有限公司，頁349-393。
陳立夫，2007b，〈土地徵收‧都市計畫與徵收前之協議程序探討—簡評最高行政法院九六年判字第一四四二號判決〉，《台灣法學》，11月號，頁273-282。
附錄：
政府鴨霸，公民不服從！（發表於自由時報2009/06/05）
在苗栗縣政府強力主導下，後龍科技園區開發案似乎是勢在必行。農委會日前已正式回函內政部區委會，表示「本案本會尊重縣農業主管機關之評估及審查意見」，而縣府的意見乃是「同意申請變更使用」。此外，縣府雖然依照環保署環評委員會之審查意見，在地方密集召開了五場說明會，但在專案小組已做出「有條件通過審查」初步結論後，是否能夠翻案，也讓人不敢樂觀。
另一方面，社區民眾則是強烈的反對，因為他們的土地即將被徵收，不僅財產權受到剝奪，生活方式也將會根本的改變。但是他們的焦慮及憤怒卻僅能在說明會現場表達，換回來的是縣府官員一句「帶回去研究」的答覆。遺憾的是，我們的決策機制並沒有為弱勢民眾保留任何的位置，更荒唐的是，法律制度竟然都是站在有權力者那一方！
例如，我國的說明會或公聽會是由開發單位及需用土地人自己來辦理，如環評法第八條：「開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」土地徵收條例第十條：「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。」本案苗栗縣政府本身就是開發單位及需用土地人，試問，開發單位自己要開發工業區，有可能公正的舉辦說明會？苗栗縣政府本身就欲徵收私人土地，有可能具同理心來聆聽土地所有權人拒絕土地被徵收的訴求？
除了球員兼裁判、利益未迴避的不當設計外，更嚴重的是公共政策制定時所需的公共利益要件，其詮釋權竟然也全由開發單位及需用土地人所掌控。若以環評為例，不論是說明書或評估書，竟然皆由欲開發工業區的苗栗縣政府自己提出，試問，它有可能作出一本結論為「對環境嚴重影響、不應開發」的說明書嗎？土地徵收制度也不遑多讓，從徵收計畫書之提出，迄內政部作成徵收處分的過程中，並無任何公益、私益衡量的機制，也就是說，苗栗縣政府認定什麼是公共利益，那就是公共利益！多麼可怕的制度啊！
由於財政困窘，近年來中央政府不斷地將權力釋出，委由地方政府及私人企業來承接，惟由於公民參與決策機制仍未法制化，使得各縣市的發展是由地方行政部門、地方派系及財團所建構起來的霸權聯盟所壟斷，民眾的利益大抵仍被棄之一旁。其實，公共利益是必須經由公平公開的論述過程，透過彼此尊重及誠心的溝通來獲取的。然而，現今的狀況是，制度並沒有為公民社會提供出路，權力擁有者又強力壓制民眾的聲音，這怎不讓人擔憂及忿忿不平呢？
2009年6月7日 星期日
土改小地主煎熬一甲子
（原建議標題為：請政府終結一甲子的苦難）
六月七日，對於許多農地出租人及其後代而言，是個痛苦、難忘的日子。因為當年一場雷厲風行的土改運動，竟讓他們的土地被迫「出租」了六十年，至今仍然無法收回。
一九五一年六月七日，總統令制定公布了《耕地三七五減租條例》，但是在一九四九年四月，當時的台灣省政府即公布施行了《台灣省私有耕地租用辦法》，並由那一年的第一期農作物收割時（約五、六月）開始辦理，因此這個政策實施至今，至少已經有一個甲子了。
在當時，政策完全站在佃農那邊，主觀上認為佃農是社會的弱勢須扶持；相對地，農地出租人則全部被視之為「地主」，是萬惡不赦的剝削階級，必須予以制裁、甚至剷除，而沿革已久的租佃制度則是應該將其消滅。但是，所謂「地主」其實是有其特別意涵的，農地所有人或出租人並非即是地主。簡單的說，所謂的地主必須具備許多的要件，其第一個要件就是必須擁有大面積的土地，而且家庭是非常的富有。但是台灣有多少農地所有人是夠資格被稱之為地主呢？筆者嘗試以國民政府過去在中國的農戶分類及擁有土地面積為標準，以此來比對日治時代台灣三次的土地調查及一九五二年的地籍總歸戶資料。
例如，一九二八年中央土地委員會所發表的土地調查資料，所謂農戶分為：貧農、中農、富農、小中地主、及大地主五大類別，經過換算，至少必須擁有三點一七甲的土地才夠資格被稱之為「小地主」；據調查，台灣當時符合此標準的比例約僅為所有農戶的六點七七％。
另外，行政院農村復興委員會於一九三三年在浙江省進行調查，那次調查將農戶分為：收租地主、經營地主、富農、中農、貧農、及雇農等六類。若由面積來予以評斷，那麼必須要擁有五點二八甲的土地才夠資格被稱為地主；相對的，台灣農戶符合的比例則是更低，僅為二點八八％。若再舉一九四一年主計處統計局發表的統計為例，約需擁有十九甲土地才夠資格被稱為地主，台灣當時卻約僅有○點九％的農戶符合這個資格；另經該局於中國十一省八十九縣的調查與統計，地主戶數共僅為一五四五戶而已。
經由這三項統計數據類比，皆表示當時大多數台灣農戶，其擁有的土地面積都是低於中國大陸地主所擁有的耕地規模，這也就是說，倘以國民政府於統治中國大陸時期的標準來衡量，台灣絕大多數的農戶皆是不夠資格被稱為地主的。
遺憾的是，上述農戶分類及其內涵並沒有被運用於台灣。國民政府來台後，卻只是依據租佃關係來予以分類，因此農戶被簡化為：地主、自耕農、及佃農等三類。這樣的分類造成一個相當嚴重的後果，即地主的定義被大幅度擴張了，許多農民僅因為把土地出租，竟然就搖身一變，成為了地主，其命運因此也大為不同，許多人陷入了悲慘的人生，所出租的土地竟然至今都無法收回。根據內政部地政司資料，截至二○○八年底止，耕地三七五租約尚有三八五八六件，佃農四六七二四戶，地主約五四四七九戶，面積為一六四二一公頃，每一地主戶平均出租面積約僅為○點三甲，面積實在是相當的狹小。
過往土改的錯誤必須趕快更正，不應再拖延，而且政府必須承擔最大的責任。在立法院上個會期，行政院曾嘗試要進行部分修法，但在承租人阻力之下，後來是自行予以撤回。期待政府處理此事要拿出道德勇氣及魄力，不應再採取「拖」字訣。尤其是政府現今政策已經翻轉，大力推動租佃制度，如「小地主大佃農」及「回歸田園」租地方案，又何忍讓這些原本就不是大地主的農地出租人繼續承擔一甲子的苦難？
（作者為政治大學地政學系教授、澄社社員）
本文2009/06/07發表於中國時報
六月七日，對於許多農地出租人及其後代而言，是個痛苦、難忘的日子。因為當年一場雷厲風行的土改運動，竟讓他們的土地被迫「出租」了六十年，至今仍然無法收回。
一九五一年六月七日，總統令制定公布了《耕地三七五減租條例》，但是在一九四九年四月，當時的台灣省政府即公布施行了《台灣省私有耕地租用辦法》，並由那一年的第一期農作物收割時（約五、六月）開始辦理，因此這個政策實施至今，至少已經有一個甲子了。
在當時，政策完全站在佃農那邊，主觀上認為佃農是社會的弱勢須扶持；相對地，農地出租人則全部被視之為「地主」，是萬惡不赦的剝削階級，必須予以制裁、甚至剷除，而沿革已久的租佃制度則是應該將其消滅。但是，所謂「地主」其實是有其特別意涵的，農地所有人或出租人並非即是地主。簡單的說，所謂的地主必須具備許多的要件，其第一個要件就是必須擁有大面積的土地，而且家庭是非常的富有。但是台灣有多少農地所有人是夠資格被稱之為地主呢？筆者嘗試以國民政府過去在中國的農戶分類及擁有土地面積為標準，以此來比對日治時代台灣三次的土地調查及一九五二年的地籍總歸戶資料。
例如，一九二八年中央土地委員會所發表的土地調查資料，所謂農戶分為：貧農、中農、富農、小中地主、及大地主五大類別，經過換算，至少必須擁有三點一七甲的土地才夠資格被稱之為「小地主」；據調查，台灣當時符合此標準的比例約僅為所有農戶的六點七七％。
另外，行政院農村復興委員會於一九三三年在浙江省進行調查，那次調查將農戶分為：收租地主、經營地主、富農、中農、貧農、及雇農等六類。若由面積來予以評斷，那麼必須要擁有五點二八甲的土地才夠資格被稱為地主；相對的，台灣農戶符合的比例則是更低，僅為二點八八％。若再舉一九四一年主計處統計局發表的統計為例，約需擁有十九甲土地才夠資格被稱為地主，台灣當時卻約僅有○點九％的農戶符合這個資格；另經該局於中國十一省八十九縣的調查與統計，地主戶數共僅為一五四五戶而已。
經由這三項統計數據類比，皆表示當時大多數台灣農戶，其擁有的土地面積都是低於中國大陸地主所擁有的耕地規模，這也就是說，倘以國民政府於統治中國大陸時期的標準來衡量，台灣絕大多數的農戶皆是不夠資格被稱為地主的。
遺憾的是，上述農戶分類及其內涵並沒有被運用於台灣。國民政府來台後，卻只是依據租佃關係來予以分類，因此農戶被簡化為：地主、自耕農、及佃農等三類。這樣的分類造成一個相當嚴重的後果，即地主的定義被大幅度擴張了，許多農民僅因為把土地出租，竟然就搖身一變，成為了地主，其命運因此也大為不同，許多人陷入了悲慘的人生，所出租的土地竟然至今都無法收回。根據內政部地政司資料，截至二○○八年底止，耕地三七五租約尚有三八五八六件，佃農四六七二四戶，地主約五四四七九戶，面積為一六四二一公頃，每一地主戶平均出租面積約僅為○點三甲，面積實在是相當的狹小。
過往土改的錯誤必須趕快更正，不應再拖延，而且政府必須承擔最大的責任。在立法院上個會期，行政院曾嘗試要進行部分修法，但在承租人阻力之下，後來是自行予以撤回。期待政府處理此事要拿出道德勇氣及魄力，不應再採取「拖」字訣。尤其是政府現今政策已經翻轉，大力推動租佃制度，如「小地主大佃農」及「回歸田園」租地方案，又何忍讓這些原本就不是大地主的農地出租人繼續承擔一甲子的苦難？
（作者為政治大學地政學系教授、澄社社員）
本文2009/06/07發表於中國時報
2009年6月5日 星期五
《澄社評論》政府鴨霸 公民不服從（刪減版）
《澄社評論》政府鴨霸 公民不服從
◎ 徐世榮
在苗栗縣政府強力主導下，後龍科技園區開發案似乎是勢在必行。農委會日前已正式回函內政部區委會，表示「本案本會尊重縣農業主管機關之評估及審查意見」，而縣府的意見為「同意申請變更使用」。此外，縣府雖然依照環保署環評委員會之審查意見，在地方密集召開了五場說明會，但在專案小組已做出「有條件通過審查」初步結論後，是否能夠翻案，也讓人不敢樂觀。
另一方面，社區民眾則是強烈的反對，因為他們的土地即將被徵收，不僅財產權受到剝奪，生活方式也將會根本的改變。但是他們的焦慮及憤怒卻僅能在說明會現場表達，換回來的是縣府官員一句「帶回去研究」的答覆。遺憾的是，我們的決策機制並沒有為弱勢民眾保留任何的位置，更荒唐的是，法律制度竟然都是站在有權力者那一方！
