與「台北菁英」談中科四期

聽聞中科四期園區即將動土，筆者來自農村，想與「台北菁英」分享一些媒體沒有報導的事情。

首先，面對中科四期區委會的通過及當地農民土地即將遭受徵收，如果區委會純然是個由學者專家組成的委員會，那中科四期開發案是遭否決的，因為共有十六位委員投票，贊成者十一位，反對者為五位，贊成者中九位為政府各單位代表，學者專家僅二位贊成；相對地，五位反對者全部皆為學者專家。所以，扣除政府各單位代表，反對與贊成的票數是五比二，反對比率高達七十一％！政府其實是藉由政府各單位代表來灌水，才讓此案通過，試問，這樣的決策結果，怎會有其正當性及合理性？部分彰化縣民又怎麼會服氣呢？

「球員兼裁判」的制度偏頗設計，並不僅止於此。中科四期雖已通過環評，但是環境影響說明書是由誰來製作？根據環評法第七條的規定，環境影響說明書是由開發單位自己提出，也就是說，開發單位自己要開發，竟然是由自己來作環評，這有可能客觀嗎？

再者，土地徵收的程序中，規定要舉行公聽會，但是這個公聽會是由誰來舉辦？根據土地徵收條例第十條的規定，此公聽會竟然是由需用土地人自己來舉辦，也就是說，要徵收私有土地的人自己來舉辦公聽會，試問，這有可能中立嗎？有可能做出不應徵收的結論嗎？簡直是天方夜譚！

這就是制度設計的偏頗，這才是問題的關鍵！一般民眾皆被排除在外，成為沒有權力者，對公共政策的決策根本沒有置喙的餘地。

十一月五日的區委會中，來自大排沙農場旁相思寮的阿公阿嬤們，淚灑會場，他們哭喊：「我七十幾歲了，從出生就住在那裡，十多間房子徵收才百來萬，你們的樓房一間百來萬要不要賣啊？比土匪還不如。堂堂一個縣府，沒有照顧我們這些傻百姓，反而陷害我們。」「我們這些百姓從年輕一直拚到老，才能有個地方住而已。這麼鴨霸什麼都要把我們遷走，十一月底說就要去拆房子，公媽不知要請到那裡？」

國家可以這樣對待農村的「傻百姓」嗎？

本文於2009/11/18發表於自由時報

政府浮濫徵收民地

在民眾抗議聲中及許多重大影響事項皆尚未釐清之前，如同環評的審查，內政部區委會也通過了中科四期的審查，這樣的結論及其嚴重忽略公民參與的行政程序，再度重創政府公共政策制定的正當性及合理性。

在區委會前次開會時，來自彰化的阿公阿嬤們當場泣訴自己家園即將遭受政府蠻橫徵收，未來生活將無所依靠，聽者無不動容，同感哀戚。土地徵收是國家非常重要的公器，一般先進民主國家皆不隨便使用，往往將其列為最後、非不得已的手段，因為其將產生非常嚴重的效果。但是，反觀我國長期以來卻是進行非常浮濫的土地徵收，政府動不動就祭出土地徵收的公權力，土地徵收竟成為政府施政的最優先手段，這在宣稱為實施民主制度及保障私人財產權的台灣，實在是最大的反諷。

須知土地徵收的啟動一定要有公共利益的前提，公共利益的獲取是需要有嚴謹的行政程序及地方住民的充分參與，經由這些程序來尋求彼此最大的共識，但是，現行運作的非都市土地使用管制體制及土地徵收條例卻有著太多的缺漏與不足，公共利益一詞反倒成為權力擁有者（如地方政府）剝奪私人財產權及生存權的最佳藉口與利器。可悲的是，地方住民及土地擁有者在法令制度上竟然毫無反對的權力，法規中雖有公聽會、協議價購、及土地徵收審議委員會的審查，但本人要誠實及非常痛心的告訴社會各界，這些都是口惠而實不至！

