區段徵收 太不公平

我國土地徵收向來浮濫，引起民眾諸多的抗爭。除了為人詬病的「一般徵收」之外，值得一提的就是我國所獨創的「區段徵收」制度。何謂區段徵收？目前的土地法規中幾乎是沒有定義，僅於《土地法》第二一二條第二項有如下規範，「謂於一定區域內之土地，應重新分宗整理，而為全區土地之徵收。」這個定義不夠精準，使得區段徵收隨著政治經濟情勢的變遷，而有不一樣的詮釋。民國七十五年《平均地權條例》做重要的修訂，區段徵收制度「本質雖仍為政府以公權力強制取得土地之徵收性質，但事實上，已演變為另一種形式之『強制性合作開發事業』。」區段徵收逐漸成為公部門取得公共設施用地及挹注財政的最主要方式。

　政府財政愈是困窘，區段徵收制度愈是大受青睞，因為它除了可幫政府快速無償取得公共設施用地之外，並可獲得大面積的配餘地，經由配餘地的讓售或標售，可用來挹注國家及地方財政的嚴重不足。因此，民國七十九年行政院核定「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發。」在這之後制訂或修訂的許多法規中，也相繼納入區段徵收，這使得被徵收的土地倍增。據內政部統計截至二○一○年六月底止，全國已辦理完成區段徵收地區計八十七區，總面積約七二八八公頃。

　政府將區段徵收制度定位為「合作開發」，事實上，土地所有權人是被強迫參加，完全沒有拒絕的權利。政府並認為開發完成之後，原本的農地變更為建地，當地也增加了許多公共設施，土地的價格自然會上漲，因此原土地所有權人應是得利者，基於「土地使用變更回饋」及「使用者付費原則」，原土地所有權人因此必須有所貢獻，其主要的做法大抵就是「捐地」。倘以原土地所有權人領回抵價地為例，雖然法令規定被徵收地區的「抵價地總面積」不得少於百分之四十，但這並非表示原土地所有權人實際領回的土地面積為百分之四十，根據權利價值折算，許多經驗顯示領回的面積大概約為百分之三十左右而已，也就是說，土地所有權人因為「得利」，必須捐獻約百分之七十左右的土地給予政府。

　這套制度看似合理，但是其實卻隱藏了許多嚴重的問題。

　第一、區段徵收雖與一般徵收有異，但它本質上仍然屬於土地徵收之一種，是對人民財產權、生存權及工作權的剝奪，這與憲法第十五條規定完全不符。因此，區段徵收仍然必須嚴格遵守土地徵收所必備的嚴謹前提要件，如符合公共利益、必要性、比例性、最後手段及完全補償等。遺憾的，若以這些要件來檢視目前許多區段徵收案例（如竹東二重埔、竹北璞玉計畫），明顯可見皆是不吻合的。也就是說，被迫捐獻多少土地是一回事，是否符合徵收要件才更是核心關鍵。

　第二、土地的價值被嚴重窄化及扭曲。土地可以是商品，也可以是自然資源，它更可以是人們主觀認同的地方。人對土地往往有著親密的連結或是依附，這是無法用地價的高低來予以取代的。由許多反對土地徵收的老農口中，往往會獲得彼等愛家護土的強烈印象，彼等雖然年歲已高，他們需要的是把土地保留下來，因為土地是他們生命的一部分。政府強迫他們加入區段徵收「合作開發」事業，這其實是相當偏頗的做法。

　第三、區段徵收的得利者主要是政府及財團派系，它不僅是解決政府財政困窘的手段，它也是財團派系炒作土地的最佳途徑。區段徵收實施的地區大抵都是在農村及非都市土地，這些地區由於地價低廉及交通便捷而被擁有權力者選中，土地所有權人往往事前不知，被選中之後竟然也沒有反對的權利。但是，這卻是剝奪社會弱勢者最後僅存的資產而獲致的成果（如苗栗大埔），區段徵收之不公平由此可見。