例如，我國的說明會或公聽會是由開發單位及需用土地人自己來辦理，本案苗栗縣政府本身就是開發單位及需用土地人，試問，開發單位自己要開發工業區，有可能公正的舉辦說明會？苗栗縣政府本身就欲徵收私人土地，有可能具同理心來聆聽土地所有權人拒絕土地被徵收的訴求？
若以環評為例，不論是說明書或評估書，竟然皆由欲開發工業區的苗栗縣政府自己提出，試問，它有可能作出一本結論為「對環境嚴重影響、不應開發」的說明書嗎？土地徵收制度也不遑多讓，從徵收計畫書之提出，迄內政部作成徵收處分的過程中，並無任何公益、私益衡量的機制，也就是說，苗栗縣政府認定什麼是公共利益，那就是公共利益！多麼可怕的制度啊！
由於財政困窘及政治目的，近年來中央政府不斷地將權力釋出，委由地方政府及私人企業來承接，惟由於公民參與決策機制仍未法制化，使得各縣市的發展是由地方行政部門、地方派系及財團所建構起來的霸權聯盟所壟斷，民眾的利益大抵仍被棄之一旁。其實，公共利益是必須經由公平公開的論述過程，透過彼此尊重及誠心的溝通來獲取的。
然而，現今的狀況是，制度並沒有為公民社會提供出路，權力擁有者又強力壓制民眾的聲音，這怎不讓人擔憂及忿忿不平呢？
本文2009/06/05發表於自由時報。
按此看全文版
◎ 徐世榮
在苗栗縣政府強力主導下，後龍科技園區開發案似乎是勢在必行。農委會日前已正式回函內政部區委會，表示「本案本會尊重縣農業主管機關之評估及審查意見」，而縣府的意見為「同意申請變更使用」。此外，縣府雖然依照環保署環評委員會之審查意見，在地方密集召開了五場說明會，但在專案小組已做出「有條件通過審查」初步結論後，是否能夠翻案，也讓人不敢樂觀。
另一方面，社區民眾則是強烈的反對，因為他們的土地即將被徵收，不僅財產權受到剝奪，生活方式也將會根本的改變。但是他們的焦慮及憤怒卻僅能在說明會現場表達，換回來的是縣府官員一句「帶回去研究」的答覆。遺憾的是，我們的決策機制並沒有為弱勢民眾保留任何的位置，更荒唐的是，法律制度竟然都是站在有權力者那一方！
例如，我國的說明會或公聽會是由開發單位及需用土地人自己來辦理，本案苗栗縣政府本身就是開發單位及需用土地人，試問，開發單位自己要開發工業區，有可能公正的舉辦說明會？苗栗縣政府本身就欲徵收私人土地，有可能具同理心來聆聽土地所有權人拒絕土地被徵收的訴求？
若以環評為例，不論是說明書或評估書，竟然皆由欲開發工業區的苗栗縣政府自己提出，試問，它有可能作出一本結論為「對環境嚴重影響、不應開發」的說明書嗎？土地徵收制度也不遑多讓，從徵收計畫書之提出，迄內政部作成徵收處分的過程中，並無任何公益、私益衡量的機制，也就是說，苗栗縣政府認定什麼是公共利益，那就是公共利益！多麼可怕的制度啊！
由於財政困窘及政治目的，近年來中央政府不斷地將權力釋出，委由地方政府及私人企業來承接，惟由於公民參與決策機制仍未法制化，使得各縣市的發展是由地方行政部門、地方派系及財團所建構起來的霸權聯盟所壟斷，民眾的利益大抵仍被棄之一旁。其實，公共利益是必須經由公平公開的論述過程，透過彼此尊重及誠心的溝通來獲取的。
然而，現今的狀況是，制度並沒有為公民社會提供出路，權力擁有者又強力壓制民眾的聲音，這怎不讓人擔憂及忿忿不平呢？
本文2009/06/05發表於自由時報。
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《澄社評論》政府鴨霸，公民不服從！(全文版)
政府鴨霸，公民不服從！（全文版）
徐世榮
在苗栗縣政府強力主導下，後龍科技園區開發案似乎是勢在必行。農委會日前已正式回函內政部區委會，表示「本案本會尊重縣農業主管機關之評估及審查意見」，而縣府的意見為「同意申請變更使用」。此外，縣府雖然依照環保署環評委員會之審查意見，在地方密集召開了五場說明會，但在專案小組已做出「有條件通過審查」初步結論後，是否能夠翻案，也讓人不敢樂觀。
另一方面，社區民眾則是強烈的反對，因為他們的土地即將被徵收，不僅財產權受到剝奪，生活方式也將會根本的改變。但是他們的焦慮及憤怒卻僅能在說明會現場表達，換回來的是縣府官員一句「帶回去研究」的答覆。遺憾的是，我們的決策機制並沒有為弱勢民眾保留任何的位置，更荒唐的是，法律制度竟然都是站在有權力者那一方！
例如，我國的說明會或公聽會是由開發單位及需用土地人自己來辦理，如環評法第八條：「開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」土地徵收條例第十條：「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。」本案苗栗縣政府本身就是開發單位及需用土地人，試問，開發單位自己要開發工業區，有可能公正的舉辦說明會？苗栗縣政府本身就欲徵收私人土地，有可能具同理心來聆聽土地所有權人拒絕土地被徵收的訴求？
除了球員兼裁判、利益未迴避的不當設計外，更嚴重的是公共政策制定時所需的公共利益要件，其詮釋權竟然也全由開發單位及需用土地人所掌控。若以環評為例，不論是說明書或評估書，竟然皆由欲開發工業區的苗栗縣政府自己提出，試問，它有可能作出一本結論為「對環境嚴重影響、不應開發」的說明書嗎？土地徵收制度也不遑多讓，從徵收計畫書之提出，迄內政部作成徵收處分的過程中，並無任何公益、私益衡量的機制，也就是說，苗栗縣政府認定什麼是公共利益，那就是公共利益！多麼可怕的制度啊！
由於財政困窘及政治目的，近年來中央政府不斷地將權力釋出，委由地方政府及私人企業來承接，惟由於公民參與決策機制仍未法制化，使得各縣市的發展是由地方行政部門、地方派系及財團所建構起來的霸權聯盟所壟斷，民眾的利益大抵仍被棄之一旁。其實，公共利益是必須經由公平公開的論述過程，透過彼此尊重及誠心的溝通來獲取的。然而，現今的狀況是，制度並沒有為公民社會提供出路，權力擁有者又強力壓制民眾的聲音，這怎不讓人擔憂及忿忿不平呢？（作者為政治大學地政學系教授）
徐世榮
在苗栗縣政府強力主導下，後龍科技園區開發案似乎是勢在必行。農委會日前已正式回函內政部區委會，表示「本案本會尊重縣農業主管機關之評估及審查意見」，而縣府的意見為「同意申請變更使用」。此外，縣府雖然依照環保署環評委員會之審查意見，在地方密集召開了五場說明會，但在專案小組已做出「有條件通過審查」初步結論後，是否能夠翻案，也讓人不敢樂觀。
另一方面，社區民眾則是強烈的反對，因為他們的土地即將被徵收，不僅財產權受到剝奪，生活方式也將會根本的改變。但是他們的焦慮及憤怒卻僅能在說明會現場表達，換回來的是縣府官員一句「帶回去研究」的答覆。遺憾的是，我們的決策機制並沒有為弱勢民眾保留任何的位置，更荒唐的是，法律制度竟然都是站在有權力者那一方！
例如，我國的說明會或公聽會是由開發單位及需用土地人自己來辦理，如環評法第八條：「開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」土地徵收條例第十條：「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。」本案苗栗縣政府本身就是開發單位及需用土地人，試問，開發單位自己要開發工業區，有可能公正的舉辦說明會？苗栗縣政府本身就欲徵收私人土地，有可能具同理心來聆聽土地所有權人拒絕土地被徵收的訴求？
除了球員兼裁判、利益未迴避的不當設計外，更嚴重的是公共政策制定時所需的公共利益要件，其詮釋權竟然也全由開發單位及需用土地人所掌控。若以環評為例，不論是說明書或評估書，竟然皆由欲開發工業區的苗栗縣政府自己提出，試問，它有可能作出一本結論為「對環境嚴重影響、不應開發」的說明書嗎？土地徵收制度也不遑多讓，從徵收計畫書之提出，迄內政部作成徵收處分的過程中，並無任何公益、私益衡量的機制，也就是說，苗栗縣政府認定什麼是公共利益，那就是公共利益！多麼可怕的制度啊！
由於財政困窘及政治目的，近年來中央政府不斷地將權力釋出，委由地方政府及私人企業來承接，惟由於公民參與決策機制仍未法制化，使得各縣市的發展是由地方行政部門、地方派系及財團所建構起來的霸權聯盟所壟斷，民眾的利益大抵仍被棄之一旁。其實，公共利益是必須經由公平公開的論述過程，透過彼此尊重及誠心的溝通來獲取的。然而，現今的狀況是，制度並沒有為公民社會提供出路，權力擁有者又強力壓制民眾的聲音，這怎不讓人擔憂及忿忿不平呢？（作者為政治大學地政學系教授）
2009年5月22日 星期五
哪門子的農村再生 灣寶是國寶
農村再生條例立法正緊鑼密鼓的在立法院內展開，面對外界的強烈質疑，提出此法案的農委會往往宣稱此條例的設計完全是「由下而上」，也就是這個條例是充分尊重民意及農村內部民主運作程序，農村居民將可以充分參與政策制定，並不會受到任何不公義的對待。
只是這樣的聲明用來審視後龍鎮灣寶里就顯得特別的諷刺。灣寶里是個良好農業生產地區，種植的西瓜遠近馳名。當地原本是砂質土壤，但是政府農業單位從民國六十年代起，就努力在此進行農地重劃並興築農水路，在當地居民共同合作下，當地成為優質的特定農業區。民國九十年代，文建會也選定此地為社區總體營造單位，地方民眾熱心參與地方事務，灣寶里遂成為一個頗受重視的典範。
但是這樣一個優質的社區卻將因為「後龍科技園區」計畫而被摧毀。苗栗縣政府欲在此地設置面積廣達三百六十二公頃的工業區，由於所規劃的工業區大抵涵蓋了灣寶里，縣府欲動用土地徵收權。
很遺憾的，灣寶里的民意幾乎完全受到漠視，苗栗縣政府相當沒有誠意與地方民眾溝通，縱然過去曾經辦過公聽會，但是其舉辦公聽會的目的根本不是為了廣徵民意或釐清爭議，而僅是為了符合法律所規定的程序作業，這也就是俗稱的「跑程序」！
其實，地方民眾對於「農地」是有不同詮釋的，他們想要向政府表達，農地不應該純然由經濟面向來予以對待，農地其實還包含了環境生態價值；更重要的，農地更是當地居民安身立命及主觀認同的空間。在政策制定時，這些多元的價值都應該被納進來一起考量。
灣寶里的命運不應被孤立對待，它正是許多農村的縮影，盼望農委會及政府能夠重視灣寶里個案，因為農村再生條例草案中重要的「土地活化」專章，其運作的機制幾乎是與此案雷同的，是完全放權由地方政府來主導的，如果灣寶里強烈保護農地的心願無法獲得尊重，怎不讓人為台灣的農村及農地感到憂心？而我們又如何能夠相信農村再生條例呢？
