民眾參與 落實土地正義

隨著上周台南東山永揚垃圾場環評案的撤銷，及苗栗後龍灣寶之工業區土地變更案的駁回，部分農民長達十多年的辛酸及苦楚，終於獲得了些微的抒解。但這些僅是極少數幸運的個案，台灣現今仍然有許多的案例依舊是讓農民惶惶不可終日，土地正義還是無法獲得伸張，這也使得土地政策仍然僅是經濟政策的附庸及附屬品。

　何謂土地正義？著名的人文地理學者John Agnew認為土地至少包含了三個層次的空間意義，分別為：一、總體經濟環境下的區位空間；二、環境及自然空間；及三、主觀的地方認同空間。過去，在經濟成長、效率優先及威權政治體制底下，土地政策之決定往往僅是侷限於第一點，土地僅被視之為經濟生產要素。近年來，在環境生態保育觀點逐漸受到重視之際，第二點偶而會超越了其他不同的觀點，不過機率卻也不多。然而，至今為止，我們卻仍然非常缺乏將第三點納入於土地政策的考量之中，這使得土地正義一直無法在台灣社會獲得體現。

　所謂的土地正義，即是指土地政策的決定必須要納入上述第三點，並且是要將當地民眾的主觀地方認同放置於最優先的地位，讓他們獲得充分的資訊，並且擁有充分的參與機會，然後在多元及衝突的論述當中，決定土地使用的未來方向。但是，遺憾的是，由於土地隱藏了巨大的財富，許多擁有政治權力的不肖人士，欲由土地中獲取暴利，因此，上述的土地多元論點往往是在權力的不當運作之下，使得某種觀點特別受到重視，而另外的觀點則是被壓抑或是排除在外。

　尤其是近年來，隨著台灣的政經發展，政治學者明白指出，台灣的政經結構是愈來愈走向一個由行政官僚、地方派系與資本利益集團所形成的「新的保守聯盟」。另有學者將此聯盟稱之為「新政商關係」或是「新重商主義」，中央及地方政府的行政官僚為了追求少數人的經濟利益，不惜成為地方派系與資本利益集團的工具，而土地使用計畫的變更及私有土地的強制徵收就成為彼等獲利的最主要工具之一。

　規劃理論的典範其實早已由「現代化」遞移至「後現代化」。以往的主導者｜以經濟成長為主的理性規劃模式已受到相當多的質疑，因為長久以來侷限於經濟理性的觀點已經變成了一種支配霸權，它將許多其他重要的想法（如地方認同、空間歸屬、道德、公義、美學等）皆排除在外，錯誤的認為彼等不值得人們的眷戀，唯有立基於經濟理性之下的行動才算是人類文明的進步。

　如此一來，在這種追求經濟成長的理念之下，資本的重要性往往凌駕於對於人類及環境的關懷，規劃理論的重心反而是以促進經濟成長及競爭力為主要的考量，土地正義的重要性也因此被嚴重忽略了。如今，建基於對於現代化理念追求的規劃理論已被揚棄，人們不再相信經濟成長是唯一的判準。在後現代化的年代，必須是以合作式規劃（collaborative planning）理念為主，讓地方民眾能夠充分參與規劃的過程，並共同來型塑他們生活的空間及公共利益。

　土地政策應該要有自己運作及治理的邏輯，它不應再是經濟政策的附庸，它也不應再是權力擁有者用來剝削權力弱勢者的工具。倘以新竹縣為例，不論是「台灣知識旗艦園區（璞玉計畫）」或是二重埔及芎林鄉區段徵收案，皆必須透過資訊的提供及理性的充分溝通，讓民眾及權力弱勢的一方皆能夠擁有公平參與的權力，共同來決定土地的政策，如此一來，才能夠真正體現土地正義的意涵。

本文於2011年4月21日發表於中國時報

農民第二專長：抗爭！

苗栗後龍灣寶的不當開發案今日即將在內政部區委會再度審查，我們期盼行政院能夠信守當初對於灣寶農民的承諾，在今日就明確的將此案予以否決，不要再繼續折磨這一群善良的農民了。

苗栗後龍灣寶開發案甚不合理，除了明顯違背開發許可的法律規範之外，它也不符合土地徵收所必備的嚴謹要件，尤其灣寶又是屬珍貴的特定農業區，能夠生產出優質的農產品，在當地農民強烈表達欲繼續耕種的情況下，更是沒有理由將其變更為高污染的工業區。

