依法行政還是依法暴政

這次抗議苗栗大埔4戶遭到拆除，被拖被打還說要用公共危險罪移送，讓我很訝異，但我一點都不怕，因為這只是我作為一個人很基本的表達。3年前我陪著大埔的農民到行政院，此事的前後緣由，包括行政院如何承諾，我最清楚，我對這群大埔農民有道義上的責任。吳敦義說當初答應的條件已經給了98％、99％，但關鍵是你當初怎麼答應人家的？這24戶產權都是獨立的，不是共有財產，你說給了98％、99％，有什麼意義呢？事實上，當初在行政院，內政部營建署連都市計劃圖都畫好了，建物全數保留，你怎麼可以這樣反悔、欺負人？

我無法理解馬英九在想什麼，為什麼這4戶沒辦法保留下來？用一個誅心之論，就是馬英九放任，劉政鴻要報復，透過拆屋來展示他的權力。

政府徵地「殺紅眼」

從美國念書回台灣後，我很深刻地感覺到台灣的土地徵收實在太過浮濫。在美國，土地徵收是天大地大的事，就算有，大部分都是政府向民眾協議購價來取得土地。日本當年為了蓋成田機場，曾引爆了非常強烈的抗爭，稱為「三里塚事件」，當時民眾為了反徵收，甚至住到樹屋裡，警察還把樹砍掉，死傷非常慘重，最後是日本首相親自道歉才了事。為此，日本對土地徵收有非常深刻的反省與調整。我們台灣的面積約為日本的1╱10到1╱11，但我們徵收的個案卻是日本的10倍，相對應下來，台灣的土地徵收個案是日本的100倍。

而這只是「一般徵收」的個案，還不包括像苗栗大埔、淡海新市鎮、桃園航空城、機場捷運A7線這種動輒數百公頃，甚至上千公頃的區段徵收。可以說，它們已經習慣，把徵收當成取得土地的唯一的手段，這個政府已經殺紅了眼。

為何殺紅眼？因為從中央到地方政府的財政赤字，所以習慣性地透過土地開發，把農地變建地來解決債務，而區段徵收就是用來進行土地開發的工具。更過分的是，這個政府還把區段徵收曲解成政府與民間的合作開發，以此來規避嚴格土地徵收繁複的要件拘束。

另一項原因就是政治力，名為開發，其實是地方政治人物與派系在炒作，透過都市計劃與區段徵收，把這些樁腳綁起來，都市計劃成為政治力交換的場域，如何實現公共利益？

地政舊制台灣還用

看到這些事，我心裡頭實在既難過又掙扎，因為這些制度都是我們地政領域的老前輩制訂下來的，但這些制度實在有問題；區段徵收是19世紀的制度，歐洲早在20世紀就已廢棄，沒想到台灣到了21世紀還在使用。

台灣的土地徵收法令千瘡百孔，包括《土地徵收條例》、《都市計劃法》、《區域計劃法》都制訂於解嚴前，這些法令都還沒解嚴，才讓劉政鴻有這麼大的權力；所謂依法行政就因此變成依法霸凌、依法暴政。馬政府與劉政鴻不斷說拆大埔4屋是為了公共利益，但公共利益到底是什麼？是縣長說了算、有權的人說了算嗎？真正的公共利益必須有正當的行政程序來形塑，但台灣卻以多數利益來取代公共利益，選舉贏的人來詮釋所謂的公共利益，這是台灣最大的危機。（陳嘉宏記錄整理）

發表於《蘋果日報》，2013/7/25。

你們憑什麼決定我們的生死？

近年來，陪同反對浮濫土地徵收的許多自救會朋友們到處陳情抗議，聽到了許多感性或憤怒的訴求，其中最讓我震撼的一句話就是：「你們憑什麼決定我們的生死？」由於國科會計畫開發中科四期，將毀掉彰化二林相思寮社區，致使許多阿公阿嬷流離失所，當內政部區域計畫委員會在審查本案時，一位來自相思寮的朋友在營建署的會議室內，當著所有的區委會委員不斷地大聲呼喊這一句話，那個場景讓我印象深刻，永遠難忘。

你們憑什麼決定我們的生死 ?