本文2009/05/22發表於自由時報
按此看全文先救灣寶 再談農村再生
只是這樣的聲明用來審視後龍鎮灣寶里就顯得特別的諷刺。灣寶里是個良好農業生產地區，種植的西瓜遠近馳名。當地原本是砂質土壤，但是政府農業單位從民國六十年代起，就努力在此進行農地重劃並興築農水路，在當地居民共同合作下，當地成為優質的特定農業區。民國九十年代，文建會也選定此地為社區總體營造單位，地方民眾熱心參與地方事務，灣寶里遂成為一個頗受重視的典範。
但是這樣一個優質的社區卻將因為「後龍科技園區」計畫而被摧毀。苗栗縣政府欲在此地設置面積廣達三百六十二公頃的工業區，由於所規劃的工業區大抵涵蓋了灣寶里，縣府欲動用土地徵收權。
很遺憾的，灣寶里的民意幾乎完全受到漠視，苗栗縣政府相當沒有誠意與地方民眾溝通，縱然過去曾經辦過公聽會，但是其舉辦公聽會的目的根本不是為了廣徵民意或釐清爭議，而僅是為了符合法律所規定的程序作業，這也就是俗稱的「跑程序」！
其實，地方民眾對於「農地」是有不同詮釋的，他們想要向政府表達，農地不應該純然由經濟面向來予以對待，農地其實還包含了環境生態價值；更重要的，農地更是當地居民安身立命及主觀認同的空間。在政策制定時，這些多元的價值都應該被納進來一起考量。
灣寶里的命運不應被孤立對待，它正是許多農村的縮影，盼望農委會及政府能夠重視灣寶里個案，因為農村再生條例草案中重要的「土地活化」專章，其運作的機制幾乎是與此案雷同的，是完全放權由地方政府來主導的，如果灣寶里強烈保護農地的心願無法獲得尊重，怎不讓人為台灣的農村及農地感到憂心？而我們又如何能夠相信農村再生條例呢？
本文2009/05/22發表於自由時報
按此看全文先救灣寶 再談農村再生
2009年5月21日 星期四
先救灣寶，再談農村再生
農村再生條例立法正緊鑼密鼓的在立法院內展開，面對外界的強烈質疑，提出此法案的農委會往往宣稱此條例的設計完全是「由下而上」，也就是這個條例是充分尊重民意及農村內部民主運作程序，農村居民將可以充分參與政策制定，並不會受到任何不公義的對待。
只是這樣的聲明用來審視後龍鎮灣寶里就顯得特別的諷刺。灣寶里是個良好農業生產地區，種植的西瓜遠近馳名。當地原本是砂質土壤，但是政府農業單位從民國六十年代起，就努力在此進行農地重劃並興築農水路，在當地居民共同合作下，當地成為優質的特定農業區。民國九十年代，文建會也選定此地為社區總體營造單位，地方民眾熱心參與地方事務，灣寶里遂成為一個頗受重視的典範。
但是這樣一個優質的社區卻將因為「後龍科技園區」計畫而被摧毀。苗栗縣政府欲在此地設置面積高達三百六十二公頃的工業區，由於所規劃的工業區大抵涵蓋了灣寶里，縣府欲動用土地徵收權。縣府所持的理由為「經濟效益」，即「未來每年將產生約三百億元產值，可提供約三萬個就業機會，地方稅收預計將可增加四十億元。」估不論這些數值是否有高估之嫌，僅憑這些理由就可以隨意徵收私人土地？這些理由果真就符合土地徵收所需的要件？前述農委會所稱的「由下而上」民主運作程序有否獲得充分的體現呢？
很遺憾的，灣寶里的民意幾乎完全受到漠視，權力擁有者苗栗縣政府相當沒有誠意與地方民眾溝通，縱然過去曾經辦過公聽會，但是其舉辦公聽會的目的根本不是為了廣徵民意、或釐清爭議，而僅是為了符合法律所規定的程序作業，這也就是俗稱的「跑程序」！
其實，地方民眾對於「農地」是有不同詮釋的，他們想要向政府表達，農地不應該純然由經濟面向來予以對待，農地其實還包含了環境生態價值；更重要的，農地更是當地居民安身立命及主觀認同的空間。在政策制定時，這些多元的價值都應該被納進來一起考量，不應該獨尊於經濟，而將其他價值排除在外。然而讓人難過的，我們政府往往都不是這麼做的。
灣寶里的命運不應被孤立對待，它正是許多農村的縮影，盼望農委會及政府能夠重視灣寶里個案，因為農村再生條例草案中重要的「土地活化」專章，其運作的機制幾乎是與此案雷同的，是完全放權由地方政府來主導的，如果灣寶里強烈保護農地的心願無法獲得尊重，怎不讓人為台灣的農村及農地感到憂心？而我們又如何能夠相信農村再生條例呢？
只是這樣的聲明用來審視後龍鎮灣寶里就顯得特別的諷刺。灣寶里是個良好農業生產地區，種植的西瓜遠近馳名。當地原本是砂質土壤，但是政府農業單位從民國六十年代起，就努力在此進行農地重劃並興築農水路，在當地居民共同合作下，當地成為優質的特定農業區。民國九十年代，文建會也選定此地為社區總體營造單位，地方民眾熱心參與地方事務，灣寶里遂成為一個頗受重視的典範。
但是這樣一個優質的社區卻將因為「後龍科技園區」計畫而被摧毀。苗栗縣政府欲在此地設置面積高達三百六十二公頃的工業區，由於所規劃的工業區大抵涵蓋了灣寶里，縣府欲動用土地徵收權。縣府所持的理由為「經濟效益」，即「未來每年將產生約三百億元產值，可提供約三萬個就業機會，地方稅收預計將可增加四十億元。」估不論這些數值是否有高估之嫌，僅憑這些理由就可以隨意徵收私人土地？這些理由果真就符合土地徵收所需的要件？前述農委會所稱的「由下而上」民主運作程序有否獲得充分的體現呢？
很遺憾的，灣寶里的民意幾乎完全受到漠視，權力擁有者苗栗縣政府相當沒有誠意與地方民眾溝通，縱然過去曾經辦過公聽會，但是其舉辦公聽會的目的根本不是為了廣徵民意、或釐清爭議，而僅是為了符合法律所規定的程序作業，這也就是俗稱的「跑程序」！
其實，地方民眾對於「農地」是有不同詮釋的，他們想要向政府表達，農地不應該純然由經濟面向來予以對待，農地其實還包含了環境生態價值；更重要的，農地更是當地居民安身立命及主觀認同的空間。在政策制定時，這些多元的價值都應該被納進來一起考量，不應該獨尊於經濟，而將其他價值排除在外。然而讓人難過的，我們政府往往都不是這麼做的。
灣寶里的命運不應被孤立對待，它正是許多農村的縮影，盼望農委會及政府能夠重視灣寶里個案，因為農村再生條例草案中重要的「土地活化」專章，其運作的機制幾乎是與此案雷同的，是完全放權由地方政府來主導的，如果灣寶里強烈保護農地的心願無法獲得尊重，怎不讓人為台灣的農村及農地感到憂心？而我們又如何能夠相信農村再生條例呢？
2009年5月12日 星期二
10公頃→30公頃
農委會，請保護台灣的農地！
◎ 徐世榮、顏愛靜、賴宗裕
農委會有志之士長期以來一直有個深沉的痛，那就是農地不斷地被蠶食鯨吞。雖然農業發展條例第十條第一項規定：「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。」農委會由此似乎掌握農地變更的否決權，但是，事實並非如此，因為，該條第二項又規定：「在前項法律未制定前，關於農業用地劃定或變更為非農業使用，依現行相關法令之規定辦理。」由於一直未有相關立法，因此第一項僅是虛晃一招，致使農委會僅能徒呼負負，不斷的跟農地說再見。
那現行相關法令又是如何規定？這涉及了讓人詬病的非都市土地使用管制體制。由於「國土綜合開發計畫」欠缺法定地位，「國土計畫法草案」又尚未通過立法，在缺乏上位法定計畫的情形下，致使非都市土地的開發與管制幾乎陷入了毫無章法的境界。我國非都市土地的開發是採目的事業開發導向，各目的事業主管機關（如經濟部）居主導地位，完全以事業本身的需要為考量，對農地予取予求（如最近後龍科技園區的開發即是一例）。而土地管理機關雖有相關「作業須知」，但均是配合目的事業主管機關「於法有據」核定之土地使用計畫，因此，農地大量的流失，土地資源利用與配置也出現了嚴重問題。
另外，自二○○一年七月一日起，非都市土地變更編定的審核權力也部分移轉至地方政府，凡是面積在十公頃以下者，授權縣市政府核准。此舉原是尊重地方分權，但由於缺乏上位計畫的引導與規範，致使各地方的變更編定相當的混亂，近年來加上了別墅型農舍的大量興建，原本美麗的農村地景因此出現了嚴重的破碎化及穿孔現象。但是，就在今年四月三十日，政府進一步修正了「作業要點」，一舉將十公頃提升為三十公頃，這讓人更憂心於非都市土地的未來。
在前述惡劣情況下，農委會提出了農村再生條例草案，在二千億基金的加持下，它應該可以藉此保護台灣的農地。但是，條例中由農委會所建構的「農村再生發展區計畫」，它不僅欠缺法定計畫在規劃程序及實質內容所應具備的元素，竟然是以「土地活化」為主要目標，其重點是著重於農委會如何藉此條例來收攬「用地變更」、「土地容許使用」、及「土地使用強度」等權力。
相當遺憾的，曾幾何時，原本應該是以保護農地為職志的農委會，竟然也欲加入各目的事業主管機關，也要開始來蠶食台灣的農地？這真讓人有不知今夕是何夕之嘆！
（作者皆為國立政治大學地政學系教授）
本文2009/05/11發表於自由時報
◎ 徐世榮、顏愛靜、賴宗裕
農委會有志之士長期以來一直有個深沉的痛，那就是農地不斷地被蠶食鯨吞。雖然農業發展條例第十條第一項規定：「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。」農委會由此似乎掌握農地變更的否決權，但是，事實並非如此，因為，該條第二項又規定：「在前項法律未制定前，關於農業用地劃定或變更為非農業使用，依現行相關法令之規定辦理。」由於一直未有相關立法，因此第一項僅是虛晃一招，致使農委會僅能徒呼負負，不斷的跟農地說再見。
那現行相關法令又是如何規定？這涉及了讓人詬病的非都市土地使用管制體制。由於「國土綜合開發計畫」欠缺法定地位，「國土計畫法草案」又尚未通過立法，在缺乏上位法定計畫的情形下，致使非都市土地的開發與管制幾乎陷入了毫無章法的境界。我國非都市土地的開發是採目的事業開發導向，各目的事業主管機關（如經濟部）居主導地位，完全以事業本身的需要為考量，對農地予取予求（如最近後龍科技園區的開發即是一例）。而土地管理機關雖有相關「作業須知」，但均是配合目的事業主管機關「於法有據」核定之土地使用計畫，因此，農地大量的流失，土地資源利用與配置也出現了嚴重問題。
另外，自二○○一年七月一日起，非都市土地變更編定的審核權力也部分移轉至地方政府，凡是面積在十公頃以下者，授權縣市政府核准。此舉原是尊重地方分權，但由於缺乏上位計畫的引導與規範，致使各地方的變更編定相當的混亂，近年來加上了別墅型農舍的大量興建，原本美麗的農村地景因此出現了嚴重的破碎化及穿孔現象。但是，就在今年四月三十日，政府進一步修正了「作業要點」，一舉將十公頃提升為三十公頃，這讓人更憂心於非都市土地的未來。
