強制徵地在臺灣：農婦服毒自殺 政府推動修法(南方週末訪問稿)

作者: 南方週末記者 劉斌 實習生 趙一丹 寇愛哲
2010-09-21 22:42:43 來源:南方週末

臺灣大埔當地政府強制徵地，動用推土機毀田，導致一農婦憤而喝農藥自殺。全臺灣反對徵地的農戶在「總統府」前集體抗爭，「行政院長」邀請農戶代表與宜蘭縣長「談判」。事件後，臺灣「內政部」會同各方代表，研討修訂《土地徵收條例》。

光著腳在“總統府”前抗議的大埔農民。 （“臺灣好生活”網站/圖）

「淩晨三點多，政府派出的二百多名員警準時一起行動。二十多輛挖土機、鏟土車開進稻田，它們或開挖或推土，甚至只是在稻田裡繞幾圈就開走。
「聞訊趕來的民眾隱忍著不敢阻止，其中一位憤怒的農民大聲喊要放火燒挖土機，但換來的是稻田被鏟成平地，放眼看去幾乎看不到還站立著的稻禾。」
這是臺灣公民記者dino.utopia在博客中的一段文字，記錄的是6月9日臺灣苗栗縣竹南大埔發生的政府強徵土地的一幕。當地要建科學園區，不過尚有24戶農民不同意徵地條款，於是政府「依法動用強制力」。
事態進一步惡化。8月3日，大埔一位73歲的農婦，因不堪忍受沒有土地的痛苦，喝下農藥自殺身亡。徵地計畫這才「暫停」下來。
終於，在最近，24戶農戶中的23戶和當地政府達成初步協議：農戶的房子得以保留，在房屋附近，他們將得到與被徵地面積一致的農地，繼續耕種。剩下的一戶，因為其房屋正位於規劃中的交通要道上，所以其拆遷方案還在談判中。
而在過去的幾個月的抗爭中，農戶、民意代表、非政府組織與當地政府展開了怎樣的博弈？

98%的「投降率」
臺灣威權時代制定的《土地徵收條例》現在依然生效。根據這一條例，只要多數用戶同意徵地方案，政府就可以對釘子戶強制徵收。
而在大埔，98%的農戶同意徵地計畫，這成為當地政府強制拆遷的重要依據。
從2004年開始，苗栗縣政府即以擴大科學園區為由，開始在大埔徵地。最初徵地面積為163公頃。然而2008年3月，縣政府突然宣佈為鴻海集團下屬的群創公司多徵收近5公頃，這24戶農民就在這5公頃區域內。
如果農民接受政府的徵地計畫，會得到相當於被徵用農地面積的40%的建築用地。因為建築用地地價更高，農戶一般都可以借此獲利。但是，大埔的不少農戶換得的建築用地不是靠近高壓線，就是靠近墳地，地價太低。
即便如此，在當地政府制定的徵地方案中，拒絕徵地的農民只能得到政府支付的「賠償金」，而且金額更少。所以絕大多數的農戶最終接受了政府的徵地方案。「98%不是同意率，是投降率。」農村陣線聯絡人蔡培慧對南方週末記者說。「農村陣線」是臺灣一家旨在幫助農民維權的民間組織。為了幫助大埔的24戶「釘子戶」，該組織從2009年起，就持續請當地農民到臺北開記者會，向各界表達訴求。農村陣線還組織位於新竹的臺灣清華大學師生，每週坐30分鐘汽車，跑到農戶家中調查情況，把他們的訴求發到網路上。
另一位長期為「釘子戶」們請願的是臺灣的「立法委員」康世儒。過去一年間，他組織農民輾轉各個行政機構抗議，縣政府、檢察院、「行政院」、「總統府」，「每一個能去的地方都去過了」。
就在事發前1個多月，康世儒還給臺灣「總統府」打電話，當面向「內政部長」江宜樺提出，希望找一位公正的人做中間人，解決農民和政府間的矛盾。但事與願違，所有的上級行政單位都不願插手。「他們不在乎，覺得那只是少數人的意見。」康世儒對本報記者說。「任何徵收都是有的同意，有的不同意。」苗栗縣政府秘書長葉志航向南方週末記者強調，「我們對2%的少數意見還是會尊重。」
不過，在黃秋琴的印象裡，他們收到的來自宜蘭縣政府的公文，遠多於「尊重」。
大埔的釘子戶們自己組織了「自救會」，黃秋琴就是成員之一。6月5日，她收到宜蘭縣政府發下的一紙公文，上寫「將進行道路施工」；6月8日，她又收到一紙沒有附地圖的「封路通知」。再一天後，推土機就開進了她家的農田。
「臺灣土地的徵收辦法，由大多數的人來決定你家的土地要怎樣用，是一種惡法。」對政府的所作所為，康世儒用八個字形容：「‘中央’無能，地方鴨霸」。

