中石化台南安順廠戴奧辛污染案日昨有大幅度的發展，政府基於「人道關懷」的考量，同意依台南市政府提出的補償方案，共同支出十三億元補償金及移除污染相關經費。雖然經濟部是這筆費用支出的最大宗，但是這樣的處理方式依舊是迴避了一個根本的問題，那就是誰才是這個事件中的「污染行為人」？誰該負責清除污染及賠償的責任？這種「人道關懷」的處理方式有否可能幫我們的社會建構出一個負責任的制度？
根據「土壤及地水污染整治法（簡稱土汙法）」的規定，所謂的污染行為人指的大抵是那些「非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物」，致使土壤或地下水遭受污染的人。此定義中的關鍵語詞乃是「非法」二字，這意味者只要污染排放之時，相關的法律尚未訂定、或是污染物容許排放的標準值仍未確立者，實際的污染行為人皆是可以免責的。縱使是後來的環保法律及相關命令有了規定或是做了更進一步的修改，實際的污染行為人對於過去的污染行為仍然是免責的，這也就是說土汙法的效力是不溯及既往的。
這樣的立法與美國「超級基金清理法案」及其後續的「超級基金修訂及再授權法」的規定，有著根本的差別。為了要清除汙染物及讓應該負責的機構或個人來承擔清理汙染物的成本，彼等規定清理的承擔責任是：回溯、嚴格及聯合及多數的。所謂「回溯」指的是縱然污染產生是在該法制定前，製造該污染物的機構或是個人仍然必須承擔清理責任；至於「嚴格」指的是縱然污染者沒有違法的意圖、或是對於污染的產生沒有過失，也是必須承擔責任；至於所謂的「聯合及多數」，指的是可能有多數的機構或是個人必須共同來承擔清理的責任。在這樣嚴格的標準之下，使得美國許多的公司單位皆成為所謂的「污染行為人」，必須負起清除污染的責任。
其實，我國在制訂土汙法時，環保署當初所提出的草案中，也名列了溯及既往的規定，但是後來的審議會卻將其做了根本的改變，造成過去的污染製造者大抵皆可免責的結果。也就是這樣的原因，過去的RCA公司或是中油公司（台南安順廠的主要污染製造者）皆可大言不慚的表示他們並不需要負起污染清除及賠償的責任，相當諷刺的，政府過去在處理RCA污染個案時，也僅能對於實際的污染行為人「寄予厚望」，希望他們能在「顧及商譽」的考量下，處理嚴重的污染問題，但是根據後來的事實顯示，答案往往是讓人失望的，RCA廠附近的居民及其員工長期以來並未受到「人道關懷」。
因此，針對層出不窮的環境污染及民眾受害事件，建議政府應儘速修法，重新定義「污染行為人」的內涵，讓土汙法的效力能夠溯及既往，不僅不宜用「公司法」概括承受的概念來搪塞，將所有的責任轉嫁由土地的最後承接者來負擔；也不適合用狹隘的「人道關懷」方式來模糊問題的焦點，使得真正的污染行為人得以兔脫。也就是說，政府應該透過安順廠的賠償個案來建立起一個適合的典章制度，並讓其他不同個案的受害者也可以向其污染行為人求償，如此一來，才是面對問題的積極態度，也才是真正的「人道關懷」。
2005/07/13 發表於《中國時報》，A15，時論廣場。
2005年6月4日 星期六
民間環保 出路在哪？
環保署環評會日前以「有條件備案」的方式，通過了攸關八色鳥七第的雲林湖山水庫環評案，讓環保團體一陣錯愕與譁然。長久以來，環境影響評估制度一直被社會各界寄予厚望，希望能夠藉由這個機制來解決經濟發展與環保抗爭的衝突。然而，「環境影響評估法」雖然已經通過多年，可是環保抗爭運動卻沒有因此而消失，許多激烈衝突仍然不斷重演。為什麼呢？筆者認為，主要是我國環評制度有結構上的基本缺陷。
第一，環境影響評估的相關作業是完全由開發單位來主導。台灣現行環境影響評估制度是採取「兩階段審查」的制度。開發者於規劃階段應依相關之規定，先行提出「環境影響說明書」，而這就是所謂的第一階段環境影響評估。環境主管機關於審查此說明書之後，若是認為其對環境有重大影響之虞者，則必須進入第二階段環境影響評估之審查。此二階段環評的根本問題在於，不論是說明書或是評估報告書的製作皆是由開發單位來主導，而不是由環境主管機關來主持。
第二、環境影響評估所需的相關資訊也是由開發單位所掌握。擁有資訊其實就是擁有權力，缺乏資訊之一方是無法與擁有資訊之一方來進行競爭，地方社區民眾或許由於缺乏科技之專業知識，無法與開發單位所聘請的專家來進行對話，其實就連被環保署聘請的專家們可能也無法跨越這個問題。
根據以前的審查經驗，雖然有多位環評委員對於顧問公司所提出的電腦模擬模型提出相當多的質疑，但是，儘管如此，環評委員卻不能據此來退件，因為科學講求證據，當顧問公司做過電腦模擬來預測開發後的破壞，而其他人沒有做過時，大部分的人只好以他們說的為準。因此，審查委員會根本只是根據開發單位所提供的資訊來進行被動及消極的審查，缺乏積極的主動性，所以，最後「只好相信顧問公司的良心」來做決定。
第三、環境影響評估作業嚴重的偏科技而輕人文。何謂環境影響評估？依環評法的規定，指的大抵是「事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。」由此定義內容可知，彼等非常注意科學及客觀的評定辦法，企圖由此辦法來作為開發政策的主要判準。
但，所謂的科技中立之說，已經為許多環保運動者及社區民眾所拒絕，不斷惡化的生存環境以促使基層民眾群起抗爭，積極要求參與政府制訂決策的過程。就以中油高雄煉油總廠為例，當初五輕設廠之時政府是如何信誓旦旦的宣稱，一定會用最新的科技來維護後勁地區的生存環境，然而，如今呢？高雄市環保局現今政準備將中油高雄煉油廠全廠公告為地下水污染控制場址，由此也讓我們省思當初後勁反五輕的確是有其正當性，但是他們的聲音卻未受到重視。這也表示我國的環評制度非常缺乏納入西方社會所強調的「社會影響評估」，或是「環境正義評估」。
在上述三項基本的結構缺陷之下，我國的環境影響評估大抵僅是做個樣子罷了。統計數字也顯示，在一九九四至一九九九年三月當中，幾乎所有進入第二階段環境影響評估的案例，最後皆是以「有條件通過審查」來結案的。
由此我們大概就可以理解為何環境影響評估制度無法解決經濟發展與環保抗爭的衝突，而它大抵也不是環保團體及社區民眾可倚賴的最後一道防線。經濟掛帥發展路徑依舊是不變的，諷刺的是，環境影響評估制度竟然是用來包裝它的一層裝飾品。值得思慮的是，當我們沒有在制度上為環保團體及地方社區民眾尋得出路時，走上街頭的直接行動，大概就是僅存的唯一出路了。
2005/06/04 發表於《中國時報》，A15，時論廣場。
第一，環境影響評估的相關作業是完全由開發單位來主導。台灣現行環境影響評估制度是採取「兩階段審查」的制度。開發者於規劃階段應依相關之規定，先行提出「環境影響說明書」，而這就是所謂的第一階段環境影響評估。環境主管機關於審查此說明書之後，若是認為其對環境有重大影響之虞者，則必須進入第二階段環境影響評估之審查。此二階段環評的根本問題在於，不論是說明書或是評估報告書的製作皆是由開發單位來主導，而不是由環境主管機關來主持。
第二、環境影響評估所需的相關資訊也是由開發單位所掌握。擁有資訊其實就是擁有權力，缺乏資訊之一方是無法與擁有資訊之一方來進行競爭，地方社區民眾或許由於缺乏科技之專業知識，無法與開發單位所聘請的專家來進行對話，其實就連被環保署聘請的專家們可能也無法跨越這個問題。
根據以前的審查經驗，雖然有多位環評委員對於顧問公司所提出的電腦模擬模型提出相當多的質疑，但是，儘管如此，環評委員卻不能據此來退件，因為科學講求證據，當顧問公司做過電腦模擬來預測開發後的破壞，而其他人沒有做過時，大部分的人只好以他們說的為準。因此，審查委員會根本只是根據開發單位所提供的資訊來進行被動及消極的審查，缺乏積極的主動性，所以，最後「只好相信顧問公司的良心」來做決定。
第三、環境影響評估作業嚴重的偏科技而輕人文。何謂環境影響評估？依環評法的規定，指的大抵是「事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。」由此定義內容可知，彼等非常注意科學及客觀的評定辦法，企圖由此辦法來作為開發政策的主要判準。
但，所謂的科技中立之說，已經為許多環保運動者及社區民眾所拒絕，不斷惡化的生存環境以促使基層民眾群起抗爭，積極要求參與政府制訂決策的過程。就以中油高雄煉油總廠為例，當初五輕設廠之時政府是如何信誓旦旦的宣稱，一定會用最新的科技來維護後勁地區的生存環境，然而，如今呢？高雄市環保局現今政準備將中油高雄煉油廠全廠公告為地下水污染控制場址，由此也讓我們省思當初後勁反五輕的確是有其正當性，但是他們的聲音卻未受到重視。這也表示我國的環評制度非常缺乏納入西方社會所強調的「社會影響評估」，或是「環境正義評估」。
在上述三項基本的結構缺陷之下，我國的環境影響評估大抵僅是做個樣子罷了。統計數字也顯示，在一九九四至一九九九年三月當中，幾乎所有進入第二階段環境影響評估的案例，最後皆是以「有條件通過審查」來結案的。
由此我們大概就可以理解為何環境影響評估制度無法解決經濟發展與環保抗爭的衝突，而它大抵也不是環保團體及社區民眾可倚賴的最後一道防線。經濟掛帥發展路徑依舊是不變的，諷刺的是，環境影響評估制度竟然是用來包裝它的一層裝飾品。值得思慮的是，當我們沒有在制度上為環保團體及地方社區民眾尋得出路時，走上街頭的直接行動，大概就是僅存的唯一出路了。
