由官僚專家治理到民主協力治理

經由苗栗竹南大埔、彰化二林相思寮等粗殘的土地徵收案件，讓我們深刻體會我國都市計畫或是土地徵收的決策模式，仍然是停留於二十世紀上半葉西方「前進紀元」的年代，這與目前民主憲政國家的決策模式已經有了蠻大的落差。

土地徵收的重要前提即必須具備「公共利益」要件，這規定於憲法第二十三條及土地徵收條例第一條的立法宗旨。對於上述浮濫土地徵收案件我們最需要審視的關鍵課題，即土地徵收案件的「公共利益」是由誰來決定？目前我國的決策模式究竟為何？

這些徵收案大抵都是由地方政府或中央政府主導，並報經中央政府各委員會核定通過。在地方政府層級，由於縣長擁有絕對的權力，縣府大抵是以縣長之意志為馬首是瞻。到了中央政府，大埔案件是先經過「都市計畫委員會」審議通過，至於相思寮案件則是分別先經過「環境影響評估委員會」及「區域計畫委員會」審議通過，然後這二個案件皆再送至「土地徵收審議委員會」審議通過。

於此，我們看到了許多的「委員會」，這表示我們仍是由「委員會機制」來決定土地徵收及土地使用計畫的變更。由於各委員會主要是以行政官員及學者專家組成，因此我國土地使用計畫的決策模式仍然是以官僚與專家為主，由他們來定義我們所面對的社會問題，並替社會大眾決定什麼是我們所需要的公共利益。這樣的制度設計反映了官僚專家的治理思維，而這也就是上世紀「前進紀元」（Progressive Era）的主要思想核心之一。當時為了解決社會的紛爭（抑或是科技專家向政治人士奪權？），科學及技術被引進入社會問題的研究領域，彼等被型塑成為客觀及中立的因素，是社會其他力量所必須共同尊崇及服膺的。

類似的思維尤其是在二次大戰之後的二、三十年間受到重視，在此思維之下，社會問題不斷的被「科技化」、「專家化」，社會問題被轉變成為專業及技術的問題，政府往往也是這套思維的主要推手，如此一來，去解決這些問題的方法就是要仰賴專家而不是民主參與，公共利益的內涵因此被窄化了，社會問題的定義也被扭曲了，一般人民的利益及其對於土地的觀點很少能夠進入於決策過程之中。然而，由一九六○年代開始，這套思維在西方社會受到了非常嚴峻的挑戰，也由此逐漸造成了決策模式的變遷。

其根本的關鍵乃是，呈現在我們面前的是社會問題，而不是科學問題。社會問題的本質基本上是與自然科學所面對的問題不同，根據Rittel & Webber（1973）的觀點，社會問題的本質是難纏、邪惡及複雜的，根本無法用科學的方法來馴服它們。彼等強調，社會問題的定義其實並非是客觀中立的存在，其包含了各方力量運作的可能性。尤其是在一個民主多元的政治環境裡，社會問題通常是無法完全清楚的描述，也因此沒有所謂客觀一致的定義，而所謂的公共利益也是如此。

一個重要的觀念可以由此引申，即社會問題並非是客觀中立的存在，而是決定於我們要如何的解決它。這也就是說，問題並不是客觀的存在那裡（out there），讓我們去發現它，而是我們作了一個主觀的選擇來形塑我們的問題（we make a choice about how we want to formulate a problem）。」

如果社會問題的定義是源自於主觀的判斷，而這個判斷又是受到價值、利益、權力的影響，那麼，技術官僚及專家們對於社會問題的見解、或是對於公共利益的詮釋，可能就不會遠比一般民眾還來的高明許多（試問，有多少委員會的委員曾去過大埔及相思寮，並深入瞭解當地住民的需求呢？）

在此情況之下，尤其是在一個民主的社會裡，公共政策及土地使用計畫的決策權應該是要保留在公民的手中，而不是完全委由少數行政官僚及專家來獨斷，而這也就是為什麼行政程序之中要設計聽證會、公聽會及說明會，並進行實質運作的基本原因。即土地徵收的問題及由其所建構的公共利益應該是在公民充分的參與，並在基本人權的確保下，來決定是否進行土地徵收，而這也是民主憲政國家所應遵循的決策路徑。遺憾的是，我國現行都市計畫及土地徵收都與此民主協力治理模式仍有相當大的距離，這應該是我們未來亟需努力之處。