在前述惡劣情況下，農委會提出了農村再生條例草案，在二千億基金的加持下，它應該可以藉此保護台灣的農地。但是，條例中由農委會所建構的「農村再生發展區計畫」，它不僅欠缺法定計畫在規劃程序及實質內容所應具備的元素，竟然是以「土地活化」為主要目標，其重點是著重於農委會如何藉此條例來收攬「用地變更」、「土地容許使用」、及「土地使用強度」等權力。
相當遺憾的，曾幾何時，原本應該是以保護農地為職志的農委會，竟然也欲加入各目的事業主管機關，也要開始來蠶食台灣的農地？這真讓人有不知今夕是何夕之嘆！
（作者皆為國立政治大學地政學系教授）
本文2009/05/11發表於自由時報
2009年4月8日 星期三
農再立法請光明磊落、並走大路！
近日來我們的社會因為「農村再生條例草案」而沸沸揚揚，若僅是由土地利用計畫體系的觀點來審視條文，即可發現此條例草案有一個很大的問題，因為它嚴重忽視了計畫體系所需的整合面向。
我國的土地大抵分為二大類別，一為都市土地，另一為非都市土地，都市土地是受到「都市計畫法」的規範，非都市土地則是受到「區域計畫法」的規範，這兩部法律非常重要，也都有著相當豐富的條文，而其主管機關皆為內政部。現今送交立法院審查的條例草案，則是欲將非都市土地的「農村社區」部份取出，另交由農委會來負責規劃、開發及管理。由此可知，此條例草案的立法通過將會嚴重衝擊我國整體的土地利用計畫及管制體系，因此必須要有相關細膩的規定，以此來進行必要的分工及整合。
但是，此條例草案卻是採取相當模糊的立法方式來進行整合，例如，第24條第2項，指出「前項計畫所需活化農村社區發展之土地，得依法辦理使用分區或使用地變更」，此處所稱的「依法」，指的是區域計畫法，其主管機關為內政部；但是同條第3項卻又指出，「前二項農村再生發展區範圍內之土地容許使用項目、用地變更原則、認定基準、土地使用強度、建築風貌、管理監督方式、審核程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之」。此處所稱的「中央主管機關」乃是農委會。這是兩個非常不一樣的路徑，竟然匯集在同一個條文！此條例草案通過之後該如何來運作？不同計畫之間該如何來進行整合？內政部及農委會彼此之間又該如何來分工？第三項的規定就真能跳脫區域計畫法的限制嗎？未來會否造成主管機關之間的爭端？此條例草案並沒有清楚的規範。
行政院現今所提之草案，一方面似乎是要隱藏在區域計畫法體制之下，但另一方面卻又要脫離區域計畫法的管制，另設農村再生發展區，並由農委會擁有計畫區內實質的規劃決策權，這種遮遮掩掩的立法方式我們以為相當不可取，它不僅不負責任，也嚴重破壞現行土地利用計畫體制。於此，我們要特別強調，我們並不反對由農委會來主導農村社區的規劃與建設，但是，請務必同時考量我國土地利用計畫體系的法律整體性，而政府的立法也請要光明磊落，並走大路！
本文於2009/04/05發表於立報
我國的土地大抵分為二大類別，一為都市土地，另一為非都市土地，都市土地是受到「都市計畫法」的規範，非都市土地則是受到「區域計畫法」的規範，這兩部法律非常重要，也都有著相當豐富的條文，而其主管機關皆為內政部。現今送交立法院審查的條例草案，則是欲將非都市土地的「農村社區」部份取出，另交由農委會來負責規劃、開發及管理。由此可知，此條例草案的立法通過將會嚴重衝擊我國整體的土地利用計畫及管制體系，因此必須要有相關細膩的規定，以此來進行必要的分工及整合。
但是，此條例草案卻是採取相當模糊的立法方式來進行整合，例如，第24條第2項，指出「前項計畫所需活化農村社區發展之土地，得依法辦理使用分區或使用地變更」，此處所稱的「依法」，指的是區域計畫法，其主管機關為內政部；但是同條第3項卻又指出，「前二項農村再生發展區範圍內之土地容許使用項目、用地變更原則、認定基準、土地使用強度、建築風貌、管理監督方式、審核程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之」。此處所稱的「中央主管機關」乃是農委會。這是兩個非常不一樣的路徑，竟然匯集在同一個條文！此條例草案通過之後該如何來運作？不同計畫之間該如何來進行整合？內政部及農委會彼此之間又該如何來分工？第三項的規定就真能跳脫區域計畫法的限制嗎？未來會否造成主管機關之間的爭端？此條例草案並沒有清楚的規範。
行政院現今所提之草案，一方面似乎是要隱藏在區域計畫法體制之下，但另一方面卻又要脫離區域計畫法的管制，另設農村再生發展區，並由農委會擁有計畫區內實質的規劃決策權，這種遮遮掩掩的立法方式我們以為相當不可取，它不僅不負責任，也嚴重破壞現行土地利用計畫體制。於此，我們要特別強調，我們並不反對由農委會來主導農村社區的規劃與建設，但是，請務必同時考量我國土地利用計畫體系的法律整體性，而政府的立法也請要光明磊落，並走大路！
本文於2009/04/05發表於立報
2009年3月27日 星期五
三月二十六日參加立法院公聽會所提供的文稿
全面執政須更謙卑及更負責任！
影片來自http://www.youtube.com/watch?gl=TW&v=82eZzr4q6kI
徐世榮
政治大學地政學系教授兼系主任
非常感謝 大院的邀請，讓敝人能夠參與這一場重要的公聽會，並對於「農村再生條例草案（以下簡稱條例草案）」提出個人之淺見。眾所皆知，隨著經濟及社會結構的變遷，台灣的農村多已呈現嚴重凋敝及窳陋破敗的現象，此時亟需政府及社會各界伸出援手，真正以農村及居住於當地農民的福祉為考量，努力扶植及振興農村相關產業，由此來扭轉農村的頹勢。然而，近日來我們的社會卻因為此條例草案而沸沸揚揚，由於敝人及一些學界朋友長期關注台灣的農村及土地計畫體系，在仔細閱讀條文之後，深覺此條例草案有很大的問題，因此誠摯建議 大院之審查恐應更為慎重。
底下，敝人欲由行政法學及土地計畫體系的專業視角，提出此條例草案的三項根本結構問題來供 大院參考：第一，它嚴重違背了法律保留及授權明確原則，第二，它嚴重欠缺土地計畫所需的根本元素，第三，它嚴重忽視計畫體系所需的整合面向。
一、違背法律保留及授權明確原則
此條例草案最為人憂慮之處乃是它的第三章，它欲以「區段徵收、土地重劃、協議價購及土地交換」等手段，來實現「農村土地活化」，由於區段徵收與土地重劃皆嚴重涉及了人民財產權的保障，必須特別慎重。司法院大法官會議釋字第四○九號解釋文明白指陳，「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序，法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等，均應由法律予以明定。」大法官要我們「不厭其詳」，並「應由法律予以明定」，但是此條例草案卻是背道而行。再者，不論是區段徵收或是土地重劃皆應屬於「重大事項」，根據司法院大法官會議釋字第四四三號解釋文，「倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」退而言之，雖然此解釋文不完全排除法律可以授權行政機關以法規命令規定之，但此之法律授權仍須符合「法律授權明確性」之原則，亦即在授權之目的、範圍、內容皆必須明確可預見，始符合法律保留之原則。但是觀之此條例草案在重要之處，卻是相當的模糊與簡略，條例草案中充斥了許多「由中央主管機關定之」的空白授權，這非常不符合法治國的基本要求。
二、欠缺土地計畫所需的根本元素
我國的土地大抵是分為二大類別，一為都市土地，另一為非都市土地，都市土地是受到「都市計畫法」的規範，非都市土地則是受到「區域計畫法」的規範，這兩部法律都非常重要，也都有著相當豐富的條文，而其主管機關皆為內政部。現今送交立法院審查的條例草案，則是欲將非都市土地的「農村社區」部份取出，另交由農委會來負責規劃、開發及管理。長期以來，我國都市土地及非都市土地的管理早就受到許多的批評，因此，敝人及一些學界關懷農村的朋友們原本對這部新訂法律有著高度的期待，希望它能夠擁有嚴謹的規劃過程（processes），也有著翔實的計畫內容（substances），因為這兩個部份是土地計畫立法中所不可欠缺的根本元素。
但是，敝人的期待落空了，該條例草案中非常重要的「農村再生發展區計畫」，在前述這兩個重要部份竟然僅是以一個條文來予以規範！一部都市計畫法有八十七條條文，但是農村再生條例草案中的農村再生發展區計畫卻僅是一條！這個差異何其之大！該條例草案第二十三條第一項規定：「直轄市或縣（市）主管機關擬訂前條農村再生發展區計畫，應以公開方式供民眾閱覽及提供意見，併同計畫，報中央主管機關核定。」這是過程的部份；另，同條第二項規定：「前項農村再生發展區計畫之擬定與變更程序、公開閱覽時間與地點、應檢具之書件、規模、條件、審查、核定及其他應遵行事項之準則，由中央主管機關定之。」這是內容部份。這樣的立法無疑是非常粗糙及不負責任的，也非常不符合民主政治時代土地計畫法規的要求，因為條文中沒有明確指明民眾倘有異議的處理方式，計畫內容部份竟然也是完全付諸闕如，而這些都無法用行政命令來予以取代的。
三、忽視計畫體系所需的整合面向
如同上述，我國土地計畫的法體系大抵包含了都市計畫法及區域計畫法，此條例草案的立法通過將會嚴重衝擊我國整體的土地計畫體系，因此必須要有相關細膩的規定，以此來進行必要的整合及分工。但是，此條例草案卻是採取相當模糊的立法方式來進行整合，例如，第二十四條第二項，指出「前項計畫所需活化農村社區發展之土地，得依法辦理使用分區或使用地變更」，此處所稱的「依法」，指的是區域計畫法，其主管機關為內政部；但是同條第三項卻又指出，「前二項農村再生發展區範圍內之土地容許使用項目、用地變更原則、認定基準、土地使用強度、建築風貌、管理監督方式、審核程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」此處所稱的「中央主管機關」乃是農委會。這是兩個非常不一樣的路徑，竟然是匯集在同一個條文！此條例草案通過之後該如何來運作？不同計畫之間該如何來進行整合？內政部及農委會彼此之間又該如何來分工？未來會否造成主管機關之間的爭端？此條例草案並沒有詳細的規範。行政院現今所提之版本一方面是要隱藏在區域計畫法體制之下，但另一方面卻又要脫離區域計畫法的管制，另設農村再生發展區，並由農委會擁有計畫區內實質的決策權，這種遮遮掩掩的立法方式敝人以為相當不可取，它不僅相當不負責任，也嚴重破壞現行土地計畫體制。於此，也要特別澄清與強調，敝人並不反對由農委會來主導農村社區的規劃與建設，但是，農委會的立法必須要光明磊落，並走大路！