2005/06/04 發表於《中國時報》，A15，時論廣場。
2005年5月20日 星期五
讓政策制訂回歸公共論述場域
（摘要：公共政策所追求的「公共利益」經常是各方力量競爭的結果，為了解決紛爭，科學與技術被型塑成社會必須尊崇及服膺的客觀中立力量。但科技至上論者並未意識到社會問題與科技問題之間的本質差異，反而經常在科技無所著力於社會問題的時候，怪罪於這個社會，甚至要檢討、改革這個社會及政治的運作模式。本文主張，我們必須重新定位科技進步與文明發展的整體關係，並將科技決策的決定權回歸由社會理性之論述來達成。此外，在公共政策制訂的過程中，不僅要盡可能將訊息散播出去，也要嘗試將權力下放，創造出一個公平公開的公共論述空間，透過彼此間交互主觀的溝通來嘗試建立起共識，由此所得到的公共政策或將更貼近於我們所追求的「公共利益」。）
公共政策之制訂往往是涉及了「公共利益」的追尋，在相關政策制訂的過程中，不論是政府、資本家或是民間社會大抵皆會提出自己所偏愛的政策內容，由於不同團體或是個人對於「公共利益」的認定可能都是不一致的，這使得「公共利益」的定義及其內涵的掌握就顯得異常的困難。按Stone（1988：15）之見解，所謂的「公共利益」就如同是一個空箱子，不同的團體或是個人皆使出相當大的力量，意圖將自己對於「公共利益」的定義擠入這個空箱子，並藉此將別人的觀點擠出去。這也是說，「公共利益」的定義會因人而異的，它並非是恆久不變，它是各方力量恆常的競爭，我們也因此很難來尋得一個客觀中立的「公共利益」。
在此情況之下，為了解決上述的紛爭，科技的力量被引了進來。由於科技的進步，對社會也產生了相當大的影響，科學及技術被引進入社會問題的研究領域，而且彼等也被型塑成社會上的客觀及中立力量，是其他的力量所必須尊崇及服膺的。例如，早期如邏輯實證論的奠基者Saint-Simon（1975：83）就希望國會是由物理學家、數學家、天文學家、化學家、生理學家、文學家、藝術家及工業生產者來共同組成，主席則是由數學家來擔任，也就是說社會大抵是由科學家來領導。這樣類似的思維在二次大戰之後尤其是受到重視，不僅是影響了公共政策制訂的方向，也相對地影響了許多社會學科的發展。當時的人們想著，當人們都有力量能夠發明原子彈、登上月球，那還有什麼樣的社會問題是不能夠靠這股科技的力量來予以解決？美國著名核能專家Weinberg就指出，「行政單位努力運用科學的聯邦機制來為複雜的社會問題找尋答案（1990：21）。」這樣的努力雖然在某方面可以大大的減輕社會問題的嚴重性，但是在另一方面，其結果卻未必是盡如人意，而其根本的原因就在於我們面對的問題是相當不一樣的。
然而，這樣的結果並未為一些科學界及那些努力將科學精神帶入社會人文科學研究的人們所接受，一些奇怪的現象就因此而發生，例如，當科技無法解決社會問題的時候，彼等竟然認為問題的根源並不是在於科技，而是在於我們這個社會，在此情形之下，需要被檢討及被改革的對象竟變成了我們這個社會及政治（Heineman et al., 1990）。最簡單的例子即為大家所熟悉的「泛政治化」症候群，當有人無法接納科技所提供的解決方案並表示反對時，往往會被支持的一方批判為「泛政治化」，認為對方的行為表現是不理性的、是充滿主觀及偏見的、是必須在政策的制訂過程中被排除在外。我們由許多的環保抗爭運動中皆可以得到相同的運作邏輯，唯有接納設廠才是理性的行為，至於堅決反對者則是被冠上「環保流氓」的稱謂。不過，仔細的思索，何謂「政治」呢？眾人之事不就是政治嗎？眾人之中持反對意見者必定是大有人在，他們為何不能反對呢？為何科技是唯一的價值選項呢？為何我們不可以有不同的選擇呢？政治一詞於此被污名化，而科技的霸權也由此顯現。
另一個奇怪的現象就是社會問題不斷的被「科技化」、「專家化」，社會問題被轉變成為技術的問題，這種現象尤其是在政府角色的介入之後更是嚴重。Freudenberg & Steinsapir（1992）表示，政府及企業界通常把那些原本是政治的事件轉變成科技的問題，如此一來，去解決這些問題的方法就是要仰賴專家而不是民眾的民主參與。在Nelkin的研究中，她更是進一步的闡述這一點：「專業官僚們根據一套僅能實現侷限目標及程序來發展科技計劃。大部分的決定都是取決於特定科技的可能性，對於那些因擴大民眾參與而有可能帶來的不確定性或是不可預測性則是缺乏容忍的能力（1974：2）。」在政府的施政過程中，這是它處理社會問題的常見手段，由於我們大多不具特定科學專業的知識，因此主事者往往會限縮問題的範圍，並要求社會大眾必須聽信專家的建議，唯有他們才有能力來解決社會問題。當這樣的說詞配合了權力的運作，往往會成為一種意識型態的掌控，使得原本的反對者在無形當中喪失了他們的權力。
透過這樣的治理方式所得到的結果是否符合了前述的「公共利益」？為何「公共利益」的追尋僅能透過科技的思維及手段呢？為何我們不能夠擁有Feyerabend（1975）所主張的anything goes？尤其是現今在高科技發展的時代，由於科學知識有其不確定性，科技的可靠性也有一定的限度，這使得「科學家面對日益複雜的高科技，其預測風險的能力相對降低，而在管理上的疏失往往和科層組織的流弊相結合，使得高科技產業成為最大可能風險的製造者（顧忠華及鄭文輝，1993：31）。」亦使得一般的民眾對於科技的正面效果及其客觀性產生了相當大的懷疑。另外，部份科技專家所謂的「客觀事實」及其所認定的可接受風險，與那些可能因為這個決定而受到負面波及者，有了相當大的差距（孫治本，2000：22-24）。如何對「可接受的風險」產生共識，並獲得決策，就是現存社會的一個重大的課題。該如何來解決這個問題？Beck（1992）認為我們可能必須重新定位科技進步與文明發展的整體關係，並將科技決策的決定權回歸於社會，經由社會理性之論述來達成。也就是說，「可接受風險」的決策是一個結合了自然科學與人文科學、日常理性與專家理性的共生體，它不能透過個別專業化而彼此孤立，不能依各自理性來發展，而是必須跨越學科及團體來尋取共識。因此，在相關的決策過程中，當民眾面對環境風險時，民主的參與是絕對有其必要，科技的決定必須要併入民主的過程當中。
這樣的主張並非是要否定科技的重要性，而是要指出科技雖然是政策制訂過程中的一個重要考量因素，但是它並非是全部、也不是唯一的、而且它也沒有優越的地位，在它之外還有其他許多重要的知識及價值是必須被考量及尊重的，在政策制訂過程中是必須將它們納入，而不是將其排除在外。因此，在制訂公共政策的過程中，不僅要盡一切的可能將訊息散播出去，也要嘗試將權力下放，創造出一個公平公開的公共論述空間，讓彼此透過交互主觀的溝通方式，嘗試建立起共識，而由此所得到的公共政策或將更貼近於我們所追求的「公共利益」。
參考文獻：
孫治本，2000，〈風險抉擇與形而上倫理學〉，《當代》，第154期：20-35。
顧忠華及鄭文輝，1993，《「風險社會」之研究及其對公共政策之意涵》，台北：行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告（NSC82-0301-H-004-014）。
Beck, U. 1992. Risk Society: Towards a New Modernity. Trans. M. Ritter. London: Sage Publications.
Feyerabend, P. 1975. Against Method. London: New Left Books.
Freudenberg, N. and C. Steinsapir. 1992. Not in Our Backyards: The Grassroots Environmental Movement, In American Environmentalism: The U.S. Environmental Movement. eds. R.E. Dunlap and A.G. Mertig, 27-37. Philadelphia: Taylor & Francis.
Heineman, R., W.T. Bluhm, S.A.Peterson and E.N. Kearny. 1990. The World of Policy Analysis: Rationality, Values, and Politics. Chatham: Chatham House.
Nelkin, D. 1974. Jetport: The Boston Airport Controversy, New Brunswick: Transaction Books.
Saint-Simon, H. (1760-1825). 1975. Selected Writing on Science, Industry and Social Organization. London: Croom Helm.
Stone, Deborah A. 1988. Policy Paradox and Political Reason. New York: Haper Collins.
