土地徵收 公共利益誰衡量

【聯合報╱地政及不動產學界建言】

我國土地徵收制度有嚴重缺失，屢屢引發民怨及社會抗爭，亟需政府及社會各界關注，趕快改正，以臻人民權益之保障及社會祥和。內政部正在研商土地徵收條例之修正，並於今日上午舉行公聽會，我等於大學任教，有感於此問題之嚴重性，因此，願為文以為建議。

國家因公共事業或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產；但徵收行為，不僅使人民受憲法保障之財產權蒙受強制侵犯，甚至影響人民之生存權與工作權。是以，基於憲法第廿三條之意旨，土地徵收絕非用地取得之優先手段，而是最後不得已之手段。

另一方面，土地徵收最重要之要件是，所擬興辦之公共事業或徵收目的須存在足以剝奪私人財產權之公共利益；且須是經過「選擇的、重大的、特別的公共利益」。於是，土地徵收所需具備之公共利益，須經過一個具體的公益與私益衡量之方式來肯定之。司法院大法官釋字第四○九號解釋已明確指陳。

然而問題是，自早年之土地法，乃至目前之土地徵收條例，對於判斷土地徵收所要求公共利益之機制規範，實可謂付之闕如。具體言之，土地徵收自需用土地人提出徵收計畫書，開始徵收程序起，以迄內政部作成徵收處分為止之過程中，土地徵收條例完全未設有關於得由土地所有權人及利害關係人等表達意見之機制規定。於此情況下，導致台灣的土地徵收向來浮濫，致使許多土地、房屋所有人及其他居民之憲法上基本權利遭受輕率地剝奪，進而引生抗爭、衝突之情事亦屢見不鮮，這已成為嚴重社會問題。

因此，土地徵收條例修正之首要，應是儘速針對上述問題謀求改進，俾於增進公共利益之同時，兼顧人民權益之確保。然而遺憾地，就本次土地徵收條例修正草案內容以觀，純僅從行政便宜之觀點，完全未考量（漠視）人民權益之問題。

建議內政部應於土地徵收條例中增訂足以衡量土地徵收所應具備公共利益之機制。例如：內政部受理土地徵收申請案件後，應將徵收申請案公開展覽一定期間；於公開展覽期間，有相關權利人請求舉行聽證會或貴部認為有必要時，即應舉行聽證會，徵求一般人士之意見，以供內政部審議徵收申請案參考。

政治大學地政學系教師：

徐世榮（系主任）、顏愛靜、張金鶚、楊松齡、林秋瑾、邊泰明、賴宗裕、林左裕、陳立夫、陳奉瑤、詹進發、邱式鴻、白仁德、林子欽、蔡育新、張鈺光、孫振義、林士淵、江穎慧（共十九位）

台北大學不動產與城鄉環境學系教師：

江渾欽（系主任）、李承嘉、賴世剛、陳明燦、馮君君、詹士樑、洪鴻智、王世燁、曾明遜、黃金聰、彭建文、廖本全、衛萬明、陳國華、游舜德、蔡玉娟、彭序文、劉維真（共十八位）

本文於2010/04/20發表於聯合報

終止浮濫的土地徵收

台灣的土地徵收向來浮濫，致使許多土地及房屋所有人的財產權及生存權遭致嚴重的剝奪，這已成為一個嚴重社會問題，亟待政府及社會各界予以重視，並修改目前仍在實行的偏頗制度。著名法學者史尚寬先生早於五十餘年前即指出「核准徵收程序之簡略如我土地法者，立法上尚罕見其例。」此刻立法院正在審議的《產業創新條例》草案，其產業園區專章，就是一個很需要予以修正的制度，因為它的通過，將使得土地徵收問題更加的嚴重。

土地徵收根本問題並不在補償費是否吻合市價、或是今日新聞報導所稱，產業園區社區住宅不能超過一○％、用於產業部分土地不得低於五○％，即可以予以解決，因為土地還是被徵收了。問題關鍵在於土地徵收有著非常嚴苛的前提要件，由於它的實施將嚴重的剝奪人民憲法上所保障的權利，因此，各民主憲政國家都非常的謹慎小心，並儘可能的不予以使用。