兩百萬人觀看的「集體上訪」
大埔一位朱姓農婦自殺後，蔡培慧聽她的家人說，「有好幾次老人家拿著鋤頭、戴著斗笠準備要去田裡，但是走到一半卻又回來，嘴裡喃喃地說‘田沒有了’」。
客觀上看，「大埔事件」的暴力程度並不甚於往年。前些年，臺灣出現過多次推土機直接摧毀民房的案例，也時常出現拆遷戶用石頭、棍棒與政府抗爭的激烈畫面。
6月19日，在苗栗大埔被政府毀壞的農田旁邊，農村陣線將各地反徵收的農民聚集起來，發佈「一方有難，八方來援」的宣言，號召所有反對土地徵收的農民團結起來。
4天後，農民們開始到「監察院」和「總統府」陳情，但事情依然沒有進展。甚至到了6月28日，幾十台推土機又開進大埔農田，甚至把肥沃的土壤都運走了。在蔡培慧看來，「政府這麼做是在展示他們的公權力，要農民死心」。
被逼上絕路的農民，開始策劃在「總統府」前的凱達格蘭大道「夜宿」。
7月17日晚，不只是大埔農民，包括竹東二重埔、苗栗後龍灣寶等全臺灣8個有徵地矛盾地區的自救會，都到場表達訴求，主題被定為「土地正義，圈地惡法，立即停止」，受害農民們要求全面暫停臺灣現行農地徵收，重新評估農地徵收的「必要性」、「公益性」與程式問題。
「本以為來一千人就很了不起，結果來了三四千人。」當晚主持人、臺灣「國立」政治大學地政學系主任徐世榮教授對南方週末記者說。據臺灣《中國時報》統計，當晚臺灣有兩百萬人觀看了這場「集體上訪」。
「政府這樣胡亂徵收土地，已經違背了‘憲法’對於人民財產權、工作權的保障，我們必須站出來表達我們的意見。」徐世榮如是解釋這次行動的目的。
隨後兩天，徐世榮和農民代表密集到「總統府」陳情，臺灣政府終於開始實質性回應。在馬英九指示下，「行政院長」吳敦義邀請大埔自救會負責人和苗栗縣長劉政鴻三方溝通，共同商討解決方案。只是溝通一個半小時，縣長劉政鴻絲毫不鬆口，氣憤的自救會代表葉秀桃兩度落淚。
在此期間，推土機在大埔農田的工程作業絲毫沒有停止，政府派人將土地用圍欄圍住，日夜開工。
儘管23戶釘子戶剛剛跟政府達成了初步協議，但農戶們其實也依然不滿意。「本來我們要求撤銷徵地方案。」徐世榮對本報記者說，「但是政府的力量太強大了。」

未來徵地將按市場價補償
徐世榮與自殺的朱阿嬤的兒子做了一期電視訪談節目。錄完節目後，他問徐世榮，「我們的《土地徵收條例》怎麼會這麼訂？讓我們一點辦法都沒有，逼得我媽媽走上絕路！」
事實上，在宜蘭縣政府強制拆遷前，24戶釘子戶已經提起行政訴訟。但是依據現行的臺灣《土地徵收條例》，政府只需將應該補貼的錢款放到法院指定的帳戶中作為押金，就可執行強制拆遷。
對於政府的暴力執法，苗栗縣政府秘書長葉志航對南方週末記者解釋：「在臺灣這個法制社會裡，行政單位務必要依照程式來做。」
「法是政府跟人民的契約。」農村陣線聯絡人蔡培慧說，「法裡面規定了政府可以啟動徵地、怎麼徵收，可是沒有規定人民表達意見的程式。」
在他看來，這種土地政策從臺灣威權時代遺留至今，即便經過民主化進程，「政府威權也早就習慣了」。所以，臺灣面積雖只有日本的1/10，每年發生的徵地案卻是日本的10倍。
「徵地在日本是不得不出鞘的尚方寶劍，臺灣卻把它當菜刀用。」臺灣「國立」政治大學地政系教授陳立夫在一篇文章中寫道。
在「大埔事件」後，臺灣「內政部」開始研究《土地徵收條例》的修訂問題。8月16日，徐世榮參加了「內政部」召集的土地徵收座談會，各地負責土地政策的官員悉數到場，「內政部」部長江宜樺特別握著他的手說，「這一次《土地徵收條例》的修法，完全開放，不設定任何立場」。
「在那些土地被徵收人眼裡，土地不只是一個生產要素，更是一個安身立命的場所，是一個家。」所以徐世榮建議，「臺灣一定要揚棄過去那種只要提高補償費就能夠解決土地徵收問題的單純想法。」
「民眾的抗爭的重點並不是金錢，而是在維護原來的生活方式。」徐說。
然而現實是，臺灣的農業在GDP的比例已低至10%，佔據主流聲音的是中產階級，不斷開發出的科學園區，對於他們意味著更多的財富和就業機會。在博弈過程中，把土地當唯一救命稻草的農民，卻成了最弱勢的群體。
「以前政府補償土地的價格是市價的60%左右」。在經歷「大埔事件」後，徐世榮接觸的政府官員告訴他，「目前的共識是，未來政府若要徵地將按照正常的市場價補償農民。」
時至今日，「推土機毀農田」已過三月，苗栗縣政府的辦公電話裡，依然是「五星縣長」劉政鴻錄製的「歡迎彩鈴」。只是面對南方週末記者的採訪時，苗栗縣新聞科長侯淑芳禮貌地回答說：「事件已經告一段落，我們不會再發表針對此事的任何言論。」
「我們是農民，只是想把自己的農地留下來耕種而已，就這麼簡單。」「釘子戶」之一葉秀桃對本報記者說。