Weinberg, A.M. 1990. Can Technology Replace Social Engineering?. In Technology and the Future. ed. A.H. Teich, 5th ed. 21-30. New York: St. Martin’s Press.
2005/05/20《政大社科院政策論壇》，149期，台北：國立政治大學社會科學院。
公共政策之制訂往往是涉及了「公共利益」的追尋，在相關政策制訂的過程中，不論是政府、資本家或是民間社會大抵皆會提出自己所偏愛的政策內容，由於不同團體或是個人對於「公共利益」的認定可能都是不一致的，這使得「公共利益」的定義及其內涵的掌握就顯得異常的困難。按Stone（1988：15）之見解，所謂的「公共利益」就如同是一個空箱子，不同的團體或是個人皆使出相當大的力量，意圖將自己對於「公共利益」的定義擠入這個空箱子，並藉此將別人的觀點擠出去。這也是說，「公共利益」的定義會因人而異的，它並非是恆久不變，它是各方力量恆常的競爭，我們也因此很難來尋得一個客觀中立的「公共利益」。
在此情況之下，為了解決上述的紛爭，科技的力量被引了進來。由於科技的進步，對社會也產生了相當大的影響，科學及技術被引進入社會問題的研究領域，而且彼等也被型塑成社會上的客觀及中立力量，是其他的力量所必須尊崇及服膺的。例如，早期如邏輯實證論的奠基者Saint-Simon（1975：83）就希望國會是由物理學家、數學家、天文學家、化學家、生理學家、文學家、藝術家及工業生產者來共同組成，主席則是由數學家來擔任，也就是說社會大抵是由科學家來領導。這樣類似的思維在二次大戰之後尤其是受到重視，不僅是影響了公共政策制訂的方向，也相對地影響了許多社會學科的發展。當時的人們想著，當人們都有力量能夠發明原子彈、登上月球，那還有什麼樣的社會問題是不能夠靠這股科技的力量來予以解決？美國著名核能專家Weinberg就指出，「行政單位努力運用科學的聯邦機制來為複雜的社會問題找尋答案（1990：21）。」這樣的努力雖然在某方面可以大大的減輕社會問題的嚴重性，但是在另一方面，其結果卻未必是盡如人意，而其根本的原因就在於我們面對的問題是相當不一樣的。
然而，這樣的結果並未為一些科學界及那些努力將科學精神帶入社會人文科學研究的人們所接受，一些奇怪的現象就因此而發生，例如，當科技無法解決社會問題的時候，彼等竟然認為問題的根源並不是在於科技，而是在於我們這個社會，在此情形之下，需要被檢討及被改革的對象竟變成了我們這個社會及政治（Heineman et al., 1990）。最簡單的例子即為大家所熟悉的「泛政治化」症候群，當有人無法接納科技所提供的解決方案並表示反對時，往往會被支持的一方批判為「泛政治化」，認為對方的行為表現是不理性的、是充滿主觀及偏見的、是必須在政策的制訂過程中被排除在外。我們由許多的環保抗爭運動中皆可以得到相同的運作邏輯，唯有接納設廠才是理性的行為，至於堅決反對者則是被冠上「環保流氓」的稱謂。不過，仔細的思索，何謂「政治」呢？眾人之事不就是政治嗎？眾人之中持反對意見者必定是大有人在，他們為何不能反對呢？為何科技是唯一的價值選項呢？為何我們不可以有不同的選擇呢？政治一詞於此被污名化，而科技的霸權也由此顯現。
另一個奇怪的現象就是社會問題不斷的被「科技化」、「專家化」，社會問題被轉變成為技術的問題，這種現象尤其是在政府角色的介入之後更是嚴重。Freudenberg & Steinsapir（1992）表示，政府及企業界通常把那些原本是政治的事件轉變成科技的問題，如此一來，去解決這些問題的方法就是要仰賴專家而不是民眾的民主參與。在Nelkin的研究中，她更是進一步的闡述這一點：「專業官僚們根據一套僅能實現侷限目標及程序來發展科技計劃。大部分的決定都是取決於特定科技的可能性，對於那些因擴大民眾參與而有可能帶來的不確定性或是不可預測性則是缺乏容忍的能力（1974：2）。」在政府的施政過程中，這是它處理社會問題的常見手段，由於我們大多不具特定科學專業的知識，因此主事者往往會限縮問題的範圍，並要求社會大眾必須聽信專家的建議，唯有他們才有能力來解決社會問題。當這樣的說詞配合了權力的運作，往往會成為一種意識型態的掌控，使得原本的反對者在無形當中喪失了他們的權力。
透過這樣的治理方式所得到的結果是否符合了前述的「公共利益」？為何「公共利益」的追尋僅能透過科技的思維及手段呢？為何我們不能夠擁有Feyerabend（1975）所主張的anything goes？尤其是現今在高科技發展的時代，由於科學知識有其不確定性，科技的可靠性也有一定的限度，這使得「科學家面對日益複雜的高科技，其預測風險的能力相對降低，而在管理上的疏失往往和科層組織的流弊相結合，使得高科技產業成為最大可能風險的製造者（顧忠華及鄭文輝，1993：31）。」亦使得一般的民眾對於科技的正面效果及其客觀性產生了相當大的懷疑。另外，部份科技專家所謂的「客觀事實」及其所認定的可接受風險，與那些可能因為這個決定而受到負面波及者，有了相當大的差距（孫治本，2000：22-24）。如何對「可接受的風險」產生共識，並獲得決策，就是現存社會的一個重大的課題。該如何來解決這個問題？Beck（1992）認為我們可能必須重新定位科技進步與文明發展的整體關係，並將科技決策的決定權回歸於社會，經由社會理性之論述來達成。也就是說，「可接受風險」的決策是一個結合了自然科學與人文科學、日常理性與專家理性的共生體，它不能透過個別專業化而彼此孤立，不能依各自理性來發展，而是必須跨越學科及團體來尋取共識。因此，在相關的決策過程中，當民眾面對環境風險時，民主的參與是絕對有其必要，科技的決定必須要併入民主的過程當中。
這樣的主張並非是要否定科技的重要性，而是要指出科技雖然是政策制訂過程中的一個重要考量因素，但是它並非是全部、也不是唯一的、而且它也沒有優越的地位，在它之外還有其他許多重要的知識及價值是必須被考量及尊重的，在政策制訂過程中是必須將它們納入，而不是將其排除在外。因此，在制訂公共政策的過程中，不僅要盡一切的可能將訊息散播出去，也要嘗試將權力下放，創造出一個公平公開的公共論述空間，讓彼此透過交互主觀的溝通方式，嘗試建立起共識，而由此所得到的公共政策或將更貼近於我們所追求的「公共利益」。
參考文獻：
孫治本，2000，〈風險抉擇與形而上倫理學〉，《當代》，第154期：20-35。
顧忠華及鄭文輝，1993，《「風險社會」之研究及其對公共政策之意涵》，台北：行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告（NSC82-0301-H-004-014）。
Beck, U. 1992. Risk Society: Towards a New Modernity. Trans. M. Ritter. London: Sage Publications.
Feyerabend, P. 1975. Against Method. London: New Left Books.
Freudenberg, N. and C. Steinsapir. 1992. Not in Our Backyards: The Grassroots Environmental Movement, In American Environmentalism: The U.S. Environmental Movement. eds. R.E. Dunlap and A.G. Mertig, 27-37. Philadelphia: Taylor & Francis.
Heineman, R., W.T. Bluhm, S.A.Peterson and E.N. Kearny. 1990. The World of Policy Analysis: Rationality, Values, and Politics. Chatham: Chatham House.
Nelkin, D. 1974. Jetport: The Boston Airport Controversy, New Brunswick: Transaction Books.
Saint-Simon, H. (1760-1825). 1975. Selected Writing on Science, Industry and Social Organization. London: Croom Helm.
Stone, Deborah A. 1988. Policy Paradox and Political Reason. New York: Haper Collins.
Weinberg, A.M. 1990. Can Technology Replace Social Engineering?. In Technology and the Future. ed. A.H. Teich, 5th ed. 21-30. New York: St. Martin’s Press.