土地徵收的首要條件即是它必須符合公共利益。所謂的公共利益是個抽象的詞彙，是個不確定法律概念，它必須經由非常嚴謹的行政程序來予以體現，這也就是說，公共利益的定義及其內涵，並非是由政府、行政官僚、或是學者專家單方面就可以決定，而是要開放給土地所有權人及民眾共同參與，彼此透過誠心的對話及溝通，踐行公平公開的法律程序，來建立起公共利益的共識，但是我國現行的行政體制卻完全缺乏這個民主參與的管道。

大法官釋字第四百零九號解釋明白指出「法律就徵收之各項要件…有欠具體明確，徵收程序之相關規定亦不盡周全，有關機關應檢討修正。」後來政府雖制定《土地徵收條例》予以回應，但卻是虛晃一招，只作表面功夫，著名土地法學者陳立夫教授即明白指出，「我國之土地徵收程序，並不因《土地徵收條例》新增上開特點，而得以實踐大法官釋字第四百零九號解釋所宣示關於土地徵收之正當程序；質言之，事實上《土地徵收條例》欠缺被徵收人陳述意見之規定。」

陳立夫進一步指出，「有關土地徵收時之公益、私益衡量機制，乃為落實《土地徵收條例》第一條，乃至憲法第十五條所定『保障私人財產權』之精神所不可或缺者。於是關於此點，如何強化改進，以建構足以確保土地徵收公共利益之法制度，是為重大課題，且為急務。」但是，多年以來，言者諄諄、聽者藐藐，土地法學者之言就如同是狗吠火車，我國土地徵收制度並未有根本的變革。

另一方面，土地徵收一定要有其必要性，並且是要以其興辦事業之所需為限。當我們工業區及科學園區的土地仍然有許多土地閒置時（保守資料顯示，工業區仍有約六百公頃土地閒置，科學園區仍有二四五公頃土地可供出租），再次的徵收私人土地來興辦工業區或科學園區即明顯違背了土地徵收所需的必要性原則。而《產業創新條例》草案欲徵收私人土地，以此來作為社區住宅土地，並進行出售，這也明顯與必要性有所違背。

再者，土地徵收絕非是公共事業用地取得的優先手段，更非唯一的手段，換言之，它應該是最後、非常不得已的手段。但是，長久以來，我國各級政府部門承繼了過往威權時代的陋規，對於公共事業用地的取得，習慣輕易採用徵收手段為之，因此我國土地徵收之件數為數甚多，相當的驚人，而這是各先進民主國家根本看不到的怪異現象。

《產業創新條例》的前身為《獎勵投資條例》，它是過去威權統治年代的立法，若以現今民主憲政的基本要求視之，它完全是個過時的立法，這亟待我們一起努力來予以更正，並終結長久以來浮濫的土地徵收。（作者為政治大學地政學系教授）

本文於99/4/11發表於中國時報A14版

「圖利財團 慘創台灣」記者會發言稿

1、產創條例是延續威權時代的立法，其立法思維及架構至今未改
「產業創新條例」乃是延續過往的「獎勵投資條例」及接替它的「促進產業升級條例」。「獎勵投資條例」制定於1960年，是台灣經濟轉向的重要法案，雖然它促成了台灣經濟的快速成長，但是那時的政治氛圍是屬戒嚴時期，國家的權力相當的高漲；相對地，人民的權利嚴重限縮，財產權也未獲充分的保障。這個條例歷經了台灣政治的重大轉型，例如，戒嚴令在1987年解除、國會也隨之全面改選、總統也直接民選等，台灣似乎逐漸步入了民主政治的年代，但是，這個條例的結構並未有重大的改變，政府依舊擁有龐大的力量，不斷地胡亂進行土地徵收，人民的財產權仍然是沒有獲得充分的保障。

