國土計畫法規劃 分級應更明確

在八八風災之後，國土計畫受到社會廣大的重視，民眾普遍要求政府應對國土利用有適當的規劃及管制，在民氣可用之下，原先已被拖延多時的「國土計畫法草案」緊急被送入立法院，此刻正準備排入立法的審查議程。本人於審視此草案內容，並與諸多朋友交換意見之後，謹提供下述意見供社會各界參考。

一、開發許可制度應限縮適用範圍
我國土地使用管制過往偏向採用全球大多數國家所使用的土地使用分區管制制度（zoning ordinance），由於這個制度限制了土地的變更使用，因此屢遭土地開發業者的批評，政府於是在1983年引入極少數國家（英國）採用的開發許可制（planning permission），主要是運用於非都市地區。遺憾的是，我們社會往往將開發許可制視為是單純的技術操作，忽略了其背後支撐的文化、法律及民主政治因素，這使得開發許可制成為各目的事業主管機關及地方政府進行開發的最佳工具，它也儼然成為財團、建商及地方派系的最愛。台灣目前非都市土地的許多混亂開發現象及殘破不堪的地景地貌，其實必需大部份歸咎於此開發許可制及支持它的政治經濟及學術勢力。長期以來，國土規劃一直是個熱門的議題，可惜我們卻相當缺乏對於開發許可制過往實施經驗的深入審視與檢討。由於一夕之間的大幅度變革恐有其困難，因此，我們必需審慎思考開發許可制與土地使用分區管制制度的可能融合，而不是純然著重於開發許可制。由於國土計畫法草案將把國土分類為國土保育地區、農業發展地區、城鄉發展地區、及海洋資源地區。
我們建議：國土保育地區及農業發展地區之主要農業區應嚴格禁止任何形式的開發，以符合本法第6條國土規劃之基本原則。

二、農舍之興建應不再適用
目前興建於農地的農舍已經與原先的立法意旨有了相當大的落差，農舍已經演變成為高級住宅或是豪華別墅的代名詞，相當諷刺的，目前被編定為特定農業區、政府所欲積極保護繼續作為農業使用的農地卻往往成為優先變更使用者，而一般農業區的變更比例卻相對不多。為何如此？這乃是因為特定農業區大抵是經過了農地重劃，每一塊農地皆臨農路，交通運具及人們可以方便的進出，這使得彼等成為農舍興建的最愛，相對的，一般農業區就缺乏這樣的優勢，如此一來，卻使得優良農田逐漸的減少，其生產的環境也遭受到農舍的嚴重破壞。
我們建議：為了符合本法就保障糧食安全之目標，農業發展條例第18條自本法施行日起停止適用，以免農地零星散漫的發展，不符合本法第6條國土規劃之基本原則。

三、土地分類及分級應更明確
國土計畫法將把國土分類為四大功能分區，這將完全打破現階段非都市土地的十大分區及十八種用地的分類及分區，未來「農業發展地區及城鄉發展地區之劃設，則由直轄市、縣（市）主管機關依全國國土計畫之國土功能分區劃設構想，予以具體落實劃設，並基於可操作、有理想性、不大幅增加成本之原則，將現行非都市土地使用分區及使用地，轉換為國土功能分區及其分類、分級。」有人將此重新分類及分級稱之為另一次的土地改革，甚且是土地革命！我們要強調的是土地的分類及分級除了專業技能之外，更是隱藏了許多政治及利益的操作與交換，未來本法更是將此權力下放至地方政府，然若以目前地方政治生態觀之，實讓人憂心不已。
我們建議：國土功能分區的劃設及其分類與分級的標準及內容，皆應更為明確，並在法律的層次予以訂定。