地方住民與土地有著相當深刻的連結，他們對於農地也有著與政府及財團不一樣的詮釋，農地不應純然由經濟面向來對待，農地其實是當地住民安身立命及心靈認同的空間，尤其是對於那些七、八十歲的老人家而言，農地實在是太重要了，保有農地，生活及生命就有希望，他們的生活及生命也就得以存續。台灣農村雖大多已呈現老化的現象，但是這些老人家仍應享有生存的基本權利，這不應因提升經濟產值的口號而被剝奪。

政府理應深入調查中科四期的興建對當地社會、人文、及人民福祉所產生的影響，並且要尊重當地住民的生存選擇權利，而且也應根據相關行政程序法令，啟動公共利益的評估，至少要舉辦嚴謹的聽證會，如此才不會形成社會更大的撕裂與衝突，對於人民的權益也才有保障。建議政府，在上述工作尚未完成之前，中科四期應予緩議。
本文於2009/11/13 發表於自由時報

探求一個合理的環評架構

明天即將召開中科四期環評大會，環保署前預料又將聚集大批來自彰化及雲林的鄉親，表達對此案的嚴重關切。歷史似再度重演，好像又回到了一九八○的自力救濟年代。為了消弭環保抗爭，政府積極引入先進國家所採用的環評制度，它被視為是解決經濟成長與環境保護二者衝突的最佳機制。可是，雖然《環境影響評估法》已經通過多年，許多重要開發案件皆經過環評審查，然而，環保抗爭卻沒有因此消失，激烈衝突景象仍不斷上演。為什麼？

　在環評之中，科學及客觀被畫上了等號，只要是符合科學的，就是屬於客觀的；其不包含主觀的成分，而這也代表著公共利益，一般社會大眾應該予以接受，科學的決定因此可以用來作為開發案件准駁的主要、甚且是唯一的判準。另外，環評其實是事前的預測行為，是在工廠或設施尚未正式動工之前，採用不同的科學模式，來預測及評估其未來對環境可能帶來的影響，預測的結果卻被視之為「事實」，是不容被質疑的。

　但是，上述科學可以決定一切的論點，其實早就不完全為地方民眾所接受。所謂科技中立之說、及科學是純粹追求事實而不考慮任何後果的立論，已經為環保運動參與者所拒絕。科技，一個被工業及資本社會預設為中立的事項，其實隱藏著許多重要的價值選擇。為了保持科技至上的價值觀能夠支配整個社會，制度上的設計往往是避免科技的運作遭到民眾參與的干擾，權威當局因此通常把那些原本是政治及社會的議題轉化及定義成科技的問題；因此，去解決這些問題的方法就是要仰賴科技專家，而不是民主的參與。

　另一方面，現代的社會已經步入了風險社會年代，現階段我們相當強調風險評估，而環評其實也就是事前的風險評估。由於部分科技專家體認了科學知識有其不確定性及不可靠性，為了解決這個問題，專家們嘗試運用風險評估的方法，建構起「可接受風險」的概念。彼等依照「客觀事實」，將風險置於「可計算性」的範疇內來予以解析；依賴「機率」的概念將其量化計算，繼而將其轉化為「可接受風險值」，嘗試以此來重建科學的權威性，說服民眾，並成為公共政策制定的依歸。

　不過，所謂的「客觀事實」並非純然是那麼客觀，它往往是受到研究者主觀立場的影響，這進而使得科技專家所認定的「可接受風險」，與生活經驗者、及那些可能因此決定而受到負面波及者，有了相當大的差距。也就因為如此，風險評估的方法往往是有許多不同的計算模式，由這些不同模式也產出許多不一樣的「事實」，但其所導引出來的決策方向，可能會是完全不同的。讓人相當頭疼的，在這不同模式之間，我們（包含了科技專家們）實在是缺乏客觀的操作準則來確切的評斷何者模式才是正確的。

