台灣土地徵收多 世界民主國家奇聞 — 產創條例是過時立法 政府應保障人民財產權

在眾多的反對聲浪中，立法院還是於四月十六日三讀通過「產業創新條例」，這個條例乃是延續一九六○年制定的「獎勵投資條例」及後來的「促進產業升級條例」。獎投條例是台灣經濟政策轉向的重要法案，它促成了台灣經濟的快速成長，但是那時的政治氛圍緊張，國家權力相當的高漲；相對地，人民的權利嚴重限縮，縱然憲法有財產權保障條款，但是人民的財產權並未獲得充分的尊重。五十年來，台灣的政治雖已歷經重大轉型，但是，這個條例的結構並未有根本的改變。

不論是獎投條例或是促產條例，大抵都包含了二個重點：一、為了吸引海內外企業的投資，對企業大幅度的減稅；二、為了讓企業尋得設廠的空間，政府強力動用土地徵收權，並在全台灣設置了許多的工業區，讓工業興辦人的廠房有了設廠的地方。此番通過的產創條例仍是承繼了這二個重點，並將工業區的名稱轉化為產業園區，此為本文論述的重點。

何謂「公共利益」 缺乏被徵收者的意見

產業園區設置所需的土地，大抵是將徵收私有土地。在過往我國的土地徵收中，獎投或是促產條例都是扮演著關鍵的角色，因為由經濟部工業局所主導開發的工業區大抵都是依據這二個條例來辦理土地徵收業務。而這個工業區開發體系，也成為我國工業區用地供給的最重要來源，根據資料顯示，編定工業區的面積約為三萬七千多公頃，除少數公有土地之外，大部分皆是經由徵收而來，這樣的數據若與民主國家相比較，實在是高的驚人。也由於政府隨意的行使土地徵收權，造成了各地許多人民的抗爭，這是長久以來一個非常嚴重的社會問題。

須知，土地徵收的根本問題並不在於補償費是否吻合市價、或者是產創條例所通過的，「產業園區社區住宅不能超過一○%、用於產業部分土地不得低於五○%」，即可以予以解決，因為土地還是被徵收了。問題的關鍵乃是在於土地徵收有著非常嚴苛的前提要件，由於它的實施將嚴重的剝奪人民憲法上所保障的權利，因此，各民主憲政國家都非常的謹慎小心，並儘可能的不予以使用。

土地徵收的首要要件即是它必須符合公共利益的要求。所謂的公共利益是個抽象的詞彙，是個不確定法律概念，它必須經由非常嚴謹的行政程序來予以體現，這也就是說，公共利益的定義及其內涵，並非是由政府、行政官僚、或是學者專家單方面就可以決定，而是要開放給土地所有權人及民眾共同參與，彼此透過誠心的對話及溝通，踐行公平公開的法律程序，來建立起公共利益的共識，但是我國現行的行政體制卻完全缺乏這個民主參與的管道。

大法官釋字第四百零九號解釋明白指出「法律就徵收之各項要件…有欠具體明確，徵收程序之相關規定亦不盡周全，有關機關應檢討修正。」後來政府雖制定土地徵收條例予以回應，但卻是虛晃一招，只作表面功夫，著名土地法學者陳立夫教授即明白指出，「我國之土地徵收程序，並不因土地徵收條例新增上開特點，而得以實踐大法官釋字第四百零九號解釋所宣示關於土地徵收之正當程序；質言之，事實上土地徵收條例欠缺被徵收人陳述意見之規定。」

陳立夫進一步指出，「有關土地徵收時之公益、私益衡量機制，乃為落實土地徵收條例第一條，乃至憲法第十五條所定『保障私人財產權』之精神所不可或缺者。於是關於此點，如何強化改進，以建構足以確保土地徵收公共利益之法制度，是為重大課題，且為急務。」但是，多年以來，言者諄諄，聽者藐藐，土地法學者之言就如同是狗吠火車，我國土地徵收制度並未有根本的變革。

習於威權 土地徵收浮濫

另一方面，土地徵收一定要有其必要性，並且是要以其興辦事業之所需為限。當我們工業區及科學園區的土地仍然有許多土地閒置時，再次的徵收私人土地來興辦工業區或科學園區即明顯違背了土地徵收所需的必要性原則。而產創條例欲徵收私人土地，以此來作為社區住宅土地，並進行出售，這也明顯與必要性有所違背。

再者，土地徵收絕非是公共事業用地取得的優先手段，更非唯一的手段，換言之，它應該是最後、非常不得已的手段。但是，長久以來，我國各級政府部門承繼了過往威權時代的陋規，對於公共事業用地的取得，習慣輕易採用徵收手段為之，因此我國土地徵收之件數為數甚多，而這是各先進民主國家根本看不到的怪異現象。

若以現今民主憲政的基本要求視之，產創條例是個過時的立法，摯盼政府能夠改變思維及制度，依據憲法來保障人民的財產權及生存權，終止我國長久以來浮濫的土地徵收。

（本文發表於全球中央雜誌第17期，2010年5月號，86-87頁）