都市更新釘子戶的迷思---請勿再霸淩少數弱勢

社會對於都市更新不同意戶往往有許多的批評，最時常使用的字眼為釘子戶、獅子大開口等，建商實施者往往以更新單元內多數住戶已經同意參與都更來逼迫少數不同意戶就範，我們社會也以為民主政治乃是多數決，既然多數已經同意，那少數就必須服從多數。但是，我們卻沒有去探討那個更新單元到底是如何劃設？我們也沒有思考，「多數利益」是否就等同於都市更新條例第一條立法意旨的「公共利益」？

都市更新涉及憲法基本人權保障重要課題，因此重點在於其實施一定要有公益性及必要性作為基礎（憲法第23條），因此，我們要問的是，現行都市更新單元的劃定及其實施是否有吻合公益性及必要性要件？而這些要件是否可以用專家及官僚的專業考量及多數決來予以取代？

大家可能有所不知，若以臺北市為例，現有全部都市更新的更新單元中，竟然有98.9%都是由建商實施者自己劃定的（註：建商引用《都市更新條例》第11條來劃定，這法條大開都市更新後門，是現行都市更新問題的主要源頭，多年來我們都積極呼籲應將其刪除，但是卻一直未被主政者接受），然後以專業審查及運用自己創造出來的多數決來逼迫少數不同意戶參加。多數決的法律效力竟然可以高過於憲法基本人權的保障，這是問題的關鍵；也就是說，幾乎現有臺北市的更新單元都沒有公益性及必要性的基礎，如此一來，試問怎可進行強拆？

都市更新若有公益性及必要性作為基礎，那稱呼那些不同意戶為釘子戶，這可能會比較說的過去；但是，若更新單元完全是建商實施者自己來劃定，單元內住戶竟然沒有說不的權利，加上多數決是可以透過地理空間範圍大小及人頭灌水來進行人為操控的，因此，這時稱少數不同意戶為釘子戶，恐怕就極不恰當，因為這時都市更新已經變成了剝奪基本人權工具，釘子戶也成為霸淩少數弱勢的惡毒詞彙。

以上供參。

（發表於徐世榮臉書，2018/02/14）

土地改革史料分享（2018/02/14）

研究耕者有其田政策最為關鍵之處，乃是要探討：耕者有其田政策的土地徵收是否有確實依據立法院通過的《實施耕有其田條例》來執行？如果沒有，那就是違法的土地徵收，應該是無效的，並且必須追究法律及行政責任，我們因此也必須把耕者有其田政策列為轉型正義的重要課題。

今天欲再幫大家介紹立法院內政委員會所出版的《內政考察團考察報告》，這本報告非常的重要，因為這本報告非常清楚的告訴我們耕者有其田政策的土地徵收是違法的土地徵收！

1953年實施的耕者有其田政策，其土地徵收絕大多數都是集中於共有耕地（約佔70%），這引起台灣社會很大的反對。但是，立法院其實在立法時，特別增加了非常重要的「第八條第二項」，以此來做部分的限縮及保留。但是，非常遺憾地，後來的實際執行情形卻是與第八條第二項的規定背道而馳。

在耕者有其田政策執行之後，立法院內政委員會組成了一個內政考察團，參與的立法委員分成多組進行全島的考察，之後並提出重要的《考察報告》， 在此報告中就指出各地民眾對於共有耕地的征收有非常強烈的反對意見，由此也顯示問題非常的嚴重：

「依共有耕地現有資料統計，其持分面積，以在一甲以下者為最多。比乃本省人多地少之自然分配現象。是項共有耕地，因未辦理地籍總歸戶，缺乏基本步驟，實為比次實施征收之先天缺陷；又因急於消滅此項共有制度，一切不願考慮。