四、由本法之制訂開始實施
草案第16條第1項為：「國土計畫之擬定，應邀集學者專家民間團體等舉辦座談會或其他適當方法廣詢意見，並作成紀錄，作為擬訂計畫之參考。」據本人過往之經驗，不論是依據都市計畫法或是區域計畫法的規定，其所舉辦之公聽會或是說明會，都是相當讓人失望的，根本無法讓公民有實質的參與，並真正的蒐集民意。由於國土計畫形成之後，具有相當嚴重的法律效果，例如，國家即可依此計畫進行土地徵收，剝奪人民之財產權，因此其形成的過程不可不慎，讓民眾能夠充分參與，並藉由這樣的過程來充分體現公共利益的內涵。未來國土計畫法之施行，中央政府將把許多的權力下放至地方政府，新制度的建構非常重要，為體現真正由下而上的民主，公民參與更屬重要。
我們建議：國土計畫應該依照行政程序法第164條之規定，進行公開及聽證程序；而本法之制訂過程不應僅在立法院舉辦公聽會，立法院應要求行政機關至各縣市舉辦聽證會。

五、國土復育條例草案也應立即審查
規劃理論之探討往往會著重於規劃程序（process）及實質內容（substance）二部份，國土計畫法草案著重的重點乃是在於規劃程序面向，然這除了必需要有實質民主的支撐之外，也必需要有相關實質內容的規範，否則其立法總說明所揭示之理想大抵僅是個遙不可及的理想與願景；由於之前所提出之國土復育條例草案具有相當多的實質規範，對於未來國土保安有相當多具體之建議。
我們建議：國土計畫法及國土復育條例應併行立法，因規劃程序與實質內容皆屬重要，不應偏廢。

本文發表於《玉山周報》，第30期，2009年12月31日~2010年1月6日，頁26。

高房價的省思

我們該如何看待都市高房價問題？台北大都會區的高樓住宅地價動輒一坪5、60萬，這讓許多人，尤其是年輕受薪族，根本不敢抱持擁有住宅的夢想。前一陣子十大民怨票選，都會區高房價位居榜首，由此可見問題的嚴重程度。都市房價為什麼這麼貴？這是市場自由運作的結果？還是人為的操控？一般皆知，高房價並非是源自於高建築成本，主要是因為土地的價格太貴了，而這價格中具有超額利潤，此超額利潤一般被稱之為「地租」，如何詮釋地租的本質，並決定地租的歸屬，可能是釐清及解決問題的關鍵。

受到新古典經濟學的影響，普遍的看法是將高房價視為是不同地理區位因素所造成的結果，由於距離市中心遠近不同，交通運輸成本遂有所差距，使得地價出現高低差序之分，此種地租被稱為「差額地租」。論者主張這是市場客觀力量運作的結果，並非人力所能掌控。透過市場的自由競爭，具較高支付能力的土地使用種類，會把支付能力較低的土地使用種類排除，因此，地租的運作會使得都市土地做最高價值及最佳的使用，其所呈現的高房價也因此被視之為是合理的。

然而，區位因素真的可以用來解釋高房價的現象嗎？我們看到許多地方的區位條件並沒有根本改變，交通運輸成本依舊相似，但是房地產的價格卻是以倍數往上攀升，這該如何解釋？其實土地具有跟一般商品非常不一樣的特質，它不可移動、也無法增加，在保障私人財產權的前提下，土地所有者、建商及財團擁有決定地價的權力，而這被稱之為「獨占地租」或「絕對地租」。

這一派學者認為，都市地價高漲的主因並不是因為運輸成本節約、或區位因素優良所造成的，而是因為對不同土地的「加價」所產生的，這些加價的產生及多寡，主要是由土地所有者、建商及財團來掌控，其中並往往涉及了許多政治因素。這凸顯一個重要意涵，即都市的地價是經由人為主觀所創造出來的，並非是客觀市場供需法則來決定的。

因此，擁有土地也就擁有超額利潤，土地變為絕佳獲利的商品，成為投機的重要標的，大量的資金押注入於房地產市場，造成台灣社會畸形的發展，許多貧窮者及中產階級皆無力購屋，而立場嚴重偏向資本的政府又不願協助，高房價遂成為今日嚴重的社會問題。這個問題該如何解決？端看我們要如何看待地租、決定地租的歸屬、及人民的選擇！