2005/05/20《政大社科院政策論壇》，149期，台北：國立政治大學社會科學院。
2005年5月13日 星期五
兩種文化的爭辯
摘要：
「政大社科院政策論壇」所刊載之文章近來對於高科技產業的評價出現了兩種絕然不同的觀點，細看雙方之言論重點，在其深層似乎隱約出現了英國學者C.P. Snow所擔憂的兩種文化的爭辯。本文嘗試由「問題定義」及「知識論及方法論」的面向切入，並以公共政策之制訂為例，嘗試來回答這個問題。
英國學者及爵士C.P. Snow於1959年發表他的著名書籍：「兩種文化及科學革命」，其中主要是敘述自然科學（Sciences）與社會及人文科學（Humanities）之間有著一條巨大且深的鴻溝，兩者之間不僅是缺乏互相理解，彼此的溝通也變得是異常的困難，他非常憂心於此種現象，認為這是世界上許多重大問題無法獲得解決的關鍵因素，他因此不斷的思索、也提醒我們該如何來突破這種現象。「政大社科院政策論壇」所刊載之文章近來對於高科技產業的評價出現了兩種絕然不同的觀點（請見145、146及本期），細看雙方之言論重點，在其深層似乎隱約出現了Snow所擔憂的兩種文化的爭辯。這種現象的出現，除了是因為雙方對於政策觀點的見解南轅北轍之外，恐還有更為根本的問題值得來深思。本文嘗試由「問題定義」及「知識論及方法論」的面向切入，並以公共政策之制訂為例，嘗試來回答這個問題。
公共政策之制訂基本上是一種選擇權的行使，它是來自於我們對於社會問題作了什麼樣的定義，因此，在論述公共政策選擇權之前，可能必須先探討社會問題的本質。這裡要強調的是，呈現在我們面前的社會問題，它的定義其實並非是客觀中立的存在，它是包含了許多各方力量運作的可能性。為什麼會這樣主張呢？那就是社會問題的本質基本上是與自然科學所面對的問題不同，根據Rittel & Webber（1973）之觀點，自然科學所處理的問題是「溫馴的（tame）」問題，容易清楚的定義並解決，但是社會科學所面對的問題則是完全不同，它所處理的是「難纏的（wicked）」問題，無法用科學的方法來馴服它們。尤其是在一個多元的環境裡，社會問題通常是無法完全且清楚的描述，也因此可能沒有客觀一致的定義，所以用來解決社會問題的政策可能無法分辨出是否正確，也可能無法找出最好的答案。
過去基於現代化科學的理念，專業化被視為是追求完美的最佳途徑，專家們被視之為工程師一般，透過他們對於科學工具的運用，社會問題的解決似乎是輕而易舉的。Dror（1967）指出，系統分析師（system analysts）以往皆相當的自負及充滿自信，以為他們專業的知識可以來解決任何政策的問題，他們拒絕相信技術性的規劃無法促進人們的福祉，他們也不願放棄另一個理念，即經由那些科學工具的運用，完美是可以達成的，而以往對於所謂的「公共利益」也往往是由這些專家來給予詮釋。
可是Rittel & Webber指出，上述的自信心已經是逐漸的薄弱，我們開始瞭解最困難的問題是如何去定義問題（分辨一個觀察的現象及一個預期的現象），及如何去放置問題（在複雜的因果體系中，問題要被放置於何處），尤其是當我們把價值的因素放進來一起思考之後，問題就顯得更為棘手，也就是因為如此，Rittel & Webber將社會問題稱之為難纏的問題。許多不同的團體或個人，基於他們不同的價值取向、意識型態、或利益取向，對於此難纏問題的解決可能就有著不同的方案，而這一些方案並無所謂絕對的對或錯的差異。
上述的論點也可以由知識論及方法論的論述尋得註腳，而這樣的論述其實是對於傳統立基於科學理性的觀點提出相當大的挑戰。這方面的文獻相當的豐富，不僅是充斥於公共政策的研究（Fisher, 2003; Hajer & Wagenaar, 2003），也出現於相關的規劃理論的研究，例如Sandercock & Forsythu（1992）從女性主義者的觀點，提出規劃理論於方法論方面的新方向。她們指出過去的社會科學往往是以科學及技術為主要之判準，來決定學術研究是否具有價值，也唯有透過科學及技術驗證的知識才算是真正的知識，其他的知識則是皆可棄諸於一旁。她們認為傳統的知識論是帶有濃厚的雙元主義的色彩，它用理性來對抗及排除政治與情緒，因為後者皆被視為不理性，並非是研究的範疇。然而，彼等並不同意這種觀點，她們主張知識乃是一種社會建構（knowledge is a social construction），因此它並不純然是由科學及技術的層次而來，其實，人們日常生活之經驗，也是充滿了知識，而這是公共政策制訂時必須給予尊重的。擁有這些生活經驗知識的人們，對於社會問題可能也會有其獨特的見解，未必會與專家們的看法是一致的。
一個難纏的社會問題是可以由許多方法來給予解釋，無形之中，選擇解釋的方法也就決定了問題解決的途徑，例如犯罪率的提昇可以被解釋為：沒有足夠的警察、校園輟學率太高、法律不合時宜、槍枝太過於氾濫、毒品問題嚴重等，那到底那一個解釋才是對的呢？其實，沒有一個規則或是程序可以來決定那一個解釋才是正確的，選擇解釋的途徑是獨斷的，一個人的價值態度或利益會來引導他所要作的選擇，而且每個人可能都會嘗試選擇對他最為有利的方向來解釋。而這也就是為什麼Kingdon（1984）特別指出的，問題的定義往往會有很大的政治後果，有一些人可能因此而獲利，但是卻有一些人可能會因此而受到傷害。因此參與問題的定義者，往往會希望問題的定義朝著自己希望的方向走，至少不希望問題的定義會增加自己的負擔。
所以，社會問題的定義基本上就是一個政治議題，而這也就是為什麼Rittel & Webber所說的，「政府規劃的問題—特別是那些社會及政策的規劃—都是很難去定義的；他們的定義是倚賴於捉摸不定的政治判斷，然後以此來解決問題。」也就是因為如此，社會問題的定義往往是在我們尋得解決的方法之後，才會逐漸的明朗化。這也是說，問題的定義與問題的解決方案是同時在進行的，只有在解決的方案確定之後，社會問題的定義才會成形。因此，一個重要的觀念就可以由此來引申，社會問題並非是客觀的存在，而是決定於我們要如何的解決它。這也是Lindblom & Cohen（1979）對於問題定義的見解，他們說「尋得一個問題的權威式解答，通常似乎都是失敗的，這是因為質疑者及批評者可以很容易的宣稱問題被錯誤的定義。其實，問題並不是客觀的存在那裡（out there），讓我們去發現它，我們作了一個選擇來形塑我們的問題（we make a choice about how we want to formulate a problem）。」
上述之論點只是嘗試來解開雙方爭論之問題根源，但是這樣可能仍然是不夠的，該如何來達到C.P. Snow對於我們的期許呢？如何來拉近兩種文化之間的距離呢？於此，我們欲借用哈伯瑪斯（Habermas, 1979）的溝通理論著手，期盼藉由明白及誠懇的溝通與對話來促進彼此的瞭解，或許我們彼此都有立場，但是沒有關係，透過相互主觀的溝通（intersubjective communication），假以時日，或許我們可以逐漸縮短彼此的距離，而這可能也就是我們成立「論壇」的主要目的。
參考文獻：
Dror, Y. 1967. Policy Analysts: A New Professional Role in Government Service. Public Administration Review. 27 (September): 197-203.
Fisher, F. 2003. Reframing Public Policy: Discursive Politics and Deliberative Practices. Oxford: Oxford University Press.
Habermas, J. 1979. Communication and the Evolution of Society. Boston: Beacon.
Hajer M.A. and H. Wagenaar eds. 2003. Deliberative Policy Analysis: Understanding Governance in the Network Society. New York: Cambridge University Press.
Kingdon, J. W. 1984. Agendas, Alternatives, and Public Policies. Boston: Little, Brown and Company.
Lindblom, C. E. & D. K. Cohen. 1979. Usable Knowledge: Social Science and Social Problem Solving. New Haven: Yale University Press.
Rittel, H. W. J. and M. M. Webber. 1973. Dilemmas in a General Theory of Planning. Policy Science. 4: 155-169.
Sandercock, L. and A. Forsyth. 1992. A Gender Agenda: New Directions for Planning Theory, Journal of the American Planning Association. 58 (Winter): 49-59.
Snow, C.P. 1959. The Two Cultures and the Scientific Revolution. New York: Cambridge University Press.
