土地徵收 遠離正義了

　任憑竹南大埔、中科相思寮及其他許多土地被徵收人北上向總統府及監察院陳情，但是苗栗縣政府仍派出怪手及威勢警力，持續在農田上「整地」，並宣稱一切「依法行政」。對於這群土地被徵收人而言，任憑他們強烈的抗議，政府卻宣稱土地所有權已「合法」移轉至國家名下，農民反成為「違法占用」自己世代居住的家園。怎會如此？是什麼樣的法律制度造成這樣的結果？

　首先，土地徵收是由國家啟動，發動要件其實相當的寬鬆。我國土地徵收相關規定散佈於許多法規中，若以區段徵收為例，只要是符合平均地權條例第五十三條第一項或土地徵收條例第四條第一項的規定，都可以逕行發動區段徵收。以後者為例，其包含了六款，而這六款所指涉的範圍其實皆相當的含糊廣闊，幾乎是無所不包，如「非都市土地實施開發建設者」即為其一，因此政府往往可以輕易的啟動土地徵收。

　其次，須深刻瞭解土地徵收的程序也是對土地被徵收人絕對不利。由於大法官釋字第四百零九號解釋文要求，「於徵收計畫確定前，應聽取土地所有權人及利害關係人之意見」，土地徵收條例第十條第二項因此規定，「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。」但這規定並未落實第四百零九號解釋文要求。

　這個公聽會應由核准徵收機關舉辦，而且其舉辦時程應是在提出土地徵收計畫書時，而非於前期事業計畫階段，也非僅是由需用土地人來辦，但目前作法卻扭曲大法官意旨。由於需用土地人（如地方政府）與土地被徵收人立場相對，因此，由需用土地人來舉辦公聽會，明顯是球員兼裁判，在此情形下，公聽會往往流於形式，並無實質意義，這對土地被徵收人相當的不公平。

　或有人會問，內政部不是還有徵收核准的審查程序？然現行規定其實非常簡略，僅規定經土地徵收審議委員會審議，由中央主管機關內政部核准而已。法規中不僅對於徵收審查基準、程序皆未為明確規定，且於此重要階段並無賦予被徵收人陳述意見機會，這是屬重大之瑕疵，這也明顯與行政程序法第一百零二條「應給予該處分相對人陳述意見之機會」之規定明顯不相符合。

　徵收程序中另一個為人詬病之處乃是所謂的協議價購。根據土地徵收條例規定，地價之補償是以徵收當期之公告土地現值為標準，必要時得加成補償之。但根據實際的情況觀之，需用土地人根本不可能以高於協議時之公告土地現值加成後的價格來購買土地，因此所謂的協議價購往往流於形式，僅是為了符合法律之規定罷了。近年來台北高等行政法院至少已有二次判決，宣告上述程序為違法，這相當值得肯定，惟行政機關卻仍不為所動，這著實讓人遺憾。

　由於土地徵收涉及土地利用計畫改變，因此，在都市土地及非都市土地方面，須分別通過都市計畫委員會及區域計畫委員會的審議，有些個案尚且需經過環境影響評估委員會的通過。因此，每當這些委員會開會審查時，就會看見許多來自於被徵收地區的農民在營建署或環保署前大聲抗議，因這幾乎是他們唯一的希望。然而，只要是清楚瞭解這些委員會的組成，就可以知曉彼等的訴求大抵都是無法實現了，因為各委員會幾乎皆是以行政官員為主體。

　在上述情況下，只要政府啟動徵收程序，勢必可達成目的，因在土地徵收法制上，土地所有權人是一點位置也沒有的，他們完全是被制度排除在外，在憲法中所享有的權利其實都沒受到尊重。藉由幾個徵收案，我們看見的是權力擁有者藉由法律制度的設計，對社會弱勢的欺壓與剝奪，我們也悲憤的看見這個徵收法律體制讓人民無路可逃。

　（作者為政治大學地政學系教授）

本文於2010年6月29日發表於中國時報

看守台灣：胡亂減稅與浮濫徵收

眾所皆知，不論是中央或是地方政府，財政問題長期以來皆相當嚴重。這個會期立法院恣意通過的「產業創新條例」，國民二黨卻都反向操作，競相加碼的大幅度減稅，如此一來，必定會加劇敗壞國家財政，並將龐大債務留給子孫，我們除了會因此離社會福利國家愈來愈遠、社會兩極分化狀況恐會愈加嚴重之外，這也會促使地方政府濫用土地徵收公權力，剝奪人民在憲法中所保障的權利。