本文於2011年4月1日發表於中國時報, A20。

還社會弱勢者一個公道！（參與內政部區委會發言重點，2011/3/10）

敝人以為苗栗後龍灣寶地區開發成為後龍科技園區一案，至少有以下三項重大缺失：

1、本開發案缺乏「發展計畫」、「地方計畫」、或「縣市區域計畫」為基礎，欠缺法律所需「適當性」與「合理性」之要件
本開發案範圍內絕大多數土地已依照「區域計畫法」第15條第1項之規定，由苗栗縣政府將其編定為特定農業區，並實施管制。縣府現今所提「分區變更」之開發許可，依法必須符合「區域計畫法」第15條之2的規定，此法條第1項第1款特別明文：「於國土利用係屬適當而合理者。」

本開發案範圍內之農地已依照「非都市土地分區使用計畫」合法使用多年，如今縣府卻欲將其變更為工業用地，試問，其適當性與合理性何在？這可以用模糊及不確定的促進經濟成長說詞來予以取代及搪塞嗎？眾所皆知，開發許可制之運用並非是天馬行空，完全不受規範，理論與實務上，它仍須立基於相關土地使用計畫，以此來印證其於國土利用上具備了適當性與合理性（Cullingworth & Nadin 1994; Booth 1999; Davies, 1999; 林森田 1993）。對於英國開發許可制相當有研究的林森田教授，於其所著「土地開發許可制之研究」研究報告書的結論中（1993，112），特別強調：

開發許可制之實施需有計畫為開發許可授予之指導原則，而目前台灣地區之區域計畫，將區域內之土地劃分為都市土地與非都市土地，然由於各縣市所轄之市鎮計畫、鄉街計畫、及特定區計畫，並未包括各該縣市行政區之全部，這些都市計畫與其外圍的非都市土地使用管制間，難免缺乏配合或協調，而產生土地使用之衝突或管理上之疏忽等。尤其非都市土地缺乏計畫之指導…改善之計，宜視城鄉為一體的大環境，擬訂城鄉計畫法，且一行政區（縣、市）僅有一包括全行政區域範圍的「發展計畫」，其下再有更詳細的「地方計畫」，俾改善現行計畫體系下，土地開發與使用管制上執行困難之缺失，並利土地開發許可制之實施。

本開發案範圍內目前依法僅有「非都市土地分區使用計畫」，並沒有相關的「發展計畫」或「地方計畫」為基礎，因此，其開發許可之提出，明顯欠缺法律規定國土利用「適當性」與「合理性」之首要要求。據敝人所知，營建署目前正積極督促及協助各縣市政府製定以縣市行政區域為範圍的「區域計畫」，其主要目的之一，也是為了解決上述欠缺指導計畫之難題，惟目前仍屬初始階段。此外，特別值得一提的是，在我國糧食自給率嚴重偏低、全球糧荒儼然成形、及糧價節節攀升之際，倘無相關計畫與非常充分之理由為基礎，本開發案範圍內之土地依法仍應繼續做農業使用，而這也完全符合行政院、農委會、與地方民眾之期待。

2、本開發案缺乏土地及建築物權利證明文件，欠缺法律必備之要件
土地開發許可的申請大抵上是由土地所有權人提出，因此，「區域計畫法」第15條之2第1項第5款特別明文規定，開發案之提出必須「取得開發地區土地及建築物權利證明文件者」。如今，在本開發案範圍內絕大多數土地所有權人堅決持反對立場之下，本開發案規劃報告中是否有提出相關的權利證明文件？這一點盼請 委員們一定要予以詳察。法條如此的規定其實是涉及了土地開發許可制的定義，林森田教授指出（1993，15）：

土地開發許可係土地所有權人或土地開發者等，欲於地中、地表、地下、及地上從事建築、土木工程、採礦、或其他工事，或對土地、建物任何使用的重大改變之行為，必須向地方規劃機關申請開發許可，而地方規劃機關於諮詢政府相關部門與機關後，則依策略性之結構計畫與更詳細的地方計畫，或其他重大考量因素等，基於規劃目的而予以准許開發、附帶條件的准許開發、及不准開發三種決定。