2005/05/13 發表於《政大社科院政策論壇》，148，台北：國立政治大學社會科學院。
「政大社科院政策論壇」所刊載之文章近來對於高科技產業的評價出現了兩種絕然不同的觀點，細看雙方之言論重點，在其深層似乎隱約出現了英國學者C.P. Snow所擔憂的兩種文化的爭辯。本文嘗試由「問題定義」及「知識論及方法論」的面向切入，並以公共政策之制訂為例，嘗試來回答這個問題。
英國學者及爵士C.P. Snow於1959年發表他的著名書籍：「兩種文化及科學革命」，其中主要是敘述自然科學（Sciences）與社會及人文科學（Humanities）之間有著一條巨大且深的鴻溝，兩者之間不僅是缺乏互相理解，彼此的溝通也變得是異常的困難，他非常憂心於此種現象，認為這是世界上許多重大問題無法獲得解決的關鍵因素，他因此不斷的思索、也提醒我們該如何來突破這種現象。「政大社科院政策論壇」所刊載之文章近來對於高科技產業的評價出現了兩種絕然不同的觀點（請見145、146及本期），細看雙方之言論重點，在其深層似乎隱約出現了Snow所擔憂的兩種文化的爭辯。這種現象的出現，除了是因為雙方對於政策觀點的見解南轅北轍之外，恐還有更為根本的問題值得來深思。本文嘗試由「問題定義」及「知識論及方法論」的面向切入，並以公共政策之制訂為例，嘗試來回答這個問題。
公共政策之制訂基本上是一種選擇權的行使，它是來自於我們對於社會問題作了什麼樣的定義，因此，在論述公共政策選擇權之前，可能必須先探討社會問題的本質。這裡要強調的是，呈現在我們面前的社會問題，它的定義其實並非是客觀中立的存在，它是包含了許多各方力量運作的可能性。為什麼會這樣主張呢？那就是社會問題的本質基本上是與自然科學所面對的問題不同，根據Rittel & Webber（1973）之觀點，自然科學所處理的問題是「溫馴的（tame）」問題，容易清楚的定義並解決，但是社會科學所面對的問題則是完全不同，它所處理的是「難纏的（wicked）」問題，無法用科學的方法來馴服它們。尤其是在一個多元的環境裡，社會問題通常是無法完全且清楚的描述，也因此可能沒有客觀一致的定義，所以用來解決社會問題的政策可能無法分辨出是否正確，也可能無法找出最好的答案。
過去基於現代化科學的理念，專業化被視為是追求完美的最佳途徑，專家們被視之為工程師一般，透過他們對於科學工具的運用，社會問題的解決似乎是輕而易舉的。Dror（1967）指出，系統分析師（system analysts）以往皆相當的自負及充滿自信，以為他們專業的知識可以來解決任何政策的問題，他們拒絕相信技術性的規劃無法促進人們的福祉，他們也不願放棄另一個理念，即經由那些科學工具的運用，完美是可以達成的，而以往對於所謂的「公共利益」也往往是由這些專家來給予詮釋。
可是Rittel & Webber指出，上述的自信心已經是逐漸的薄弱，我們開始瞭解最困難的問題是如何去定義問題（分辨一個觀察的現象及一個預期的現象），及如何去放置問題（在複雜的因果體系中，問題要被放置於何處），尤其是當我們把價值的因素放進來一起思考之後，問題就顯得更為棘手，也就是因為如此，Rittel & Webber將社會問題稱之為難纏的問題。許多不同的團體或個人，基於他們不同的價值取向、意識型態、或利益取向，對於此難纏問題的解決可能就有著不同的方案，而這一些方案並無所謂絕對的對或錯的差異。
上述的論點也可以由知識論及方法論的論述尋得註腳，而這樣的論述其實是對於傳統立基於科學理性的觀點提出相當大的挑戰。這方面的文獻相當的豐富，不僅是充斥於公共政策的研究（Fisher, 2003; Hajer & Wagenaar, 2003），也出現於相關的規劃理論的研究，例如Sandercock & Forsythu（1992）從女性主義者的觀點，提出規劃理論於方法論方面的新方向。她們指出過去的社會科學往往是以科學及技術為主要之判準，來決定學術研究是否具有價值，也唯有透過科學及技術驗證的知識才算是真正的知識，其他的知識則是皆可棄諸於一旁。她們認為傳統的知識論是帶有濃厚的雙元主義的色彩，它用理性來對抗及排除政治與情緒，因為後者皆被視為不理性，並非是研究的範疇。然而，彼等並不同意這種觀點，她們主張知識乃是一種社會建構（knowledge is a social construction），因此它並不純然是由科學及技術的層次而來，其實，人們日常生活之經驗，也是充滿了知識，而這是公共政策制訂時必須給予尊重的。擁有這些生活經驗知識的人們，對於社會問題可能也會有其獨特的見解，未必會與專家們的看法是一致的。
一個難纏的社會問題是可以由許多方法來給予解釋，無形之中，選擇解釋的方法也就決定了問題解決的途徑，例如犯罪率的提昇可以被解釋為：沒有足夠的警察、校園輟學率太高、法律不合時宜、槍枝太過於氾濫、毒品問題嚴重等，那到底那一個解釋才是對的呢？其實，沒有一個規則或是程序可以來決定那一個解釋才是正確的，選擇解釋的途徑是獨斷的，一個人的價值態度或利益會來引導他所要作的選擇，而且每個人可能都會嘗試選擇對他最為有利的方向來解釋。而這也就是為什麼Kingdon（1984）特別指出的，問題的定義往往會有很大的政治後果，有一些人可能因此而獲利，但是卻有一些人可能會因此而受到傷害。因此參與問題的定義者，往往會希望問題的定義朝著自己希望的方向走，至少不希望問題的定義會增加自己的負擔。
所以，社會問題的定義基本上就是一個政治議題，而這也就是為什麼Rittel & Webber所說的，「政府規劃的問題—特別是那些社會及政策的規劃—都是很難去定義的；他們的定義是倚賴於捉摸不定的政治判斷，然後以此來解決問題。」也就是因為如此，社會問題的定義往往是在我們尋得解決的方法之後，才會逐漸的明朗化。這也是說，問題的定義與問題的解決方案是同時在進行的，只有在解決的方案確定之後，社會問題的定義才會成形。因此，一個重要的觀念就可以由此來引申，社會問題並非是客觀的存在，而是決定於我們要如何的解決它。這也是Lindblom & Cohen（1979）對於問題定義的見解，他們說「尋得一個問題的權威式解答，通常似乎都是失敗的，這是因為質疑者及批評者可以很容易的宣稱問題被錯誤的定義。其實，問題並不是客觀的存在那裡（out there），讓我們去發現它，我們作了一個選擇來形塑我們的問題（we make a choice about how we want to formulate a problem）。」
上述之論點只是嘗試來解開雙方爭論之問題根源，但是這樣可能仍然是不夠的，該如何來達到C.P. Snow對於我們的期許呢？如何來拉近兩種文化之間的距離呢？於此，我們欲借用哈伯瑪斯（Habermas, 1979）的溝通理論著手，期盼藉由明白及誠懇的溝通與對話來促進彼此的瞭解，或許我們彼此都有立場，但是沒有關係，透過相互主觀的溝通（intersubjective communication），假以時日，或許我們可以逐漸縮短彼此的距離，而這可能也就是我們成立「論壇」的主要目的。
參考文獻：
Dror, Y. 1967. Policy Analysts: A New Professional Role in Government Service. Public Administration Review. 27 (September): 197-203.
Fisher, F. 2003. Reframing Public Policy: Discursive Politics and Deliberative Practices. Oxford: Oxford University Press.
Habermas, J. 1979. Communication and the Evolution of Society. Boston: Beacon.
Hajer M.A. and H. Wagenaar eds. 2003. Deliberative Policy Analysis: Understanding Governance in the Network Society. New York: Cambridge University Press.
Kingdon, J. W. 1984. Agendas, Alternatives, and Public Policies. Boston: Little, Brown and Company.
Lindblom, C. E. & D. K. Cohen. 1979. Usable Knowledge: Social Science and Social Problem Solving. New Haven: Yale University Press.
Rittel, H. W. J. and M. M. Webber. 1973. Dilemmas in a General Theory of Planning. Policy Science. 4: 155-169.
Sandercock, L. and A. Forsyth. 1992. A Gender Agenda: New Directions for Planning Theory, Journal of the American Planning Association. 58 (Winter): 49-59.