基於過去戒嚴統治體制的延續，我國的財政分劃仍然是維持著中央集權管制方式，中央政府過去平均掌握了約5成左右的地方財政資源，這使得地方政府往往面臨著財政的困難，必須仰賴中央政府關愛的眼神。地方政府在負債累累的情況下，往往努力另闢財源，擴大自己所能夠掌握的稅收，如地價稅、土地增值稅、房屋稅等，如此一來，土地開發（或炒作）就演變成為地方政府的重要業務之一。

由於農地並不課稅，因此透過都市計畫的新訂、擴大、或變更等規劃機制，及經由區段徵收或是市地重劃的開發手段，地方政府與財團、建商及地方政治經濟菁英密切合作，變成了土地開發的機器（或是怪獸）。這個嗜土的怪獸不斷地吞噬都市周遭的農地、山坡地及其他非都市土地，並將其轉變成為可以出售的建築商品，藉由誇張及迷惑的廣告行銷，在市場上交易，這雖使得地方政府得以因此來課徵上述重要的地方稅目，但是卻也造成了我們生存環境的不斷惡化。

由於地方政府可以經由市地重劃及區段徵收來取得抵費地及抵價地，透過它們的讓售，可以獲得大筆資金，因此都特別喜愛採取這兩個手段來進行土地開發。但是，由於地方政府原本就財政困窘，因此這兩個重要開發手段也不斷地在變形，晚近重要城市大規模的進行許多單元的「自辦市地重劃」（如台中市）、或是所謂的「抵價地式的區段徵收」（如苗栗竹南大埔、新竹竹東二重埔等）、「預標售式區段徵收」（如林口A17平價住宅），作的是低成本高獲利的生意，但是苦的是原來的土地及房屋所有權人，因為他們的財產權、生存權及工作權遭受了嚴重的侵奪。

政治人物的胡亂減稅嚴重關係著我們的生活及生態環境，千萬不要以為減稅全然會讓大家獲利，相反地，我們失去的可能會更多。它也將促使地方政府愈是進行土地剝削及不當的開發，近來竹南大埔、後龍灣寶、竹東二重埔、中科相思寮等都是最佳的例子，讓人難過的是，大規模的土地浮濫徵收將迫使許多農民流離失所，無處安身立命。

本文於2010年6月27日發表於立報

從竹東到後龍到竹南 : 浮濫徵收 憲政之恥

前天，筆者跟學界幾位朋友一起參加了三個重要的活動，首先，我們到新竹竹東二重埔，參與了由縣府所主辦的特定區計畫說明會；緊接著，我們趕到苗栗後龍灣寶，參加已舉辦九年、並完全由社區自主經辦的「西瓜節」；再來，則是一同前往竹南大埔，關心當地的農民，因為他們的農田招致縣府粗殘的破壞。

為什麼我們要參加這些活動？這些活動的共同特點在哪？這些地區大抵都是優良的農田，並且擁有豐富的自然及文化資源，如竹東圳、天然湧泉、九牧第、傳經第、龍雲宮及多樣的生態物種等；然而，最為重要的是，在這些土地上居住了許多忠厚善良的農民，他們熱愛及認同腳踏的土地，因為土地孕育了他們，是他們世代生活存續的根本，也是未來的主要希望。

但是，這一切可能都將有了重大的改變。苗栗及新竹縣政府祭出嚴厲的土地徵收（包括區段徵收）手段，要以此來剝奪他們所保有的土地，並將其轉移至企業、財團或地方利益集團的手裡。理由仍然是過去四、五十年以來的經濟掛帥論點。姑不論縣府的論點是否正確，他們其實都嚴重濫用了土地徵收公權力。

由於土地徵收嚴重剝奪人民在憲法中所保障財產權、生存權及工作權，因此，一般先進民主國家皆不隨意啟動，若要啟動它，一定要符合非常嚴謹的前提要件，包括了：須有法律之依據、須基於公益上的目的、須符合比例及必要性原則、須為最後不得已之手段、須給予合理補償等重要要件，而且是缺一不可。其中，最為重要者，乃是須符合公共利益的前提要件，而這正是我國土地徵收目前所最為欠缺者。