就因為「你們憑什麼決定我們的生死 ?」 由於這一句話，讓我更加體悟了土地的生命價值，它絕非是金錢即可予以衡量的；也由於這句話的啟發及參與了許多社會運動，讓我學習了重要的知識（姑且將其稱之為「人權知識」吧），而這是目前學校教育嚴重缺乏的面向。

若以近日來沸沸揚揚的苗栗大埔區段徵收為例，倘由學術的觀點予以審視，它根本就不符合土地徵收必備要件 ，就連去年《最高行政法院101年度判字第953號判決》都已明白指出，本案並「未落實審查上開所舉各項而徒具審議形式，其審議程序，即難謂適法。」本案明顯侵害人民於憲法上所保障之基本人權。但是各級都市計畫委員會及內政部土地徵收審議委員會卻都予以通過，怎會如此？這除了委員會的組成有嚴重問題，與政府於財政及政治的考量之外 ，應還涉及了行政界及學術界所共同建構出來的偏差法令制度及知識體系。

合作開發還是被迫捐地??

民國七十五年《平均地權條例》做重要的修訂，政府將區段徵收建構為：「本質雖仍為政府以公權力強制取得土地之徵收性質，但事實上，已演變為另一種形式之『強制性合作開發事業』。」民國七十九年行政院訂頒：「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發。」在這之後制訂或修訂的許多法規中，也相繼納入區段徵收，這使得被徵收的土地倍增。

政府將區段徵收制度定位為「合作開發」，那學術界如何配合呢？學術界所建構的理論乃是「土地使用變更回饋」及「使用者付費原則」。彼等認為開發完成之後，原本的農地變更為建地，土地價格自然會上漲，因此認為原土地所有權人是得利者，因此必須有所貢獻，其主要的做法大抵就是「捐地」。原土地所有權人必須「捐地」給政府，而政府也是透過這些「捐地」來遂行其骨子裡頭的真正目的。這套偏頗的法令制度及知識體系大抵是以土地價格的高低來予以衡量及換算，或可稱之為「經濟知識」。

「經濟知識」為何可以凌駕於「人權知識」之上？

試問，「土地使用變更回饋」及「使用者付費原則」學術理論可以取代土地徵收所必備的前提要件？「經濟知識」為何可以凌駕於「人權知識」之上？眾所皆知，區段徵收範圍內的部份土地所有權人是被強迫參加的，完全沒有拒絕的權利，對他們而言，區段徵收明明就是「土地徵收」，政府怎可將其誤導為「合作開發」呢？若再進一步以大埔這四戶為例，他們都是位於公義路上，都是第三次碰到土地徵收，他們根本不需要參加這次的土地開發或土地使用變更，為何苗栗縣政府一定要將他們劃入？理由何在？除了用搶奪土地來解釋外，還想得出其他的理由嗎？現行的都市計畫及土地徵收制度讓政府可以合法的搶奪民產，若用「強盜政府」或「土匪政府」來予以形容實不為過。

中央及地方政府為了滿足其需要，建構了偏差的法令制度與知識體系，讓政治人物可以為所欲為，人民基本人權卻因此遭致嚴重剝奪，這明顯不符民主憲政國家基本要求。在這個時刻，我們要明白的指出這些錯誤與偏差，並勇敢的以直接行動來抵抗這個「強盜政府」。畢竟，你們憑什麼決定我們的生死？

註解：
1.土地徵收嚴重剝奪了人民於憲法上所保障的基本權利，因此一定要非常謹慎為之，一般所稱土地徵收必備要件包含五大部分：公益性、必要性、比例性、最後不得以手段、及完全補償等。
2.請見拙著，〈威權體制 讓劉政鴻為所欲為〉，發表於《蘋果日報》，2012/7/8，A17。


本文發表於《地產專欄》，2013/7/17。

有話直說：公共利益豈能由少數人決定

針對苗栗大埔四戶，馬總統雖表示「依都委會決定去做就對了」，但卻也語帶保留，表示當公共利益與財產權保障出現衝突時，保障程度不是沒有討論空間。問題是，拆除這四戶是否符合公共利益？公共利益該如何決定？現行都市計劃與土地徵收是運用何種體制來決定公共利益？

土地是人們溫馨及賴以為生的家園，絕不可隨意予以侵害。那麼，何時才能剝奪？如同馬總統所稱，必須是符合《憲法》第23條「促進公共利益」才得以為之。何謂公共利益？吳庚前大法官一針見血的指出「立法者與執法人員對『公益』或『公共利益』的認知錯誤」，他說，公共利益是「各個成員事實上利益，經由複雜的交互影響過程，所形成理想的整合狀態」，他強調，「在多元社會須持續的透過公開討論形成共識」才是公共利益，但我國現行相關的計劃體制卻嚴重缺乏這樣的思維與設計，致使基本人權遭致嚴重剝奪。

