請保障人民的財產權

（發表於立法院第7屆第3會期經濟委員會「產業創新條例草案」公聽會）

「產業創新條例草案」乃是延續過往的「獎勵投資條例」及接替它的「促進產業升級條例」。「獎勵投資條例」制定於1960年，是台灣經濟轉向的重要法案，雖然它促成了台灣經濟的快速成長，但是那時的政治氛圍是屬戒嚴時期，國家的權力相當的高漲；相對地，人民的權利嚴重限縮，財產權也未獲充分的保障，縱然憲法中有相關保障財產權的條款。這個條例歷經了台灣政治的重大轉型，例如，戒嚴令在1987年解除、國會也隨之全面改選、總統也直接民選等，台灣似乎逐漸步入了民主政治的年代，但是，這個條例的結構並未有重大的改變，國家依舊擁有龐大的力量，人民的財產權仍然是沒有獲得充分的保障。

產業園區的設置，其重要的關鍵乃是土地從何而來？過去的經驗顯示，大抵都是徵收私有土地。土地徵收是剝奪私人的財產權，在民主國家裡，它的發動及進行必須非常慎重，應該要有嚴謹的法律規範，而且最重要的，一定要有公共利益作為前提。必須特別注意的，這個公共利益的定義及其內涵，並非是由政府、或是專家單方面可以予以界定，而是要開放給民眾參與，彼此透過誠心的對話及溝通，來建立起公共利益的共識。

另外，在民主國家裡，基於對於私人財產權的尊重，都儘可能不要動用徵收權；也就是說，土地徵收絕非是公共事業用地取得的優先手段，更非是唯一的手段，換言之，它應該是最後的手段。但是，長久以來，我國各級政府部門對於公共建設用地之取得，習慣於輕易採用徵收手段為之，因此土地徵收之件數為數甚多，這使得因土地徵收所引發的爭議及抗爭也是層出不窮。

底下表格是我國2001-2005土地徵收件數，這個數字並不包括區段徵收及殘餘地一併徵收的件數。如果與日本相比較，於1995-1999年間，其權利取得裁決（相當於台灣之土地徵收核准）件數，分別為111、128、80、145、124。陳立夫教授指出，「就此數值以觀，將顯見我國土地徵收件數之多。」（陳立夫，2007a：354）

年度 土地徵收核准案件
件數 土地筆數 面積(ha)
2001 951 23,626 1,307.185867
2002 754 15,203 769.169281
2003 693 18,625 1,000.123166
2004 649 15,768 652.407754
2005 651 16,494 1,016.531230
資料來源：陳立夫，2007a：353-354。

在台灣過往的土地徵收中，「獎勵投資條例」或是「促進產業升級條例」都是扮演著重要的角色，因為由經濟部工業局所主導開發的工業區大抵都是依據這二個條例來辦理土地徵收業務。而這個工業區開發體系，也成為我國工業區用地供給的重要來源，根據工業局前幾年的資料顯示，編定工業區的面積為36897.02公頃。

敝人欲提醒 大院委員及各位先進，這個土地徵收法律條文及其結構是繼續被保留下來，沒有重大的變動，其分別呈現於條例草案的第33條及第41條。第33條第1項：

各中央目的事業主管機關、直轄市、縣（市）主管機關、公民營事業或興辦產業人得勘選面積達一定規模之土地，擬具可行性規劃報告，並依都市計畫法或區域計畫法、環境影響評估法及其他相關法規提具書件，經各該法規主管機關核准後，由各中央目的事業主管機關核定產業園區之設置。

第41條第1項：

各中央目的事業主管機關或直轄市、縣（市）主管機關為開發產業園區需用私有土地時，得徵收之。

敝人以為本條例草案有關於土地徵收的規定，仍然是延續著過去威權時代的形式與內涵，它不僅過於簡略，並不吻合民主政治時代對於財產權應有的保障，這將使得人民的財產權繼續受到剝奪，敝人憂慮，民間社會的抗爭恐也將會繼續衍生。

這樣的規定是否吻合前述公共利益要件是頗有問題的。土地徵收雖有土地徵收條例作為依據，但是，必須特別注意的是，在土地徵收條例並沒有建立衡量公共利益的機制，而是必須倚賴於其他法定的土地利用計畫來予以擔保，如都市計畫即是，陳立夫教授指出（2007b：278）：

是以，為達成都市計畫目標，所採行之方法、手段，可謂係謀求增進公共利益。準此，因舉辦都市計畫事業所為之土地徵收，係以都市計畫內容為藍圖，以之實現都市計畫之目標；於是，理論上本得認為係以都市計畫作為土地徵收所需公共利益之擔保，而於為土地徵收處分時不再另行審查、考量所興辦之事業是否具有公共利益。