遽爾處理，問題叢生。各地對此，無不激烈反對。紛紛請願無論己；曾親聞：有到地政事務所，到縣政府跪哭哀求保留者，如彰化縣長陳錫卿面述此項事實，言之慨然！又曾親見：多有公開表示「不平」者。如彰化農民議員李火，於七月二十一日該縣座談會，曾鄭重指出：「無論單有地與共有地，或者一律准其保留；抑一律不准其保留。理應同一處理」。竹南鎮自耕農兼佃農與地主三者身份之萬青山，宜蘭羅東鎮地主羅許阿隆，分別於七月二十六日及十日各該鎮座談會，亦一致強調此點。而高雄縣路竹鄉租佃委員會佃農委員王水河，屏東縣恆春鎮租佃委員會佃農委員林堅土，亦分別於七月三十一日及八月一日該鎮座談會上，為老弱孤寡殘廢者，大聲呼籲，尤饒有同胞愛與經濟一致性。…

本條例第八條第二項對於老弱孤寡殘廢及繼承共有之適用保留條款，特加明定。原期對此有所補救。如果依此立法精神，善為施行，使人民各得其所。則目前美中不足之現象，并非不可避免。乃本條例施行細則，對於此項，盡力附以限制；又另定各種工作「須知」，對此限制益加繁苛。所謂「第八條第二項」，實際已等於具文。各地執行工作，完全以是項「須知」為依據。試查閱高雄縣陳吳金案之省縣批文，足資證明。再查各縣市共有耕地保留之比數，有低於千分之一者，如彰化花蓮等。此更足證明對於共有保留之限制，確已達到最高峰。」

也就是說，立法院內政考察團發現耕者有其田政策之土地征收並非是來自於有法律效力的「條例」，而是以行政機關自己所訂定的「須知」為主要的依據；再者，臺灣省政府後來縱然是頒佈了「施行細則」，但是其內容其實也往往逾越了「條例」的授權，恣意做了許多嚴格的限制，而這通通都是違法的。

史料書籍：
立法院內政委員會，1953，《內政考察團考察報告》，頁20-22。

我對吳欣修先生擔任內政部營建署長的看法

剛才記者打電話詢問我對於吳欣修先生擔任內政部營建署長的看法。我坦白回答，以我過往六年多來的實際經驗，我不僅是失望，未來也是不看好的，因為他大抵僅只是聽命行事的事務官及技術官僚，上級長官要他做什麼，他大概就會努力去完成任務，若以南鐵東移案為例，在他的心中是完全沒有社會公義及人權保障的重要價值。

我們必須瞭解，內政部營建署長是一個非常重要的位置，因為他掌管的是全國的都市計畫及區域計畫（及未來的國土計畫），地方政府針對這些計畫雖有初期的擬訂權，但是最終的核定權還是掌握在中央政府，即內政部營建署，這是賴清德院長積極要掌握這個位置的原因。

然而，很遺憾地，長期以來，在過去國民黨主政底下，我國都市計畫及區域計畫早已變質，根本就無法追求公共利益，卻反而成為是政治及經濟利益交換的場域，主政者往往是以土地使用計畫的擬訂或變更來拉攏地方政治派系及財團建商，讓他們進行土地投機炒作，由此獲取龐大的利益；相對地，進而要求彼等在選票的回饋。

但是這些都市計畫及區域計畫的擬訂或變更往往就是土地徵收與土地重劃的重要源頭，這些浮濫的徵收與重劃屢屢嚴重侵害及剝奪了人民在憲法上所保障的基本權利，而這也是許多社會抗爭發生的原因。然而，很不幸的，當土地被徵收人及土地被重劃者針對徵收或重劃在進行激烈抗爭時，其實在行政程序面大抵都已經是太遲了，因為重要的決策早已經在都市計畫及區域計畫審議階段就被極少數政治經濟菁英決定了，而從事這項工作的政府單位就是內政部營建署。

賴清德院長任命一位心中完全沒有公義及人權觀念的技術官僚來擔任這個重要的位置，除了表示賴院長也不重視社會公義及基本人權之外，也充分顯示了賴院長內心的意圖，他走的路線還是國民黨主政時的那一套，他依舊是要使用都市計畫及未來的國土計畫來結合地方政治派系及財團建商。遺憾地，縱然是民進黨主政，都市計畫及國土計畫還是無法實現其應有的功能，這實在是相當的可悲，看來未來的抗爭還是會持續下去。