　在這種情況之下，如何對「可接受風險」產生共識，並獲得決策，就是現存社會的一個重大的議題。該如何對付這個難題？

　德國社會學者Beck認為我們可能必須重新定位科技進步與文明發展的整體關係，並將公共政策的決定權回歸於社會，經由社會理性（非科技理性）之論述來達成決策的選擇。這也就是說，「可接受風險」決策，是一個結合自然科學與人文科學、日常理性與專家理性的共生體，它不能透過個別專業化而彼此孤立，不能依各自理性來發展，而是必須跨越學科及團體來尋取共識。

　在這當中，地方住民的意見必須給予充分的尊重，並將其納入風險評估之中，也就是說，環評其實是個充滿了政治、社會、環境及倫理的重要議題，絕非僅是科學的問題，它不應由科技專家所獨占，地方住民應該被賦予參與的權力及相對的自主空間。缺乏民眾的參與，是我國環評制度的最大缺憾，而這可能也是環保抗爭不斷上演的主因。

本文於2009年10月29日刊載於中國時報

格達費的帳篷與國土規劃

利比亞領袖格達費出國訪問時，喜歡在受訪國搭起帳篷，充當海外行宮。前幾天他出席紐約聯合國大會，又企圖在美國搭帳篷，但是卻無法如願，各地方政府除堅決拒絕外，並要求部分已搭起的帳篷必須立即拆除，其所持的理由乃是該帳篷構造物已經違反了地方政府所發布的土地使用分區管制法令。

土地使用分區管制是土地規劃與管制的一個主要手段，它為全球大部分國家所採用，此次格達費所訪問的紐約市，碰巧就是該制度的創始地，它於1916年在曼哈頓開始實施後，迅速的為美國其他城市所模仿。都市的土地被分成了不同的使用區，如住宅區、商業區等，各有不一樣的建蔽率、容積率、建築高度等限制。這些限制似乎是與美國憲法中對於私人財產權的保障相互衝突，因此，時常遭到挑戰，但是美國最高法院於1926年經由Euclid個案的宣判，正式宣告它的合憲性，因為這些對於財產權的限制，乃是為了公共利益的目的而來。

台灣於日治時期就引進土地使用分區管制制度，實施於都市地區，至於非都市部份，則是要待1970年代區域計畫法執行之後，才告正式確立。但是，這個制度的最大缺憾，乃是它過於僵化，這使得許多土地開發因此受到限制。晚近為了解決這個問題，許多富創意的方法被建構起來，但是基本上仍然是尊重土地使用分區管制的理念。

另一方面，與此制度相對應的，乃是實施於英國及極少數國家的開發許可制，英國於1921年陰錯陽差的創造出開發許可制，開發商在開發之前，必須先向地方政府提出申請，在地方政府審查通過後，才得以興建。上述的審查是採個案模式，即地方政府可依不同個案特性而有不同的決定，因此各個案間的差異性可能是相當大的。這樣的差別作法雖引來公平性的批評，但卻依舊實施於英國，學者稱，這乃是因為英國有著習慣法的法律背景，及地方政府自主的悠久傳統。

我國雖採土地使用分區管制制度，但卻屢遭土地開發業者的批評，過去在政府減少干預的思維下，在1983年引入開發許可制，運用於非都市地區，而過去由經建會所提出的國土計畫法草案，也是要運用此制度於未來土地使用計畫之中。我們將開發許可制視為是單純的技術操作，忽略了其背後支撐的文化、法律及民主因素，這使得開發許可制已經儼然成為財團、建商及地方派系進行土地炒作的最佳工具。

88風災後，國土規劃成為一個熱門的議題，可惜我們卻相當缺乏對於開發許可制過往實施經驗的深入檢討。格達費被拆除的帳蓬可否給我們一些省思？

本文於2009/10/05發表於立報看守台灣專欄

召開全國土地問題會議

為了年底選舉，立法院國民黨團強力運作要在八月下旬召開臨時會，其政策會執行長表示，「即使用表決也能通過一、二案」。由於所列舉的法案充滿著爭議，社會各界仍有許多的疑慮，其中又多涉及土地相關議題。因此，我們認為，政府此時應該要儘速召開全國土地問題會議，來尋得社會的共識，而不是立法院內的「表決臨時會」。