然而，這是在都市計畫範圍內所為之徵收，但是在非都市土地部份則是依據區域計畫法進行土地使用分區的管制，並沒有法定的土地使用計畫可為擔保，而第33條第1項的「可行性規劃報告」並不能等同或類比為都市計畫及法定土地使用計畫，因此，這產生了一個非常嚴重的問題，那就是未來依據「產業創新條例」所為之土地徵收，並沒有一個衡量公共利益的機制，這將造成私人財產權遭受了嚴重的侵害與剝奪，恐與憲法保障私人財產權之規定有違。

另外，我國環境影響評估與土地徵收機制皆有球員兼裁判、主管機關利益未迴避恐的不當設計，這由苗栗縣後龍科技園區之開發可見一斑，敝人前些時日寫一拙文，一併附於本文之末，也請 大院委員及各位先進一併參考（附錄：「政府鴨霸，公民不服從！」發表於自由時報2009/06/05）。

再者，在缺乏國土整體規劃的情況下，這個條例的通過將會侵奪多少的農地？這也是讓人相當憂心的，尤其是當台灣的糧食自給率僅為30.6%的情況下，政府可能必須慎重考量這個問題。

最後，再提一點，條例草案第69條規定，「興辦工業人因擴展工業或設置污染防治設備，需使用毗連之非都市土地時，其擴展計畫及用地面積，應經直轄市、縣（市）主管機關核定後發給工業用地證明書，辦理使用地變更編定。」此項規定過去已經引起相當大之爭議，也破壞土地使用分區管制的完整性，敝人建議應予刪除，回歸制度化途徑辦理。

參考文獻：

陳立夫，2007a，〈我國土地徵收制度相關爭議問題之探討—以近年行政法院裁判為中心素材〉，收錄於社團法人台灣行政法學會主編，《國家賠償與徵收補償/公共任務與行政組織》，台北：元照出版有限公司，頁349-393。
陳立夫，2007b，〈土地徵收‧都市計畫與徵收前之協議程序探討—簡評最高行政法院九六年判字第一四四二號判決〉，《台灣法學》，11月號，頁273-282。


附錄：
政府鴨霸，公民不服從！（發表於自由時報2009/06/05）

在苗栗縣政府強力主導下，後龍科技園區開發案似乎是勢在必行。農委會日前已正式回函內政部區委會，表示「本案本會尊重縣農業主管機關之評估及審查意見」，而縣府的意見乃是「同意申請變更使用」。此外，縣府雖然依照環保署環評委員會之審查意見，在地方密集召開了五場說明會，但在專案小組已做出「有條件通過審查」初步結論後，是否能夠翻案，也讓人不敢樂觀。

另一方面，社區民眾則是強烈的反對，因為他們的土地即將被徵收，不僅財產權受到剝奪，生活方式也將會根本的改變。但是他們的焦慮及憤怒卻僅能在說明會現場表達，換回來的是縣府官員一句「帶回去研究」的答覆。遺憾的是，我們的決策機制並沒有為弱勢民眾保留任何的位置，更荒唐的是，法律制度竟然都是站在有權力者那一方！

例如，我國的說明會或公聽會是由開發單位及需用土地人自己來辦理，如環評法第八條：「開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」土地徵收條例第十條：「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。」本案苗栗縣政府本身就是開發單位及需用土地人，試問，開發單位自己要開發工業區，有可能公正的舉辦說明會？苗栗縣政府本身就欲徵收私人土地，有可能具同理心來聆聽土地所有權人拒絕土地被徵收的訴求？

除了球員兼裁判、利益未迴避的不當設計外，更嚴重的是公共政策制定時所需的公共利益要件，其詮釋權竟然也全由開發單位及需用土地人所掌控。若以環評為例，不論是說明書或評估書，竟然皆由欲開發工業區的苗栗縣政府自己提出，試問，它有可能作出一本結論為「對環境嚴重影響、不應開發」的說明書嗎？土地徵收制度也不遑多讓，從徵收計畫書之提出，迄內政部作成徵收處分的過程中，並無任何公益、私益衡量的機制，也就是說，苗栗縣政府認定什麼是公共利益，那就是公共利益！多麼可怕的制度啊！

由於財政困窘，近年來中央政府不斷地將權力釋出，委由地方政府及私人企業來承接，惟由於公民參與決策機制仍未法制化，使得各縣市的發展是由地方行政部門、地方派系及財團所建構起來的霸權聯盟所壟斷，民眾的利益大抵仍被棄之一旁。其實，公共利益是必須經由公平公開的論述過程，透過彼此尊重及誠心的溝通來獲取的。然而，現今的狀況是，制度並沒有為公民社會提供出路，權力擁有者又強力壓制民眾的聲音，這怎不讓人擔憂及忿忿不平呢？