內政部土地徵收座談會發言內容

主席、各位先進、各位政府機關的朋友們，大家早！

我想先談談自己的三個感想，第一個感想：上禮拜六，我去大埔給朱阿嬷上香，因為最近大埔的事件，我與她的小孩是有一些接觸，因為我們一起上了公共電視〈有話好說〉的節目。當我上完香之後，我與她的大兒子有了一些聊天，她大兒子問我一些問題，就是我們的〈土地徵收條例〉怎麼會這麼訂？他們一直沒有辦法理解，為什麼我們〈土地徵收條例〉會訂得讓他們一點辦法都沒有，逼得他們的媽媽走上絕路！那時我蠻感慨的！這值得我們政府主管機關思考，還有懇請我們今天在場的行政官員，我們一定要想想這個問題。

第二個感想：上星期五下午，我和幾位朋友陪相思寮民眾去行政院拜會 吳院長及很多位長官，要離開之前，內政部 江宜樺部長特別走過來，向我跟 廖本全教授兩人致意，他握著我們的手，跟我們講：「這一次〈土地徵收條例〉的修法，完全開放，不設定任何立場。」今天 廖本全老師也在現場，可以做個見證。所以我要再講一遍，即 江部長說這一次〈土地徵收條例〉的修正，他本人不設定任何立場，他完全開放，這是第二點的報告，因此盼請大家能夠放開包袱，展開心胸，勇敢的進行修法。

第三點：我更要盼請，我們千萬不要再把政治跟行政絕然二分，盼請我們行政官員能夠拋棄這樣子的概念，不要說法令怎麼規定，我們就怎麼照著做，反正一切依法行政，其實政治與行政是無法分開的，我相信最瞭解土地徵收問題的，應該是在座各位！我們學者大抵都是政府行政官員沒有辦法幫他們解決問題之後，他們才會找上我們，你可能很難想像臺灣現在有多少自救會，不滿的電話都打到我的辦公室來，有的時候我已經不大敢接了！他們尋不得出路，許多電話都打到學術單位來，其實我也很難幫他們解決問題，講實在話，能夠幫他們解決問題的，應該是在座各位。

我自己是地政系畢業，研究所也是畢業於地政研究所，然後再到國外唸公共政策，之後再回來政大任教服務。以前我在大學當學生時，一直把土地徵收問題界定為是補償費的問題，我們認為用價格即可以解決土地徵收問題。可是，當我到美國去讀書後，我逐漸地了解問題的核心應該不在這裏，問題是在剛才 蕭輔導司長所提到的，我們土地徵收有沒有符合它的前提要件，這才是更重要的，也就是說：有沒有符合公共利益？有沒有符合必要性？有沒有符合最後不得已的手段？有沒有符合比例原則？這才是關鍵！

人民對土地的看法，絕對不是補償價格而已，我們長久以來受到新古典經濟學觀念的影響，我們把土地只看成是一種價格、看成是一種生產要素、看成是一個可以買賣的商品，我覺得這樣的觀念是不正確的，我們必須要予以揚棄。在我接觸竹南大埔、二林相思寮、後龍灣寶、竹東二重埔、或是竹北的璞玉計畫等個案時，我發現土地被徵收人對於土地的看法，跟我們的看法是不太一樣，他們對土地的看法是屬於價值的面向，土地對他們而言，不只是一個生產的要素，對他們而言更是一個安身立命的場所，是一個家。所以我建議我們一定要揚棄過往我們所認為補償費太低，只要提高補償費就能夠解決土地徵收問題的單純想法。我認為根本的問題並不在價格，我想這一點我必須再三的強調，在我接觸這麼多自救會之後，他們給我的訊息都不在這兒，土地對他們而言不只是金錢，土地對他們而言、對大埔阿嬤而言，是安身立命的場所、是一種生活的方式，我覺得我們的觀念一定要改，因為民眾的抗爭重點並不是金錢，而是在這裡。

因此，重點應該是在於 陳立夫老師剛才特別提到的「程序」部分，這個程序的部分，大家是否一起來思考，我們土地徵收在程序部份欠缺了什麼？以往我在美國唸書，後來又去進修，一共住了九年，說真的，我沒有在我讀書的那一州碰到一個土地徵收的案子，真的！等一下或許也可以請 陳老師來談談他在日本的經驗，在我的印象裡，美國如果是碰到徵收的案子，都是天大地大的事情，是社會很重大的新聞，絕對不像我們台灣，動不動就徵收，太過於浮濫了。