2、產創條例不符合一般民主憲政國家對於財產權保障的基本要求
土地徵收是國家非常重要的公器，一般先進民主國家皆不隨便使用，往往將其列為最後、非不得已的手段，因為其將產生非常嚴重的效果。但是，反觀我國長期以來卻是進行非常浮濫的土地徵收，政府動不動就祭出土地徵收的公權力，土地徵收竟成為政府施政的最優先手段，這在宣稱為實施民主制度及保障私人財產權的台灣，實在是最大的反諷。須知土地徵收的啟動一定要有公共利益的前提，公共利益的獲取是需要有嚴謹的行政程序及地方住民的充分參與，經由這些程序來尋求彼此最大的共識，但是，現行運作的體制卻有著太多的缺漏與不足，公共利益一詞反倒成為權力擁有者（如地方政府）剝奪私人財產權及生存權的最佳藉口與利器。

3、產創條例將繼續浮濫的土地徵收，造成中國式的批地
此條例第十章「產業園區之設置管理」除了繼續保留上述土地徵收結構外，更讓人匪夷所思的，它竟然是更進一步的把徵收權大幅度的擴張，中央各目的事業主管機關、地方政府、公民營事業及興辦工業人從此將被賦予更大的徵收權力，可以巧立名目成立各式各樣的產業園區，若將其比擬為中國式的「批地」應不為過！這樣的土地徵收制度，完全不吻合民主憲政國家對於財產權應有保障的規範，也會使得人民的財產權繼續受到剝奪，這也是台灣民主憲政的奇恥大辱。

4、產創條例缺乏公義，政府及財團已成為台灣社會及環境的壓榨及剝削集團
台灣許多的農村及農地將因為各種產業園區的設置而被摧毀，各地方政府往往與財團及派系聯合，胡亂的動用土地徵收權，不斷地進行土地的炒作，及破壞台灣的國土及環境。我們因此要嚴正的指出，產創條例是個不公不義的立法，它顯示出政府已經與財團派系聯手，成為台灣社會的壓榨及剝削集團，立法院不應該予以通過！

「圖利財團 慘創台灣」新聞記者會

「圖利財團 慘創台灣」
不容財團綁架政府，不許政客強佔國家
公平稅改聯盟記者會採訪通知

　 產創條例即將在立法院院會決戰，關心台灣土地政策的學者、團體與稅改聯盟共同召開記者會明確點出產業創新條例草案對台灣可能造成萬劫不復的負面影響。與會團體一致認為，毒害台灣財政三十年卻又一延再延的「促進產業升級條例」在各界強力要求下，順利於去年底落日，走入歷史，而數十年來由財團獨佔數千億的租稅減免優惠的亂象，也將劃下終止符，原以為在全民共同犧牲扶植出來的財團企業，從今爾而可以透過正當合理的稅賦回饋國庫及全民在環境正義及稅制公平的犧牲。

　 經濟部卻端出比「促產條例」更令全民無法接受的「產創條例」，該條例不僅延續促產條例的租稅優惠，且不再有落日條款，成為穩定性的減稅法令。即便經濟部聲稱產創條例只會造成300億稅損，但是從2008年財團施壓政府、政府犧牲全民的大減稅模式來看，通過立法就是財團串連施壓遊說調降條例中各項稅率的開始，當財團套取更大的減稅空間，就是財政稅損擴大的結果，而受薪階段將背袱更沈重的稅賦負擔率。

　 此外，產創條例更無限擴大「財團掠奪土地」的合法性，包括從工業園區放寬成各種產業園區、放寬產業園區可規劃社區用地，還可直接對外出售供興建住宅之使用，而土地的來源除了可以要求公有土地逕行辦理讓售，財團還能報請政府代為徵收私有土地，產創條例無疑將為地方金權派系開創一條光明正大炒作土地的康莊大道，慘創台灣社會的公平正義。

堅決反對立法院強行通過不公不義的「產創條例」
敬邀出席採訪

記者會時間：四月五日（一）上午10點
記者會地點：立法院請願接待室
主辦 單位：台灣農村陣線、公平稅改聯盟
出席 代表：台灣農村陣線／政大地政系徐世榮主任
　　　　 　世新大學社會發展研究所／蔡培慧教授
　　　 　　元貞法律事務所／詹順貴律師
　　　　 　公平稅改聯盟／召集人王榮璋、發言人簡錫(土皆)等團體成員（約
15人）
註：現場提供書面聲明
新聞聯絡人：孫一信（稅改聯盟發言人）
02-23586046、0922742953、sw520@ms10.hinet.net