苗栗灣寶的地理位置相當優異，因此屢屢遭致有權勢者的覬覦，欲搶奪其財產。為了保護家園，灣寶農民其實已經抗爭了十多年之久，在最近一次的交談中，張木村農民很感慨的訴說，「抗爭已經成為農民的第二專長」！這是因為他已經往生的父親在生前就反對土地被徵收，在臨終時刻還不忘叮嚀子孫要好好保守家園，否則將來將無顏面見祖先。如今，他繼承了父親的遺志，繼續堅定的走在抗爭路上，他的孩子也將無悔的走下去。

張先生此言其實不假，除了灣寶之外，台灣目前還有許多農村也面臨了被強制徵收的命運，這些不當徵收正在培養及訓練許多農民第二專長：抗爭，這對政府而言，其實是個嚴重的警訊。農民原本個性溫和，樂天知命，他們一點也不喜歡抗爭，在上一次區委會專案小組會議中，灣寶自救會陳幸雄會長就說，「現在是春耕耶，不要再抗爭了，我們已經來第12次了，拜託拜託，不要再讓我們來了。」但是政府許多不當的政策，卻是不斷地將農民驅趕上街頭。

盼望主政者能夠趕快警醒，尊重農民的選擇，並重拾土地的真正價值。土地雖可以是商品，也可以是自然資源，但是它更是人們主觀認同的地方。人對土地往往有著親密的連結或是依附，這是無法用金錢來予以取代的。由許多反對徵收的農民口中，往往會獲得彼等愛家護土的強烈印象，這是因為土地是他們生命中的重要部分。期待今日區委會的決議能夠彰顯土地的價值，讓農民能夠安身立命，而不是倉惶的在街頭抗爭。

看守台灣：科學模擬或是價值選擇？

近日台灣社會因國光石化案而沸沸揚揚，這讓筆者回憶起今年1月底的往事。由於國光石化環評案，筆者曾於1月27、28日，連續兩天與許多青年學子一起守護在環保署前，在雨天坐在冰冷的人行道上，反對環保署環評專案小組欲有條件通過此案。

在那兩天，我們聽到年輕人透過歌聲及演講，大聲疾呼要求保留溼地、環境永續、世代正義、及他們對於未來的選擇權利；另一方面，經由現場網路直播，從環保署會議室傳出來的討論議題卻是幾個ppm、10的負幾次方、科學模擬數據等專業術語。同樣的時間地點，一個在室外，一個在室內，我們談的竟然是完全不同的課題，我們似乎是活在兩個不一樣的世界，怎會如此？我們的未來是用科學模擬來做決定的嗎？

環境影響評估是透過科學模擬方法來預測未來的環境及社會風險，主政者故意將科學模擬塑造成客觀中立的機制，認為它是不容反對的。但是，眾所皆知，科學知識有其不確定性，科學技術的可靠性也有其一定的限度，這使得科學家面對日益複雜的高科技，其預測風險的能力相對降低。再者，這些科學模擬通常是建構於許多大膽的研究假設之上，它往往是受到研究者主觀立場的影響，這進而使得科技專家所認定的風險，與實際生活經驗者有了相當大的差距。

但是，權力及利益的擁有者為了掌控政策的決定權，往往故意予以扭曲，過度強調科技及專家的角色，以此來忽略民眾價值選擇的重要性。許多學者早已指出，政府及企業界通常把那些原本是政治的事件轉變成為科學及技術的問題，因此，去解決這些問題的方法就是要仰賴科技專家，而不是民眾的民主參與。換言之，科技其實是充滿了政治的意涵，在政治上佔據著重要的地位，它並且是被工業界、企業界及政府部門用來阻止地方民眾參與公共決策的制定。

對於這種扭曲我們絕對不能接受。我們必須重新定位科技與文明的整體關係，並將科技決策的決定權回歸於社會，經由社會理性（非科技理性）之論述來達成決策的選擇。這也就是說，環境影響評估應是一個結合自然科學與人文科學、日常理性與專家理性的共生體，它不能透過個別專業化而彼此孤立，而是必須跨越學科及團體來尋取共識。在這當中，地方民眾的意見必須給予充分的重視，將其納入風險評估之中，也就是說，環境影響評估其實是個充滿了政治、社會及道德的重要議題，不應由科學及專家所獨占，它必須被併入民主的過程中來決定它的方向。這也就是說，我們的未來應是個價值的選擇！