審視這三個徵收案，其實皆不吻合土地徵收所要求的嚴謹前提要件，土地徵收反成為地方政府用來進行土地開發或炒作的主要工具，這全然是政府公權力的濫用，這也就是我國土地徵收案件會如此浮濫的根本原因。最為誇張者，由於財團的要求，政府竟然以迅雷不及掩耳的速度，在一個月內就完成竹南大埔的徵收程序，這簡直是棄憲法於不顧，是民主憲政的重大恥辱。

我們因此嚴正的要求，政府應立即停止所有的土地徵收案件，我們也呼籲社會各界共同譴責浮濫的土地徵收，並要求政府儘速修法，建構一個符合民主憲政的土地徵收制度。（作者為政治大學地政學系教授兼系主任）

本文於2010年6月21日發表於自由時報

浮濫土地徵收─社會重大危機

六月八日，苗栗縣政府派出大批警力將科學園區竹南基地（大埔）預定徵收地完全封閉，禁止老百姓出入，縣府並請來怪手，直接開入農田，將快要成熟的稻子連根挖起，此舉如同穿腸破肚一般，讓老農氣憤垂淚。消息傳來各界譁然，引起極大的震撼與憤怒，讓人無法想像苗栗縣府竟然公然祭出如此驚悚的舉動。

我國徵收制度不公義，如架刀逼人

這個徵收案，縣府在法律上主要倚賴的是土地徵收條例，尤其是區段徵收相關的條款。然而，我國的土地徵收制度早就存在著嚴重的缺陷，區段徵收更是問題重重，學界早就不斷地呼籲，希望政府及主政者能夠趕緊修改此不公義的制度，但是政府至今依舊是不動如山，繼續放任各地方首長及目的事業機關藉此制度來侵奪民地，剝奪社會弱勢者所僅有的資產。

政府美其名稱區段徵收制度為政府與土地所有權人「合作式的土地開發」，並洋洋得意的對外宣揚這種開發方式政府根本不用出錢，並可獲得龐大的利益。但是，透過制度的設計，所謂的合作其實就好像是拿著一把鋼刀架在老百姓的脖子上，逼著土地所有權人不能說不。

再者，法律條文雖然有規定土地所有權人至少能夠領回的比率，但是，當實際領回時，大抵都是低於這個數字的。另外，未來領回的土地是座落在哪裡？根本也沒有說清楚。也就是說，土地所有權人能領回多少土地？這些土地的座落位置在那裡？都是未知的。試問，這算是那門子的合作？換成是您，您會安心嗎？

守護土地的良善神明，是否將不敵不公不義的區段徵收？（攝影/李慧宜）

區段徵收創造建地，誰是受益者？

目前，在財政嚴重困窘之下，地方政府往往與開發公司合作，釋出重要的公權力，將區段徵收及未來的土地規劃工作委外，由民間公司來操盤。由於區段徵收會創造出許多可建築土地，誰能夠分配獲得這些土地將是最主要的受益者。

過往政府曾採取「專案讓售」的方法，將這些土地讓與給特定開發商，以此來抵付開發總費用，這引起了相當大的爭議。此刻由於財政更是困難，政府宣稱未來將採取所謂的「預標售方式」來運作區段徵收制度，一般咸信這也必將引起民間相當大的反彈。

我們要嚴正呼籲，在我國土地徵收制度未臻完善之前，政府不應繼續使用區段徵收或其他土地徵收制度來剝奪人民的財產權及生存權。

土地徵收已經造成許多嚴重的社會問題，究其根源乃是我們政府濫用其公權力，不斷地犧牲社會的弱勢，並以此來成就大財團、大企業及地方利益集團的利益。藉由苗栗大埔及其他許多的土地徵收案（如苗栗後龍灣寶、銅鑼中平、新竹竹東二重埔及璞玉計畫等），都讓我們看見台灣社會的重大危機。

（作者為政治大學地政學系教授兼系主任、政治大學第三部門研究中心主任）

本文於2010年6月17日發表於小地方臺灣社區新聞網

寫在連署文之前

（本期地政學訊刊載政治大學地政學系及台北大學不動產與城鄉環境學系大多數老師近日所連署有關於土地徵收制度修正的建議文章，本人於連署文之前寫一短文，將連署過程稍做敘述，以留下紀錄。）