基本上，開發者提出「土地及建築物權利證明文件」是非常重要的要求，這不容因為本開發案是採取土地徵收之手段就能夠予以規避或排除，這也不是政府行政部門另訂相關的審議規範即可以予以架空，畢竟，當法規適用上出現嚴重爭議之時，我們仍須回至法律條文的原點。

3、本開發案缺乏公共利益之基礎，欠缺土地徵收必備之要件
本開發案涉及大面積私有土地之徵收，雖然土地徵收屬後續行政作業，惟敝人以為不應予以切割對待，而是需要同時來考量。眾所皆知，我國土地徵收制度有嚴重缺失，屢屢引發民怨及社會抗爭，亟需政府及社會各界關注，趕快改正，以臻人民權益之保障及社會祥和。

國家因公共事業或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產；但徵收行為，不僅使人民受憲法保障之財產權蒙受強制侵犯，甚至影響人民之生存權與工作權。是以，基於憲法第23條之意旨，土地徵收絕非用地取得之優先手段，而是最後不得已之手段。

另一方面，土地徵收最重要之要件是，所擬興辦之公共事業或徵收目的須存在足以剝奪私人財產權之公共利益；且須是經過「選擇的、重大的、特別的公共利益」。於是，土地徵收所需具備之公共利益，須經過一個具體的公益與私益衡量之方式來肯定之。司法院大法官釋字第409號解釋已明確指陳。

然而問題是，自早年之土地法，乃至目前之土地徵收條例，對於判斷土地徵收所要求公共利益之機制規範，實可謂付之闕如。具體言之，土地徵收自需用土地人提出徵收計畫書，開始徵收程序起，以迄內政部作成徵收處分為止之過程中，土地徵收條例完全未設有關於得由土地所有權人及利害關係人等表達意見之機制規定。於此情況下，導致台灣的土地徵收向來浮濫，致使許多土地、房屋所有人及其他居民之憲法上基本權利遭受輕率地剝奪，進而引生抗爭、衝突之情事亦屢見不鮮，這已成為嚴重社會問題（陳立夫，2007），而觀諸本開發案也出現了這樣的情形。

因此，在以上三項嚴重缺失之下，敝人建議本開發案應立即予以駁回，不予通過，內政部區委會千萬不要為其背書。另一方面，後龍灣寶社區民眾也因本開發案而長期遭致苗栗縣政府的凌遲，許多老人家因此身心不寧，無法安眠，身體健康已出現嚴重警訊，摯盼 各位委員能夠秉公處理，還社會弱勢者一個公道，讓他們及其後代能夠在自己的土地上安身立命！

參考文獻：
林森田，1993，土地開發許可制之研究，委託單位：行政院經濟建設委員會，研究單位：國立政治大學地政研究所。
陳立夫，2007，土地法研究，台北市：新學林。請特別參考第12章：「土地徵收與損失補償—我國土地徵收制度之現況與重要課題」, 頁245-290.
Booth, Philip, 1999, “Discretion in Planning versus Zoning,” In British Planning: 50 Years of Urban and Regional Planning, Ed. by Barry Cullingworth, 31-44. New Brunswick: Transaction Publishers.
Cullingworth, J. Barry and Vincent Nadin, 1994. Town and Country Planning in Britain. Eleventh Edition, New York: Routledge. 請特別參考第4章：「The Control of Development」, 頁80-104.
Davies, H.W.E., 1999, “The Planning System and the Development Plan,” In British Planning: 50 Years of Urban and Regional Planning, Ed. by Barry Cullingworth, 31-44. New Brunswick: Transaction Publishers.