我先把個人的心情，跟各位報告，或許對各位有所不敬，還請大家諒解，這是我最近這一段時間，所接觸到的這些土地被徵收人，給我非常強列的感受，我也盼請地政司裏的長官及同仁，能夠掌握這一次修法的契機。我們民間團體，這一次一定會很努力的衝，我們一定要修法，因為我們不希望台灣繼續這樣的浮濫徵收，我們也不希望再發生遺憾的事情。我也要跟地政司的同仁報告，我們民間團體已經組織了一個民間修法小組，我們已經在運作了，大家一起努力衝吧，謝謝！

〈在 賴宗裕教授發言後，簡短的補充〉
簡單做一個小小的補充，剛才賴老師提到2005年美國Kelo個案， 賴宗裕老師已經講得很清楚，其中有一個很重要的地方，即這個判決公開邀請各州立法，由各州自己立法來決定是否允許類似的徵收可以在該州進行，結果有四十幾個州立法，反對這樣的徵收。

〈土地徵收座談會（第一次）於2010年8月16日於內政部舉行〉

揭開浮濫徵收之謎

我國的土地徵收向來相當浮濫，近日來竹南大埔、二林相思寮、後龍灣寶、竹東二重埔、竹北璞玉計畫、東北角田寮洋…等徵收案，充分顯現了這種現象。

政府為何輕易啟動土地徵收？眾所皆知，我國政府是負債累累，財政問題相當的嚴重，但是地方建設又是勢在必行，那麼，建設所需的經費要從何而來？土地利用計畫變更、工業區開發及土地徵收就演變成為地方政府的重要業務，因為彼等能夠為政府創造財政收入，也就是說，地方政府透過土地開發（或炒作），獲得地方財政的部份挹注。

工業區開發僅是個幌子
地方成長機器已成怪獸

由於農地不課稅，因此政府透過都市計畫的新訂或擴大，讓農地變更為可建築用地，藉此徵得地方政府的主要稅源—地價稅、土地增值稅、房屋稅等。另一方面，地方政府經由區段徵收取得大面積可建築用地，透過它們的讓售或標售，獲得大筆資金。晚近，這個重要開發手段不斷地在變形，由「抵價地式的區段徵收」（如竹南大埔、竹東二重埔等）逐漸演變成「預標售式區段徵收」（如中和華江橋西側開發案、東北角田寮洋、及林口A17平價住宅等），政府及建商財團合作，作的是低成本高獲利的生意。

由於土地徵收的進行一定要有增進公共福祉的表面理由，如此才得以名正言順，因此，政府藉由不斷地興建各式各樣的科學園區、工業區、加工出口區、產業園區、或大學校區等，在增加就業機會及提升經濟成長率等口號的掩護下，讓土地徵收得以獲得形式上的合理性。

政府不僅徵收了各式園區所需的土地，更在園區外，大規模地劃設許多以園區為名，但實際上卻與園區毫無關係的「特定計畫區」或「新訂都市計畫區」（例如，竹南大埔及竹東二重埔皆是），政府並動用了區段徵收手段，來取得計畫區內的土地。

這也就是說，許多園區或計畫區的開發，其真正的目的並非是為了工廠的興建，而是為了園區及其周遭土地的炒作，這是長久以來政府持續開發工業區的秘密，而這也就是工業區土地閒置率高，使用率低的根本原因。所以，我們看見一個相當矛盾的現象，即各式園區內都還有許多空地，但政府開發新園區的腳步卻是絲毫不歇。

其實，透過這套機制運作的得利者並非僅是地方政府而已，以地方政府為核心的土地開發集團更因此獲得龐大利益。這主要是因為土地與一般商品不同，它具有獨占性、不可增加性、及不可移動性等特質，當土地轉變成為商品之後，將可創造出龐大的超額利潤，因此，它也成為地方派系的最愛。

地方政府與建商、財團、及派系密切合作，結合成為土地開發的成長機器（或是怪獸），這個怪獸具有嚴重的嗜土性，土地炒作是這個機器的最主要利基，經由土地利用計畫變更及區段徵收的開發手段，這個怪獸不斷地吞噬都市周遭的農地、山坡地及其他非都市土地，並將其轉變成為可出售的建築商品，藉由誇張及迷惑的廣告行銷，在市場上交易，這使得地方成長機器獲得驚人的利益，但是卻也造成了我們生存環境的不斷惡化，及人民憲法基本權利的遭受剝奪。

違背土地徵收本質
劫貧濟富及欠缺社會公義

土地徵收其實有著非常嚴苛的前提要件，它不應輕易的被使用，更不應成為土地開發的工具。例如，土地徵收的首要要件即是它必須符合公共利益的要求。所謂的公共利益是個不確定法律概念，它必須經由嚴謹的行政程序來予以體現，這也就是說，公共利益的定義及其內涵，並非是由政府行政官僚單方面就可以決定，而是要開放給土地所有權人及地方民眾共同參與，彼此透過誠心的對話及溝通，踐行公平公開的法律程序，來共同形塑公共利益的內容。不過，我國現行的體制卻完全缺乏這個民主參與的機制。

