掛著羊頭的全國區域計畫

     天兔強烈颱風來襲，再度讓大家憶起過往風災所發生的許多土石流及重大天然災害。為了解決或減緩這些災害，這些年來我們都寄望於國土計畫法的制訂，以為該法的通過與執行必將可以解決這些問題。惟國土計畫法草案雖已多次送進立法院，但離三讀通過仍然是遙遙無期，在此情況之下，行政單位另立巧門，欲以全國區域計畫來替代國土計畫法，內政部並於今年八月提出「全國區域計畫（草案）」，非常值得大家的關注。

全國區域計畫只會土地房屋不公義擴大

     與國土計畫法草案一樣，表面上，全國區域計畫（草案）似乎也是非常注重國土保育、永續海岸、農地保護及全國糧食安全，但這恐是虛晃一招，因為其真正的目的卻是在於「建立計畫指導使用機制及簡化審議流程」，這包含了二個重點：（1）未來直轄市及縣市得自行辦理新訂或擴大都市計畫，無須再提區委會審議；至於環評部分也將大幅簡化，未來將只辦理全區域的政策環評，不再辦理10公頃以上的新訂都市計畫案；（2）訂定「開發利用申請設施型使用分區變更區位」指導原則，簡化開發許可之審查流程，這使得全國區域計畫（草案）有極大篇幅皆是著重於非都市土地的重新分類及開發變更使用，而這可能才是全國區域計畫（草案）的真正重點。

     非常關鍵地，在全國區域計畫（草案）中，非都市土地將重新進行分類，分為「資源型使用分區」及「設施型使用分區」。為何要如此分類？其分別之定義為何？全國區域計畫（草案）並未有清楚之說明。針對後者，並將訂定「開發利用申請設施型使用分區變更區位之指導原則」，未來申請開發利用需辦理土地使用分區變更者，其申請許可條件得予以簡化，並將訂定寬嚴不一之差別許可條件。

     重新將非都市土地分類是個非常重要的議題，因為公共政策的著名研究學者長久以來就指出「分類」對於公共政策制訂的重要性，例如，Deborah A. Stone就說，「政策制訂是對於下列事項的恆常競爭，這包括了：分類的標準、項目的界線，及那些引導人們行動的觀念的定義。」；另外，John W. Kindon也主張，「分析任何事情的第一步就是要把它放置在適當的分類項目之中，人們看待一件事情將會因此有很大的差異，倘若我們將其放置在不一樣的項目之中。因此，許多對於問題定義的爭辯都是在於將會使用何種的分類，及使用的方法。你可能無法經由分類項目來評斷一個問題，但是這個分類將會結構了人們對於這個問題許多重要面向的觀點。」由此進一步的引申，那就是，「分類」及其內涵並非客觀中立的呈現在我們的社會，它其實是深受了主觀價值、利益及意識型態的影響。

     全國區域計畫（草案）重新將非都市土地分為二類，多出一個「設施型使用分區」，雖然巧妙地用環境容受力及成長管理予以包裝，但仔細觀其內容，非都市土地的快速變更開發使用、不用環評、並讓地方政府直接擁有這個權力等，可能才是全國區域計畫（草案）的真正目的！至於是否能夠減緩災害的發生，誰又在乎呢？

發表於《YAHOO房地產專欄》，2013/9/25。

台南市府玩弄兩面手法

     就在苗栗大埔事件招致嚴厲譴責之際，民進黨執政的台南市竟然也出現類似情況。台南市政府及交通部為了鐵路地下化，計劃將鐵軌東移，進行土地徵收，拆遷407戶。市府上周舉辦拆遷戶安置座談會，自救會前往抗議，不幸發生暴力推擠，會長額頭受傷縫了五針，卻仍招致不理性之批評。

     鐵路地下化工程至少包括了三項計劃的擬定或變更，分別為：興辦事業計劃、都市計劃及土地徵收計劃，除都市計劃由地方政府擬定之外，其餘皆由中央政府掌控。興辦事業計劃的重點在於工程技術，都市計劃在於土地使用配置，土地徵收計劃則是著重於徵收必備要件。長期以來內政部土地徵收審議功能不彰，錯誤地以都市計劃之通過作為徵收所需公益性及必要性之擔保，僅進行形式審查，致使我國土地徵收案件幾乎都是通過的。因此，在法令未修改之前，自救會的唯一希望乃是在於都市計劃。

     非常遺憾地，都市計劃所追尋的公共利益乃是由少數人所組成的委員會來專斷。以台南市政府都市計劃委員會為例，成員共23人，其中9位為教授學者，其他大多數皆為市府行政官員及建築開發商業同業公會代表，市長本人並為主任委員。在這種利益沒有迴避的體制下，市府右手提出計劃書，左手進行審查，試問，這會不過嗎？其雖舉辦說明會，大抵也只是做個樣子，都市計劃乃成為首長利益交換及剝削人民的工具，台灣各地皆然。目前，政府赤字嚴重，都市計劃也成為解決財政困窘的利器。但是，這卻是剝奪了許多善良老百姓的財產權及生存權。

座談嚴格限定議題

     今年四月，《都市更新條例》三條文被宣布違憲，使得這個剝削體制的改變稍露曙光。大法官指出都更部分條文不符合《憲法》要求之正當行政程序，應規定由主管機關以公開方式舉辦聽證……始無違於《憲法》保障人民財產權及居住自由之意旨。」在土地徵收制度未改之前，試問，影響範圍、層面皆較都市更新更大之都市計劃，卻未舉行聽證會，如此之作法合憲嗎？

     在偏頗制度之外，市府也玩弄二面手法，一方面舉辦座談會，作態傾聽民意，另一方面卻嚴格設定議題，限制人民只能在市府決定的遊戲規則內發言。今年二月，我受邀參與「鐵路地下化工程論壇」，提出土地徵收問題，皆被主持人制止，表示會議僅能談工程技術。如今市府再度舉辦座談會，卻只談「拆遷安置」，並阻擋利害關係人與會，霸道行徑讓人瞠目結舌。

     自救會要求論辯土地徵收之要件，擁有權力的市府卻只願意談工程及拆遷，看得見的衝突自然無可避免，自救會因此承擔許多罵名。惟當市府在指責自救會時，又有誰看見制度及議程的暴力呢？近日大家皆言「沒有程序正義，就沒有實質正義」，市府有做到嗎？誰才是真正的施暴者呢？

發表於《蘋果日報》，2013/10/01。