天佑那些因都市計畫及國土計畫而受害的國民！

（發表於徐世榮臉書，2018/02/23）

二二八補述：財產權的剝奪

二二八傷痛的日子又來臨，許多研究指出，事件發生主因之一乃是由於臺人的基本人權並未獲得保障，如主政者隨意逮捕及傷害人民、限制了集會結社及言論出版的自由等。雖然「二二八事件處理委員會」曾提出《八項政治根本改革方案》，其第八點為「保障人民生命、身體、財產之安全」，惟過往研究卻較乏從剝奪財產權觀點來予以探詢。

1945年11月23日，在中國的國民政府頒布《收復區敵偽產業處理辦法》，日本人公私產業均以「敵產」名義，被國民政府沒收。很不幸的，當時朝鮮人及臺灣人也被視為日本人，因此這個政策也擴及彼等的身上。隔日，行政院核定《朝鮮及臺灣人產業處理辦法》，也將其公私產業視為敵產。不同之處在於，除非朝鮮及臺灣人能夠證明自己未與日本人合作，財產才可核定發回，否則也是一律沒收。當時在中國各地的臺灣同鄉會對此頻頻四處請願並表達強烈不滿。相對的，在臺灣，除了眾所關注的日產接收之外，一般臺人的土地產權是否有獲得保障？臺灣省行政長官公署實施了什麼政策？實有需要深入爬梳。

當時實施的政策為「土地權利憑證繳驗」。臺灣省行政長官公署在1946年4月5日發布「所有土地權利人應依限向所在地土地整理處申報登記」公告，要求從1946年4月21日起至同年5月20日止，在此一個月期限內，無論公有、私有土地，凡已取得關係土地上各種權利之團體或個人，應填妥申報書，並檢齊有關土地權利憑證，持向所在地土地整理處申報。

當時的土地權利憑證主要為日治時期的土地台帳、法院登記濟證、最近三年納租收據、及其他足資證明權利文件。惟因為準備工作根本沒有到位，政府接收時的錯誤認知，及許多課題都沒有預作準備，例如土地登記制度不同、語言不同、資訊傳播不足、交通不便、不同土地權利如何轉換及登記、臺人及法人改名、日台合資、及土地整理處缺乏人力等，情況可謂是一團混亂，因而也產生了許多嚴重的問題。

若以土地登記制度為例，臺灣總督府於1922年9月公布「關於民事之法律施行於臺灣文件」，將日本民法、民法施行法、不動產登記法以及其附屬法律自1923年1月1日起施行於臺灣，也就是不動產物權移轉因當事人意思合致，即生效力，登記僅為對抗第三人之要件，並非強制登記。因此當時的土地權利出現三種情形：（一）有登錄於土地台帳，但因未申請登記或不屬於登記區之範圍，以致於尚未造具此筆土地之土地登記簿；（二）有土地登記簿及土地台帳；（三）未經測量之土地，無土地台帳且無土地登記簿。

但是國民政府卻是採取強制登記制度，即所謂的登記生效主義，這有很大差別。土地權利憑證繳驗應僅只適用於在日治時期已辦理不動產測量及登記之區域，但很不幸的，臺灣省行政長官公署竟誤以為全臺在日治時期已辦理完土地登記，因此對於前述第（三）項，由於無法提出符合的權利憑證，致使土地整理處皆無法受理申請。此外，日治時期土地買賣未必要進行登記，加上還有許多難以克服的前述問題，因此，第（一）及（二）項的實際權利人也未必能夠登記。

嗣後，臺灣省行政長官公署於1946年10月7日發布署令，「逾登記期限無人申請登記之土地，或經申請而逾限未補繳證明文件者，其土地視為無主土地，由該管縣市地政機關公告二個月，公告期滿無人提出異議者，即為國有土地之登記。」這使得許多臺人的土地權利強行遭致剝奪，縱然後來在民意代表的建議下延至1949年底，但已是無力可回天了。