截至目前參與連署團體：
台灣蠻野心足生態協會、台灣社群協力網、看守台灣協會、台灣生態學會、台灣綠黨、台灣環境行動網、台灣綠活設計勞動合作社、地球公民協會、彰化縣環境保護聯盟、彰化海岸保育行動聯盟、反中科熱血青年、反彰火聯盟、綠色主張工作室、主婦聯盟生活消費合作社、台灣綠色公民行動聯盟協會、財團法人淨竹文教基金會、全球綠人台灣之友會、媽祖魚保育聯盟、高雄市柴山會、台灣環境資訊協會、律師公會全聯會環境法委員會、國立政治大學第三部門研究中心、綠色陣線、大地旅人環境工作室、台灣環境保護聯盟、洪雅文化協會、洪雅書房、嘉義秀明自然農園

大家加油！

敬致中央通訊社傳真信函

TO： 中央通訊社
FROM： 徐世榮（國立政治大學地政學系教授）
主旨： 盼請中央通訊社能夠公正客觀報導立法院產業創新條例草案相關新聞
時間： 民國99年4月2日

敬啟者：
立法院此刻正在審查國人皆相當關心的產業創新條例草案，值此時刻，很需要中央通訊社能夠公正客觀報導此條例草案的相關內容，及其遭致社會各界嚴重關切之處。惟敝人觀看貴社於昨晚所發出之新聞稿（「產創明休兵朝野6日實質協商」：http://www.cna.com.tw/ShowNews/Detail.aspx?pNewsID=201004010305&pType1=CD&pType0=aIPL&pTypeSel=0&pPNo=2），竟將此條例草案協商不成之責任完全歸諸於反對黨（文內書寫：「朝野歷經2次協商，都因為民進黨團提出6項協商條件宣告破局，院會空轉1天。」敝人以為這種報導手法是故意扭曲，非常的不道德。敝人建議中央通訊社既然身為國家通訊社，就應該要有「新聞處理的高度」，也應該要深入理解產創條例草案本身的嚴重問題。
以上，是盼。

人民居無所，談什麼慶祝建國百年

值此房價高昂、土地及社會問題嚴重之際，孫中山先生一百年前的論述，頗值得再予以重視。孫先生領導國民革命，倡議平均地權，獲得海內外廣大的迴響與支持。由於土地壟斷造成嚴重的社會問題，孫先生對於土地之漲價增值完全歸私，持相當反對的立場，他於1920年說：

「前者值數元一畝之地，忽遇社會之進步發達，其地價乃增為數百元數千元一畝者不等。有其地者，不勞心、不勞力，無思無維，而坐享其利矣。細考此利何來，則眾人之勞力之致也。以眾人之勞力集思以經營之社會事業，而其結果則百數十之地主享其成，天下不平之事，熟過於此？」

如今，大都會區內之房價貴得離譜，僅少數富有階級才有能力購屋，一般民眾只能望屋興嘆，再度成為社會極為嚴重的問題，著名作家古蒙仁先生並為文歎恨：「在地人要想買一戶單純的住家，此生已注定無望。」

若問房價高漲的原因，是來自於建商或財團對於土地的改良嗎？非也，由於土地與一般商品不同，有其稀少性及絕對性，彼等因此將土地視為是炒作獲利的絕佳工具，透過政治力的運作，不斷地哄抬地價，並幾乎將土地增值部分全部攬歸私有，造成了社會極不公平的景象。現今的土地增值稅由於稅基及稅率制度的不健全，根本無法達成其原先設定之目的。