除此之外，此條例草案第2章僅是著重於農村社區硬體建設及建築風貌，第3章則是予人使用分區及使用地的變更、農村社區建築基地擴大的印象，並沒有強調農地保護及與永續農業發展相結合，在目前我國糧食自給率僅達30％的情況下，這也是相當讓人相當憂慮之處。
如今，中國國民黨重拾政權，並擁有全面執政的優勢，政府各部門幾乎皆是以馬英九總統在競選總統時所提出的「愛台十二項建設」來作為立法及政策的靠山，敝人以為這樣的條例草案或可歸入於「十二項建設」之一，但許多人可能都嚴重忽略「愛台」這兩個字的意涵了。敝人誠摯建議中國國民黨及政府，在目前全面執政的情況下，應該要以更為謙卑及更負責任的心態和作法來愛護台灣及照顧台灣的農村，而這應該是可以作得到的！然而，觀諸此條例草案的水準，讓人相當遺憾的，它是不夠資格被稱之為「愛台」，它反而是相對落後及退步的！它也不應該出現在一個完全執政及負責任的民主政治年代！
（註：至九十六年底止，台灣的都市計畫區共有四三六處，面積為四十七萬三百五十五公頃，鄉村區個數則約為四○五二個，面積為二萬五千二百一十五公頃。）
影片來自http://www.youtube.com/watch?gl=TW&v=82eZzr4q6kI
徐世榮
政治大學地政學系教授兼系主任
非常感謝 大院的邀請，讓敝人能夠參與這一場重要的公聽會，並對於「農村再生條例草案（以下簡稱條例草案）」提出個人之淺見。眾所皆知，隨著經濟及社會結構的變遷，台灣的農村多已呈現嚴重凋敝及窳陋破敗的現象，此時亟需政府及社會各界伸出援手，真正以農村及居住於當地農民的福祉為考量，努力扶植及振興農村相關產業，由此來扭轉農村的頹勢。然而，近日來我們的社會卻因為此條例草案而沸沸揚揚，由於敝人及一些學界朋友長期關注台灣的農村及土地計畫體系，在仔細閱讀條文之後，深覺此條例草案有很大的問題，因此誠摯建議 大院之審查恐應更為慎重。
底下，敝人欲由行政法學及土地計畫體系的專業視角，提出此條例草案的三項根本結構問題來供 大院參考：第一，它嚴重違背了法律保留及授權明確原則，第二，它嚴重欠缺土地計畫所需的根本元素，第三，它嚴重忽視計畫體系所需的整合面向。
一、違背法律保留及授權明確原則
此條例草案最為人憂慮之處乃是它的第三章，它欲以「區段徵收、土地重劃、協議價購及土地交換」等手段，來實現「農村土地活化」，由於區段徵收與土地重劃皆嚴重涉及了人民財產權的保障，必須特別慎重。司法院大法官會議釋字第四○九號解釋文明白指陳，「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序，法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等，均應由法律予以明定。」大法官要我們「不厭其詳」，並「應由法律予以明定」，但是此條例草案卻是背道而行。再者，不論是區段徵收或是土地重劃皆應屬於「重大事項」，根據司法院大法官會議釋字第四四三號解釋文，「倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」退而言之，雖然此解釋文不完全排除法律可以授權行政機關以法規命令規定之，但此之法律授權仍須符合「法律授權明確性」之原則，亦即在授權之目的、範圍、內容皆必須明確可預見，始符合法律保留之原則。但是觀之此條例草案在重要之處，卻是相當的模糊與簡略，條例草案中充斥了許多「由中央主管機關定之」的空白授權，這非常不符合法治國的基本要求。
二、欠缺土地計畫所需的根本元素
我國的土地大抵是分為二大類別，一為都市土地，另一為非都市土地，都市土地是受到「都市計畫法」的規範，非都市土地則是受到「區域計畫法」的規範，這兩部法律都非常重要，也都有著相當豐富的條文，而其主管機關皆為內政部。現今送交立法院審查的條例草案，則是欲將非都市土地的「農村社區」部份取出，另交由農委會來負責規劃、開發及管理。長期以來，我國都市土地及非都市土地的管理早就受到許多的批評，因此，敝人及一些學界關懷農村的朋友們原本對這部新訂法律有著高度的期待，希望它能夠擁有嚴謹的規劃過程（processes），也有著翔實的計畫內容（substances），因為這兩個部份是土地計畫立法中所不可欠缺的根本元素。
但是，敝人的期待落空了，該條例草案中非常重要的「農村再生發展區計畫」，在前述這兩個重要部份竟然僅是以一個條文來予以規範！一部都市計畫法有八十七條條文，但是農村再生條例草案中的農村再生發展區計畫卻僅是一條！這個差異何其之大！該條例草案第二十三條第一項規定：「直轄市或縣（市）主管機關擬訂前條農村再生發展區計畫，應以公開方式供民眾閱覽及提供意見，併同計畫，報中央主管機關核定。」這是過程的部份；另，同條第二項規定：「前項農村再生發展區計畫之擬定與變更程序、公開閱覽時間與地點、應檢具之書件、規模、條件、審查、核定及其他應遵行事項之準則，由中央主管機關定之。」這是內容部份。這樣的立法無疑是非常粗糙及不負責任的，也非常不符合民主政治時代土地計畫法規的要求，因為條文中沒有明確指明民眾倘有異議的處理方式，計畫內容部份竟然也是完全付諸闕如，而這些都無法用行政命令來予以取代的。
三、忽視計畫體系所需的整合面向
如同上述，我國土地計畫的法體系大抵包含了都市計畫法及區域計畫法，此條例草案的立法通過將會嚴重衝擊我國整體的土地計畫體系，因此必須要有相關細膩的規定，以此來進行必要的整合及分工。但是，此條例草案卻是採取相當模糊的立法方式來進行整合，例如，第二十四條第二項，指出「前項計畫所需活化農村社區發展之土地，得依法辦理使用分區或使用地變更」，此處所稱的「依法」，指的是區域計畫法，其主管機關為內政部；但是同條第三項卻又指出，「前二項農村再生發展區範圍內之土地容許使用項目、用地變更原則、認定基準、土地使用強度、建築風貌、管理監督方式、審核程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」此處所稱的「中央主管機關」乃是農委會。這是兩個非常不一樣的路徑，竟然是匯集在同一個條文！此條例草案通過之後該如何來運作？不同計畫之間該如何來進行整合？內政部及農委會彼此之間又該如何來分工？未來會否造成主管機關之間的爭端？此條例草案並沒有詳細的規範。行政院現今所提之版本一方面是要隱藏在區域計畫法體制之下，但另一方面卻又要脫離區域計畫法的管制，另設農村再生發展區，並由農委會擁有計畫區內實質的決策權，這種遮遮掩掩的立法方式敝人以為相當不可取，它不僅相當不負責任，也嚴重破壞現行土地計畫體制。於此，也要特別澄清與強調，敝人並不反對由農委會來主導農村社區的規劃與建設，但是，農委會的立法必須要光明磊落，並走大路！
除此之外，此條例草案第2章僅是著重於農村社區硬體建設及建築風貌，第3章則是予人使用分區及使用地的變更、農村社區建築基地擴大的印象，並沒有強調農地保護及與永續農業發展相結合，在目前我國糧食自給率僅達30％的情況下，這也是相當讓人相當憂慮之處。
如今，中國國民黨重拾政權，並擁有全面執政的優勢，政府各部門幾乎皆是以馬英九總統在競選總統時所提出的「愛台十二項建設」來作為立法及政策的靠山，敝人以為這樣的條例草案或可歸入於「十二項建設」之一，但許多人可能都嚴重忽略「愛台」這兩個字的意涵了。敝人誠摯建議中國國民黨及政府，在目前全面執政的情況下，應該要以更為謙卑及更負責任的心態和作法來愛護台灣及照顧台灣的農村，而這應該是可以作得到的！然而，觀諸此條例草案的水準，讓人相當遺憾的，它是不夠資格被稱之為「愛台」，它反而是相對落後及退步的！它也不應該出現在一個完全執政及負責任的民主政治年代！
（註：至九十六年底止，台灣的都市計畫區共有四三六處，面積為四十七萬三百五十五公頃，鄉村區個數則約為四○五二個，面積為二萬五千二百一十五公頃。）
2009年3月26日 星期四
農村再生別再淪為空談（原題目為「完全執政須更謙卑及更負責任」）
農村再生別再淪為空談（原題目為「完全執政須更謙卑及更負責任」）
徐世榮、賴宗裕、顏愛靜
隨著經濟及社會結構的變遷，許多農村多已呈現嚴重凋敝及窳陋破敗的現象，此時亟需政府及社會各界伸出援手，真正以農村及居住於當地農民的福祉為考量，努力扶植及振興農村相關產業，由此來扭轉農村的頹勢。然而，近日來我們的社會卻因為「農村再生條例草案」而沸沸揚揚，若僅由土地計畫體系及行政法學的觀點來審視條文，可以發現此條例草案有很大的問題，因為它嚴重欠缺土地計畫所需的根本元素。
我國的土地大抵是分為二大類別，一為都市土地，另一為非都市土地。都市土地是受到「都市計畫法」的規範，非都市土地則是受到「區域計畫法」的規範，這兩部法律都非常重要，也都有著相當豐富的條文，而其主管機關皆為內政部。現今送交立法院審查的條例草案，則是欲將非都市土地的「農村社區」部份取出，另交由農委會來負責規劃、開發及管理。
長期以來，我國都市土地及非都市土地的管理早就受到許多的批評，因此，學界關懷農村的朋友原本對這部新訂法律有著高度的期待，希望它能夠擁有嚴謹的規劃過程（processes），也有著翔實的計畫內容（substances），因為這兩個部份是土地計畫立法中所不可欠缺的根本元素。特別是這部立法關係到未來農村前景，在強調整體國土規劃的現今，這部法律更為重要。
但是，我們的期待落空了，該條例草案中非常重要的「農村再生發展區計畫」，在前述這兩個重要部份竟然僅是以一個條文來予以規範。一部都市計畫法有八十七條條文，但是農村再生條例草案中的農村再生發展區計畫卻僅是一條！這個差異何其之大！
該條例草案第二十三條第一項規定：「直轄市或縣（市）主管機關擬訂前條農村再生發展區計畫，應以公開方式供民眾閱覽及提供意見，併同計畫，報中央主管機關核定。」這是過程的部份；另，同條第二項規定：「前項農村再生發展區計畫之擬定與變更程序、公開閱覽時間與地點、應檢具之書件、規模、條件、審查、核定及其他應遵行事項之準則，由中央主管機關定之。」這是內容部份。