也就是說，臺灣省行政長官公署推動的土地權利憑證繳驗工作，用不到一年的時間，就強行將許多臺人的土地無償變更為國有，這是對人民財產權的不當侵害，也形同是視那些土地為敵產，進行實質的沒收。這樣剝奪基本人權的殘酷作為，造成了臺人極大的痛苦與不滿，成為引發臺人抗暴行動的重要因素。

（作者為政治大學地政學系教授。本文之完成曾向本系李志殷博士候選人請教，特此致謝，不過文責由作者自負。文章發表於《自由時報》，2018/02/27，A15）

98%與84%同意率？投降率？

苗栗大埔事件，劉政鴻屢屢說有98%「同意」被徵收，反對的僅有2%；遺憾地，賴清德與台南市政府如今也在作同樣邏輯的操作與誤導，他們宣稱台南鐵路地下化專案照顧住宅已有84%登記完成選位。
前者98%是怎麼來的？那是因為苗栗大埔是採取區段徵收，土地被徵收人在被徵收之後，依法可以選取領抵價地或金錢補償，二者可以選一。但請記得，在政府強勢徵收下，並沒有第三個選項，即拒絕土地被徵收。在二擇一之下，由於當時選擇領取抵價地是相對比較有利，但是依法必須在政府規定的期限內進行登記申請並繳交土地所有權狀，因此，在登記申請領取抵價地的最後一天，許多土地被徵收人等於是被迫前往登記並繳出權狀。現實的狀況因此是，許多土地被徵收人是一邊哭一邊罵，再繳出權狀，這98%是這麼來的！因此，只要是熟知苗栗大埔事件的歷史由來，我們會說這98%不是「同意率」，而是「投降率」！
對照台南鐵路東移案，採一般徵收，依法只有領現金補償，如今台南市府雖多了個安置住宅的新選項，但是請大家不要忘了，與苗栗大埔案一樣，依舊是沒有第三選項，即拒絕土地被徵收，在政府與人民的權力完全懸殊不對等的情況下，人民只有被徵收及被宰割的分。

南鐵東移怎不聽證

因此，在賴清德及台南市政府強勢進行土地徵收的情況下，請問土地被徵收及房屋被拆除的居民們到底能有什麼選擇？或是說，他們有選擇嗎？與苗栗大埔案一樣，這84%是否依舊不是「同意率」，而是「投降率」？而賴清德明明是剝奪居民基本人權的殺手，卻依舊假惺惺的裝出很體恤居民的模樣，以此博得媒體的報導，但我們應予拆穿。 
其實，不管是領取現金補償、抵價地補償、或是安置住宅補償，其前提乃是都要符合土地徵收必備的公益性、必要性、比例性及最後手段等前提要件，而不是在於98%或是84%。反南鐵東移自救會一直很努力要把問題焦點回歸至土地徵收必備要件的討論，但是賴清德、台南市政府及內政部卻是一直在迴避這個最為根本的課題。一直到近日，反南鐵東移自救會會長陳致曉教授還是一樣，要求必須舉辦行政聽證來釐清是否有符合土地徵收必備要件，卻是當場被警力所強行拉走。 
但是，內政部都市計劃委員會在我們不斷地要求下，已經開始在舉辦行政聽證了，新竹公道三道路是第一案，前天更舉辦了桃園航空城的第二案，行政聽證會中，除了主持人及都委會委員之外，土地徵收審議小組成員也是全部參加。既然他們可以舉辦，那為什麼台南鐵路東移案不能夠舉辦行政聽證呢？為什麼？只是因為本案是當今行政院長賴清德在擔任台南市長任內的重要案件嗎？政府的行政作為可以如此的沒有一致性嗎？可以因人因地設事、因其他這兩案件分別位處新竹及桃園，而不是台南，而有所不同嗎？可以這麼做嗎？ 
賴清德院長、內政部葉俊榮部長或花敬群次長，可以請你們回答這個問題嗎？ 

