2011年4月1日 星期五

區段徵收 太不公平

我國土地徵收向來浮濫,引起民眾諸多的抗爭。除了為人詬病的「一般徵收」之外,值得一提的就是我國所獨創的「區段徵收」制度。何謂區段徵收?目前的土地法規中幾乎是沒有定義,僅於《土地法》第二一二條第二項有如下規範,「謂於一定區域內之土地,應重新分宗整理,而為全區土地之徵收。」這個定義不夠精準,使得區段徵收隨著政治經濟情勢的變遷,而有不一樣的詮釋。民國七十五年《平均地權條例》做重要的修訂,區段徵收制度「本質雖仍為政府以公權力強制取得土地之徵收性質,但事實上,已演變為另一種形式之『強制性合作開發事業』。」區段徵收逐漸成為公部門取得公共設施用地及挹注財政的最主要方式。

 政府財政愈是困窘,區段徵收制度愈是大受青睞,因為它除了可幫政府快速無償取得公共設施用地之外,並可獲得大面積的配餘地,經由配餘地的讓售或標售,可用來挹注國家及地方財政的嚴重不足。因此,民國七十九年行政院核定「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時,一律採區段徵收方式開發。」在這之後制訂或修訂的許多法規中,也相繼納入區段徵收,這使得被徵收的土地倍增。據內政部統計截至二○一○年六月底止,全國已辦理完成區段徵收地區計八十七區,總面積約七二八八公頃。

 政府將區段徵收制度定位為「合作開發」,事實上,土地所有權人是被強迫參加,完全沒有拒絕的權利。政府並認為開發完成之後,原本的農地變更為建地,當地也增加了許多公共設施,土地的價格自然會上漲,因此原土地所有權人應是得利者,基於「土地使用變更回饋」及「使用者付費原則」,原土地所有權人因此必須有所貢獻,其主要的做法大抵就是「捐地」。倘以原土地所有權人領回抵價地為例,雖然法令規定被徵收地區的「抵價地總面積」不得少於百分之四十,但這並非表示原土地所有權人實際領回的土地面積為百分之四十,根據權利價值折算,許多經驗顯示領回的面積大概約為百分之三十左右而已,也就是說,土地所有權人因為「得利」,必須捐獻約百分之七十左右的土地給予政府。

 這套制度看似合理,但是其實卻隱藏了許多嚴重的問題。

 第一、區段徵收雖與一般徵收有異,但它本質上仍然屬於土地徵收之一種,是對人民財產權、生存權及工作權的剝奪,這與憲法第十五條規定完全不符。因此,區段徵收仍然必須嚴格遵守土地徵收所必備的嚴謹前提要件,如符合公共利益、必要性、比例性、最後手段及完全補償等。遺憾的,若以這些要件來檢視目前許多區段徵收案例(如竹東二重埔、竹北璞玉計畫),明顯可見皆是不吻合的。也就是說,被迫捐獻多少土地是一回事,是否符合徵收要件才更是核心關鍵。

 第二、土地的價值被嚴重窄化及扭曲。土地可以是商品,也可以是自然資源,它更可以是人們主觀認同的地方。人對土地往往有著親密的連結或是依附,這是無法用地價的高低來予以取代的。由許多反對土地徵收的老農口中,往往會獲得彼等愛家護土的強烈印象,彼等雖然年歲已高,他們需要的是把土地保留下來,因為土地是他們生命的一部分。政府強迫他們加入區段徵收「合作開發」事業,這其實是相當偏頗的做法。

 第三、區段徵收的得利者主要是政府及財團派系,它不僅是解決政府財政困窘的手段,它也是財團派系炒作土地的最佳途徑。區段徵收實施的地區大抵都是在農村及非都市土地,這些地區由於地價低廉及交通便捷而被擁有權力者選中,土地所有權人往往事前不知,被選中之後竟然也沒有反對的權利。但是,這卻是剝奪社會弱勢者最後僅存的資產而獲致的成果(如苗栗大埔),區段徵收之不公平由此可見。


本文於2011年4月1日發表於中國時報, A20。

7 則留言:

匿名 提到...