本文於2009/12/22發表於立報看守台灣專欄

八八風災與知識體系的新建構

莫拉克颱風帶給台灣鉅大的損傷，隨著災後重建工作的積極展開，我們的反省及檢討似乎已經告一個段落，一切又逐漸恢復平常，回復至過往的生活及思考脈絡。

在全球氣候變遷的大環境底下，災害在世界各地頻傳，防災已成為一個重要的學術課題，台灣自然也不例外，透過國科會及政府相關行政部門的預算編列，我們已經投入了金額相當龐大的研究經費，期待相關防災科技的研究，能夠事前精準預測及防範災害的發生，或是希望災害所產生的損害能夠減至最低，我們冀盼也相信這些科技知識能夠協助社會，保障人民生命及財產的安全。

但是，莫拉克颱風卻嚴重衝擊了這些經由科技所建構起來的知識體系，我們不禁要問，花了那麼多錢所建立起來的知識對於防災產生了什麼功效？這些知識真的那麼有用嗎？如果花費了那麼多的研究經費，最後的結論依舊只能歸因於暴雨量太大，那麼，成篇累牘的研究成果及由此所起造的相關硬體工程，它們到底發揮了什麼功效？未來要怎麼辦？是否投入更多的經費，就能解決這個問題？更關鍵的是，這是經費的問題？還是這個知識體系根本上就是有問題的？

一直以來，我們深信科技是客觀中立的，我們認為建立於科技的知識一定能夠幫我們解決社會問題。然而，知識其實是個主觀的建構，科技也是如此，科技純然中立之說已經不再為許多人所接受。尤其是當我們已經步入「風險社會」或「災難社會」的年代，科學知識更是有其不確定性，這使得科技專家面對日益複雜的變遷社會，其預測風險及解決問題的能力也相對降低，但是我們卻看不到科技專家有深刻的反省。

部分科技專家為了解決這個問題，近年來雖然嘗試運用風險評估的方法，建構起「可接受風險」的概念，彼等觀照「客觀的事實」，將風險置於「可計算性」的範疇內來予以解析，依賴「機率」的概念將其量化計算，繼而將其轉化為「可接受風險值」，嘗試以此來重建科學的權威性，說服民眾，並成為公共政策的主要依歸。

不過，所謂「客觀的事實」其實並非是那麼的客觀，它往往是受到觀察者及研究者主觀立場的影響，這進而使得科技專家所認定的「可接受風險」，與實際生活經驗者及那些可能因此決定而受到負面波及者，有了相當大的差距。相關防災科技的研究，其實也是建立在研究者主觀的假設之上，也就是因為如此，由此知識體系所建構起來的防災政策，與社會現實之間已經出現了相當大的落差。

那麼，該如何產生適當的防災政策，就是現存社會的一個重大的議題。要如何來對付這個難題？我們需要什麼樣的知識體系？Beck認為我們可能必須重新定位科技進步與文明發展的整體關係，並將科技決策的決定權回歸於社會，經由社會理性（非科技理性）之論述來達成決策的選擇。這也就是說，許多防災政策應該是一個結合自然科學與人文科學、日常理性與專家理性的共生體，它不能透過個別專業化而彼此孤立，不能依各自理性來發展，而是必須跨越學科及團體來尋取共識。在這當中，地方民眾的意見必須給予充分的重視，將其納入防災決策之中，也就是說，防災政策其實是個充滿了政治、社會及道德的重要議題，不應由科技專家所獨占，地方民眾應該被賦予參與的權力，並享有相對的自主性。

八八風災發生之後，社區大學成員、原住民團體、地方文史工作室及許多民間有志之士紛紛站上了第一線，積極投入救災與災後重建，彼等透過網路來傳達最新的消息，並分享寶貴經驗，他們提出許多與科技知識不同的實務觀點，非常有助於問題的瞭解與解決。於此同時，許多以地方知識為主的「地方學」在各地湧現，他們試圖要重新建構我們的知識體系，把過去長期被嚴重忽視的生活經驗與地方知識找回來，這可能是我們在八八風災付出昂貴教訓之後的最重要體會。