限縮知識論述 重回保守年代

衛生署楊前署長告電視名嘴，引起社會熱烈討論，他再三強調「疫苗是科學及專業的問題」；馬英九總統則於昨日再度稱讚楊前署長，並說：「依他個人觀察，發現部會首長若是講真話、講實話、大聲講，不要模稜兩可，民眾接受程度會較高，比較有Fu 。」馬總統並希望部會首長要在短時間內講清政策，要勇於應戰，並善於應戰。

馬總統應該是相當認同楊前署長的作為及主張，否則應當不會多次予以肯定。但楊前署長是否如同馬總統所稱的「講真話、講實話」？什麼是真話、實話？馬總統的學術背景為法學，他又如何知道楊前署長「講真話、講實話」？馬總統近日頻頻要官員主動出擊，其用意何在？馬總統只是要官員講清政策嗎？還是要透過政治權力來限縮公共論述的空間及知識的範疇？

例如，我們該如何來定義疫苗施打問題？什麼是真實？這是單純的科學問題嗎？還是複雜的社會問題？過去基於現代化的理念，上述問題往往被定義為科學問題，需由專家予以解決。專業化被視為是追求完美的最佳途徑，專家們被視之為科學家一般，透過他們對於科學工具的運用，問題的解決似乎是輕而易舉。許多的專家皆相當的自負，以為他們的專業知識可用來解決任何政策的問題；因此，所謂的「公共利益」也必須是由這些少數專家及由其組成的委員會來給予詮釋及界定。

疫苗非僅科學問題

但是，這樣的理念早已經遭到了揚棄，在一個多元的環境裡，我們開始了解最困難的地方是如何去定義問題，及在複雜的因果體系中如何放置問題，尤其是當我們把價值的因素放進來一起思考之後，問題就顯得更為棘手。上述疫苗問題其實不單純是科學問題，它們更是難纏的社會及公共政策問題，因為我們無法排除價值的影響。因此，許多社會問題的定義並非是客觀中立的存在，其中包含了各方力量運作的可能性。也就是說，這中間包含了權力、利益、價值及不同的意識形態等。這些難纏的社會問題，是無法用科學的方法來予以馴服。

上述的論點也可由知識論觀點尋得註腳，這也使得過往純然立基於科學理性知識論觀點受到相當大的挑戰。許多學者指出過去的社會科學往往是以科學及技術為主要之判準，以此來決定學術研究是否具有價值，也唯有透過科學及技術驗證的知識才算是真正的知識，其他的知識則是皆可棄諸於一旁。但是，學者認為上述的知識論是帶有濃厚的扭曲及偏差，因為它用科學理性來對抗及排除政治與價值的選擇，因為後者皆錯誤的被視之為不理性，並不屬於知識的範疇。知識其實是一種社會主觀的建構，它並不純然是由科學及技術的層次而來，其實，人們日常生活之經驗，也是充滿了知識，而這些知識是公共政策制訂時必須給予尊重的。

楊前署長告電視名嘴，馬總統多次稱讚，並要部會首長勇於應戰。這隱含了重要的意涵，即主政者不惜動用政治權力，欲限縮台灣社會的知識體系及論述空間，把我們拉回過往科學決定一切的保守年代，並以此來掌控公共政策的決定權。

這樣的作為必須特別注意，因為我們如果喪失問題的定義、知識的建構及價值的選擇權利時，我們也即將喪失得來不易的民主、自由與人權。


本文於2011年3月8號發表於蘋果日報

3月7日參加「四大建設發展條例」記者會發言內容

1、土地除了是經濟商品外，它更是政治商品。土地與一般商品不同，有其特殊性及獨占性，它因此成為了政府（包含中央與地方）、地方派系及建商財團利益交換及累積財富的最主要工具。政府為求鞏固政治權利，往往經由都市計畫或非都市土地使用管制規則的擬定、變更或鬆綁，讓地方派系及建商財團炒作土地、獲取暴利，台灣的土地政策因此充斥著強烈的分贓性、壟斷性及剝削性。

