給新政府的建言
徐世榮
政治大學地政學系教授、第三部門研究中心主任
新政府上任，各部會紛紛提出新建設方案，例如為了刺激投資及振興經濟，國發會近日宣布「三駕馬車」新政，鎖定五大創新產業；而經濟部長也立即表示，為了推動太陽能光電產業，已透過跨部會平台與農委會等協調出一萬公頃土地作為試煉場域，預計將會帶動百億元以上的投資。新政府各部會皆勇於任事，讓國人充滿希望與期待，惟若是缺乏對於以往計畫行政程序的深刻省思，並予以改變，卻也讓人擔憂新政府依舊會進行與前朝一致的威權統治模式，後續恐也會引發重大爭議。這套威權統治模式的核心機關乃是國發會。
國發會的前身是經建會，以往所執掌的工作主要是促進國家經濟成長，它是行政院最重要的幕僚單位，掌握政府預算的分配，政府各部門只要所提計畫經過國發會的核定通過，大抵也就沒有問題了，因為後續的程序中，行政院大概也都會照案核定通過。所以中央政府各部會或地方政府所提建設計畫皆會努力要讓它們能夠為國發會所核定，如此就能夠搖身一變為國家重大建設計畫，例如交通部所提桃園航空城、台南鐵路東移、經濟部所提台知園區、及苗栗縣政府過往所提後龍科技園區等皆是。
惟交通部、經濟部、地方政府、國發會及行政院所擬定、審議及核可的計畫，都仍然僅是「興辦事業計畫」的範疇，這都還是計畫行政程序的初始階段，在這之後，往往都還有「環境保護計畫」、「土地使用計畫（如都市計畫）」、「土地徵收計畫」等不同的法定計畫必須進行擬定、審議及核可。但是，非常遺憾的，為了追求行政效率，在後續這三個法定計畫發動之前，國發會及行政院卻早已核定目的事業主管機關（如交通部及經濟部）所提的「興辦事業計畫」，並正式編列預算，嚴重忽視後續三個法定計畫的重要性。這也就是說，我們國家的重大建設計畫大概都是在「興辦事業計畫」階段就已經確定，國家重大公共政策也因此幾乎都是由目的事業主管機關在主導。也因此，後續的這三個法定計畫大抵就必須配合「興辦事業計畫」，這致使後續三個計畫的擬定及審議都缺乏自主性，大概都僅是做做樣子，這也難怪長期以來它們皆被譏笑為花瓶、附庸、為虎作倀，根本不獲重視，甚且被鄙視唾棄。
因此，當環保署環境影響評估委員會、內政部都市計畫委員會及土地徵收審議小組在召開審議會議時，開發單位最為荒謬的陳述之一，乃是「本計畫行政院已經核定」，試問，如果「行政院已經核定」，那後續這些委員會為什麼還需要審查？如果還需要審查，那委員會的審查到底是審真的？還是審假的？這也難怪後續的審查幾乎都是通過的。但是這樣的計畫行政程序卻造成了非常嚴重的問題，如前所述，即各目的事業主管機關所提的「興辦事業計畫」其實都還僅只是初始的「部門計畫」，它考量的面向並非是那麼的全面，有許多重要的價值在這個初始階段都是不被重視的，如土地徵收所需的公益性及必要性等基本人權面向、又如永續發展非常重要的環境生態價值面向等，但這套計畫行政程序卻是把這些重要的價值都排除在外了，致使了許多受害者僅能在街頭進行抗議與衝撞，而這也是前朝會遭致人民批判及拋棄的重要原因之一。另一方面，這套僅是通行於政府內部的計畫行政程序也正是過往國民黨威權統治模式的主要表徵，因為它以「效率為名」，不僅不公開、也不透明，在公民社會的多元聲音都還未注入之前，行政院卻早早已經核定，它所追求的其實是非常狹隘的部門利益，還稱不上是公共利益的。
因此，未來新政府的「行政院已經核定」是否應該要慢一點？可否等「環境保護計畫」、「土地使用計畫」、「土地徵收計畫」等不同法定計畫皆已審議及通過之後再來核定？也就是說，是否可以讓其他法定計畫也都能夠擁有相對自主的空間？讓更多元的價值都能夠被尊重及包容，而不是只為了配合「興辦事業計畫」，卻反而是把許多重要的價值皆排除在外。另外，趁新政府上台之際，國發會的角色是否也應該要改變了？既然已經更名，是否應該要由過往狹隘的追求經濟成長轉變為追求永續發展？國發會對於「發展」意涵的理解與詮釋是否能夠更為宏觀？是否能夠藉由計畫程序的變革來擔負起整合政府、企業及公民社會三大部門的重責大任？
人民欣喜於新政府的上台，希望台灣能夠有新的氣象，不過若前朝所遺留下來的這套威權統治模式及計畫行政程序沒有徹底的改變，那蔡英文總統在就職演說中所揭示的「在經濟發展的同時，我們不要忘記對環境的責任。經濟發展的新模式會和國土規劃、區域發展及環境永續，相互結合」，及「新政府會持續和公民社會一起合作，讓台灣的政策更符合多元、平等、開放、透明、人權的價值，讓台灣的民主機制更加深化與進化」等，恐怕就都會很難達成了。
發表於《自由時報》，2016/6/13，A14版。