拆大埔四戶已違憲

以都市更新為例，今年四月大法官釋字第七○九解釋文宣布《都更條例》違憲，主要理由就是其不符合《憲法》要求之正當行政程序。解釋文指出，為「能確實符合重要公益、比例原則及相關法律規定之要求，並促使人民積極參與，建立共識……。而於都市更新事業計劃之核定，限制人民財產權及居住自由尤其直接、嚴重，……應規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辨後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，始無違於《憲法》保障人民財產權及居住自由之意旨。」試問，苗栗縣政府拆除大埔四戶時有做到嗎？

難以想像，我國相關計劃體制對於公共利益之決定，仍然停留於威權時代的委員會專制模式，也就是由少數人所組成的都市計劃委員會、區域計劃委員會、土地徵收審議委員會等來決定。若以都市計劃委員會為例，根據「各級都市計劃委員會組織規程」，內政部都委會為二十人至三十人，縣市都委會為十二人至二十人，主任 委員由首長兼任，其他委員則是由首長派聘之。

首長掌控生殺大權

在這些委員中屬「主管業務機關首長或單位主管」及「有關業務機關首長或單位主管或代表」，就幾乎佔了一半，加上當這些委員不能出席時，得指派代表出席及表決，但其他委員則無此特權，因此真正的多數其實是政府行政官僚。首長不僅沒有利益迴避，也幾乎完全掌控議案同意權，這表示公共利益少數人即可掌握生殺大權。

多年前，我國在制訂《行政程序法》時，原本欲師法德國法制，將「計劃確定程序」納入，惟當時仍深處舊時代，致使「行政計劃」條文大多被刪除，僅象徵性保留二條，無法發揮作用。如今，台灣社會已大步向前，權力菁英卻依舊不願將公共利益的詮釋權釋出，這讓人遺憾！拆除大埔四戶，就明白表示我國一直走不出過往威權專制體制！

發表於《蘋果日報》，2013/7/16。

威權體制 讓劉政鴻為所欲為

苗栗縣劉政鴻縣長撕毀三年前「原屋原地保留」承諾，執意要強拆大埔四戶，引發社會強烈反彈，大埔四戶為何會引發爭議？劉又為何擁有這麼大的權力？問題要如何解決？

第一、土地徵收是對基本人權的侵害與剝奪，一定要遵守非常嚴謹的要件，這些要件包括了公益性、必要性、比例性、最後不得已手段及完全補償等，上述要件皆須吻合，且缺一不可。去年最高行政法院101年度判字第953號判決已指出，本案「並未落實審查上開所舉各項而徒具審議形式，其審議程序，即難謂適法。」

忽略基本人權保障

第二、台灣社會雖已解嚴，但許多公共政策之制訂仍然嚴重欠缺大法官釋字第709號解釋文所要求「正當行政程序」。現行都市計劃的理念與制度是建構於1960年代，為行政官僚與技術專家決策為主的菁英規劃範型，都市計劃的價值取向因此非常重視經濟成長及專家官僚決策，並由此途徑獨斷所謂的公共利益，但這卻嚴重忽略民眾參與及基本人權的保障。

劫貧濟富強盜行為

其次，政府為了把區段徵收當成土地開發之手段，並規避前述徵收要件之拘束，1986年《平均地權條例》修訂時，刻意將其詮釋為「本質雖仍為政府以公權力強制取得土地之徵收性質，但事實上，已演變為另一種形式之『強制性合作開發事業』。」就是這個威權體制讓劉縣長能夠為所欲為。

第三、政府角色嚴重偏差，政府財政赤字嚴重，所需財源由何而來？政府不僅不敢對政經權勢優位者下手，而且還給予各式各樣的減免與優惠；但面對社會弱勢時，卻是強勢介入，隨意取走他們的土地。透過區段徵收，地方政府約略可取得三分之一的土地，經由這些土地的標售與讓售來彌補財政。再者，地方派系的主要利基乃是土地投機炒作，透過區段徵收也可遂行鞏固及拉攏樁腳的政治目的。這明顯是劫貧濟富、強盜的行為。

土地與人民有著深刻的連結，對許多人而言，土地是用來生活的，不是用來買賣的。大埔這四戶絕非特殊個案，代表的是國家體制及政府施政的偏差。台灣公民社會已大步向前，卻仍然被戒嚴體制所困，盼望全國民眾都能夠勇敢站出來，向這個蠻橫政權說不！

發表於《蘋果日報》，2012/7/8，A17。

大埔事件再起，明日（6/27）將重回行政院抗議！

各位朋友，大家好

苗栗縣政府正式發文給大埔自救會成員，表示要強力拆屋，這與三年前的協議內容（基地及房屋原位置保留）完全不同，大埔自救會、台灣農村陣線、及來自各地的自救會朋友們，明日（6/27）上午10點將重回行政院前進行抗議，如果您時間允許，還請大家一起來給予協助，我們很需要您的幫忙，謝謝。