（發表於《蘋果日報》，2018/02/05）

解嚴30年 台灣的土地徵收還在戒嚴中

針對台南鐵路東移及地下化一案，交通部鐵路改建工程局（後稱鐵工局）已經在今年3月15日正式動工，此刻鐵工局及台南市政府也正如火如荼的在台南市東區及北區舉辦「台南市區鐵路地下化計畫公聽會」，舉辦公聽會的法源依據為《土地徵收條例》第10條1項及第2項，「需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。」工程先行動工，再來辦理土地徵收公聽會，已經顯不合邏輯，然而，政府所履行的行政程序是否合法合憲，更值得重視。

這是因為台南鐵路東移及地下化一案的事業計畫早在民國98年就由交通部報請經建會（現國發會）核可，後續並由行政院核定在案，因此在公聽會當中，交通部鐵工局及台南市政府往往以行政院已經核定為理由，只是照本宣科的把核定的事業計畫唸一遍，完全忽視民眾的疑慮與建議。但是，前述法律卻明文規定，交通部鐵工局在民國90年代，於事業計畫報經交通部許可之前，即應舉辦公聽會，讓民眾知曉這個事業計畫的工程建設內容及可能的衝擊影響，並聆聽民眾的建言，但是那時並沒有舉辦，接下來在報請經建會核可時，也沒有舉辦，後續在報經行政院核定時，依舊是如此，完全都是行政部門的內部作業，民眾幾乎是完全不知情，將其稱之為黑箱作業應不為過。

也就是說，行政院早在民國98年即核定台南鐵路東移及地下化工程，但是在那之前，依法即應舉辦的土地徵收公聽會，卻是在8年之後的今日，甚且是在工程已經動工的情況下才正式舉辦，請問，這有符合法律及憲法的規定嗎？如果不符合，那這個事業計畫及現在已經動工的工程有它的正當性及合法性嗎？

這個問題相當的重要，因為它涉及了人民財產權及生存權的保障，而這是屬於憲法基本人權層次的嚴肅課題，不應以土地徵收政府會予以金錢補償來予以扭曲與誤導。《大法官釋字第400號》表示，「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。」類似的解釋也持續出現在《大法官釋字第709號》及《大法官釋字第732號》，也就是說，財產權絕非僅只是金錢的價格，它更是人民的自由權、人格權及人性尊嚴，因此是屬於重要的基本人權，不可輕易的予以侵害與剝奪。

另外，《大法官釋字第443號》及《大法官釋字第709號》也強調「憲法第10條規定人民有居住之自由，旨在保障人民有選擇其居住處所，營私人生活不受干預之自由。」政府若要剝奪前述基本人權，一定要踐行「憲法要求之正當行政程序」。我們因此要強烈質疑，行政院核定在先，卻在8年後再行舉辦公聽會，恐已經不符合「憲法要求之正當行政程序」，嚴重侵害了人民的基本人權。

同樣讓我們擔憂的是，交通部目前正不斷地複製相同有違憲之虞的行政程序。在前瞻計畫中，交通部提出「台南鐵路地下化延伸至永康、善化地區計畫」，交通部次長范植谷在7月23日對此案表示「樂觀看待，希望年底前核定」，若核定順利，將於明年展開綜合規劃。另外，針對「彰化鐵路高架化工程計畫」，據7月28日報載，在交通部長賀陳旦裁示鐵路局應啟動彰化機檢段的遷移作業，而同時彰化縣政府也需盡速辦理都市更新作業，協助用地取得後，彰化縣政府指出，修正計畫可在8月份陳報交通部後再轉國發會及行政院，爭取在12月底能夠全線定案。

根據這兩則新聞報導，皆表示前瞻計畫的行政程序是：1.中央先核定2.綜合規劃3.工程施做，而這也與現行台南鐵路東移的行政程序是一樣的。試問，當行政院或交通部在第一階段事業計畫核定時，所需舉辦的公聽會辦理了嗎？當地居民有多少人知道自己的土地要被徵收、房屋要被拆除、家人即將要流離失所呢？沒有的。