Snow, C.P. 1959. The Two Cultures and the Scientific Revolution. New York: Cambridge University Press.
2005/05/13 發表於《政大社科院政策論壇》，148，台北：國立政治大學社會科學院。
2005年4月24日 星期日
誰該擁有公共政策的選擇權？
（社會問題的定義並非是客觀中立的存在，在不同的價值、意識型態、權力、或利益取向之下，它被賦予了某種特定的意涵，而這就是公共政策的根本來源。有鑑於此，制訂公共政策的權力恐無法再由技術官僚所獨佔，而是必須保留在公民的手中。）
公共政策之制訂乃是來自於我們對於社會問題作了什麼樣的定義，因此，在論述公共政策的選擇權之前，可能必須先探討社會問題的本質。呈現在我們面前的社會問題，它的定義其實並非是客觀中立的存在，其包含了許多各方力量運作的可能性。為什麼會這樣主張呢？那就是社會問題的本質基本上是與自然科學所面對的問題不同，根據Rittel & Webber（1973）之觀點，自然科學所處理的問題是溫馴的（tame）問題，容易清楚的定義並解決，但是社會科學所面對的問題則是完全不同，它所處理的是邪惡的（wicked）問題，無法用科學的方法來馴服它們。尤其是在一個多元的環境裡，社會問題通常也是無法完全的描述，也因此沒有客觀一致的定義，所以用來解決社會問題的政策可能無法分辨出是否正確，也可能無法找出最好的答案。
然而，基於現代化科學的理念，專業化被視為是追求完美的最佳途徑，專家們被視之為工程師一般，透過他們對於科學工具的運用，社會問題的解決似乎是輕而易舉的。Dror（1967）指出，系統分析師（system analysts）以往皆相當的自負，以為他們專業的知識可以來解決任何政策的問題，他們拒絕相信技術性的規劃無法促進人們的福祉，他們也不願放棄另一個理念，即經由那些科學工具的運用，完美是可以達成的，而以往對於所謂的「公共利益」也往往是由這些專家來給予詮釋。
可是Rittel & Webber指出，上述的自信心已經是逐漸的薄弱，我們開始瞭解最困難的問題是如何去定義問題（分辨一個觀察的現象及一個預期的現象），及如何去放置問題（在複雜的因果體系中，問題要被放置於何處），尤其是當我們把價值的因素放進來一起思考之後，問題就顯得更為棘手，也就是因為如此，Rittel & Webber將社會問題稱之為邪惡的問題。許多不同的團體或個人，基於他們不同的價值取向、意識型態、或利益取向，對於此邪惡問題的解決可能就有著不同的方案，而這一些方案並無所謂絕對的對或錯的差異。
再者，一個邪惡的問題是可以由許多方法來給予解釋，無形之中，選擇解釋的方法也就決定了問題解決的途徑，例如犯罪率的提昇可以被解釋為：沒有足夠的警察、校園墜學率太高、法律不合時宜、槍枝太過於氾濫、毒品問題嚴重…等，那到底那一個解釋才是對的呢？其實，沒有一個規則或是程序可以來決定那一個解釋才是正確的，選擇解釋的途徑是獨斷的，一個人的價值態度或利益會來引導他所要作的選擇，而且每個人可能都會嘗試選擇對他最為有利的方向來解釋。而這也就是為什麼Kingdon（1984）特別指出的，問題的定義往往會有很大的政治後果，有一些人可能因此而獲利，但是卻有一些人可能會因此而受到傷害。因此參與問題的定義者，往往會希望問題的定義朝著自己的希望方向走，至少不希望問題的定義會增加自己的負擔。
因此，社會問題的定義基本上就是一個政治議題，而這也就是為什麼Rittel & Webber所說的，「政府規劃的問題—特別是那些社會及政策的規劃—都是很難去定義的；他們的定義是倚賴於捉摸不定的政治判斷，然後以此來解決問題。」也就是因為如此，社會問題的定義往往是在我們尋得解決的方法之後，才會逐漸的明朗化。這也是說，問題的定義與問題的解決方案是同時在進行的，只有在解決的方案確定之後，社會問題的定義才會成形。因此，一個重要的觀念就可由此來引申，社會問題並非是客觀的存在，而是決定於我們要如何的解決它。這也是Lindblom & Cohen（1979）對於問題定義的見解，他們說「尋得一個問題的權威式解答，通常似乎都是失敗的，這是因為質疑者及批評者可以很容易的宣稱問題被錯誤的定義。其實，問題並不是客觀的存在那裡（out there），讓我們去發現它，我們作了一個選擇來形塑我們的問題（we make a choice about how we want to formulate a problem）。」相同的，政策規劃學者Davidoff（1965）也認為價值是無法從所謂的理性規劃模式中去除，他主張政策的制訂通常是一種選擇而不是事實的認定（a matter of choice, never of fact）。
由上述的論述引申，那麼接下來的問題就是誰該擁有這個選擇權呢？如果社會問題的定義是源自於政治判斷，而這個判斷是受到價值、利益、權力的影響，那麼，技術官僚對於社會問題的見解或是對於公共利益的詮釋，可能不會遠比一般民眾還來的高明許多，因此，在此情況之下，尤其是在一個民主的社會裡，此選擇的權力是否就該保留在公民的手中呢？
2005/04/24 發表於政大社科院政策論壇
公共政策之制訂乃是來自於我們對於社會問題作了什麼樣的定義，因此，在論述公共政策的選擇權之前，可能必須先探討社會問題的本質。呈現在我們面前的社會問題，它的定義其實並非是客觀中立的存在，其包含了許多各方力量運作的可能性。為什麼會這樣主張呢？那就是社會問題的本質基本上是與自然科學所面對的問題不同，根據Rittel & Webber（1973）之觀點，自然科學所處理的問題是溫馴的（tame）問題，容易清楚的定義並解決，但是社會科學所面對的問題則是完全不同，它所處理的是邪惡的（wicked）問題，無法用科學的方法來馴服它們。尤其是在一個多元的環境裡，社會問題通常也是無法完全的描述，也因此沒有客觀一致的定義，所以用來解決社會問題的政策可能無法分辨出是否正確，也可能無法找出最好的答案。
然而，基於現代化科學的理念，專業化被視為是追求完美的最佳途徑，專家們被視之為工程師一般，透過他們對於科學工具的運用，社會問題的解決似乎是輕而易舉的。Dror（1967）指出，系統分析師（system analysts）以往皆相當的自負，以為他們專業的知識可以來解決任何政策的問題，他們拒絕相信技術性的規劃無法促進人們的福祉，他們也不願放棄另一個理念，即經由那些科學工具的運用，完美是可以達成的，而以往對於所謂的「公共利益」也往往是由這些專家來給予詮釋。
可是Rittel & Webber指出，上述的自信心已經是逐漸的薄弱，我們開始瞭解最困難的問題是如何去定義問題（分辨一個觀察的現象及一個預期的現象），及如何去放置問題（在複雜的因果體系中，問題要被放置於何處），尤其是當我們把價值的因素放進來一起思考之後，問題就顯得更為棘手，也就是因為如此，Rittel & Webber將社會問題稱之為邪惡的問題。許多不同的團體或個人，基於他們不同的價值取向、意識型態、或利益取向，對於此邪惡問題的解決可能就有著不同的方案，而這一些方案並無所謂絕對的對或錯的差異。
再者，一個邪惡的問題是可以由許多方法來給予解釋，無形之中，選擇解釋的方法也就決定了問題解決的途徑，例如犯罪率的提昇可以被解釋為：沒有足夠的警察、校園墜學率太高、法律不合時宜、槍枝太過於氾濫、毒品問題嚴重…等，那到底那一個解釋才是對的呢？其實，沒有一個規則或是程序可以來決定那一個解釋才是正確的，選擇解釋的途徑是獨斷的，一個人的價值態度或利益會來引導他所要作的選擇，而且每個人可能都會嘗試選擇對他最為有利的方向來解釋。而這也就是為什麼Kingdon（1984）特別指出的，問題的定義往往會有很大的政治後果，有一些人可能因此而獲利，但是卻有一些人可能會因此而受到傷害。因此參與問題的定義者，往往會希望問題的定義朝著自己的希望方向走，至少不希望問題的定義會增加自己的負擔。
因此，社會問題的定義基本上就是一個政治議題，而這也就是為什麼Rittel & Webber所說的，「政府規劃的問題—特別是那些社會及政策的規劃—都是很難去定義的；他們的定義是倚賴於捉摸不定的政治判斷，然後以此來解決問題。」也就是因為如此，社會問題的定義往往是在我們尋得解決的方法之後，才會逐漸的明朗化。這也是說，問題的定義與問題的解決方案是同時在進行的，只有在解決的方案確定之後，社會問題的定義才會成形。因此，一個重要的觀念就可由此來引申，社會問題並非是客觀的存在，而是決定於我們要如何的解決它。這也是Lindblom & Cohen（1979）對於問題定義的見解，他們說「尋得一個問題的權威式解答，通常似乎都是失敗的，這是因為質疑者及批評者可以很容易的宣稱問題被錯誤的定義。其實，問題並不是客觀的存在那裡（out there），讓我們去發現它，我們作了一個選擇來形塑我們的問題（we make a choice about how we want to formulate a problem）。」相同的，政策規劃學者Davidoff（1965）也認為價值是無法從所謂的理性規劃模式中去除，他主張政策的制訂通常是一種選擇而不是事實的認定（a matter of choice, never of fact）。