徐世榮敬上

都市計畫與正當行政程序：請台南市政府把人當人看！

《都市更新條例》三條文於今年四月被大法官宣布違憲，其主要理由乃是這些條文不符合憲法所要求的正當行政程序。釋字第709號解釋文指出，這是因為都市更新事業計畫的形成過程中，「並未要求主管機關應將該計畫相關資訊，對更新單元內申請人以外之其他土地及合法建築物所有權人分別為送達，且未規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定…」。這號解釋文頗受社會各界讚揚，因為它明白指出我們所追尋的公共利益與正當行政程序無法分離；也就是說，我們必須透過正當行政程序，經由公平公開公正的民眾參與，共同來捕捉及形塑那抽象及難以界定的公共利益。反之，當正當行政程序沒有被確實履行時，政府行政機關的行政作為就極有可能是公共利益的扭曲及誤導，並造成人民財產權、生存權、及居住權的嚴重侵害。

《都市更新條例》是《都市計畫法》的子法，二者緊密相嵌，其應履行之正當行政程序應無二致。因此，當前者被明白宣布違憲之時，那目前行政程序規範更顯粗糙的後者，它能夠迴避這個嚴肅課題嗎？「都市計畫」的影響層面遠比「都市更新事業計畫」更深更廣，它難道不應履行嚴謹的正當行政程序嗎？在釋字第709號解釋文提出之後，多年來積極推動正當行政程序的許玉秀前大法官，相當的興奮，特別應成功大學法律學系之邀，進行「釋憲之路的新里程：喚醒正當法律程序原則之魂」演講，她特別強調「正義始於程序終於程序」，因為我們必須尊重人性尊嚴及尊重人的主體地位，她說，「未遵守正當程序原則的程序，進入程序的人隨時淪為客體。正當法律程序所要實現的，就是把人當主體加以對待。」而這也就是她演講最終的精彩結語：我是人！

那麼，試問台灣現行的都市計畫有把人當人看嗎？在都市計畫形成的過程中，我們到底是是主體、還是客體？很遺憾地，縱然是到了21世紀，我們的都市計畫卻依舊是把人當成客體來對待，也就是台灣的都市計畫根本不把人當人看，而台南市政府最近在辦理台南市鐵路地下化都市計畫變更案就是一個最佳的例子。

我國現行都市計畫主要是建構於1960年代，當時派駐於台灣的聯合國顧問團把那時國外流行的規劃理念引入台灣，這些理念包含非常強調數量分析模型的系統論、及以技術專家與行政官僚決策為主的菁英規劃模式。都市計畫的價值取向變成非常強調提高經濟效率、及專家決策技術面向，我們的都市計畫長久以來也是由此來界定所謂的公共利益，嚴重忽略對於基本人權的尊重。相對的，我們也可以由制度面的修改時間來予印證，即《都市計畫法》分別於1964年及1973年進行重要修訂，並將上述規劃理念融入，從此確立了我國《都市計畫法》的基本架構，這也使得正當行政程序一直未獲重視。

這樣的規劃理念特別受到權力擁有者的喜愛，因為它們不僅不挑戰不公平的權力及利益結構，並且往往將不公義的社會問題扭曲為技術及工具的專業問題，由此剝奪了人民應有的選擇權力，進而消滅了人的主體地位，並使得其財產權、生存權、居住權等皆不獲保障。配合著過往的高壓威權統治，不論是都市計畫、區域計畫、或是土地徵收其實都被技術化及邊緣化了，民眾的意見及選擇根本不受到重視，反而是少數權力擁有者，他們的意見才是重要的，而我們也就一直承繼了這樣狹隘的規劃理念，至今依舊不改，公共利益就由這一小撮人在做決定。

但是，釋字第709號解釋文開啟了重要的一扇門，它將帶領我們走向另外一個都市計畫典範，但是權力及利益的擁有者卻是繼續頑強抵抗，不願意放棄他們現今所享有的既得利益。針對「反台南鐵路東移自救會」依據釋字第709號解釋文所提辦理聽證會的請求，台南市政府於日前正式回文拒絕，理由為「其案件性質及法源規定與本案並不相同，應無適用。」這樣的回應依舊是不把人當人看，台南市政府仍然不願意履行正當行政程序。試問，縱然台南市是由民進黨執政，其對於人性尊嚴的忽視與國民黨籍縣市首長又有何差別？