這就是「先射箭、再劃靶」的威權行政模式，長期以來，這個政府都是中央由上而下的先核定政策，那時根本都沒有考量民眾參與的必要性及基本人權的保障，縱然是後來的「綜合規劃」，其實也都是在已定的「核定政策」大前提下來進行綜合規劃，因此，不論是後來的都市計畫或土地徵收計畫，所謂的民眾參與其實都僅只是做做表面功夫，公聽會的舉辦也僅是徒具形式而已，根本沒有任何實質的意義。

然而，更為重要的是，這表示人民在憲法上本應獲得保障的基本人權，如憲法第15條及第10條，是完全被忽視的，而土地徵收所需具備的公共利益要件，依舊僅只是由極少數權力菁英及行政官僚所獨斷，距離《大法官釋字第709號》的要求，「憲法要求之正當行政程序」及「以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯」，實在是非常的遙遠。

就在日前，7月15日，國人在紀念解嚴30年，但是，不禁要問，土地徵收真的解嚴了嗎？人民的權利保障真的有回歸憲法的規定嗎？前述這套「先射箭、再劃靶」的威權行政模式有因為解除戒嚴而有任何改變嗎？很遺憾地，沒有的。解嚴，不是在問那一個政黨上台或下台，而是要問，我們是否有真正的回歸憲政，若依照目前依舊在施行的這套威權行政模式來看，土地徵收應該是仍然存活在戒嚴當中。

發表於《上報》，2018/08/01。

※作者為政治大學地政學系教授兼第三部門研究中心主任

縱然是民進黨主政，台灣依舊是沒有實質解嚴

縱然是民進黨主政，台灣依舊是沒有實質解嚴

底下又是一則台南鐵路地下化的新聞，而且也是屬於民進黨政府正在大力推動的一項前瞻計畫，煩請大家詳細閱讀，但是我希望大家注意的焦點不是在於多少的建設經費即將投入，而是要請大家想一想，這樣的行政程序及規劃思維是否適當？這有符合憲法的規定嗎？

根據這則新聞報導，這項前瞻建設計畫的行政程序是：1.中央先核定2.綜合規劃3.工程施做，而這也與現行台南鐵路東移的行政程序是一模一樣的。試問大家，當行政院或交通部在第一階段核定工程時，請問當地居民有多少人知道自己的土地要被徵收、房屋要被拆除、家人即將要流離失所呢？沒有的，若以南鐵東移為例，行政院在民國98年核定鐵路東移工程時，當地居民幾乎是沒有任何人知道的。

這就是「先射箭、再劃靶」的威權行政模式，長期以來，這個政府都是中央先核定政策，那時根本就沒有考量民眾的需求，縱然是後來的「綜合規劃」，其實也都是在已定的「核定政策」大前提下來進行綜合規劃，因此，不論是後來的事業計畫、都市計畫或土地徵收計畫，所謂的民眾參與其實都僅只是做做樣子，徒具形式而已，根本沒有任何實質的意義。

這表示，人民在憲法上所應享有的基本人權，如憲法第15條，是完全不受保障的，而公共政策所追尋的公共利益依舊僅只是由少數權力菁英及行政官僚所獨斷，距離司法院大法官第709號解釋文的要求，「踐行正當行政程序」及「以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯」，實在是非常的遙遠。

就在前幾天，7月15日，我們在慶祝解嚴30年，但是，不禁要問，台灣真的解嚴了嗎？人民的權利保障真的有回歸憲法的規定嗎？前述這套「先射箭、再劃靶」的威權行政模式有因為解除戒嚴而有任何改變嗎？沒有的。解嚴，不應只是問那一個政黨上台或下台、統一或獨立、轉型正義或不當黨產等，而是要問，我們是否有真正的回歸憲政？若依照目前依舊在施行的這套威權行政模式來看，我們仍然是沒有解嚴的。

很遺憾地，縱然執政者已經是轉變成了追求解除戒嚴的民進黨，而在人民的支持下，它也已經上台成為了執政黨，但是，最為弔詭的是，台灣卻僅有形式上的解嚴，依舊是沒有實質的解嚴。這套權力的「戒嚴魔戒」相當的迷人美味，就連民進黨權力菁英也無法、或不願抵擋的。

參考新聞：http://news.ltn.com.tw//news/local/paper/1121177