由上述的論述引申，那麼接下來的問題就是誰該擁有這個選擇權呢？如果社會問題的定義是源自於政治判斷，而這個判斷是受到價值、利益、權力的影響，那麼，技術官僚對於社會問題的見解或是對於公共利益的詮釋，可能不會遠比一般民眾還來的高明許多，因此，在此情況之下，尤其是在一個民主的社會裡，此選擇的權力是否就該保留在公民的手中呢？
2005/04/24 發表於政大社科院政策論壇
2004年2月5日 星期四
重拾臺灣地理空間的認同
長久以來，臺灣住民在國家認同議題方面出現了相當大的歧異，由此也引發了社會不同的觀點與行動。最近有一批大學生打算要把臺灣的泥土送進聯合國，而華爾街日報也報導了臺灣住民因國家認同受到限制的不滿；然而，相對地，中國時報時論廣場則是於一月十一日刊載了吳展良教授的「同心圓史觀的限制」，並有相關後續文章的討論。由於，歷史是相當重要的學科，透過不同事件的發生及其不一樣的詮釋，一方面，可以豐富我們的心靈，創造未來不同的想像，並驅動社會實踐的力量；可是，在另一方面，它也有可能在隱約之間型塑出不同的意識型態，相當程度限制了我們的思維，並讓自己的權力在此迷思之中消失於無形。在此認知之下，吳教授之文章（後稱吳文）是很值得進一步的探討。
吳文之主軸大抵為臺灣近年來欲「建立一種新的主體性與世界觀的企圖」可能是不合適的，因為「人類的主體與認同意識，主要是受文化因素所主導，而非地理因素」，在此情形之下，主政者目前所推動的歷史教育是「在誤解歷史的狀態下進行」，也就是說，這種企圖是與「歷史事實」相悖，是「用主觀的想望取代實際狀況。」吳文並進一步指出，「中國其實主要是一種文化的概念」，而「大多數的台灣人的文化認同與在中國大陸各地的人並無二致，同屬於一個很大的文化傳統」，至此吳文之立場與文化認同大抵已經呈現。其實，類似的論述早於一九七○年代初的鄉土文學論戰就出現端倪，於此二十一世紀開展之際，臺灣似仍難脫此論述之影響。
值得審視的是，吳文最後一段之結論為，「當中國與中國文化富強美好之時，台灣人的國家與文化認同傾向於與中國合一，反之，則傾向於分離。」這句話相當重要，因為它點出了一個相當不一樣的面向，而這個面向是吳文前大半段的論述所欠缺的，這個重要的面向就是政府及國家，其隱含之意為，當中國強盛之時，兩岸文化之傾向才會合而為一；反之，則是背道而馳。因此，值得思索的是，吳文重要的判準到底是政府及國家的強盛呢？還是單純文化認同的傾向呢？於此，讓我們再回顧一些吳文所強調的「歷史事實」。
眾所皆知，滿清政府的進駐臺灣，並不是沒有遭到強大的阻力，它必須派出施琅及大批的軍隊才能讓鄭氏王朝俯首稱臣，而這並非是透過臺灣住民對於中國文化的仰慕。滿清政府後來透過軍隊的駐防及官府的設立，才逐漸鞏固其在臺灣的主導力量，於此同時，中國文化才源源不斷而來，這也就是說，文化是藉由政府的行政及軍事力量進入臺灣的社會。然而，縱是如此，在清領的兩百多年期間，所能掌控的區域大抵也是於西部的平原地區，由於東部區域未設官廳，使得「前山」與「後山」有著絕然的分野，這可以從清治末期「牡丹社事件」發生時滿清政府的態度可見一斑。於此可見，身居「後山」的原住民在二百多年間並沒有自然的接受中國文化，而是必須透過沈葆禎的「開山撫蕃」才得以有部分的成效，然而，滿清政府後來於「後山」的強勢軍事作為卻也留下了相當多的遺憾。
再來，甲午戰爭簽訂了馬關條約，臺灣成為日本的殖民地，日本軍事及政治力量大批進駐。臺灣住民也不是一開始就接受日本文化，這是必須經過一段不算短的時間才能調整。例如，由於各地零星反對力量不斷，使得殖民政府於西部平原地區的土地調查必須耗時八年才得以完成，再來才能逐步進行淺山地區的林野調查及整理，至於山地林野之調查與整理則更是要等待至一九二五年之後才得以進行，因此，政府的力量大抵又是先行於文化。至於戰後國民政府來台的歷史則是更不待言，倘大多數的台灣人的文化認同與在中國大陸各地的人並無二致，那麼又何嘗會發生讓人痛心的二二八事件？文化的差異不就是造成二二八事件的主要原因之一嗎？而如今四、五十歲左右的中年人，其學習國語的過程又是如何呢？不是有許多人因為在學校講地方方言而被處罰嗎？這種文化的教化又何嘗不是透過政府力量的強力運作？再者，如把焦點轉至兩岸關係，孔夫子思想算是中國文化的經典，他曾說過「遠人不服，則修文德以來之」，然海峽對岸的政權又何嘗遵循孔夫子的教誨，它拿的是近五百顆的飛彈對準了我們，孔夫子的「修文德以來之」哪裡去了？
上述所述皆僅是平常的歷史事實，並不深奧，但它卻有二個論述的重點，其一，即歷史的發展並非純然是不可抗力的客觀力量來主導，它其實是隱含了許多主觀的操弄可能性，滿清政府、日本殖民政府、及國民政府在臺灣的歷史演變過程當中都曾扮演了相當重要的角色，這可能無法用客觀二字就一筆帶過，倘若我們誤解其為客觀的力量，認為它是人力所不能及的，那我們也就會因此喪失了改變它的力量。其二，更為重要的是，臺灣並非是一個文化中空的地方，它是有文化的，這可以由屢次的抵抗運動中來已呈現，只是過去在各政府軍事及其強勢文化的壓境之下，這些本土文化已是奄奄一息，無以為繼，這使得我們誤以為它是沒有文化的地方，然而臺灣本土文化卻也於險處再逢生，展現其包容性，透過它與外來中國文化、日本文化、美國文化等的融合，也逐漸創造出其新局。
這些融合創新的臺灣本土文化從何而來？來自中國、日本、及美國嗎？是的，但是，它更是來自於生於斯、長於斯的住民，他們於日常生活當中，建立了與土地的密切關係，並在本土之上發展及建構了政治、經濟、文化、及社會的各種網絡關係與制度，而文化只是其中之一。縱然臺灣本土的文化與中國文化有所重疊，但並未因此就喪失其獨特性；同樣地，在後現代及全球化的年代裡，縱然因資本的快速流動及傳媒無國界的輸送，可能產生所謂的流動認同，然這也無礙於臺灣住民對於本土的認同，因為大家已是休戚與共、福禍相倚，而這個認同的關鍵雖是來自於特有的臺灣融合文化，但它更深層的來源卻是來自於我們與這塊土地的關係。
作者：徐世榮（政治大學地政學系教授，現為美國德拉威爾大學能源及環境政策中心訪問學人）
（發表於南方電子報）
吳文之主軸大抵為臺灣近年來欲「建立一種新的主體性與世界觀的企圖」可能是不合適的，因為「人類的主體與認同意識，主要是受文化因素所主導，而非地理因素」，在此情形之下，主政者目前所推動的歷史教育是「在誤解歷史的狀態下進行」，也就是說，這種企圖是與「歷史事實」相悖，是「用主觀的想望取代實際狀況。」吳文並進一步指出，「中國其實主要是一種文化的概念」，而「大多數的台灣人的文化認同與在中國大陸各地的人並無二致，同屬於一個很大的文化傳統」，至此吳文之立場與文化認同大抵已經呈現。其實，類似的論述早於一九七○年代初的鄉土文學論戰就出現端倪，於此二十一世紀開展之際，臺灣似仍難脫此論述之影響。
值得審視的是，吳文最後一段之結論為，「當中國與中國文化富強美好之時，台灣人的國家與文化認同傾向於與中國合一，反之，則傾向於分離。」這句話相當重要，因為它點出了一個相當不一樣的面向，而這個面向是吳文前大半段的論述所欠缺的，這個重要的面向就是政府及國家，其隱含之意為，當中國強盛之時，兩岸文化之傾向才會合而為一；反之，則是背道而馳。因此，值得思索的是，吳文重要的判準到底是政府及國家的強盛呢？還是單純文化認同的傾向呢？於此，讓我們再回顧一些吳文所強調的「歷史事實」。
眾所皆知，滿清政府的進駐臺灣，並不是沒有遭到強大的阻力，它必須派出施琅及大批的軍隊才能讓鄭氏王朝俯首稱臣，而這並非是透過臺灣住民對於中國文化的仰慕。滿清政府後來透過軍隊的駐防及官府的設立，才逐漸鞏固其在臺灣的主導力量，於此同時，中國文化才源源不斷而來，這也就是說，文化是藉由政府的行政及軍事力量進入臺灣的社會。然而，縱是如此，在清領的兩百多年期間，所能掌控的區域大抵也是於西部的平原地區，由於東部區域未設官廳，使得「前山」與「後山」有著絕然的分野，這可以從清治末期「牡丹社事件」發生時滿清政府的態度可見一斑。於此可見，身居「後山」的原住民在二百多年間並沒有自然的接受中國文化，而是必須透過沈葆禎的「開山撫蕃」才得以有部分的成效，然而，滿清政府後來於「後山」的強勢軍事作為卻也留下了相當多的遺憾。
再來，甲午戰爭簽訂了馬關條約，臺灣成為日本的殖民地，日本軍事及政治力量大批進駐。臺灣住民也不是一開始就接受日本文化，這是必須經過一段不算短的時間才能調整。例如，由於各地零星反對力量不斷，使得殖民政府於西部平原地區的土地調查必須耗時八年才得以完成，再來才能逐步進行淺山地區的林野調查及整理，至於山地林野之調查與整理則更是要等待至一九二五年之後才得以進行，因此，政府的力量大抵又是先行於文化。至於戰後國民政府來台的歷史則是更不待言，倘大多數的台灣人的文化認同與在中國大陸各地的人並無二致，那麼又何嘗會發生讓人痛心的二二八事件？文化的差異不就是造成二二八事件的主要原因之一嗎？而如今四、五十歲左右的中年人，其學習國語的過程又是如何呢？不是有許多人因為在學校講地方方言而被處罰嗎？這種文化的教化又何嘗不是透過政府力量的強力運作？再者，如把焦點轉至兩岸關係，孔夫子思想算是中國文化的經典，他曾說過「遠人不服，則修文德以來之」，然海峽對岸的政權又何嘗遵循孔夫子的教誨，它拿的是近五百顆的飛彈對準了我們，孔夫子的「修文德以來之」哪裡去了？
