都市更新之實施，台北市政府具備相對自主性—請郝市長勇於承擔責任，出面公開道歉！

      今天是士林王家遭受台北市政府暴力強拆後的第9天，事件發生之後，不僅對王家造成巨大傷害，也引發社會相當大的震撼，郝市長雖於事後宣稱要「完全負責」，但是，觀其昨日（4/4）之舉動，卻是建議中央主管機關—內政部，針對《都市更新條例》部份條文提起釋憲，本人以為這個動作的目的恐有推卸責任予中央政府之嫌（或可稱為「完全卸責」！），因為，不論未來釋憲的結論是合憲或違憲，郝市長皆是贏家，台北市政府皆可宣稱自己僅是執行單位，是依中央所立之法行政。

但是情況真是如此嗎？台北市政府在實施都市更新時僅能依法行政，完全缺乏相對自主性嗎？答案是否定的。

為了實施都市更新，台北市政府自訂了《台北市都市更新自治條例》、《自行劃定更新單元審查原則》、《台北市土地及合法建築物所有權人申請自行劃定更新單元(重建區段)作業須知》、《自行劃定更新單元案涉及「台北市都市更新自治條例」第12條第1 項第4 款規定之審查原則》等相關自治法規及規則，而士林王家暴力強拆案，其中之重大關鍵問題其實都是直接與《自治條例》、《審查原則》、《作業須知》相關，而不完全是《都市更新條例》。因此，當我們今日於立法院大陣丈的檢討《都市更新條例》修正方向時，本人要特別提醒，請不要忽略了台北市政府自訂之自治法規及規則，及其應當承擔的責任。

一、更新單元之劃定，完全是由北市府決定

《台北市都市更新自治條例》第12條規範更新單元之劃定基準，其下羅列五項，台北市政府並且另定《自行劃定更新單元審查原則》，其第5點規定，「更新單元非屬完整街廓時，不得造成更新單元鄰接土地為畸零地，並應由建築師簽證確認之。」《作業須知》也指陳，「更新單元鄰接土地不得造成畸零地情事，並於申請書敘明檢討情形 (畸零地係指面積狹小或地界曲折之基地，得由申請人委託建築師檢討，並出具證明文件)。」

台北市都市發展局丁育群局長日前接受媒體採訪時表示，「都市計畫委員會審議都更單元劃定案時，會以『整個街廓』的未來開發做考量，『每一個案子都一樣。』他說，王家寬、深度不足，又不臨建築線，未來要單獨建築非常困難，所以當時委員將整個街廓劃為更新單元。（中國時報，2012/04/02）」由此可知，市府是將王家之土地視為畸零地，強迫其加入更新單元之中。這也表示，王家之所以被劃入更新單元，乃是源自於台北市政府自行頒佈之自治法規及規則，不是《都市更新條例》，而這恐也無法完全歸責於實施者（樂揚建設公司）。

試問，房屋不臨建築線為何就一定要加入更新單元？未來單獨建築非常困難，就一定要加入更新單元嗎？為何居民之意願可以不受尊重？其實，王家正面對著台北捷運淡水線，依據台北捷運法規，鄰近捷運線的住戶要興建房屋時，可用「交通設施境界線」申請建築，也就是說，不臨「建築線」根本不是問題，王家依然可以興建房舍，台北市政府怎可以此理由來強迫王家加入更新單元？眾所皆知，土地所有權乃是受到憲法明文保障，台北市政府自行訂定之自治法規及規則何以具有如此龐大之效力？王家土地為何被定義為畸零地？畸零地又為何一定要納入更新單元？其法源依據為何？這是否已涉及違憲？

又，《都市更新條例》第11條僅授權土地及合法建築物所有權人針對「其」所有之土地及合法建築物來劃定更新單元：

未經劃定應實施更新之地區，土地及合法建築物所有權人為促進其土地再開發利用或改善居住環境，得依主管機關所定更新單元劃定基準，自行劃定更新單元，依前條規定，申請實施該地區之都市更新事業。

第11條並未授權可以把別人土地及合法建築物劃入更新單元，但台北市政府卻是擴大解釋，逾越母法之規定，在自訂自治法規及規則中，為了整個街廓的開發，要求實施者把非屬於自己之土地及建築物劃入，本人以為這已經明顯違法！

