台灣的土地徵收向來浮濫，致使許多土地及房屋所有人的財產權及生存權遭致嚴重的剝奪，這已成為一個嚴重社會問題，亟待政府及社會各界予以重視，並修改目前仍在實行的偏頗制度。著名法學者史尚寬先生早於五十餘年前即指出「核准徵收程序之簡略如我土地法者，立法上尚罕見其例。」此刻立法院正在審議的《產業創新條例》草案，其產業園區專章，就是一個很需要予以修正的制度，因為它的通過，將使得土地徵收問題更加的嚴重。
土地徵收根本問題並不在補償費是否吻合市價、或是今日新聞報導所稱，產業園區社區住宅不能超過一○％、用於產業部分土地不得低於五○％，即可以予以解決，因為土地還是被徵收了。問題關鍵在於土地徵收有著非常嚴苛的前提要件，由於它的實施將嚴重的剝奪人民憲法上所保障的權利，因此，各民主憲政國家都非常的謹慎小心，並儘可能的不予以使用。
土地徵收的首要條件即是它必須符合公共利益。所謂的公共利益是個抽象的詞彙，是個不確定法律概念，它必須經由非常嚴謹的行政程序來予以體現，這也就是說，公共利益的定義及其內涵，並非是由政府、行政官僚、或是學者專家單方面就可以決定，而是要開放給土地所有權人及民眾共同參與，彼此透過誠心的對話及溝通，踐行公平公開的法律程序，來建立起公共利益的共識，但是我國現行的行政體制卻完全缺乏這個民主參與的管道。
大法官釋字第四百零九號解釋明白指出「法律就徵收之各項要件…有欠具體明確，徵收程序之相關規定亦不盡周全，有關機關應檢討修正。」後來政府雖制定《土地徵收條例》予以回應，但卻是虛晃一招，只作表面功夫，著名土地法學者陳立夫教授即明白指出，「我國之土地徵收程序，並不因《土地徵收條例》新增上開特點，而得以實踐大法官釋字第四百零九號解釋所宣示關於土地徵收之正當程序；質言之，事實上《土地徵收條例》欠缺被徵收人陳述意見之規定。」
陳立夫進一步指出，「有關土地徵收時之公益、私益衡量機制，乃為落實《土地徵收條例》第一條，乃至憲法第十五條所定『保障私人財產權』之精神所不可或缺者。於是關於此點，如何強化改進，以建構足以確保土地徵收公共利益之法制度，是為重大課題，且為急務。」但是，多年以來，言者諄諄、聽者藐藐，土地法學者之言就如同是狗吠火車，我國土地徵收制度並未有根本的變革。
另一方面，土地徵收一定要有其必要性，並且是要以其興辦事業之所需為限。當我們工業區及科學園區的土地仍然有許多土地閒置時（保守資料顯示，工業區仍有約六百公頃土地閒置，科學園區仍有二四五公頃土地可供出租），再次的徵收私人土地來興辦工業區或科學園區即明顯違背了土地徵收所需的必要性原則。而《產業創新條例》草案欲徵收私人土地，以此來作為社區住宅土地，並進行出售，這也明顯與必要性有所違背。
再者，土地徵收絕非是公共事業用地取得的優先手段，更非唯一的手段，換言之，它應該是最後、非常不得已的手段。但是，長久以來，我國各級政府部門承繼了過往威權時代的陋規，對於公共事業用地的取得，習慣輕易採用徵收手段為之，因此我國土地徵收之件數為數甚多，相當的驚人，而這是各先進民主國家根本看不到的怪異現象。
《產業創新條例》的前身為《獎勵投資條例》，它是過去威權統治年代的立法，若以現今民主憲政的基本要求視之，它完全是個過時的立法，這亟待我們一起努力來予以更正，並終結長久以來浮濫的土地徵收。（作者為政治大學地政學系教授）
本文於99/4/11發表於中國時報A14版
1 則留言:
論法律保留原則於司法院大法官解釋中之適用(中)
文 / 翁偉翔 【台灣法律網】
四、法律保留之學說與類型 (註15)：
（一）列舉立法事項保留說：