教授您好~~前幾天看到ㄧ則新聞,有個問題困惑著我,所以才在此留言,看可否勞煩教授可以替我解惑。其新聞內容如下:
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新竹縣芎林鄉約40名地主不滿徵收措施,昨天赴縣府陳情,要求暫停+區段徵收配地比例,以前按面積配回4成,如今已改依土地權利價值配地

分類:談天說地
2011/03/18 18:50
配地不足 芎林鄉地主要求暫停徵收
【聯合報╱記者羅緗綸/竹北報導】 2011.03.18 03:27 am

新竹縣芎林鄉約40名地主不滿徵收措施,昨天赴縣府陳情,要求暫停。縣府受理後,不排除未來停辦徵收,目前會暫停行政作業。

「都計開發為的是改善生活,眼看著我們生活將受破壞!」自救會長徐烈鈞表示,配地不足,居住空間變狹窄,將無法回復目前鄉居生活,況且芎林人口外流,並非都市空間不足,沒有必要辦都市開發。

新竹縣副縣長章仁香表示,大多數地主表達停辦徵收,縣府會依民意處理,但部分地主已領取補償,停辦徵收等也有一定行政程序,希望給縣府一些時間。

縣府地政處長鄭福生認為,溝通不夠造成誤解,例如,區段徵收配地比例,以前按面積配回4成,如今已改依土地權利價值配地,至於都市計畫開發也是由芎林鄉公所提出,提出應是著眼繁榮地方。

他表示,地主們反映配地不足,計畫開發區建蔽率僅50%、容積率150%,希望調整建蔽率為60%、容積率240%,竹縣府已向內政爭取調整;地上物查估補償也會重辦查估。

【2011/03/18 聯合報】

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文中提及的這ㄧ句話,讓我翻遍了書本也找不著答案,其內容如下

縣府地政處長鄭福生認為,溝通不夠造成誤解,例如,區段徵收配地比例,以前按面積配回4成,如今已改依土地權利價值配地

如果我沒記錯的話,土地徵收條例第三十九條 第二項
抵價地總面積,以徵收總面積百分之五十為原則。因情況特殊,經上級主管機關核准者,不在此限。但不得少於百分之四十。曾經農地重劃者,該重劃地區部分不得少於百分之四十五。

這條文並未修改,想請問版主文中所提及的所更改的條文究竟為何呢?
而其延伸是否又有法律位階牴觸上的問題呢?
還有抗議民眾是否可以依據土地徵收條例第三十九條 第二項而提起行政訴訟呢?

如果可以的話,可否麻煩教授替我解決這個困惑,萬分感謝!!

徐世榮 提到...

本來就是按照權利價值在配地的,政府卻一直在誤導。

目前的「抵價地式區段徵收」制度是民國75年修訂平均地權條例時予以加入,但是其前身則為民國69年7月訂頒的「實施區段徵收改進要點」,當時即明文「按原土地所有權人應領補償地價比例折算抵付(即簡稱抵價地)」,從來就沒有明文規定一律可領回40%的面積。

因此,鄭處長的講法是沒有根據的,以後如有機會碰到他,我要「虧」他一下!

匿名 提到...

想再請叫教授,關於以下網頁所提及的
http://e-info.org.tw/node/62639

苗栗縣政府欲擴大開發竹科園區竹南基地,劃定150多公頃的土地面積辦理區段徵收。大埔部分民宅與農田必須拆遷,
"僅以市價的四成徵收。配地也僅能領回約20%"......


暫且不論令人髮指的公共利益判斷機制,僅就所分配回 抵價地的部份,是否已經牴觸

土地徵收條例第三十九條 第二項
抵價地總面積,以徵收總面積百分之五十為原則。因情況特殊,經上級主管機關核准者,不在此限。但不得少於百分之四十。曾經農地重劃者,該重劃地區部分不得少於百分之四十五。

,足夠民眾依法提出行政救濟了呢??
(當然分到墓地或垃圾場旁邊是實務上的問題,但想了解單就法律而言的效果)
麻煩教授了,謝謝!!

徐世榮 提到...

「抵價地總面積」與「個人可領回的抵價地面積」是不同的,這就是法律文字的陷阱,讓人誤以為可以領回百分之四十,其實那是「總面積」,個人的部份依舊要用權利價值折算底付來處理的。

匿名 提到...

我懂了!!謝謝教授!!

徐世榮 提到...

不客氣。我們一起努力來改變這個偏頗的制度。

匿名 提到...

教授您好
想請教您 關於區段徵收 申請原地保留是否有相關標準可以依循 亦即是否有相關法規做為依據
最近聽聞朋友的家遭逢區段徵收 該地區區分所有權人已經達到85%連署申請保留 但是相關單位卻回應 盡量將申請保留連署人數向上拉高到95% 否則少數人的財產權如何保障
我聽完他的說法之後感到非常困惑 想請教教授的看法
1.關於徵收本屬侵害人民權利 但是行政機關跟我朋友的說法卻好像在說徵收是一種保障人民權利的授益處分
2.如果絕對多數人依照行政機關所提示以申請書申請保留 然而又告訴他們達到80%不夠 如此一來豈不是從絕對多數決變成絕對少數決?
3.想請教授 關於這部份的同意保留比例 究竟是否有法律在規範 抑或者只是行政規則? 倘若僅是行政規則 這種規範是不是已經違憲?