二、居民意願的調查與審查，並不詳實

《台北市都市更新自治條例》第3條規定：

依都市更新條例實施都市更新事業之機關、機構或團體（以下簡稱實施者）於都市更新事業計畫擬定前，應進行詳細調查，並應於都市更新事業計畫內敘明調查結果。

前項調查項目，應包括每宗土地及建築物使用性質、強度、權屬、人口組成、公共設施、地區環境及居民意願等。

依此，實施者（樂揚建設公司）對於居民意願應予調查，並將詳細調查資料敘明於其所提出之都市更新事業計畫之中。由於王家自始至終就是反對參與都市更新，試問，樂揚建設公司對於王家二戶之意願是如何敘明？而台北市都市更新審議委員會又是如何予以審查？今年2月10日在營建署的會議中，曾做出三點會議結論，其第三點即為「關於實施者涉嫌呈報不實資訊，恐違反與北市府簽訂之都市更新切結書，台北市政府應針對各計畫書圖內容不實之各項疑點進行逐點釐清。」試問，台北市政府對此釐清了嗎？有對外說明了嗎？樂揚建設公司真的沒有予以敘明嗎？倘若樂揚建設公司有予以敘明，那為何仍然被劃入？都市更新審議委員會到底是如何審查的？

三、同一更新單元的劃定原則，缺乏一致性

與王家同一街廓內，就有其他三棟大樓被排除在更新單元之外。根據《台北市都市更新自治條例》第14條第1項規定：

主管機關劃定為應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有權人自行劃定更新單元者，除應符合第十二條之規定外，並應以不造成街廓內相鄰土地無法劃定更新單元為原則。

據查，其他三棟建築物與王家二棟建築物一樣，皆無法單獨成立更新單元，但是為何其他三棟建築物可以劃出更新單元，而王家卻是無法劃出？其理由為何？什麼是原則？什麼又是例外？同樣的，今年2月10日營建署的會議，在三點會議結論中，其第一點即為「關於同宗基地是否可排除士林王家之可行性疑慮，可透過王家簽署切結書，同意未來無法自成都市更新單元獲得解套，請北市府與實施者做慎重考量。」但是，台北市政府為何不予考量？

        綜上，針對王家被北市府暴力強拆一事，倘北市府針對上述三點皆能慎重考量，並做出合法適情之裁量，悲劇及傷害或就可以避免。本人因此以為台北市政府應該承擔最大之責任！郝龍斌市長應勇於承擔責任，出面公開道歉，並迅求彌補之道。

（本文發表於立法院公聽會，2012/04/06）

郝市長及李部長尚未出面公開道歉！（暴力強拆後第503天）

各位朋友，

今天（2013/8/13）是暴力強拆之後的第503天，郝市長僅於2012/4/3口頭表達遺憾，2012/4/11並於市議會答詢時表示，王家拆遷過程「我從來沒道歉過」，態度相當強硬蠻橫；而李部長迄今也尚未出面公開道歉。

3月28日北市府暴力強拆王家，嚴重侵害及剝奪人民憲法上所保障之基本人權，我和一群朋友以為台北市郝龍斌市長及內政部李鴻源部長皆需立即向王家及台灣社會公開道歉，並迅求彌補之道。

在他們二位尚未出面公開道歉之前，我將每天在本部落格留下記錄，並盼望這項要求能夠獲得社會各界的支持與響應。

徐世榮敬上

2013/04/26引自蘋果日報即時新聞

文林苑王家聲請釋憲，大法官今作出709號解釋，宣告《都市更新條例》第10條第1、2項，第19條第3項前段，違反正當行政程序，違背《憲法》保障人民財產權、居住自由，1年內應修正，逾期失效。

解釋文指出，都市更新攸關公益，也影響建物所有權人財產權及居住自由，為使主管機關核准都市更新概要，計畫前，能確實符合法律規定並提高居民接受度，都更條例應修法成立適當組織審議都更案，並確保利害關係人能知悉所有資訊，並可以言詞或書面向主管機關陳述意見。

另居民申請都更時，僅須相關權利人及面積逾1/10即可，大法官認為同意比率太低，不服尊重多數的民主精神。此外主管機關應公開舉辦聽證會，再核定是否准予都更。

請郝市長及李部長出面公開道歉！（暴力強拆後第503天）

各位朋友，

2012/3/28北市府暴力強拆王家，嚴重侵害及剝奪人民憲法上所保障之基本人權，我和一群朋友以為台北市郝市長及內政部李部長皆需立即向王家及台灣社會公開道歉，並迅求彌補之道。在他們二位尚未出面公開道歉之前，我將每天在本部落格留下記錄，並盼望這項要求能夠獲得社會各界的響應。