回首過去，就在二十年前，一群無力購屋的「無殼蝸牛」組成了「無住屋者團結組織」，他們運用幽默嘲諷的方式，發動了一次又一次的都市社會運動，相當成功的表達出他們對於高房價的不滿，活動高潮之一是他們帶領了數萬名民眾「夜宿忠孝東路」，用臥睡在高房價地段人行道的「享受」，來控訴政府住宅及土地政策的無能。

這個運動間接促成了空前又絕後的「全國土地問題會議」，眼看民間力量風起雲湧，當時政府即刻邀集了各方人士浩浩蕩蕩的進行相關議題的研討，會議內容包羅萬象，有都市計畫體制、公有土地政策、農地及山林地政策、土地稅制等，讓學界、實務界及民間團體能夠有一個與政府對話及溝通的場域，而不是彼此經由傳媒、或是街頭來相互放話與對峙。

就在此刻，土地問題依舊是非常嚴重。都市內房地產價格仍然是高不可攀，「一個月薪三萬四千元的上班族，要二十三年不吃不喝才買得起台北市的房子」，這對於年輕人及中下階層而言，是何等殘酷的一件事情。非都市土地也是問題重重，農發條例的修正，使得別墅型農舍大量興建於優良農田，這不僅對農業生產帶來莫大的衝擊，也破壞了鄉村景觀及原來的社區紋理，所謂的「農地農用」最後防線，已經是完全的崩潰。另有地方政府假借工業區開發，濫用土地徵收權力，不斷的對農地蠶食鯨吞，讓地方老百姓受驚害怕，失去其生活的最後依靠。

土地是重要的資源，也是資產，它更是我們安身立命之所在，我們必須用非常嚴肅的心情來珍惜它。二十年了，我們土地問題的嚴重性不曾稍減，它反而是更加的險峻，這些問題隨處可見，用不著費心找尋，也用不著高深的學問，只要你願意睜開眼睛，誠實用心，馬上都可以看得到的。一個宣稱要聞聲救苦的政府及政黨應該是要看得到及聽得見的。

本文刪減版於2009/08/07發表於自由時報澄社評論。

要相信哪一個馬總統？

今年四月二十九日晚上，台灣農村陣線受邀，與馬英九總統溝通農村再生條例草案的相關問題，農委會陳武雄主委也隨同在旁。當晚討論熱烈，幾乎是欲罷不能（請參考「4/29之夜：與馬總統談農村再生條例」http://www.dfun.com.tw/?p=12188），由馬總統的談話內容，明顯可以感受到他對於此條例草案是相當的保留。

當晚的結論大抵有二：一為農村再生條例草案千萬不要急著通過，馬總統說，「千萬不要投入了二千億，卻製造出四千億的問題」；他甚且再三強調，「農村規劃不能只做些景觀美化」。二為他當場指示陳主委，一定要多與台灣農村陣線及社會各界溝通，建立共識；馬總統並要求陳主委把修好的條例草案公開上網，廣納各界意見。

那晚之後，我無緣再見陳主委、或是農委會水保局負責的人員，只收到一份農委會轉來的立法委員所提出的不同版本；農委會並沒有對台灣農村陣線成員進行法案溝通，我們也沒有看到農委會水保局所提出的修正版本，更遑論是公開上網了。不料，八月初新聞報導，馬總統親自表示，農村再生條例要趕快通過！配合著近日立法院國民黨團極力主張召開臨時會審查農村再生條例的報導，立法院在月底召開臨時會似乎已成定局，而針對的法案就是農村再生條例！