另一方面，土地徵收也一定要有其必要性，並且是要以其興辦事業之所需為限。當我們的園區內仍然有許多土地閒置時，再次的徵收私人土地來興建園區即明顯違背了土地徵收所需的必要性原則。再者，土地徵收絕非是用地取得的優先手段，更非是唯一的手段，換言之，它應該是最後、非常不得已的手段。但是，長久以來，政府部門承繼了過往威權時代的陋規，習慣輕易啟動徵收手段，這使得我國土地徵收件數甚多，是各先進民主國家根本看不到的怪異現象。

由眾多的土地徵收案，我們看到的是這個成長機器專挑社會弱勢下手，欺負老農年長，無法抵抗強權的凌遲。另一方面，我們看到的是這個成長機器從事建築業及不動產的開發，他們將地價炒高炒熱，由房地產的買賣中獲取鉅額的利潤，苦的是一般中下階級，許多人無力購屋，縱是買的起，也背負著龐大的貸款，成為一輩子的屋奴。

老農因土地的被徵收，正在暗夜裡泣訴，無法忍受痛苦的，甚且是自我了結；另一方面，高房價也讓這個社會絕大多數人都活的很辛苦。遺憾地，在二十一世紀的今日，我們竟然是活在一個劫貧濟富、雙層剝削、及嚴重欠缺公平正義的社會！

本文發表於《財訊》雙週刊353期，2010年8月19日發行，頁66-68。）

違背土地正義的濫權徵收—土地淪為政府發展經濟的金雞母

土地的意涵應該是相當豐富及多元的，例如，它可以是經濟生產要素，用來作為提供工業興辦人的設廠用地，進而促進國家的經濟成長；它也可以是獲利的重要資產，透過不動產或是房地產的商品買賣，為個人或團體賺取超額的利潤；另一方面，它也可以被視之為環境生態的永續資源，是我們生存不可或缺的重要元素；另外，更為重要的，土地是我們主觀認同的空間，它是我們的家，是我們心靈連結及依靠的處所，它除了是非賣品外，更是我們的根。

但是，在以經濟發展掛帥為主軸的發展路徑上，權力的擁有者卻是獨尊上述經濟生產要素及獲利資產的狹隘面向，彼等透過意識型態的灌輸及法律制度的設計，將許多其他面向的土地意涵排除在外，不允許其被納入為公共政策的考量內容。這也就是說，所謂的公共利益是純然由經濟成長的狹隘面向來予以界定，凡是與其思維相同者必然是「理性」及「客觀」、及「中立」；倘若不同，則是被冠以「不理性」、「主觀」、及「民粹」等負面形象，這完全不符合土地正義的要求。

對於相思寮、大埔、二重埔及許多土地被徵收人而言，這個偏頗的法律制度就是〈土地徵收條例〉。縱然該條例第一條明白規定，「為實施土地徵收，促進土地利用，增進公共利益，保障私人財產權，特制訂本條例。」但是，我們的政府對於何為「公共利益」？卻是甚少有著審慎的討論與思辨，一般習以為常的觀點為，只要能夠增加工作機會及促進經濟成長者，就是公共利益，因此，在此慣性思維下，非常習以為常的採取徵收手段來獲取所需要的土地。然而，問題的關鍵乃是在於土地徵收有著非常嚴苛的前提要件，由於它的實施將嚴重剝奪人民在憲法上所保障的財產權、生存權、及工作權，因此，各民主憲政國家都非常的謹慎小心，並儘可能的不予以使用；但是，我國卻反是。

土地徵收必須注重私有財產權

土地徵收的首要要件即是它必須符合公共利益的要求。所謂的公共利益是個抽象的詞彙，是個不確定法律概念，它必須經由非常嚴謹的行政程序來予以體現，這也就是說，公共利益的定義及其內涵，並非是由政府、行政官僚、或是學者專家單方面就可以決定，而是要開放給土地所有權人及民眾共同參與，彼此透過誠心的對話及溝通，踐行公平公開的法律程序，來共同形塑公共利益的內容，不過，我國現行的行政體制卻完全缺乏這個民主參與的管道。

〈大法官釋字第四百零九號解釋〉明白指出「法律就徵收之各項要件…有欠具體明確，徵收程序之相關規定亦不盡周全，有關機關應檢討修正。」後來政府雖制定〈土地徵收條例〉予以回應，但卻是虛晃一招，只作表面功夫，著名土地法學者陳立夫教授即明白指出，「我國之土地徵收程序，並不因土地徵收條例新增上開特點，而得以實踐大法官釋字第四百零九號解釋所宣示關於土地徵收之正當程序；質言之，事實上土地徵收條例欠缺被徵收人陳述意見之規定。」

陳立夫進一步指出，「有關土地徵收時之公益、私益衡量機制，乃為落實土地徵收條例第一條，乃至憲法第十五條所定『保障私人財產權』之精神所不可或缺者。於是關於此點，如何強化改進，以建構足以確保土地徵收公共利益之法制度，是為重大課題，且為急務。」但是，多年以來，言者諄諄，聽者藐藐，土地法學者之言就如同是狗吠火車，我國土地徵收制度並未有根本的變革。