徐世榮敬上

2013/04/26引自蘋果日報即時新聞

文林苑王家聲請釋憲，大法官今作出709號解釋，宣告《都市更新條例》第10條第1、2項，第19條第3項前段，違反正當行政程序，違背《憲法》保障人民財產權、居住自由，1年內應修正，逾期失效。

解釋文指出，都市更新攸關公益，也影響建物所有權人財產權及居住自由，為使主管機關核准都市更新概要，計畫前，能確實符合法律規定並提高居民接受度，都更條例應修法成立適當組織審議都更案，並確保利害關係人能知悉所有資訊，並可以言詞或書面向主管機關陳述意見。

另居民申請都更時，僅須相關權利人及面積逾1/10即可，大法官認為同意比率太低，不服尊重多數的民主精神。此外主管機關應公開舉辦聽證會，再核定是否准予都更。

郝市長，福林路到文林路，不遠的！

郝市長，去看看王家吧，您住的福林路離王家的文林路，不遠的，步行不會超過二十分鐘的，去看看王家，去關懷王家吧。

建議您這時要見的是王家，而不是學者專家；也建議您這時要主動，千萬不要如今日報紙所報，還需等王家提出要求，才要與王家碰面。

如果真是如此，那就太讓人失望了，因為您與人民的期待與距離都太遙遠了！

暴力強拆 台灣人權沉淪

我國都市更新制度有重大缺陷，經由昨天士林文林苑的激烈衝突更是凸顯其不合理之處。謹提供下述觀點供社會各界參考：

 一、這是由建商發動的「強迫合建事業」。 台灣的都市更新制度與歐美國家幾乎是完全不同，我國的制度設計是把它交由建商（實施者）來操作，如關鍵的「更新單元」之劃定（第10條、11條）、「都市更新事業計畫」之擬訂（第19條）、「權利變換計畫」之擬訂（第29條）等，皆是由建商完全掌控，其中雖有相關公開展覽及舉辦公聽會的程序設計，但是建商是制度及權力的擁有者，一般老百姓鮮少可以與之相抗衡。 

二、這是由建商發動的「土地徵收事業」。《都市更新條例》的條文中，雖然幾乎看不到土地徵收的文字，但是其本質卻是剝奪私人財產權的土地徵收，尤其可懼的是，都市更新的土地徵收事業是不用具備土地徵收所需的嚴謹要件，這應是目前都市更新問題的關鍵核心。根據我國法律，土地徵收應只有政府才能發動，民間私部門是不被允許的。

 多數決錯誤恐違憲 

但是，政府卻在《都市更新條例》開了一扇方便之門，只要在建商所劃定的更新單元內，同意更新的私有土地及私有合法建築物所有權人超過一定比率（第22條、25條之1），即可強迫不同意者加入更新，由此剝奪人民在《憲法》上所受保障之權利。 土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受《憲法》保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。然而，土地徵收所影響者，非僅是被徵收土地權利人之財產權，往往亦及於其生存權及工作權。立基於此，土地徵收必須具備五大要件：公共利益、必要性、比例性、最後手段及完全補償等，這五項要件皆需吻合，而且是缺一不可。但是，我國的都市更新卻另創「同意比率」來取代這五項必備的嚴謹要件，並錯誤的以多數決來予以正當化，這樣的作法恐已涉及違憲。

三、這是由政府縱容的「政商合謀事業」。 我國《都市更新條例》是新自由主義及私有化思維底下的產物，制度設計上，一方面是政府放手由建商來操作，另一方面卻是不惜祭出公權力來為其撐腰。

如「屆期不拆除或遷移者，實施者得予代為或請求當地直轄市、縣（市）主管機關代為之，直轄市、縣（市）主管機關有代為拆除或遷移之義務」（第36條），如此一來，倘上述根本問題未予釐清，政府就胡亂代為拆除或遷移，這使得政府淪為建商的幫兇與牟利的工具。

 四、土地是我們安身立命的家。土地的意涵相當豐富、多元及複雜，例如它可以是經濟生產要素、獲利的資產；另一方面，它也可以被視之為是環境生態的永續資源，是我們生存不可或缺的元素；但是，更為重要的，土地是我們主觀認同的空間，它是我們的家，是我們心靈連結及依靠的處所，它除了是非賣品外，更是我們的根。