2、從這個角度來看，這四個條例根本不是他們所稱的「建設」或「發展」條例，它們其實是「架空」條例、「搜刮」條例及「掠奪」條例。它們要架空現有的計畫及管制體制（都市計畫法、區域計畫法及非都市土地使用管制規則）、土地徵收體制（平均地權條例53 & 55-2條）、國有財產體制（國有財產法28條）、及國土保育體制（森林法）；它們也要搜刮全民共有的國有財產及許多原住民的傳統領域；它們更要透過徵收手段來掠奪私有土地。另外，必須特別一提的，在國民黨版的「花東地區發展條例」中（第十條），竟然要釋放出「國公有」土地（國有土地分為「國有公用」及「國有非公用」二類，依國有財產法之規定，僅能釋放出「國有非公用」土地，但是國民黨竟然連「國有公用」土地也要釋出），這需予以嚴厲譴責！

3、這四個條例皆是嚴重偏差及扭曲的立法，但是少數政治人物竟然明目張膽的提出，並大力的推動，而立法院在未經各委員會討論之前，竟然就逕付二讀。由此可見，我們的政府已經嚴重向財團、建商及地方派系傾斜，它不僅無力照顧社會廣大民眾及自然環境（看看台東刺桐部落及杉原海灣，及許多政商寡占的BOT開發案），它已經成為財團、建商及地方派系用來剝削台灣社會的工具。這四個條例明白宣示，我們的政府已經逐漸喪失統治的正當性。

4、我們不要這種「掛羊頭、賣狗肉」的建設或發展條例，我們更不要這種騎在人民頭上，欺壓百姓及破壞環境的政商怪獸。呼籲全國民眾，我們都應該要勇敢的站出來，向這群政治人物及政府，表達我們強烈的不滿及反對。

<澄社評論>官僚專制 民主倒退

楊志良前署長告電視名嘴，讓人相當錯愕，也深感行政官僚的傲慢與缺乏民主素養。

許多學者不斷的提醒，現代社會其實是個「風險社會」，我們根本無法完全及精準的預測未來的風險，接種疫苗也是如此，它是有風險的，在這種情況下，誰要來承擔接種疫苗的風險其實是個相當主觀的問題，這必須在資訊充分提供之下，由風險的承擔者自己來做決定。但是我們的行政官僚卻不這麼想，彼等把科學或醫學的研究形塑成客觀中立的機制，主張它們是不容質疑及反對的，只要是與其不同，就是「謠言」或「不實」。

眾所皆知，科學知識有其不確定性，科學技術的可靠性也有其一定的限度，這使得科學家面對日益複雜的高科技，其預測風險的能力也會相對降低。再者，這些科學研究與預測通常是建構於許多假設之上，它往往是受到研究者主觀立場的影響，這進而使得科學專家所認定的風險，與實際生活經驗者的感受有了相當大的差距。

然而，權力或利益的擁有者為了掌控政策的決定權，往往故意扭曲，過度強調科技專家的角色，例如，把疫苗接種問題純然轉化為科學問題，並要完全仰賴專家決定，以此來剝奪民眾自主的選擇權利。對於這種扭曲我們不能接受，其隱藏的是官僚專制，檢方倘若接受了楊前署長的提告，將嚴重宣示台灣民主的全面倒退！

本文於2011/02/18發表於自由時報，A17

胡亂徵地整慘百姓

南方朔先生評論江國慶冤死案，指出這是權力極端不對等之下、政府共犯機構的可怕產物，而恐怖黑暗的一面其實仍頑強的存在著。倘由去年眾多土地徵收抗爭案例觀之，此種黑暗暴力並非僅存於軍中，許多地方政府於平日就時常進行浮濫的土地徵收，剝奪人民的生存權、財產權及基本人權，大埔阿嬤的自盡不也是冤死嗎？但苗栗縣府及縣長受到了什麼懲罰？