另一方面，土地徵收一定要有其必要性，並且是要以其興辦事業之所需為限。當我們的工業區及科學園區內仍然有許多土地閒置時，再次的徵收私人土地來興辦工業區或科學園區即明顯違背了土地徵收所需的必要性原則。再者，土地徵收絕非是公共事業用地取得的優先手段，更非唯一的手段，換言之，它應該是最後、非常不得已的手段。但是，長久以來，我國各級政府部門承繼了過往威權時代的陋規，對於公共事業用地的取得，習慣輕易採用徵收手段為之；晚近，由於政府財政拮据，更多方祭出區段徵收，將其視之為土地開發的手段，這使得我國土地徵收之件數為數甚多，而這也是各先進民主國家根本看不到的怪異現象。

暫停土地徵收

符合土地正義的公共政策應該是讓前述多元的土地意涵皆能夠公平公開的納入於決策的機制，在訊息正確、充分提供及不扭曲的情況下，透過住民及行動者的對話、傾聽、及討論，由此來共同決定公共利益的內容。但是，我們目前的土地徵收制度完全缺乏這樣的設計，這使得農民及社會弱勢者的意見完全被輕忽，彼等的憲法基本人權也被剝奪，遂造成許多的街頭抗爭活動時有所聞，衝擊社會的和諧。

為今之道，建議政府應該暫停土地徵收，並儘速的進行〈土地徵收條例〉的修法，俾讓農民及社會弱勢者不再需要承受權力擁有者的橫徵暴虐，能夠在自己家園安身立命，而非流離失所。

（本文發表於《當代雜誌》242期，2010年8月號，頁102-105。）

Recent land grabs just an echo of past actions

By Hsu Shih-jung 徐世榮
Thursday, Aug 05, 2010, Page 8

Following the case of Dapu (大埔) in Miaoli County’s Jhunan (竹南) Township, the government announced that land expropriation in Siangsihliao (相思寮), Erlin (二林) Township, Changhua County, had been completed legally. That means the government can send in excavators at any time, whereupon they will tear down houses, dig up crops and chase ageing farmers off their land.
The government’s forcible land expropriation came like a bolt of lightning. The elderly farmers of Siangsihliao now find themselves at a loss, not knowing what will become of them. The elderly farmers have gone to Taipei several times to petition authorities — the Cabinet, the legislature and the president — saying that they don’t want to be kicked off their land. They said the government was worse than robbers, because robbers would at least leave them with land on which to grow food.

As it happens, something very similar happened in the same place back in 1947. Following the end of World War II, Taiwan experienced a wave of farmers’ protests against factories owned by Taiwan Sugar Corp. This corporation, which was founded in 1946 by combining four major Japanese-managed sugar companies, had its headquarters in Shanghai and was subordinate to the National Resources Commission. Protests took place at just about every sugar plantation in Taiwan. The reason for the farmers’ anger was that the corporation wanted to forcibly take back farmland it rented out to them, leaving tenant farmers with no land to till. The fiercest clashes took place at the Dapaisha (大排沙) Farm on land belonging to the Sihu (溪湖) sugar factory. This land, which at that time lay in the Beidou (北斗) area of Changhua County, is the same place that has now been allocated for building the Central Taiwan Science Park’s stage four expansion.

At the time, the Youth Liberty Weekly (青年自由報) quoted a farmer attending a congress as saying: “Now that a constitutional government has been proclaimed, of course anything that doesn’t comply with the Constitution should be done away with, but factories keep violating farmers’ interests in illegal ways. It really makes us angry ... Could the factories really be acting legally? We very much doubt it.”

Other farmers complained that they had been locked up and tortured by the factory management, saying: “We hear the sugar factories are now being run by the state. How could the state treat us like this? How could sugar factories that represent the state treat us in this way?”

Sixty-three years later, the elderly men and women of Siangsihliao, with tears in their eyes, say: “The government is worse than bandits. The government looks grand, but it doesn’t care about us. It’s harming us instead. What fools we were to ever believe in it! We ordinary folk have sweated away from youth to old age just to get a place to live. Now these arrogant so-and-sos just want to get us out of there. Who can we old folk turn to?”

Looking at the situation after the war and the one we see today, the anger felt by the farmers of Erlin seems remarkably similar.

Controversy also surrounds a proposed development on the coast by Kuokuang Petrochemical Technology Co. Many observers say that government policy has reverted to that of 30 years ago, when development was put ahead of any other consideration.

However, when we look at the many instances of land expropriation — in Siangsihliao, Dapu, Erchongpu (二重埔) and other places — it would be more accurate to say that we have regressed not just 30 years, but 60.



Hsu Shih-jung is a professor in the Department of Land Economics at National Chengchi University.

