在八八風災之後，國土計畫受到社會廣大的重視，民眾普遍要求政府應對國土利用有適當的規劃及管制，在民氣可用之下，原先已被拖延多時的「國土計畫法草案」緊急被送入立法院，此刻正準備排入立法的審查議程。本人於審視此草案內容，並與諸多朋友交換意見之後，謹提供下述意見供社會各界參考。
一、開發許可制度應限縮適用範圍
我國土地使用管制過往偏向採用全球大多數國家所使用的土地使用分區管制制度（zoning ordinance），由於這個制度限制了土地的變更使用，因此屢遭土地開發業者的批評，政府於是在1983年引入極少數國家（英國）採用的開發許可制（planning permission），主要是運用於非都市地區。遺憾的是，我們社會往往將開發許可制視為是單純的技術操作，忽略了其背後支撐的文化、法律及民主政治因素，這使得開發許可制成為各目的事業主管機關及地方政府進行開發的最佳工具，它也儼然成為財團、建商及地方派系的最愛。台灣目前非都市土地的許多混亂開發現象及殘破不堪的地景地貌，其實必需大部份歸咎於此開發許可制及支持它的政治經濟及學術勢力。長期以來，國土規劃一直是個熱門的議題，可惜我們卻相當缺乏對於開發許可制過往實施經驗的深入審視與檢討。由於一夕之間的大幅度變革恐有其困難，因此，我們必需審慎思考開發許可制與土地使用分區管制制度的可能融合，而不是純然著重於開發許可制。由於國土計畫法草案將把國土分類為國土保育地區、農業發展地區、城鄉發展地區、及海洋資源地區。
我們建議：國土保育地區及農業發展地區之主要農業區應嚴格禁止任何形式的開發，以符合本法第6條國土規劃之基本原則。
二、農舍之興建應不再適用
目前興建於農地的農舍已經與原先的立法意旨有了相當大的落差，農舍已經演變成為高級住宅或是豪華別墅的代名詞，相當諷刺的，目前被編定為特定農業區、政府所欲積極保護繼續作為農業使用的農地卻往往成為優先變更使用者，而一般農業區的變更比例卻相對不多。為何如此？這乃是因為特定農業區大抵是經過了農地重劃，每一塊農地皆臨農路，交通運具及人們可以方便的進出，這使得彼等成為農舍興建的最愛，相對的，一般農業區就缺乏這樣的優勢，如此一來，卻使得優良農田逐漸的減少，其生產的環境也遭受到農舍的嚴重破壞。
我們建議：為了符合本法就保障糧食安全之目標，農業發展條例第18條自本法施行日起停止適用，以免農地零星散漫的發展，不符合本法第6條國土規劃之基本原則。
三、土地分類及分級應更明確
國土計畫法將把國土分類為四大功能分區，這將完全打破現階段非都市土地的十大分區及十八種用地的分類及分區，未來「農業發展地區及城鄉發展地區之劃設，則由直轄市、縣（市）主管機關依全國國土計畫之國土功能分區劃設構想，予以具體落實劃設，並基於可操作、有理想性、不大幅增加成本之原則，將現行非都市土地使用分區及使用地，轉換為國土功能分區及其分類、分級。」有人將此重新分類及分級稱之為另一次的土地改革，甚且是土地革命！我們要強調的是土地的分類及分級除了專業技能之外，更是隱藏了許多政治及利益的操作與交換，未來本法更是將此權力下放至地方政府，然若以目前地方政治生態觀之，實讓人憂心不已。
我們建議：國土功能分區的劃設及其分類與分級的標準及內容，皆應更為明確，並在法律的層次予以訂定。
四、由本法之制訂開始實施
草案第16條第1項為：「國土計畫之擬定，應邀集學者專家民間團體等舉辦座談會或其他適當方法廣詢意見，並作成紀錄，作為擬訂計畫之參考。」據本人過往之經驗，不論是依據都市計畫法或是區域計畫法的規定，其所舉辦之公聽會或是說明會，都是相當讓人失望的，根本無法讓公民有實質的參與，並真正的蒐集民意。由於國土計畫形成之後，具有相當嚴重的法律效果，例如，國家即可依此計畫進行土地徵收，剝奪人民之財產權，因此其形成的過程不可不慎，讓民眾能夠充分參與，並藉由這樣的過程來充分體現公共利益的內涵。未來國土計畫法之施行，中央政府將把許多的權力下放至地方政府，新制度的建構非常重要，為體現真正由下而上的民主，公民參與更屬重要。
我們建議：國土計畫應該依照行政程序法第164條之規定，進行公開及聽證程序；而本法之制訂過程不應僅在立法院舉辦公聽會，立法院應要求行政機關至各縣市舉辦聽證會。
五、國土復育條例草案也應立即審查
規劃理論之探討往往會著重於規劃程序（process）及實質內容（substance）二部份，國土計畫法草案著重的重點乃是在於規劃程序面向，然這除了必需要有實質民主的支撐之外，也必需要有相關實質內容的規範，否則其立法總說明所揭示之理想大抵僅是個遙不可及的理想與願景；由於之前所提出之國土復育條例草案具有相當多的實質規範，對於未來國土保安有相當多具體之建議。
我們建議：國土計畫法及國土復育條例應併行立法，因規劃程序與實質內容皆屬重要，不應偏廢。
本文發表於《玉山周報》，第30期，2009年12月31日~2010年1月6日，頁26。
沒有留言:
張貼留言