上述所述皆僅是平常的歷史事實，並不深奧，但它卻有二個論述的重點，其一，即歷史的發展並非純然是不可抗力的客觀力量來主導，它其實是隱含了許多主觀的操弄可能性，滿清政府、日本殖民政府、及國民政府在臺灣的歷史演變過程當中都曾扮演了相當重要的角色，這可能無法用客觀二字就一筆帶過，倘若我們誤解其為客觀的力量，認為它是人力所不能及的，那我們也就會因此喪失了改變它的力量。其二，更為重要的是，臺灣並非是一個文化中空的地方，它是有文化的，這可以由屢次的抵抗運動中來已呈現，只是過去在各政府軍事及其強勢文化的壓境之下，這些本土文化已是奄奄一息，無以為繼，這使得我們誤以為它是沒有文化的地方，然而臺灣本土文化卻也於險處再逢生，展現其包容性，透過它與外來中國文化、日本文化、美國文化等的融合，也逐漸創造出其新局。
這些融合創新的臺灣本土文化從何而來？來自中國、日本、及美國嗎？是的，但是，它更是來自於生於斯、長於斯的住民，他們於日常生活當中，建立了與土地的密切關係，並在本土之上發展及建構了政治、經濟、文化、及社會的各種網絡關係與制度，而文化只是其中之一。縱然臺灣本土的文化與中國文化有所重疊，但並未因此就喪失其獨特性；同樣地，在後現代及全球化的年代裡，縱然因資本的快速流動及傳媒無國界的輸送，可能產生所謂的流動認同，然這也無礙於臺灣住民對於本土的認同，因為大家已是休戚與共、福禍相倚，而這個認同的關鍵雖是來自於特有的臺灣融合文化，但它更深層的來源卻是來自於我們與這塊土地的關係。
作者：徐世榮（政治大學地政學系教授，現為美國德拉威爾大學能源及環境政策中心訪問學人）
（發表於南方電子報）
2004年1月3日 星期六
是住民投票 還是公民投票
隨著民進黨林義雄前主席與國民黨連戰主席的會面，及非核國家行動聯盟要求停止審查核四預算，並在立法院前靜坐的動作，使得「核四公投」的議題近日來又受到相當大的關注。
兩位主席會面之後，傳出「立院倘做出核四暫停施工決議，核四公投即可停辦」的說法，環保團體並指出，若依公投法任令核四公投在三二〇倉促上路，將是民粹而非民主。相對於這種主張，國親兩黨似乎一反以前反對核四公投的觀點，意圖於今年總統大選時同步實行核四公投。雙方的立場表面上似乎有了相當大的轉變。
這樣的轉變，主要的關鍵可能是在於核四停建與否將由誰來投票？也就是投票範圍的規模問題，這是個相當重要的議題，可惜過去似乎沒有受到應有的重視。
核能電廠雖可供應台灣一定比率的電力，但其所帶來的環境影響卻是相當侷限於地方範疇，因此若是將投票的範圍擴及全台灣，其合理性及正當性恐皆會遭受到相當大的質疑，而其所得出的結果是否能為地方民眾所接受，恐也會大有疑問。因為，這就如同是透過集體的力量，硬性將嫌惡設施設置於某個地方，表面上雖是透過民主的形式，實質上卻可能是透過投票範圍的擴大來稀釋當地民眾的意見，這種作法本質上相當不符合近年來各地方對於環境正義的呼聲，也相當成度違背了社區總體營造的根本精神。這也由於民住政治的施行，往往有其地理範圍的界定，透過地方民眾與地方社區休戚與共的緊密關係，及對於各種議題意見的提出，才有可能實現民主自治及深化民主的理想。
因此，若要實施公民投票，可能必須要突破「公民」二字的迷思，並由「住民」來取代之，將「人」與「地」做結合，在有了地理範圍的考量之後，許多地方議題才有可能浮現於檯面，而不是如同立法院前些日子通過的公投法，由中央的立法院一把抓，這反而是限制了地方民眾意見的表達。
地方民眾參與電廠相關事務的高度要求可以由最近的研究結果來呈現。在由中央研究院蕭新煌及蕭代基研究員所主持的「電力設施社會經濟影響研究」計畫、及筆者所負責的「公民參與」部份，於受訪的一五五七人當中，在電廠事務的決策模式上，住民對於既有決策模式的信任成度皆是非常的低，民眾對於參與電廠事務複選題的回答，不論是中央政府層級（16.4％）、地方基層鄉鎮（26.2％）、或是台電本身（10.3％）、甚至是民間團體（19.5％）等都無法取得住民的普遍信賴；然而，相對較有共識的部份，則是有將近六成比例（58.5％）的地方住民認為他們必須擁有參與電廠事務的機會，而非假他人之手，這個數值可能非常值得重視。
再者，對於誰有權力來行使公民投票權？本研究透過隱喻的方式來探詢受訪者的意見。在人數的比例上；（複選題一〇三六人回答，四九四人未答），最高的為「該鄉鄉民（66.2％）」，再者為「該鄉以及與該鄉緊鄰的鄉鎮市民（56.2％）」其餘選項皆呈現出非常低的比例，依序為「所有該縣縣民（19.5％）」、「該縣縣民，及臨接該縣的附近縣民（11.6％）」、「所有台灣居民（8.0％）」。由此顯現出當地住民對於地方事務民眾參與範圍的界定傾向。
上述兩項數值可能都很值得作為「核四公投」的參考。另外一方面，台電公司對於由「該鄉鄉民」或由「該鄉以及與該鄉緊鄰的鄉鎮市民」來投票也應當有信心。
回顧台電公關部門自民國七十九年立法院凍結核四預算後所做的努力，從早期挨家挨戶拜訪所建立起的原級社會關係，民國八十年成立的地方服務中心，其行動策略以透過善意的訪問來讓彼此熟識，一方面關懷地方住民的生活需要，另一方面也多次舉辦電廠參訪，藉以型塑台電公司擁有興建世界一流電廠之能力的意象；此外，政府及台電更是投入金額相當龐大的回饋金，其數額早已遠遠超過一個鄉鎮級政府的預算，而對於地方經濟的貢獻恐也無法抹殺。在此情況之下，何妨就讓地方民眾在經濟、環境、政治級社會的各種衝突論述之中，在無威脅及自主的情況下，透過住民投票來表達其意願呢？如此一來，建或不建，都將有一個合適的答案，而這個答案也是社會各界應該給予尊重的。
徐世榮與黃信勳，2004/1/2 《中國時報》，A15，時論廣場。
兩位主席會面之後，傳出「立院倘做出核四暫停施工決議，核四公投即可停辦」的說法，環保團體並指出，若依公投法任令核四公投在三二〇倉促上路，將是民粹而非民主。相對於這種主張，國親兩黨似乎一反以前反對核四公投的觀點，意圖於今年總統大選時同步實行核四公投。雙方的立場表面上似乎有了相當大的轉變。
這樣的轉變，主要的關鍵可能是在於核四停建與否將由誰來投票？也就是投票範圍的規模問題，這是個相當重要的議題，可惜過去似乎沒有受到應有的重視。
核能電廠雖可供應台灣一定比率的電力，但其所帶來的環境影響卻是相當侷限於地方範疇，因此若是將投票的範圍擴及全台灣，其合理性及正當性恐皆會遭受到相當大的質疑，而其所得出的結果是否能為地方民眾所接受，恐也會大有疑問。因為，這就如同是透過集體的力量，硬性將嫌惡設施設置於某個地方，表面上雖是透過民主的形式，實質上卻可能是透過投票範圍的擴大來稀釋當地民眾的意見，這種作法本質上相當不符合近年來各地方對於環境正義的呼聲，也相當成度違背了社區總體營造的根本精神。這也由於民住政治的施行，往往有其地理範圍的界定，透過地方民眾與地方社區休戚與共的緊密關係，及對於各種議題意見的提出，才有可能實現民主自治及深化民主的理想。
因此，若要實施公民投票，可能必須要突破「公民」二字的迷思，並由「住民」來取代之，將「人」與「地」做結合，在有了地理範圍的考量之後，許多地方議題才有可能浮現於檯面，而不是如同立法院前些日子通過的公投法，由中央的立法院一把抓，這反而是限制了地方民眾意見的表達。
地方民眾參與電廠相關事務的高度要求可以由最近的研究結果來呈現。在由中央研究院蕭新煌及蕭代基研究員所主持的「電力設施社會經濟影響研究」計畫、及筆者所負責的「公民參與」部份，於受訪的一五五七人當中，在電廠事務的決策模式上，住民對於既有決策模式的信任成度皆是非常的低，民眾對於參與電廠事務複選題的回答，不論是中央政府層級（16.4％）、地方基層鄉鎮（26.2％）、或是台電本身（10.3％）、甚至是民間團體（19.5％）等都無法取得住民的普遍信賴；然而，相對較有共識的部份，則是有將近六成比例（58.5％）的地方住民認為他們必須擁有參與電廠事務的機會，而非假他人之手，這個數值可能非常值得重視。
再者，對於誰有權力來行使公民投票權？本研究透過隱喻的方式來探詢受訪者的意見。在人數的比例上；（複選題一〇三六人回答，四九四人未答），最高的為「該鄉鄉民（66.2％）」，再者為「該鄉以及與該鄉緊鄰的鄉鎮市民（56.2％）」其餘選項皆呈現出非常低的比例，依序為「所有該縣縣民（19.5％）」、「該縣縣民，及臨接該縣的附近縣民（11.6％）」、「所有台灣居民（8.0％）」。由此顯現出當地住民對於地方事務民眾參與範圍的界定傾向。
上述兩項數值可能都很值得作為「核四公投」的參考。另外一方面，台電公司對於由「該鄉鄉民」或由「該鄉以及與該鄉緊鄰的鄉鎮市民」來投票也應當有信心。
回顧台電公關部門自民國七十九年立法院凍結核四預算後所做的努力，從早期挨家挨戶拜訪所建立起的原級社會關係，民國八十年成立的地方服務中心，其行動策略以透過善意的訪問來讓彼此熟識，一方面關懷地方住民的生活需要，另一方面也多次舉辦電廠參訪，藉以型塑台電公司擁有興建世界一流電廠之能力的意象；此外，政府及台電更是投入金額相當龐大的回饋金，其數額早已遠遠超過一個鄉鎮級政府的預算，而對於地方經濟的貢獻恐也無法抹殺。在此情況之下，何妨就讓地方民眾在經濟、環境、政治級社會的各種衝突論述之中，在無威脅及自主的情況下，透過住民投票來表達其意願呢？如此一來，建或不建，都將有一個合適的答案，而這個答案也是社會各界應該給予尊重的。
徐世榮與黃信勳，2004/1/2 《中國時報》，A15，時論廣場。
訂閱：
文章 (Atom)