然而，都市計畫法就分為九章，其第二章「都市計畫之擬定、變更、發布及實施」就有二十五條法律條文，為何農村再生發展區計畫卻僅有一條？而且通通是降級為行政命令，由中央主管機關定之？這不僅內容不足，也嚴重違背了法律保留及授權明確原則。
這樣的立法品質無疑是非常粗糙及不負責任的，它也嚴重歧視台灣的農村。我們不禁要問，台灣的農村難道是一個比較低級的地方，政府必須如此來予以對待？難道住在農村的居民只是想要錢，只是想要那二千億？只要給了錢，政府就可以任意為之？難道這就是所謂的「完全執政」？
如今，中國國民黨重拾政權，並擁有全面執政的優勢，政府各部門幾乎皆是以馬英九總統在競選總統時所提出的「愛台十二項建設」來作為立法及政策的靠山，我們以為這樣的條例草案或可歸入於「十二項建設」之一，但是許多人可能都嚴重忽略「愛台」這兩個字的意涵了。完全執政應該要以更為謙卑及更負責任的心態和作法來愛護台灣及照顧台灣的農村，然而，觀諸此條例草案的水準，讓人相當遺憾的，它是不夠資格被稱之為「愛台」，它反而是相對落後及退步的！它也不應該出現在一個完全執政及負責任的民主政治年代。
（文章發表於中國時報2009/3/26，三位作者皆為政治大學地政學系教授，徐世榮兼系主任）
徐世榮、賴宗裕、顏愛靜
隨著經濟及社會結構的變遷，許多農村多已呈現嚴重凋敝及窳陋破敗的現象，此時亟需政府及社會各界伸出援手，真正以農村及居住於當地農民的福祉為考量，努力扶植及振興農村相關產業，由此來扭轉農村的頹勢。然而，近日來我們的社會卻因為「農村再生條例草案」而沸沸揚揚，若僅由土地計畫體系及行政法學的觀點來審視條文，可以發現此條例草案有很大的問題，因為它嚴重欠缺土地計畫所需的根本元素。
我國的土地大抵是分為二大類別，一為都市土地，另一為非都市土地。都市土地是受到「都市計畫法」的規範，非都市土地則是受到「區域計畫法」的規範，這兩部法律都非常重要，也都有著相當豐富的條文，而其主管機關皆為內政部。現今送交立法院審查的條例草案，則是欲將非都市土地的「農村社區」部份取出，另交由農委會來負責規劃、開發及管理。
長期以來，我國都市土地及非都市土地的管理早就受到許多的批評，因此，學界關懷農村的朋友原本對這部新訂法律有著高度的期待，希望它能夠擁有嚴謹的規劃過程（processes），也有著翔實的計畫內容（substances），因為這兩個部份是土地計畫立法中所不可欠缺的根本元素。特別是這部立法關係到未來農村前景，在強調整體國土規劃的現今，這部法律更為重要。
但是，我們的期待落空了，該條例草案中非常重要的「農村再生發展區計畫」，在前述這兩個重要部份竟然僅是以一個條文來予以規範。一部都市計畫法有八十七條條文，但是農村再生條例草案中的農村再生發展區計畫卻僅是一條！這個差異何其之大！
該條例草案第二十三條第一項規定：「直轄市或縣（市）主管機關擬訂前條農村再生發展區計畫，應以公開方式供民眾閱覽及提供意見，併同計畫，報中央主管機關核定。」這是過程的部份；另，同條第二項規定：「前項農村再生發展區計畫之擬定與變更程序、公開閱覽時間與地點、應檢具之書件、規模、條件、審查、核定及其他應遵行事項之準則，由中央主管機關定之。」這是內容部份。
然而，都市計畫法就分為九章，其第二章「都市計畫之擬定、變更、發布及實施」就有二十五條法律條文，為何農村再生發展區計畫卻僅有一條？而且通通是降級為行政命令，由中央主管機關定之？這不僅內容不足，也嚴重違背了法律保留及授權明確原則。
這樣的立法品質無疑是非常粗糙及不負責任的，它也嚴重歧視台灣的農村。我們不禁要問，台灣的農村難道是一個比較低級的地方，政府必須如此來予以對待？難道住在農村的居民只是想要錢，只是想要那二千億？只要給了錢，政府就可以任意為之？難道這就是所謂的「完全執政」？
如今，中國國民黨重拾政權，並擁有全面執政的優勢，政府各部門幾乎皆是以馬英九總統在競選總統時所提出的「愛台十二項建設」來作為立法及政策的靠山，我們以為這樣的條例草案或可歸入於「十二項建設」之一，但是許多人可能都嚴重忽略「愛台」這兩個字的意涵了。完全執政應該要以更為謙卑及更負責任的心態和作法來愛護台灣及照顧台灣的農村，然而，觀諸此條例草案的水準，讓人相當遺憾的，它是不夠資格被稱之為「愛台」，它反而是相對落後及退步的！它也不應該出現在一個完全執政及負責任的民主政治年代。
（文章發表於中國時報2009/3/26，三位作者皆為政治大學地政學系教授，徐世榮兼系主任）
2009年2月5日 星期四
四個立場八個問題—我對於「農村再生條例草案」的詮釋及陳武雄主委的回應
非常感謝主辦單位的邀請，讓我有這個機會向各位朋友報告我對於「農村再生條例草案」（底下簡稱草案）的看法，在各位朋友繼續往下面閱讀之前，我必須先提醒各位，以下的內容乃是來自於我對於該草案的詮釋，這是主觀的，您也可以說這是我的偏見，我很希望您在閱讀之時能夠抱持著一份懷疑及批判的立場，這也就是說我的詮釋未必是「正確」的，然而，這可能也是社會科學的特點，我們很難分辨出什麼是「正確」的，什麼又是「錯誤」的，因為我們對於「社會現實（social reality）」的看法往往是來自於我們主觀的詮釋，這裡面是包含了每一個人的價值觀在裡面。
我也很感謝社造界朋友的邀約及農委會陳武雄主委的包容，讓我及一些好朋友能夠在二月四日下午直接面見農委會陳武雄主委，並當面向他報告以下的內容。承蒙陳主委看得起，他針對我的部分問題有著直接的回應，我也很希望各位朋友能夠知曉陳主委回應的內容。因此，我讓雙方的資訊皆呈現在您的面前，供您作參考，至於哪一個論述才是「適當」的？該如何的選擇？或是另有其他創見？這可能就不是我的問題了，這就要回歸到您的身上，由您自主的來研判並作結論。以下是我的報告內容，請容許我以第一人稱來作敘述：
一、四個立場
1、農村再生需有整合性的觀點，並需與農地的保護及農業的永續發展進行結合。台灣農地流失的問題相當嚴重，每年約有九千公頃的數量不斷流失，在目前我國糧食自給率約僅有30%、並逐漸下降的情況下，如何來進行結合是相當重要的課題。
2、農村的種類相當的多元，有一些是比較具有競爭力的，另有一些是相當窳陋衰敗的，農村再生的標的到底是要對準哪一類的農村？在日本，農村再生所標定的農村是屬於那些「邊際村落」（或稱為「限界集落」），其定義內容為：（1）村落內65歲以上的人口佔一半以上，（2）村落人口數正逐漸的減少當中。我認為日本的經驗是非常值得參考的，也就是說，既然要稱之為「農村再生」，那麼所標定的主要對象應該是以那些邊際及弱勢的農村為主，而不是那些已經具有競爭力及優勢的農村。
3、地方社區組織及地方政治多元民主的確保或是追尋。由一位規劃理論及都市計畫的研究者及授課者的角度，我主觀認為不論是農村再生計畫或是農村再生發展區計畫，其本質都是政治的，也就是說，計畫（或是規劃）絕非僅是專業及技術性的操作而已，它更是與政治無法分離的。在這種情況之下，我們就必須考量如何維持權力的均衡、或是弱勢社區組織參與權力的確保。因此，如何來維護社區組織的活力及地方政治的多元，而不會因為「農村再生條例」的推行，造成某一個組織的獨大及壟斷政府的經費，這也是我思慮的重點。
4、隨著台灣的民主化，立法的技術可能也必須與時俱進，有關立法的原意及政策的目的皆應該儘可能的在立法條文中來呈現，讓社會各界能夠清楚瞭解訂定此法的目的及政策的目標，並消除不必要的疑慮，而不是將許多的規範皆留待後續的施行細則或是行政規章來予以處理，因為這可能是比較屬於過往威權時代的立法技術，恐不適合目前的民主時代。
二、八個問題
1、「農村社區」範圍邊界的不清楚
草案第3條規定，農村社區指的是「非都市土地既有一定規模集居聚落及其鄰近因整體發展需要而納入之區域，其範圍包括原住民族地區。」何謂「一定規模」？所謂的「鄰近」又是多大？目前的定義似仍不清晰。
2、「農村再生發展區計畫」的實質內容及規劃程序的不清楚
草案第22條及第23條，農村再生發展區計畫的實質內容（substances）為何？其規劃的程序（process）又為何？對於民眾的異議又會如何來處理？我認為這些都是非常重要的，因為這涉及了人民的財產權，但是草案中卻是付諸榷如。
3、「農村再生發展區」法律屬性的不清楚
草案第23條的立法說明中，稱「農村再生發展區」為「功能性分區」，但是，何謂「功能性分區」？草案於此所使用的「功能性分區」似乎又與傳統「功能性分區」的意涵不盡一致，因為此草案的「功能性分區」會產生嚴重的法律效果。也由於此法律屬性的不清楚，造成了條文內容扞格之處，例如，第24條第2項，指出「前項計畫所需活化農村社區發展之土地，得依法辦理使用分區或使用地變更」，此處所稱的「依法」，指的應該是區域計畫法，其主管機關為內政部，但是同條第3項卻又指出，「前二項農村再生發展區範圍內之土地容許使用項目、用地變更原則、認定基準、土地使用強度、建築風貌、管理監督方式、審核程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」此處所稱的「中央主管機關」乃是農委會。因此，這是兩個非常不一樣的路徑，卻匯集在同一個條文，草案通過之後該如何來運作？內政部及農委會彼此之間該如何來配合及分工？法律規範上該如何來安排？第3項的規定是否就能排除區域計畫法的適用，這也是值得再探索的地方。
4、各不同計畫之間關連性的不清楚
草案第9條的農村再生計畫，第8條的農村再生總體計畫，第22條的農村再生發展區計畫，其間的關連性為何？這也涉及了一個問題，即草案的第2章及第3章之關連性在哪裡？這似乎也不清晰。
5、農村再生與農地保護及農業永續發展的關係不清楚
草案第2章予人之印象似乎是著重於硬體建設及建築風貌，第3章則是予人使用分區及使用地的變更、農村社區建築基地擴大的印象，似並沒有強調農地保護及永續發展的概念。
6、所標定的農村再生社區並不清楚
此草案是要針對相對具有競爭力的農村？或是邊際及相對弱勢的農村？草案中並沒有明訂，這使得政府的經費恐又會集中在少數的農村之中。
7、對於地方社區組織及地方政治多元民主確保的不清楚
第9條第1項指出，「農村社區內之在地組織及團體應予整合，並互推其中依法立案之單一組織或團體為代表」，這恐會產生嚴重的政治後果，因為形塑地方空間的主體大抵是地方的成長機器，其所指的是地方政府行政官員、地方派系及財團，在權力及資源不對等的情況之下，所謂的整合恐會變成了整併。