TRANSLATED BY JULIAN CLEGG

本文於2010年8月5日刊載於Taipei Times 
原文為澄社評論：政府比強盜還不如

澄社評論 -- 政府比強盜還不如（原標題：退回六十年前）

繼苗栗竹南大埔之後，政府也宣稱彰化二林相思寮已經依法完成徵收程序，政府的開發怪手隨時可以駛入，摧毀房屋、挖除農作物，並將老農驅離家園。政府的強制徵收，如同晴天霹靂，相思寮阿公阿嬤們全亂了方寸，不知未來該如何是好，他們屢次北上陳情，不僅淚灑行政院、立法院，在進入總統府內，依舊是老淚縱橫，讓人聞之鼻酸，他們不斷地訴說不願離開家園，並譴責政府的行徑「簡直比強盜還不如」，因強盜至少還留下土地，讓他們未來仍有一口飯吃。

讓人深感遺憾的，類似的情境在一九四七年竟然也發生於當地。二次大戰後，台灣爆發許多農民抗爭事件，其目標都是對準台糖公司各地糖廠（當時台糖總公司辦事處設於上海，上司為資源委員會），由北到南的糖廠幾乎無一倖免，農民激烈抗爭是因台糖公司強制要將其租用的農地收回自營，要求當時的佃農必須放棄耕作。其中衝突最激烈的地區，乃是發生於原北斗區溪湖糖廠轄區內的大排沙農場，此農場也就是這次中科四期的預定地。

當時曾召開農民大會，據《青年自由報》報導，農民表示：「在憲政公布的今日，一切不合《憲法》的事情當然要撤廢，廠方屢次以非法的手段侵害農民的權益，委實令人痛恨…，如此糖廠作風是否合法，委實令人懷疑！」並有其他農民指出被糖廠拘禁及拷打，並質疑，「聽說糖廠是國家經營，當真國家會這樣待遇我們嗎？代表國家的糖廠可以這樣對待我們嗎？」

六十三年後，相思寮的阿公阿嬤們不斷哭喊：「政府比土匪還不如。堂堂一個政府，沒有照顧我們這些傻百姓，反而陷害我們。」「我們這些百姓從年輕拚到老，才能有個地方住而已。這麼鴨霸什麼都要把我們遷走，公媽不知要請到哪裡？」前後兩相對照，彰化二林地區農民們的憤怒竟然是如此的類似。

近日因國光石化開發案，許多論述指出，政府的政策似又重回三十年前發展掛帥之路，然而，面對相思寮、大埔、二重埔等眾多土地徵收案，我們退回的年數，豈只是三十年而已，我們應該是退回六十年前！

（作者為政治大學地政學系教授）

本文於2010年7月30日發表於自由時報

《星期人物》徐世榮：農村不需拉皮 農地應種糧食

記者黃以敬／專訪

政大地政系系主任徐世榮。（記者方賓照攝）

六月九日，怪手開進苗栗縣大埔農地，剷平了綠意甫盎然的稻秧，卻也掀起各地農民對農地強制徵收的強烈反彈，儼然掀起另一波新農民運動。

政治大學地政系主任徐世榮感慨說：「台灣社會對農地不當徵收、浮濫開發的重視，竟是藉由怪手摧殘的場面來換取，是一種悲哀，但也希望，這會是一次讓全民徹底檢視政府農業政策的契機。」

而第一個亟待檢視的，就是大埔農地被剷平後，立法院七月十四日三讀通過了「農村再生條例」，宣示十年內要花一千五百億，全面活化台灣四千個農、漁村；「馬英九總統、農委會不要再只關心要造富麗堂皇的樣板農村了，要真正到凋敝的小農村看看，農民要的不是農村硬體『拉皮』，是農業要永續發展、要在台灣的農地種出兩千三百萬人要吃的糧食。」

怪手 剷掉農民基本人權

問：大埔事件看到台灣農地開發哪些危機？

徐世榮：台灣土地徵收一直浮濫， 苗栗縣政府派出怪手強力徵收農地，手段鴨霸粗劣 ，引發全民不滿，讓許多制度性、結構性的問題浮現。一是政府的建設政策，太偏向財團、建商，苗栗縣政府未經評估、討論過程，就動用警察強制徵地，完全忽略民眾安身所需。

土地徵收，絕不是苗栗縣政府所謂九十八％農民同意的比率問題，依法必須符合「為公共利益」、有「必要性」、「符合比例原則」的前提，強制徵收只能是「最後一個手段」，更要有「補償機制」。但苗栗縣政府卻根本不管， 其實是政府要地、 財團要地，就強制徵收。

大埔案也凸顯政府整體政策的結構性問題，太偏重經濟發展而忽略社會需要， 馬總統上台後更明顯 ，施政完全以經濟發展為主軸。

這次怪手剷的不只是農田，更是農民的「基本人權」，也是縣市對憲法保障的人民財產權、工作權、甚至生存權的剝奪。劉縣長的做法，簡直像中國共產黨「批地」，這凸顯台灣雖已解嚴，官方行事卻仍充斥著「威權體制」。

全國還有兩千多公頃閒置工業區土地、兩百多公頃科學園區；苗栗縣卻為了群創說要投資，就強制徵收農地，有「必要性」嗎？

苗栗後龍灣寶還有上百公頃農地、竹北芎林近四百五十公頃農地、彰化二林相思寮、台中后里等，也都有農地面臨強制徵收爭議。政府不能把大埔切割為單一個案，認為只是地方政府的錯，苗栗縣長可以為了五都選舉而道歉，但不能把真正問題掩蓋掉。