我國土地徵收向來浮濫，致使許多土地及房屋所有人的財產權及生存權遭致嚴重的剝奪，這已成為一個嚴重的社會問題，亟待政府及社會各界予以重視，並聚集各方之力量，趕快修改目前仍在實行的偏頗制度。

經由內政部網頁得知，內政部此刻正在進行「土地徵收條例」的修正，我等任教於地政及不動產學術界，考量人民權益之保障及社會的祥和，也自覺須承擔部份社會責任，因而對於此條例的修正有重要之建議。

由於本系陳立夫老師對於土地徵收制度有深入研究，因此我們建議由他來書寫「土地徵收應具備衡量公共利益之機制—地政及不動產學術工作者的建議」一文（本文並經聯合報於民國九十九年四月二十日於民意論壇版A17披露，題目為：「地政及不動產學界建言—土地徵收 公共利益誰衡量」，我們在此要向聯合報民意論壇編輯們致上誠摯謝意）。完稿之後，本人稍做增添，並立即透過電子郵件寄發給政治大學地政學系所有的老師，及台北大學不動產與城鄉環境學系的部份老師，徵求大家的連署。

台北大學主要是透過李承嘉及廖本全老師的協助，他們立即將連署文轉寄給該系所有的老師，並寫了一封文情並茂的信，讓人看了相當的感動。兩系老師在收信之後，反應相當的熱烈，惜由於時間太過於倉促（第一階段連署時間不足一日），致使仍有多位老師在聯合報發表之前，沒有參與連署，其中要特別向台北大學彭建文教授致歉，因為我的電子信箱出現了問題，致使他寄來的連署聲明被漏接了。後來，再經第二階段的連署，兩系共有三十七位老師參與，其中政治大學地政學系有十九位，台北大學不動產與城鄉環境學系則有十八位。

三十七位學者親自簽名的連署文件已經於五月六日，以限時掛號方式寄送給內政部江宜樺部長，我們深切期盼內政部及行政院能夠慎重考量我們的建議，並將其納入土地徵收條例修正的條文之中，我們也企盼內政部能夠針對此條例之修正，多舉辦公聽會，傾聽民間社會的建言。最後，請容我們再次的重申，土地徵收是個異常強烈的手段，它會造成非常嚴重的後果，我們很希望未來我國的土地徵收制度能夠依循西方民主憲政國家的嚴謹規範，並符合憲法生存權及財產權保障的要求，不要再隨意的使用，如此，國家、社會、人民皆幸甚！

本文發表於地政學訊第22期，頁1-2，民國99年5月11日出版。

台灣土地徵收多 世界民主國家奇聞 — 產創條例是過時立法 政府應保障人民財產權

在眾多的反對聲浪中，立法院還是於四月十六日三讀通過「產業創新條例」，這個條例乃是延續一九六○年制定的「獎勵投資條例」及後來的「促進產業升級條例」。獎投條例是台灣經濟政策轉向的重要法案，它促成了台灣經濟的快速成長，但是那時的政治氛圍緊張，國家權力相當的高漲；相對地，人民的權利嚴重限縮，縱然憲法有財產權保障條款，但是人民的財產權並未獲得充分的尊重。五十年來，台灣的政治雖已歷經重大轉型，但是，這個條例的結構並未有根本的改變。

不論是獎投條例或是促產條例，大抵都包含了二個重點：一、為了吸引海內外企業的投資，對企業大幅度的減稅；二、為了讓企業尋得設廠的空間，政府強力動用土地徵收權，並在全台灣設置了許多的工業區，讓工業興辦人的廠房有了設廠的地方。此番通過的產創條例仍是承繼了這二個重點，並將工業區的名稱轉化為產業園區，此為本文論述的重點。

何謂「公共利益」 缺乏被徵收者的意見

產業園區設置所需的土地，大抵是將徵收私有土地。在過往我國的土地徵收中，獎投或是促產條例都是扮演著關鍵的角色，因為由經濟部工業局所主導開發的工業區大抵都是依據這二個條例來辦理土地徵收業務。而這個工業區開發體系，也成為我國工業區用地供給的最重要來源，根據資料顯示，編定工業區的面積約為三萬七千多公頃，除少數公有土地之外，大部分皆是經由徵收而來，這樣的數據若與民主國家相比較，實在是高的驚人。也由於政府隨意的行使土地徵收權，造成了各地許多人民的抗爭，這是長久以來一個非常嚴重的社會問題。