8、立法效果的不清楚
這主要是因為草案中有著非常多的「由中央主管機關定之」的條文，這使得這部法案的立法效果呈現了不清晰的狀況。
三、農委會陳武雄主委的部分回應
1、農村社區指的是很小的部落，其範圍是非常的狹小，因此，台灣大概就有了4,000個農村。所以說再生發展區的範圍也是很小的，請大家不要擔心，如果要把農村範圍大幅度擴大，把許多農地變成建地，我一定第一個反對，如果真的是那樣，那我農委會主委的職務也不用幹了。
2、農村的再生及改建時機在哪裡？是否一定要等到農村富有了之後再來改建？那要等到什麼時候呢？還是說現在有了很好的機會就趕快來進行？
3、農委會未來施政的重點是在於「健康、效率及永續經營」，消費者的健康將是我們的天職，我們也將積極引入農業企業經營的理念，運用最新的技術來協助台灣的農業及農民。
4、草案中為何不加入產業的面向？其實農委會在農業生產的部分作了非常多的努力，在其他法令中也有非常多的規定，如果要全部加進來，那是不可能的，可能也作不到，因此這部草案主要是著重於生活的面向。
5、結合休閒農業，讓整個農村社區都變的很漂亮，這是最重要的考量。
6、社區公約是我相當堅持的主張，雖然有人反對，但是我仍然認為應該把它放進來。
7、有關於草案第三章僅是著重於土地變更，沒有與農業生產結合一事，這是個很大的誤解，其實在草案的第一章已經有了相關的明示，因此在看待第三章時必須與第一章相互的結合。
8、在很久以前農委會就曾經嘗試制定相關的農村計畫法，但是由於其他單位的反對，該草案連農委會的大門都送不出去，現在我們有了這麼好的機會，應該要好好把握，大家一起為我們的農村共同來努力。
註：陳主委的回應也以第一人稱來書寫。由於時間的限制，陳主委僅針對重要之點進行回覆，我也要聲明，這部分的內容並未經陳主委事先審閱，因此，倘有錯誤之處，我必須負全責。
我也很感謝社造界朋友的邀約及農委會陳武雄主委的包容，讓我及一些好朋友能夠在二月四日下午直接面見農委會陳武雄主委，並當面向他報告以下的內容。承蒙陳主委看得起，他針對我的部分問題有著直接的回應，我也很希望各位朋友能夠知曉陳主委回應的內容。因此，我讓雙方的資訊皆呈現在您的面前，供您作參考，至於哪一個論述才是「適當」的？該如何的選擇？或是另有其他創見？這可能就不是我的問題了，這就要回歸到您的身上，由您自主的來研判並作結論。以下是我的報告內容，請容許我以第一人稱來作敘述：
一、四個立場
1、農村再生需有整合性的觀點，並需與農地的保護及農業的永續發展進行結合。台灣農地流失的問題相當嚴重，每年約有九千公頃的數量不斷流失，在目前我國糧食自給率約僅有30%、並逐漸下降的情況下，如何來進行結合是相當重要的課題。
2、農村的種類相當的多元，有一些是比較具有競爭力的，另有一些是相當窳陋衰敗的，農村再生的標的到底是要對準哪一類的農村？在日本，農村再生所標定的農村是屬於那些「邊際村落」（或稱為「限界集落」），其定義內容為：（1）村落內65歲以上的人口佔一半以上，（2）村落人口數正逐漸的減少當中。我認為日本的經驗是非常值得參考的，也就是說，既然要稱之為「農村再生」，那麼所標定的主要對象應該是以那些邊際及弱勢的農村為主，而不是那些已經具有競爭力及優勢的農村。
3、地方社區組織及地方政治多元民主的確保或是追尋。由一位規劃理論及都市計畫的研究者及授課者的角度，我主觀認為不論是農村再生計畫或是農村再生發展區計畫，其本質都是政治的，也就是說，計畫（或是規劃）絕非僅是專業及技術性的操作而已，它更是與政治無法分離的。在這種情況之下，我們就必須考量如何維持權力的均衡、或是弱勢社區組織參與權力的確保。因此，如何來維護社區組織的活力及地方政治的多元，而不會因為「農村再生條例」的推行，造成某一個組織的獨大及壟斷政府的經費，這也是我思慮的重點。
4、隨著台灣的民主化，立法的技術可能也必須與時俱進，有關立法的原意及政策的目的皆應該儘可能的在立法條文中來呈現，讓社會各界能夠清楚瞭解訂定此法的目的及政策的目標，並消除不必要的疑慮，而不是將許多的規範皆留待後續的施行細則或是行政規章來予以處理，因為這可能是比較屬於過往威權時代的立法技術，恐不適合目前的民主時代。
二、八個問題
1、「農村社區」範圍邊界的不清楚
草案第3條規定，農村社區指的是「非都市土地既有一定規模集居聚落及其鄰近因整體發展需要而納入之區域，其範圍包括原住民族地區。」何謂「一定規模」？所謂的「鄰近」又是多大？目前的定義似仍不清晰。
2、「農村再生發展區計畫」的實質內容及規劃程序的不清楚
草案第22條及第23條，農村再生發展區計畫的實質內容（substances）為何？其規劃的程序（process）又為何？對於民眾的異議又會如何來處理？我認為這些都是非常重要的，因為這涉及了人民的財產權，但是草案中卻是付諸榷如。
3、「農村再生發展區」法律屬性的不清楚
草案第23條的立法說明中，稱「農村再生發展區」為「功能性分區」，但是，何謂「功能性分區」？草案於此所使用的「功能性分區」似乎又與傳統「功能性分區」的意涵不盡一致，因為此草案的「功能性分區」會產生嚴重的法律效果。也由於此法律屬性的不清楚，造成了條文內容扞格之處，例如，第24條第2項，指出「前項計畫所需活化農村社區發展之土地，得依法辦理使用分區或使用地變更」，此處所稱的「依法」，指的應該是區域計畫法，其主管機關為內政部，但是同條第3項卻又指出，「前二項農村再生發展區範圍內之土地容許使用項目、用地變更原則、認定基準、土地使用強度、建築風貌、管理監督方式、審核程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」此處所稱的「中央主管機關」乃是農委會。因此，這是兩個非常不一樣的路徑，卻匯集在同一個條文，草案通過之後該如何來運作？內政部及農委會彼此之間該如何來配合及分工？法律規範上該如何來安排？第3項的規定是否就能排除區域計畫法的適用，這也是值得再探索的地方。
4、各不同計畫之間關連性的不清楚
草案第9條的農村再生計畫，第8條的農村再生總體計畫，第22條的農村再生發展區計畫，其間的關連性為何？這也涉及了一個問題，即草案的第2章及第3章之關連性在哪裡？這似乎也不清晰。
5、農村再生與農地保護及農業永續發展的關係不清楚
草案第2章予人之印象似乎是著重於硬體建設及建築風貌，第3章則是予人使用分區及使用地的變更、農村社區建築基地擴大的印象，似並沒有強調農地保護及永續發展的概念。
6、所標定的農村再生社區並不清楚
此草案是要針對相對具有競爭力的農村？或是邊際及相對弱勢的農村？草案中並沒有明訂，這使得政府的經費恐又會集中在少數的農村之中。
7、對於地方社區組織及地方政治多元民主確保的不清楚
第9條第1項指出，「農村社區內之在地組織及團體應予整合，並互推其中依法立案之單一組織或團體為代表」，這恐會產生嚴重的政治後果，因為形塑地方空間的主體大抵是地方的成長機器，其所指的是地方政府行政官員、地方派系及財團，在權力及資源不對等的情況之下，所謂的整合恐會變成了整併。
8、立法效果的不清楚
這主要是因為草案中有著非常多的「由中央主管機關定之」的條文，這使得這部法案的立法效果呈現了不清晰的狀況。
三、農委會陳武雄主委的部分回應
1、農村社區指的是很小的部落，其範圍是非常的狹小，因此，台灣大概就有了4,000個農村。所以說再生發展區的範圍也是很小的，請大家不要擔心，如果要把農村範圍大幅度擴大，把許多農地變成建地，我一定第一個反對，如果真的是那樣，那我農委會主委的職務也不用幹了。
2、農村的再生及改建時機在哪裡？是否一定要等到農村富有了之後再來改建？那要等到什麼時候呢？還是說現在有了很好的機會就趕快來進行？
3、農委會未來施政的重點是在於「健康、效率及永續經營」，消費者的健康將是我們的天職，我們也將積極引入農業企業經營的理念，運用最新的技術來協助台灣的農業及農民。
4、草案中為何不加入產業的面向？其實農委會在農業生產的部分作了非常多的努力，在其他法令中也有非常多的規定，如果要全部加進來，那是不可能的，可能也作不到，因此這部草案主要是著重於生活的面向。
5、結合休閒農業，讓整個農村社區都變的很漂亮，這是最重要的考量。
6、社區公約是我相當堅持的主張，雖然有人反對，但是我仍然認為應該把它放進來。
7、有關於草案第三章僅是著重於土地變更，沒有與農業生產結合一事，這是個很大的誤解，其實在草案的第一章已經有了相關的明示，因此在看待第三章時必須與第一章相互的結合。
8、在很久以前農委會就曾經嘗試制定相關的農村計畫法，但是由於其他單位的反對，該草案連農委會的大門都送不出去，現在我們有了這麼好的機會，應該要好好把握，大家一起為我們的農村共同來努力。
註：陳主委的回應也以第一人稱來書寫。由於時間的限制，陳主委僅針對重要之點進行回覆，我也要聲明，這部分的內容並未經陳主委事先審閱，因此，倘有錯誤之處，我必須負全責。
2009年1月23日 星期五
Farmers are key to all rural growth experiments
By Hsu Shih-jung Lai Tsung-yu Yen Ai-ching 徐世榮 賴宗裕 顏愛靜
Taipei Times, Friday, Jan 23, 2009, Page 8
Why is Taiwan’s countryside in such a sorry state, and what can be done about it? A bill for rural regeneration that recently passed its initial review seeks to remedy the situation mainly through “vitalizing” the land, which actually means taking what was originally arable land and reallocating it for construction. Can such a policy solve the problem, or would it make the problem even worse?