學界一直呼籲政府要檢討農地徵收，大法官會議四○九號解釋，也要求土地徵收須有更嚴謹制度，大埔案須整體重新思考， 另覓地還地不能解決問題，必須撤銷土地徵收。

農再 農地濫建恐更蔓延

問：馬總統強調大埔案與農村再生條例無關，農再條例能減少問題？

徐：農再條例更是問題重重， 爭議最大的「土地活化專章」，目前只是廢名稱，條文其實都還在。以前經濟部工業區、科學園區設置需審查，農再條例卻讓縣市政府有更大的農地開發權力，只怕更多大埔慘案會一再重演。

農委會宣稱要造福四千個農漁村、僅影響二萬五千公頃鄉村區農地，但事實上，農再條例中新創「農村社區」、「農村再生發展區」名稱，根本沒法源或定義，可不受目前非都市土地十種土地區分管制？只怕非都市土地都可能劃入開發，光是休耕農地就二十多萬公頃，「農地變建地」恐更擴大。

第十七條又提出農村再生發展區的土地容許使用項目及範圍，農委會可決定；但以大埔、灣寶農地徵收為例，農委會哪有維護農民權益？陳武雄主委宣稱「特定農業區不能使用」，但法令早已明訂卻沒監督，例如灣寶就是特定農業區，未來農委會能制止政府開發農地？還是更大方開放農地變建地？讓人擔憂。

徵地 縣市政府權力過大

問：馬總統、農委會說，農再條例是要讓農民可「由下而上」、「當家作主」改革農村？

徐：這所謂的「下」， 恐怕是地方縣市政府；政府沒有真正扶植民眾提升對農地再利用的規劃能力。第九條規定要由農村組織 、團體提再生計畫，只怕將忽略小農個人或小型農改團體意見，大農會吃掉小農，偏厚一向被視為傳統政治樁腳的農會組織。

此外，農村整備、區段徵收條文雖看似不在，但事實上，農再條例第十五條、十六條，賦予地方縣市有擬訂農村再生發展區計畫的主導權力，還可決定「功能性分區」，等於縣市就可決定哪些農地可開發，要是未來隨便增加以前法令沒有的「休閒農業區」、「景觀營造區」，縣市政府其實是可另援用土地徵收條例去強徵農地，中央根本管不了。

活化 不能成為政治綁樁

問：一千五百億至兩千億的「農村再生基金」，真可促進農村再活化？

徐：農再條例最重要的就是「要錢」，農村建設能有此資源，確實不容易，但目前對基金如何管理、運用很模糊；農委會已說要另成立「農村發展署」， 其實是水保局要擴大轉型，只怕組織疊床架屋，未來若只是做農村「硬體」建設 ，還是做小型工程發包，只怕會淪為另一次政治綁樁的金錢分配。

條例中的基金用途，明顯偏向休閒、景觀農村，要做空間景觀、自行車道、人行步道，這只是農村「拉皮」，對農業本質沒幫助。

台灣有很多很凋敝的農漁村， 投資未必能看到立即成效，所以農政單位大多只願做樣板農村。但台灣到底能做多少休閒農村？民宿資本額要很龐大，目前很多農村民宿其實都是都市人投資，有多少真正回饋農民？恐怕只會讓更多農民放棄農耕。

政府一直想把農村再生與農業切割，是「頭殼壞去」，農村、 農地、 農業、 農民等「四農」應一起思考 ，要真正傾聽農民的需要，農產要幫忙、產銷制度要更好，唯有重振農業、提升農民所得， 才會有更多年輕人投入農業。

助農 要讓農地回歸農用

問：台灣農業真應走向休閒化？農業政策何去何從？

徐：國家須把糧食自給率當成國家重要安全指標，目前台灣糧食自給率僅三成，比日本四十％低，更比歐盟低。

政府太依賴食物進口，尤其馬總統上任後各種施政，例如積極簽訂ＥＣＦＡ，在在顯示政府是從「大中華經濟圈」去思維， 糧食就可從中國或其他國家進口，而不是從台灣、國家本位去思考策略，所以寧願補助休耕、農村美觀，而不是更鼓勵農民耕種。

台灣農業一直被低估為產值只占ＧＤＰ三％， 經建會常以此為由，壓低農業所需土地、水資源；但歐洲越進步，國家越會保護農業，因農業不僅是糧食耕種，還有更多經濟加工、環保涵養、生態文化存續的附加價值。

歐洲很多國家不是對農村補助，而是對農地直接補貼；瑞士每年補助每農戶一百二十萬至一百四十萬， 感謝農地用於農業用途。台灣農再條例，會不會導致更多農地休耕？更落入地方派系或建商口袋？政府應慎思，「不要讓真的有心要種田的，反而輸給蓋民宿的」。

農陣因此建議，農再基金一半應用於創新農業耕作項目，諸如地產地銷、社區支持型農業等，另五百億則應用於農村人力活化，例如參考大學22K計畫，補助鼓勵年輕人投身農產工作，不要再想把農村打造成可讓都市人留連忘返的景點，真正幫助台灣農業吧！

本文於2010年7月26日刊載於自由時報Α7版