近日來，立法院針對《會計法》進行修法，由於欲讓顏清標公款私用除罪化，輿論譁然，連帶也讓民進黨大傷，因為我們看不到民進黨與國民黨的差別，我們根本看不到它有要提升道德水準及促進公平正義的作為，我們也看不到民進黨的地方執政者願意揚棄過往都市計畫的顢頇專制，把人民當成主體來對待。民進黨曾執政八年，並喊出轉型正義口號，但試問，多年來多少不合時宜的法規制度被修改了？再者，法規縱然沒有改，民進黨就可以以此為推託理由，延遲人民對於正當行政程序的渴望？如果以法規未改為理由，那民進黨與國民黨又有何差別呢？

展望未來，我們應該看誰願意來修改威權時代所遺留下來的許多缺乏正當行政程序的法規制度，而不是寄望於那隨時可變的民意調查。政黨輪替又如何？五星市長又如何？還不是繼續蹂躪人權！

Stimulus just more land grabbing

As it always does when it wants to boost a sluggish economy, the Cabinet recently proposed several short-term economic stimulus measures.

This should be something to celebrate, but, looking back at many similar government measures in the past, it is hard to be optimistic. It is likely many plots of land and houses listed for national construction projects will be expropriated, thus forcing residents to move out.

Many of the economic stimulus plans in the past were in essence land development projects, with the central or local government drawing up plans for local development, and then rezoning the land in the surrounding areas. This is how large tracts of farmland were redesignated for housing or commercial use, causing land prices to soar.

Through this method, speculative real-estate groups, backed by large corporations, make huge inappropriate profits, while the government uses it to buy off local politicians and also make a profit.

Is all this public land? No. The vast majority of it is private.

The government is taking advantage of how many farming areas have become impoverished and underdeveloped because of an aging society.

Instead of helping elderly farmers, it hits them when they are down by using expropriation or rezoning to force them to leave their farms.

The public sees and hears of so many major national construction projects, but how many of them are carried out?

Is there a real need for all this land to be expropriated? Do these projects stick to the original plans?

If they do not, does it mean the majority of these local development plans are fake and their only goal is to expropriate land and deprive people of their property?

On May 9, the Control Yuan reprimanded the Ministry of the Interior for its expropriation policies. According to the Control Yuan’s investigation of all land expropriation projects carried out by the government until December 2011, a total of 132 projects had not been used for the approved development within the time limit stipulated by the expropriation plan. These projects had been approved up to as early as 25 years ago and cover more than 1,370 hectares.

According to the Control Yuan, aside from leaving the expropriated land idle, people who claimed they had a use for the land failed to proactively come up with response measures to rectify the issue, review the original local development plans, or cancel the projects in accordance with the law.

The authorities in charge of these projects also failed to regulate and supervise these people, and to push them to meet their responsibilities according to the law, thus leaving these expropriated land idle for so many years, the Control Yuan added.

Furthermore, the Ministry of the Interior, as the competent authority in charge of implementing the Land Expropriation Act (土地徵收條例), seriously neglected its duty by failing to make all parties handle things in accordance with the law, the Control Yuan said.

The Control Yuan’s reprimand highlights the problem of excessive land expropriation in the nation and a lack of respect for the constitutionally protected right to own property and right to life.

The government often draws up local development plans without carefully studying how land will be expropriated and what the land will be used for. It basically agrees to any local suggestion.

This most recent reprimand by the Control Yuan only concerns regular land expropriation and does not include zone expropriation development projects.

If the various zone expropriation development projects, such as those going on in Miaoli County’s Dapu Borough (大浦), the Puyu (璞玉) development program in Hsinchu County’s Jhubei Township (竹北), the Taiwan Taoyuan International Airport MRT project, the project in Danhai New Town (淡海新市鎮) in New Taipei City’s (新北市) Tamsui District (淡水) and the Taoyuan Aerotropolis (桃園航空城) project were included, the number of cases involved would be even larger.

Economic stimulus plans proposed by the government should at least adhere to two major principles. First, they should not sacrifice public benefits and welfare. Second, they should strictly follow due process.

The government’s current actions are not in line with these principles. It carelessly uses its coercive power, deprives disadvantaged groups of their rights and welfare, and uses unjust administrative procedures to create a bunch of fake GDP growth data.

These actions have only assisted big corporations and speculators in driving up real-estate prices and contributed to the problem of social inequality.

Economic stimulus plans like these are frightening and the public would be better off without them.

Hsu Shih-jung is a professor in the Department of Land Economics at National Chengchi University.

Translated by Drew Cameron

Publish at the Taipei Times, 2013/06/08, p. 8.