本文於2011年4月10日發表於立報看守台灣專欄

區段徵收 太不公平

我國土地徵收向來浮濫，引起民眾諸多的抗爭。除了為人詬病的「一般徵收」之外，值得一提的就是我國所獨創的「區段徵收」制度。何謂區段徵收？目前的土地法規中幾乎是沒有定義，僅於《土地法》第二一二條第二項有如下規範，「謂於一定區域內之土地，應重新分宗整理，而為全區土地之徵收。」這個定義不夠精準，使得區段徵收隨著政治經濟情勢的變遷，而有不一樣的詮釋。民國七十五年《平均地權條例》做重要的修訂，區段徵收制度「本質雖仍為政府以公權力強制取得土地之徵收性質，但事實上，已演變為另一種形式之『強制性合作開發事業』。」區段徵收逐漸成為公部門取得公共設施用地及挹注財政的最主要方式。

　政府財政愈是困窘，區段徵收制度愈是大受青睞，因為它除了可幫政府快速無償取得公共設施用地之外，並可獲得大面積的配餘地，經由配餘地的讓售或標售，可用來挹注國家及地方財政的嚴重不足。因此，民國七十九年行政院核定「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發。」在這之後制訂或修訂的許多法規中，也相繼納入區段徵收，這使得被徵收的土地倍增。據內政部統計截至二○一○年六月底止，全國已辦理完成區段徵收地區計八十七區，總面積約七二八八公頃。

　政府將區段徵收制度定位為「合作開發」，事實上，土地所有權人是被強迫參加，完全沒有拒絕的權利。政府並認為開發完成之後，原本的農地變更為建地，當地也增加了許多公共設施，土地的價格自然會上漲，因此原土地所有權人應是得利者，基於「土地使用變更回饋」及「使用者付費原則」，原土地所有權人因此必須有所貢獻，其主要的做法大抵就是「捐地」。倘以原土地所有權人領回抵價地為例，雖然法令規定被徵收地區的「抵價地總面積」不得少於百分之四十，但這並非表示原土地所有權人實際領回的土地面積為百分之四十，根據權利價值折算，許多經驗顯示領回的面積大概約為百分之三十左右而已，也就是說，土地所有權人因為「得利」，必須捐獻約百分之七十左右的土地給予政府。

　這套制度看似合理，但是其實卻隱藏了許多嚴重的問題。

　第一、區段徵收雖與一般徵收有異，但它本質上仍然屬於土地徵收之一種，是對人民財產權、生存權及工作權的剝奪，這與憲法第十五條規定完全不符。因此，區段徵收仍然必須嚴格遵守土地徵收所必備的嚴謹前提要件，如符合公共利益、必要性、比例性、最後手段及完全補償等。遺憾的，若以這些要件來檢視目前許多區段徵收案例（如竹東二重埔、竹北璞玉計畫），明顯可見皆是不吻合的。也就是說，被迫捐獻多少土地是一回事，是否符合徵收要件才更是核心關鍵。

　第二、土地的價值被嚴重窄化及扭曲。土地可以是商品，也可以是自然資源，它更可以是人們主觀認同的地方。人對土地往往有著親密的連結或是依附，這是無法用地價的高低來予以取代的。由許多反對土地徵收的老農口中，往往會獲得彼等愛家護土的強烈印象，彼等雖然年歲已高，他們需要的是把土地保留下來，因為土地是他們生命的一部分。政府強迫他們加入區段徵收「合作開發」事業，這其實是相當偏頗的做法。

　第三、區段徵收的得利者主要是政府及財團派系，它不僅是解決政府財政困窘的手段，它也是財團派系炒作土地的最佳途徑。區段徵收實施的地區大抵都是在農村及非都市土地，這些地區由於地價低廉及交通便捷而被擁有權力者選中，土地所有權人往往事前不知，被選中之後竟然也沒有反對的權利。但是，這卻是剝奪社會弱勢者最後僅存的資產而獲致的成果（如苗栗大埔），區段徵收之不公平由此可見。


本文於2011年4月1日發表於中國時報, A20。