20年前，房價也是高漲，社會被激發出無殼蝸牛運動，一群年輕的無住屋者，轟轟烈烈的夜宿忠孝東路，帶給政府相當大的壓力。為了解決這個問題，當時財政部積極主導土地增值稅制的變革，在行政院內長期討論之後，終完成《平均地權條例部分條文修正草案》，並提出「土地所有權移轉或設定負擔，除本條例另有規定外，應按實際移轉價格或典價申報移轉現值並繳納增值稅」。遺憾地，後來在地方派系、建商及財團的大肆反對下，修法功敗垂成，王建煊前部長並因此下台，但是卻也獲得了許多來自於民間的肯定。

面對這一波高房價問題，政府主其事者似乎全然忘記了孫先生的平均地權理念，也無人膽敢再像王前部長，重提那最為關鍵的土地增值稅制的變革，如今端上檯面的，大抵僅是地價稅及房屋稅的些微調整，竟將責任轉嫁至土地及房屋的持有者，而不是那些炒作土地的建商及財團，如此一來，大概也只能發揮隔靴搔癢的功能，抑制房價的效果是相當的有限。

眼見社會大眾因高房價而受到嚴重的剝削，真是讓人有「天下不平之事，熟過於此」之嘆，我們此刻應該好好的重溫孫中山先生的主張，並思良策，否則慶祝什麼建國百年！

本文於2010/03/29發表於立報看守臺灣專欄

Experts vs the people: democracy in jeopardy

By Hsu Shih-jung 徐世榮

Wednesday, Mar 17, 2010, Page 8
Department of Health Minister Yaung Chih-liang (楊志良) recently criticized the government, complaining about how too many democratic elections “interfere” with public policy. This attitude is perhaps best illustrated by the way in which the ruling party is determined to sign an economic cooperation framework agreement (ECFA) with China despite widespread opposition.

The proposed agreement with China has also prompted the Taiwan Solidarity Union and more than 50 pro-­independence, labor, business and industry groups, to call for a referendum in the hope of stopping it. This situation illustrates the need to reconsider the relationship between democracy and specialization. Failure to do so could undermine the legitimacy of democratic participation and its role in the determination of public policy.

Public policy is related to the pursuit of public interest. In the past, when governments were more authoritarian, public interest was mostly decided by those in power. However, as Taiwan embraced democratization, businesses and members of mainstream society were encouraged to participate in the process by making their own proposals. This demonstrated an understanding that definitions of public interest could differ, and that in any society, public interest is an ongoing competition between different forces. If we want to achieve consensus on what public interest entails, as many different people as possible need to participate.

In contrast, those currently in power appear to have done the exact opposite. In addition to applying the knowledge of so-called “experts” to the formation of public policy, officials seem determined to embrace their ideas as the only standard worth listening to. Administrative organizations have worked hard to apply the ideas of experts to the resolution of complex social problems. While this may reduce the severity of certain problems, results can just as easily fall short of expectations and in some cases make problems worse.

When experts are unable to solve social problems, strange things happen. For example, such individuals often believe that problems are not caused by a lack of specialized technical knowledge, but by a lack of reason or rationale. This leads to the conclusion that it is society and democratic politics that need to be reassessed and reformed.

Another example of this trend can be seen when people oppose solutions proposed by experts. When this happens, these people are invariably accused of “politicization,” of being irrational, subjective and biased. Those in power say that irrational, mainstream opinions must be eliminated from the policy formulation process. This approach has been applied a great deal lately and has resulted in social problems being reclassified by those in power as special problems that can only be solved by a minority of experts. The implication is that democratic participation is a hindrance to effective policy making.

This is very worrying; it forces us to ask whether “government by experts” is really in tune with the public interest. In the rapidly changing age of the Internet, are not the opinions of experts themselves also limited?

We need to consider how best to combine specialized technical knowledge with more generalized knowledge, and ways to bring together individuals from academia and social groups to reach a consensus on public interest. When public policy decisions are being made, experts and those in power also need to accept the importance of the democratic process, rather than simply dismissing the ideas of those who are not in power or experts in related fields.



Hsu Shih-jung is a professor in the Department of Land Economics at National Chengchi University.

TRANSLATED BY DREW CAMERON

本文翻譯自民主參與或專家傲慢?一文 2010/03/17發表於Taipei Times