本文發表於《原教界》2009年12月號

大排沙農場的悲歌輪迴

中科四期二林園區的開發，意外引發過往一段不堪的歷史。歷史上，彰化二林是台灣農運的重要起點，一般民眾或許知曉日治時期的二林蔗農事件，卻可能不知道國民政府來台之後，在民國36年1、2月間，發生另一個二林事件。

二次大戰後，台灣發生許多農民抗爭事件，都是對準台糖公司各地糖廠（當時台糖總公司辦事處設於上海，上司為資源委員會），由北到南的糖廠幾乎無一倖免，例如，溪湖糖廠、埔里糖廠、虎尾糖廠、後壁林糖廠及高雄縣各糖廠等，農民激烈抗爭是因台糖公司強制要將其租用的農地收回自營，對當時原耕作之佃農任意撤佃起耕所致。

台灣省政府當時的一份代電中，明白指出：「年來各地糖廠每不顧實際情形，藉口自營，積極收回，甚有雇用流氓強制起耕情事，致撤佃糾紛迭起。」其中衝突最大、事後並留下較為完整紀錄，乃是發生於當時原北斗區溪湖糖廠轄區內的大排沙農場，此農場也是這次中科四期所欲使用的農地。

由於這些農地大抵是日治時期被日人強制收買或徵收，然後撥出一部分土地供農民租用耕作，用以維持其生計。老百姓原本期待國民政府來台後至少能繼續承租使用這些農地，但台糖公司卻要將其驅趕，引起社會相當大的騷動，縱然當時台灣社會菁英人士及國大代表「一致主張廢止自營農場制度，將土地提供放租種植甘蔗」，但並不為資源委員會所接受。

激烈的衝突發生於民國36年1月28日，地點就在大排沙農場。後來在北斗區里民會館召開農民大會，據當時《青年自由報》2月22日報導，一名農民表示：「在憲政公布的今日，一切不合《憲法》的事情當然要撤廢，廠方屢次以非法的手段侵害農民的權益，委實令人痛恨，如前次番仔埔農場事件，在檢察官判定侵占不起訴，農民沒有犯罪事實，廠方竟昧於法治精神，使警察拘捕農民；餘恨未消，又以執銃的員工來脅迫農民，甚至不法逮捕，毀損地上耕作物，此不僅為農民的損失，亦是國家生產上的損失，如此糖廠作風是否合法，委實令人懷疑！」

中科徵地太「鴨霸」

並有其他農民指出被糖廠拘禁及拷打的情事，並質疑，「聽說糖廠是國家經營，當真國家會這樣待遇我們嗎？代表國家的糖廠可以這樣對待我們嗎？」另有農民也表示自己原本期待：「光復後能重見天日，怎知我們的糖廠仍沿用日人作風，依然榨取百姓的勞力！」

中科四期的興建將強制徵收大排沙農場及附近農地，今年11月5日區委會中，來自大排沙農場旁相思寮的阿公阿嬤淚灑會場，哭喊：「我70幾歲了，從出生就住在那裡，十多間房子徵收才百來萬，你們的樓房一間百來萬要不要賣啊？比土匪還不如。堂堂一個縣府，沒有照顧我們這些傻百姓，反而陷害我們。」「我們這些百姓從年輕拼到老，才能有個地方住而已。這麼鴨霸什麼都要把我們遷走，11月底說就要去拆房子，公媽不知要請到哪裡？」

那天區委會的場景，似乎是把時光拉回到了1947年2月的北斗區里民會館。62年了，國家怎麼還如此對待這些老農民？我們有否可能終止這個輪迴，讓老農可以繼續擁有土地，並安享餘年？

本文於2009/12/1 發表於蘋果日報