We believe the main reason why the rural economy is so depressed is that agricultural values have been overlooked for too long and have not been reflected in the incomes farmers receive.
These multiple values are production, life and ecology. Although these three values have become the mainstay of Taiwan’s agricultural and rural land policy, they have not been reflected in farmers’ incomes.
Agriculture and farmland are of great value for the environment. The land holds and conserves important reserves of groundwater, while crops absorb carbon dioxide and release oxygen. But what have farmers been paid for this service? Nothing.
Another example: Agriculture and farmland have become an important cultural and tourism resource. City dwellers often go to the countryside on weekends to enjoy rural scenery.
Do farmers earn anything from this? Only a few proprietors of leisure farms make money from it, while most farmers gain nothing.
What about the productive value of farming and farmland? Does it get the recognition it deserves? The answer is disappointing.
As Uncle Kunbin (昆濱伯) says in the documentary Let it be (無米樂), “a pound of rice sells for less than a bottle of mineral water.” What a mockery. This situation has arisen because the government has for years had a policy of keeping grain prices low.
All in all, the ecological and productive values of agriculture and farmland have not been realized through market mechanisms. While successive governments have sought to stabilize consumer prices by holding down the price of grain, input costs have risen.
Caught in a trap, farmers have seen their incomes drop to a pitiful level.
The experience of other countries has been different. Even under WTO rules, EU member states and many other advanced countries do everything in their power to support farmers, largely through direct subsidies, because they recognize the ecological and cultural value of agriculture and farmland.
For example, in Switzerland in 2006, direct payments to farmers accounted for 67 percent of total spending on agriculture — an amount roughly equivalent to NT$75 billion (US$2.25 billion).
The Swiss government gave on average NT$1.2 million in financial support to each farmer in lowland areas and NT$1.4 million to those in the mountains in 2006. Government support for farmers in Taiwan pales by comparison.
In fact, the land has always been full of life — it is farmers’ incomes that are moribund. Many farmers have become so poor that all they have left is their land. If we want to help them, is “vitalizing” their land by building on it really the best way to go about it?
What will farmers be left with if they sell their land? Surely it would be better to have them keep their land and gradually raise their incomes.
Hsu Shih-jung, Lai Tsung-yu and Yen Ai-ching are professors in the Department of Land Economics at National Chengchi University.
TRANSLATED BY JULIAN CLEGG
2009/1/23發表於Taipei Times
Taipei Times, Friday, Jan 23, 2009, Page 8
Why is Taiwan’s countryside in such a sorry state, and what can be done about it? A bill for rural regeneration that recently passed its initial review seeks to remedy the situation mainly through “vitalizing” the land, which actually means taking what was originally arable land and reallocating it for construction. Can such a policy solve the problem, or would it make the problem even worse?
We believe the main reason why the rural economy is so depressed is that agricultural values have been overlooked for too long and have not been reflected in the incomes farmers receive.
These multiple values are production, life and ecology. Although these three values have become the mainstay of Taiwan’s agricultural and rural land policy, they have not been reflected in farmers’ incomes.
Agriculture and farmland are of great value for the environment. The land holds and conserves important reserves of groundwater, while crops absorb carbon dioxide and release oxygen. But what have farmers been paid for this service? Nothing.
Another example: Agriculture and farmland have become an important cultural and tourism resource. City dwellers often go to the countryside on weekends to enjoy rural scenery.
Do farmers earn anything from this? Only a few proprietors of leisure farms make money from it, while most farmers gain nothing.
What about the productive value of farming and farmland? Does it get the recognition it deserves? The answer is disappointing.
As Uncle Kunbin (昆濱伯) says in the documentary Let it be (無米樂), “a pound of rice sells for less than a bottle of mineral water.” What a mockery. This situation has arisen because the government has for years had a policy of keeping grain prices low.
All in all, the ecological and productive values of agriculture and farmland have not been realized through market mechanisms. While successive governments have sought to stabilize consumer prices by holding down the price of grain, input costs have risen.
Caught in a trap, farmers have seen their incomes drop to a pitiful level.
The experience of other countries has been different. Even under WTO rules, EU member states and many other advanced countries do everything in their power to support farmers, largely through direct subsidies, because they recognize the ecological and cultural value of agriculture and farmland.
For example, in Switzerland in 2006, direct payments to farmers accounted for 67 percent of total spending on agriculture — an amount roughly equivalent to NT$75 billion (US$2.25 billion).
The Swiss government gave on average NT$1.2 million in financial support to each farmer in lowland areas and NT$1.4 million to those in the mountains in 2006. Government support for farmers in Taiwan pales by comparison.
In fact, the land has always been full of life — it is farmers’ incomes that are moribund. Many farmers have become so poor that all they have left is their land. If we want to help them, is “vitalizing” their land by building on it really the best way to go about it?
What will farmers be left with if they sell their land? Surely it would be better to have them keep their land and gradually raise their incomes.
Hsu Shih-jung, Lai Tsung-yu and Yen Ai-ching are professors in the Department of Land Economics at National Chengchi University.
TRANSLATED BY JULIAN CLEGG
2009/1/23發表於Taipei Times
2009年1月11日 星期日
活化農民所得，農村才能再生！
活化農民所得，農村才能再生！
徐世榮、賴宗裕、顏愛靜
台灣農村為何是那麼的凋敝？這個問題該如何來解決？農村再生條例主要欲借助於「土地活化」，也就是企圖將「農業用地變更為建築用地」，但這有可能解決這個問題嗎？有否可能反而讓問題更加的惡化？
我們認為台灣農村凋敝的根本原因，乃是在於農業及農地的多元價值長久以來都被嚴重忽視了，致使這些價值並沒有如實反映在農民的所得當中。農業及農地的多元價值包含了什麼？這就是老生常談的「生產、生活及生態」三生價值，而它也已經成為我國農業及農地政策的主軸，但是，遺憾的是，這個三生價值並沒有充分體現於農民的所得裡。
例如，農業及農地提供了重要的環境生態價值，它涵養了重要的地下水，農作物吸收二氧化碳，也相對釋放出許多的氧氣，但是農民有因此增加所得嗎？沒有。又例如，農業及農地已經是重要的文化景觀，許多都市居民喜愛於週末假期到農村享受田園風光，但是農民有因此增加所得嗎？除了少數休閒農場經營者外，大多數農民都是沒有的。
至於生產價值有否受到重視？答案也是讓人失望的。《無米樂》昆濱伯故鄉所種出來的頂級稻米，「一斤米的價格竟然比不上一瓶礦泉水」！這是何等強烈的諷刺，而這是政府長期以來低糧價政策所造成的結果。總之，農業及農地的生態及生活價值無法經由市場機制來體現，而政府為了穩定物價，又是刻意壓低糧價，兩相夾擊下，農民的所得因此陷入於萬劫不復的境界。
但是，國外的經驗卻非如此。縱然是在WTO體制內，歐盟許多先進國家都費盡心血，直接對個別農地進行補貼，因為農業及農地有生態及生活文化的重要價值。舉瑞士為例，在二○○六年，瑞士的農業直接給付占農業支出的百分之六十七，約為新台幣七五○億元，如此龐大的財政資助，使得二○○六年瑞士河谷地區的每一農戶獲得的直接支付約為一二○萬台幣，在高山地區平均每一農戶獲得的直接支付約為一四○萬台幣。反觀台灣，我們又直接支付了多少？
其實，土地一直都是活的，所沒有活化的，是農民的所得！如今，許多農民已經窮的僅剩下土地了，將他們的土地「活化」成建築用地，會是對他們最有助益嗎？若他們把土地賣了，還會剩下什麼？讓他們保有土地，並細水長流的活化他們的所得，這是否才是正途呢？
（作者皆為政治大學地政學系教授）
2009/01/11 發表於自由時報
徐世榮、賴宗裕、顏愛靜
台灣農村為何是那麼的凋敝？這個問題該如何來解決？農村再生條例主要欲借助於「土地活化」，也就是企圖將「農業用地變更為建築用地」，但這有可能解決這個問題嗎？有否可能反而讓問題更加的惡化？
我們認為台灣農村凋敝的根本原因，乃是在於農業及農地的多元價值長久以來都被嚴重忽視了，致使這些價值並沒有如實反映在農民的所得當中。農業及農地的多元價值包含了什麼？這就是老生常談的「生產、生活及生態」三生價值，而它也已經成為我國農業及農地政策的主軸，但是，遺憾的是，這個三生價值並沒有充分體現於農民的所得裡。
例如，農業及農地提供了重要的環境生態價值，它涵養了重要的地下水，農作物吸收二氧化碳，也相對釋放出許多的氧氣，但是農民有因此增加所得嗎？沒有。又例如，農業及農地已經是重要的文化景觀，許多都市居民喜愛於週末假期到農村享受田園風光，但是農民有因此增加所得嗎？除了少數休閒農場經營者外，大多數農民都是沒有的。
至於生產價值有否受到重視？答案也是讓人失望的。《無米樂》昆濱伯故鄉所種出來的頂級稻米，「一斤米的價格竟然比不上一瓶礦泉水」！這是何等強烈的諷刺，而這是政府長期以來低糧價政策所造成的結果。總之，農業及農地的生態及生活價值無法經由市場機制來體現，而政府為了穩定物價，又是刻意壓低糧價，兩相夾擊下，農民的所得因此陷入於萬劫不復的境界。
但是，國外的經驗卻非如此。縱然是在WTO體制內，歐盟許多先進國家都費盡心血，直接對個別農地進行補貼，因為農業及農地有生態及生活文化的重要價值。舉瑞士為例，在二○○六年，瑞士的農業直接給付占農業支出的百分之六十七，約為新台幣七五○億元，如此龐大的財政資助，使得二○○六年瑞士河谷地區的每一農戶獲得的直接支付約為一二○萬台幣，在高山地區平均每一農戶獲得的直接支付約為一四○萬台幣。反觀台灣，我們又直接支付了多少？
其實，土地一直都是活的，所沒有活化的，是農民的所得！如今，許多農民已經窮的僅剩下土地了，將他們的土地「活化」成建築用地，會是對他們最有助益嗎？若他們把土地賣了，還會剩下什麼？讓他們保有土地，並細水長流的活化他們的所得，這是否才是正途呢？
（作者皆為政治大學地政學系教授）
2009/01/11 發表於自由時報
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