我們必須深刻檢討目前的制度是否太過於扭曲及偏差，讓地方首長可以肆無忌憚的為所欲為？苗栗縣府並沒有因為大埔阿嬤的犧牲而改變繼續浮濫徵收的粗暴作為，繼大埔之後，後龍灣寶、銅鑼中平、苗八線拓寬案等，地方民眾皆強力反對，但是苗栗縣府卻依舊是一意孤行，完全置民意於不顧。尤其是後龍灣寶的抗爭已經獲得中央政府的支持，不管是明示或是暗示，中央都要地方鬆手，但是苗栗縣府卻是緊咬不放，置吳院長之命令為馬耳東風。

同樣讓人氣結的，在民間社會的強大壓力之下，內政部終於被迫開啟了《土地徵收條例》的修正，但觀看目前的修法草案內容，幾乎是虛晃一招，讓人相當失望。內政部主要是把各縣市的承辦人員找來台北開會，行政官員彼此唸經給對方聽，對於民間社會的要求大抵皆是忽視的。倘按此草案內容修正，地方首長仍是大權在握，依舊可以胡亂徵收，人民的基本權利根本不獲保障。

發表於2011年2月11日，《中國時報》時論廣場，A26。

看守台灣:陳鴻源、彭秀春、董仲舒

「馬面」選前夜的一顆子彈，意外扯出國民黨陳鴻源副議長的龐大資產，光是名下土地就高達465筆，還有16筆建物。據報導，這些不動產大抵皆是座落於大台北都會區，其中更有許多是位處在台北市大安、文山及內湖精華地段，由此可見陳鴻源副議長的財力實在是非常雄厚，將其稱為「大地主」應該是不為過。

彭秀春何許人也？她是苗栗竹南大埔的居民，她和先生一起在大埔經營一間面積僅有8坪大的西藥房，大埔事件之後，縱然吳敦義院長承諾「建物保留、農地集中」，但由於她沒有農地，僅擁有的西藥房又是位於兩條馬路的截角，致使建築物很有可能仍會被徵收，除了房屋要被拆除外，8坪大的基地將僅能保留0.3坪，吳院長給她的承諾極有可能會跳票。她現在幾乎是天天以淚洗臉，極度的憂慮。

董仲舒則是中國西漢時期的思想家，西漢初期雖有文景之治，但是許多官員、商人及地主大肆兼併土地，使得土地所有權大為集中，土地僅為少數人擁有。他指出那時的情況為「富者田連阡陌，貧者無立錐之地」，他對於富有一方的形容為「邑有人君之尊，里有公侯之富」，至於貧窮者則是「常衣牛馬之衣，而食犬彘之食，重以貧暴之利，刑戮妄加，民愁無聊，亡逃山林，轉為盜賊」。他因此建議漢武帝「限民名田，以澹不足，塞兼并之路」，所謂名田即占田也，此為重要的限田之議。武帝採用之，下令「賈人有市籍及家屬，皆無得名田以便農；敢犯令，沒入田貸」。這為繼孟子之後，中國土地改革第一聲。

土地所有權集中向來為嚴重社會問題，為了防止私人壟斷土地，土地法第28條、土地法施行法第7條、及平均地權條例第71條皆有私有土地面積最高額之限制。法條規定已經建築及尚未建築土地，其合併面積最高額約為61.44公畝（1858.56坪），其中尚未建築之土地，最高額上限為十公畝（302.5坪）。假設陳鴻源所擁有的土地皆為已經建築土地、每筆土地的面積約為45坪，那麼依據法律最高限額的規定，他約能夠擁有41筆的土地，但是實際上，他卻是擁有465筆，是法律規定的11倍。

土地投機炒作已成為政府及政治人物的聚寶盆，陳鴻源能夠「非法」的擁有465筆土地，彭秀春卻要「合法」的被剝奪僅有的8坪大土地，這是個什麼樣的社會？其實我們社會中尚且有千千萬萬個彭秀春，他們根本無法擁有土地及房屋。陳鴻源的土地及彭秀春的西藥房，是「富者田連阡陌，貧者無立錐之地」的現代版本。（政治大學地政學系教授）

本文於2010年12月13日發表於立報看守台灣專欄