須知，土地徵收的根本問題並不在於補償費是否吻合市價、或者是產創條例所通過的，「產業園區社區住宅不能超過一○%、用於產業部分土地不得低於五○%」，即可以予以解決，因為土地還是被徵收了。問題的關鍵乃是在於土地徵收有著非常嚴苛的前提要件，由於它的實施將嚴重的剝奪人民憲法上所保障的權利，因此，各民主憲政國家都非常的謹慎小心，並儘可能的不予以使用。

土地徵收的首要要件即是它必須符合公共利益的要求。所謂的公共利益是個抽象的詞彙，是個不確定法律概念，它必須經由非常嚴謹的行政程序來予以體現，這也就是說，公共利益的定義及其內涵，並非是由政府、行政官僚、或是學者專家單方面就可以決定，而是要開放給土地所有權人及民眾共同參與，彼此透過誠心的對話及溝通，踐行公平公開的法律程序，來建立起公共利益的共識，但是我國現行的行政體制卻完全缺乏這個民主參與的管道。

大法官釋字第四百零九號解釋明白指出「法律就徵收之各項要件…有欠具體明確，徵收程序之相關規定亦不盡周全，有關機關應檢討修正。」後來政府雖制定土地徵收條例予以回應，但卻是虛晃一招，只作表面功夫，著名土地法學者陳立夫教授即明白指出，「我國之土地徵收程序，並不因土地徵收條例新增上開特點，而得以實踐大法官釋字第四百零九號解釋所宣示關於土地徵收之正當程序；質言之，事實上土地徵收條例欠缺被徵收人陳述意見之規定。」

陳立夫進一步指出，「有關土地徵收時之公益、私益衡量機制，乃為落實土地徵收條例第一條，乃至憲法第十五條所定『保障私人財產權』之精神所不可或缺者。於是關於此點，如何強化改進，以建構足以確保土地徵收公共利益之法制度，是為重大課題，且為急務。」但是，多年以來，言者諄諄，聽者藐藐，土地法學者之言就如同是狗吠火車，我國土地徵收制度並未有根本的變革。

習於威權 土地徵收浮濫

另一方面，土地徵收一定要有其必要性，並且是要以其興辦事業之所需為限。當我們工業區及科學園區的土地仍然有許多土地閒置時，再次的徵收私人土地來興辦工業區或科學園區即明顯違背了土地徵收所需的必要性原則。而產創條例欲徵收私人土地，以此來作為社區住宅土地，並進行出售，這也明顯與必要性有所違背。

再者，土地徵收絕非是公共事業用地取得的優先手段，更非唯一的手段，換言之，它應該是最後、非常不得已的手段。但是，長久以來，我國各級政府部門承繼了過往威權時代的陋規，對於公共事業用地的取得，習慣輕易採用徵收手段為之，因此我國土地徵收之件數為數甚多，而這是各先進民主國家根本看不到的怪異現象。

若以現今民主憲政的基本要求視之，產創條例是個過時的立法，摯盼政府能夠改變思維及制度，依據憲法來保障人民的財產權及生存權，終止我國長久以來浮濫的土地徵收。

（本文發表於全球中央雜誌第17期，2010年5月號，86-87頁）

敬致內政部江部長信函

敬愛的江部長，您好

冒昧來信，還望海涵。經由貴部網站得知，貴部此刻正在進行「土地徵收條例」的修正，我等任教於地政及不動產學術界，考量人民權益之保障及社會的祥和，因而對於此條例的修正有重要之建議，我們共同書寫一文：「土地徵收應具備衡量公共利益之機制—地政及不動產學術工作者的建議」，（本文並經聯合報於民國九十九年四月二十日於民意論壇版A17披露，題目為：「地政及不動產學界建言—土地徵收 公共利益誰衡量」），目前連署學者共有三十七位，其中政治大學地政學系有十九位，台北大學不動產與城鄉環境學系有十八位。

敝人敬謹代表這三十七位學者，將其親自簽名的連署文件寄送給您，甚盼您及貴部能夠慎重考量我們的建議，並將其納入修正的條文之中，如此一來，必將是國家及社會之福。我們也企盼貴部能夠針對此條例之修正，多舉辦公聽會，傾聽民間社會的建言。以上，敬祝


身心愉快，政務昌隆


晚
徐世榮敬上
政治大學地政學系教授兼系主任
中華民國九十九年五月六日