基於此，在財產權考量之外，土地更是與生存權與人格權緊密連結，無法分離。

也就是說，個人的生存及人格是與其財產的擁有與自由支配使用，有著絕對的關係，因此，對於財產權的侵害，也就涉及了對於生存權與人格權的剝奪。

我國早已解除戒嚴，回歸憲政，馬英九總統也已經簽署聯合國兩人權公約，人民基本人權本應獲得充分保障，但昨天北市府竟做出強拆動作，這嚴重讓我國人權蒙羞、倒退與沉淪！ 

本文於2012/03/29發表於蘋果日報

土地正義不容妥協

        長久以來，我國土地徵收相當浮濫，尤其是近年來更加嚴重，其主要原因乃是政府財政窘困，赤字驚人，但主政者卻不敢改變稅制，循正途予以解決，反而是對弱勢農民及農地下手，經由土地徵收及都市計畫變更，不斷將農地轉變為市地。由此，地方政府可無償取得許多可建築用地、增加許多土地稅收（如地價稅及土地增值稅），地方首長並可博得建設的美名；因此，許多地方政府皆樂此不疲，不斷提出以土地徵收為本質的土地開發案件。但是，這樣的作法卻是剝奪了社會弱勢的基本人權及財產權，純然是劫貧濟富，違背公平正義。

土地徵收是非常嚴厲的手段，真正民主憲政國家皆儘量避免使用，倘要採用，也一定要符合非常嚴謹的前提要件，如公益性、必要性、比例性、不得已及完全補償等，而且是缺一不可。台灣農村陣線依循這些要件，研擬了土地徵收條例民間修正版本，並於前年十一月面交給吳敦義院長，惜行政院卻無積極回應，縱然後來提出了行政院修正版本，但是立法院卻根本不予審查，最後竟然是採取「逕付二讀」的粗暴手法來處理。

對於立法院通過的版本，農陣有著許多不同意之處，舉例而言：

        第一、對於特定農業區之徵收（第三條之一），增加了「或經行政院核定之重大建設所需者」。由於只要是掛上重大建設之名，就可便宜行事，因此各地方政府皆努力欲將地方建設升格為重大建設（如台東美麗灣飯店竟然也是重大建設），這也使得土地徵收相對浮濫。

        第二、對於人民參與部分（第十條第三項），「特定農業區經行政院核定為重大建設須辦理徵收者，若有爭議，應依行政程序法舉行聽證。」民間版本原本是要求一律「應依行政程序法舉行聽證」，但通過之版本卻將其侷限於特定農業區、行政院核定重大建設、有爭議的個案，才需進行聽證，這樣的限制是我們所無法接受的。

第三、對於徵收補償部分（第三十條），立法院宣稱依「市價」予以補償，但其所稱的市價卻是「各直轄市、縣市主管機關應經常調查轄區地價動態，每六個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。」這樣的修正其實與目前的規定差距不大，毫無意義，也與民間版本的「需用土地人應委託三位以上不動產估價師進行查估」的要求大為不同。

        總之，此次土地徵收條例的修正，不論在程序上或是在實質內容上，皆與民間的期待有著極大的落差。可嘆的，我國政治雖宣稱已由威權統治轉型為民主治理，但土地徵收制度卻與民主憲政仍有很大距離，這有待繼續努力，畢竟土地正義的體現，是不容妥協的！

（發表於《台灣思想坦克》雙月刊第17期，頁4，2012年2月10日出刊。）

追尋新時代的土地政策

土地政策非常重要，但在論述它之前，必須先確切掌握土地的意涵。土地其實是包涵了多重及複合的價值，理解它必須經由動態及多面向的途徑，唯有經由這種方法才得以抓住其複雜的狀態，不會落入於偏狹的化約主義狀況。

人文地理學者John Agnew運用「地方」概念來詮釋土地的空間內涵，他認為地方包含了三個層次的意義，分別為：（1）客觀的自然及社會空間、（2）主觀的地方認同、及（3）總體經濟及政治結構環境下的區位空間。過去，在主流的經濟成長價值觀底下，土地政策之決定往往是著重於第三點，而嚴重的忽略了第一點及第二點；而近年來，在環境生態保育觀點興起之後，第一點偶而會勝出。然而，長期以來，第二點往往是被忽視的。本文所要強調的是，不論是經濟空間、抑或是自然空間，政策上的決定必須要容納上述第二點，也就是要將民眾的主觀認同放置於優先的地位，讓他們在衝突的多面向價值論述當中來決定土地政策。

上述土地多面向價值的觀點往往是在權力的不當運作之下，使得某種觀點特別受到重視，而其他的觀點則是被漠視或排除在外，落入了前述的化約主義，這也使得土地政策一直都是扮演著附庸及工具的角色，而不是為全民謀求福祉，遠離了社會公義。舉例言之，回顧台灣發展歷史，土地政策具有如下不同的面向：