我們台灣農村陣線成員迷惘了，我們是該相信四月二十九日的馬總統？還是八月一日的馬總統？在農村再生條例草案未見修改的情況下，馬總統怎麼會有這麼大的改變？

台灣農村陣線並不反對農村再生，只是希望這麼一大筆的金錢投入，能夠真正關注到農村及農民的需要。因此我們要求這二千億基金，至少有百分之五十是投入於農民所亟需的生產及產銷之上，而不只是硬體工程建設及景觀的美化。

我們對於土地活化專章也相當擔憂，農村及農地的規劃茲事體大，絕不是少數幾個條文，並經由空白授權就能夠解決的，因這涉及了國土整體的規劃。所以，我們期盼能夠有個專法，像都市計畫法一般，至少提升到這樣的層級，才能夠真正照顧到農村及農民的需要。

台灣的農村相當多元，有許多已是生存於邊際線上下，期盼馬總統能夠真正關懷弱勢者的需要，並協助農村建構起良好的制度。二千億基金終究是會投入，但有急於這一時嗎？是為了年底縣市長選舉嗎？這關係著總統的誠信問題！

（作者為國立政治大學地政學系教授）

本文於2009/08/03發表於自由時報

請肯認及尊重民間社會

徐世榮（政治大學地政學系教授）

自從政黨輪替之後，一股強烈欲限縮民間社會活力的舉措不斷的湧現，這不僅發生於政府的行政作為，在許多相關立法中也明白表露。例如，執政者在陳雲林來台時的粗暴表現，讓人驚覺台灣民主的嚴重倒退；近日來超過百位學者及社運界人士挺身自首，聲援李明璁教授及林佳範教授，強烈抗議執政者欲藉由集會遊行法來箝制人民的公民權利，壓縮民間社會的空間，此為一最佳實例。

民間社會的活力偶而是透過社會運動或自力救濟方式來予以呈現，它對於現有的公共政策或是政治結構會帶來一定程度的衝擊，可能也會引起社會的緊張，這對於狹隘以經濟成長為施政主軸的保守型政權而言，是個嚴重的威脅，因為這些運動包含了環保、農民、勞工、族群、性別、住宅、土地認同等多元內容，會嚴重影響資本的積累及效率的提升。因此，這些社會運動在以往通常會被污名化，被醜化為「不理性」、「泛政治化」、「非經濟因素」、或是被冠上「環保流氓」的暴力稱謂，主政者欲除之而後快，而集會遊行法及檢警人員就成為最佳的工具。

上述的論調及作為充斥於民國70年代，尤其是解嚴的前後，那時立法院前的中山南路及行政院前的忠孝東路成為社運界的最愛，熱鬧滾滾。如今時過境遷，盛況不再，倘回首從前，再細讀彼等的許多訴求，可以發現這股社運力量根本不是主政者所宣揚的那樣負面，它們大部分反而是社會進步力量的前緣，因為它們帶動了政策的改變、制度的變遷、及政府行政組織的調整，它們是一股促使我們社會開放改革的正面力量。

這也印證了都市規劃學者曼紐‧卡司提爾（Manuel Castells）透過其對於社會運動的研究來分辨「政治體系」與「民間社會」的差異。他認為政治體系的目標是在於政府，因此必須倚賴於政府，並且成為政府連結的一部份，所以在某種程度之下，政治體系必須制度化某種社會控制，並且接受某種程度的妥協或交易。可是，另外一方面，社會運動則是生存及發展於民間社會，它並不像政治體系一般，必須受限於遊戲的規則，或是拘泥於制度化的傳統價值及標準。這也就是為什麼社會運動是社會進步創新的主要來源，而政黨、政治聯盟、利益團體或地方派系則為談判及利益交易的對象。

一個健康及民主的社會往往是體現於民間的活力，主政者應予以尊重，這恐無法透過威權的立法及行政來予以限縮，尤其是台灣社會已艱辛走過了一段自由化及民主化的歷程，我們不可能再回到從前，一個活潑又具相對自主性的民間社會已成為我們社會最佳的資產！

本文於2009/7/19發表於立報看守台灣專欄