此說仍以「保衛國權」為重，主張僅憲法或其他法律明定列舉立法的事項，才應保留給國會以形式法律規範之。
二）干預行政之法律保留：
亦稱為「侵害行政」或「侵益行政」，此為法律保留之典型態樣，在人類歷史的演進過程中，行政權向來由國王（君主）所行使，在此情形下，無論是依據國民主權之民主思想或保障人權之法治國理念，當國王（君主）欲對人民之「自由」或「財產」為侵害等事項進行不利處置時，必然是由人民代表所決定方得為之。當政治體制由集權專制演變成民主共和時，法律保留之典型乃要求侵害行政必須有法律之依據，中華民國憲法第二十三條所規定之法律保留，即屬此類限制人權時應遵守之法律保留；而中央法規標準法第五條與地方制度法第二十八條第二款之規定，關於人民之權利、義務者，所為對人民權利設限制，或直接創設新義務時，則亦屬侵害行政性質。
侵害行政必須有法律依據之原則，但我國有以下情形之例外：
１、首先，係中華民國憲法賦予國家元首於危急狀況時，擁有緊急命令權，依憲法增修條文之規定，雖然總統頒布緊急命令時尚須立法院事後之追認，但與法律保留之典型，由立法院通過之法律為依據，乃有本質上之差異。
２、另外，若承認行政法之法律關係，仍存在盛行於往昔之特別權力關係時，則欲限制該關係下國民之權益，亦不須有法律之依據，而由執掌該特別權力關係之首長決定即可，但因已被認為不符合法律保留之原則，而應該加以修正。
綜上所述，此說認為法律保留，乃為保護人民的「自由」及「財產權」，防範不受君主（行政）權力的侵犯，因此當時所著重的係侵犯人民的自由及財產權事項，應保留由法律加以規定。所以傳統學說認為「法律保留」係指「侵害保留」，亦即法律保留原則適用範圍限於「干預行政」，僅在行政權侵害人民的權利自由或課予負擔等不利益情形，始須有法律依據 (註16)。涉及對人民生命、自由及財產保障，應嚴格遵守法律保留原則，非有法律或法律授權之命令，行政機關不得作成行政處分或其他措施，否則其合法性即受到質疑，此為學界一致之見解，例如稅捐行政、警察行政、環保行政等，晚近均嚴格要求須法律規定或授權明確之法規命令使得合法為之。
（三）給付行政之法律保留：
亦稱為「授益行政」，相較於侵害行政之法律保留具有保障人權之歷史背景，給付行政因為是行政之新型態，且對相對人有具體授益之作用，因此有不同之衡量基準。在強調國民主權之民主思想下，行政權代表國家執行各項事務，無論其為「侵益性」或「授益性」，原則上均須依據國民全體之意旨而為之。因此，我國行政程序法第四條所指行政行為並不限於侵益性之行政行為，給付性質之行政行為亦應受法律保留原則之拘束；而中央法規標準法第五條第二項關於人民之權利者，亦得解釋成為賦予人民權利者，則要求必須以法律定之，主要亦以國民主權之民主思想為依據。
與給付行政同樣相對於國民並不構成侵害者，尚有行政機關之「私經濟行為」。當行政機關採行私法上之行為模式，以達成一定之行政目的或者從事有對價之採購行為時，是否應依據法律之規定為之，原則上因為對於相對國民之權益，並不產生直接之影響，因此理論上可以自由為之，但基於國民主權思想，則行政私法行為亦有接受人民或人民代表監督之必要，因此亦可以作相同之歸類。
（四）全部保留說：
此說認為凡是對於人民基本自由、權利、義務等事項，不管是屬於「侵害性」或是「授益性」，也不問是否屬於「權力性行政」或「非權力性行政」、「私經濟行政」、「給付行政」等，鑒於人民生活上對政府的完全依存度及應保護之必要，均須徹底由國會主宰，並以形式法律或法規明定之 (註17)。
供您參考！
伯辛 於 新店 2010.6.19
張貼留言