一、為政黨生存服務的土地政策

        在民國三、四十年代，台灣最著名的土地政策為土地改革，當時實施的主要政策包括了三七五減租、公地放領及耕者有其田。土地改革雖改善了佃農的生活，也奠下了台灣政治經濟發展的基石，但其實施的主要目的卻是為了中國國民黨的生存，而不是人民的福祉，它藉由土地改革掃除了台灣的少數地主、經濟菁英及小面積土地所有權人，確立了中國國民黨的一黨專政。由過去屢次土地調查及耕者有其田政策的施行，可以得知夠資格被稱之為「地主」的土地所有權人其實是極為少數，但中國國民黨為了實施土地改革，卻胡亂定義「地主」的內涵，把僅擁有少數土地面積的共有出租耕地所有權人全部都拉了進來，造成了許多時代的悲劇。另外，民國三十八年實施的三七五減租竟然仍然有效，迄今仍有三萬多件的三七五租約，這也造成了嚴重的社會問題。

二、為經濟成長服務的土地政策

        民國四十九年，政府制訂了獎勵投資條例，國家的政策主要是促進經濟成長，這也連帶使得土地政策有了很大的轉向。獎勵投資條例及其接續的促進產業升級條例及產業創新條例都有二個重點，一為減稅，另一則為土地的提供。土地僅只是經濟生產函數中的一個因子，也就是它僅被視之為是一個經濟生產的要素，而這也是長期以來政府施政的主要思維。經由這些條例，政府不斷地開發工業區，或是將農地轉變為工業生產用地。其所採用的手段大抵皆為強烈的土地徵收，惟當時為威權統治時期，民眾不敢反抗，只能逆來順受，這也養成了政府隨便進行土地徵收的壞習慣，造成了台灣土地徵收相當浮濫的現象。

三、為政治菁英服務的土地政策

由於土地隱藏龐大利益，可以透過政治力予以創造，因此，地方政治菁英過半數以上皆是從事於與土地相關的行業，地方政治（Local Politics）從某一方面來看，其實就等同於土地政治（Land Politics）。地方的發展受到了以促進土地開發的政治菁英人士所掌控，其視土地為獲利的商品，強調的是交換價值，反對使用價值。地方政府首長及行政官員、地方派系與資本利益集團皆是其中的主要份子，這可以由台灣都市計畫的擬定、擴大及變更來予以印證。學者指出，隨著台灣的政治經濟發展，台灣的政經結構是愈來愈走向一個由國家菁英、地方派系與資本利益集團所形成的「新的保守聯盟」，另有學者將此聯盟稱之為「新政商關係」或是「新重商主義」，彼等在立法院和正式的政策制訂上，都有相當大的影響力；相對地，勞工、環保團體或民間社會的組織則是被排除於此聯盟之外，土地政策主要是為此聯盟服務。

四、為財政赤字服務的土地政策

        我國政府財政問題極為嚴重，但它不僅不敢對大型資本課予重稅，竟還給予減稅、免稅及其他的優惠。那麼，所需的建設經費要從何而來？答案乃是進行農地變更及以土地徵收為本質的土地開發。地方政府的主要稅源為土地相關稅目，如地價稅、土地增值稅等，因此如何增加這些稅收便成為施政重點。由於農地不用繳稅，因此各地方政府藉由土地的開發，千方百計地要把農地變更為都市土地。此外，行政院特別發佈行政命令「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發」，這使得被徵收的農地倍增。透過區段徵收，政府還可以無償取得大面積的可建築用地（俗稱配餘地），經由配餘地的讓售及標售，賺進大筆鈔票。此外，透過土地開發，主政者也可藉機收編地方政治勢力，可謂是一舉數得。

五、結論

相對於其他公共政策，土地政策充斥了附庸及邊緣性格，皆是為其他政策服務。最主要者，為了追求經濟的成長及資本的積累，在權力的不均衡運作之下，土地價值被嚴重窄化為經濟生產要素，僅能夠由價格的觀點來衡量土地價值。但是，這樣的思維應該要被揚棄了，新一代的土地政策不僅要有其相對自主的治理空間，也應該要重視多元的土地價值，如民主、人權、公平、正義與主觀認同等，把它們納入於土地政策的決策過程之中，透過如此整全的思維來建構新一代的土地政策。


本文發表於台灣學通訊，62期，頁2-3，2012年2月10日。
原文圖檔如下：