Last week a rice crop — grown from seeds from Dapu (大埔) in Miaoli County that were taken to Taipei for a farmers’ protest on July 17 and then planted in Kaohsiung County’s Meinung Township (美濃) — was harvested, leaving the gigantic Chinese characters for “land justice” (tudi zhengyi, 土地正義) carved out of the paddy field like a crop circle. A day earlier, thousands of farmers and their supporters braved the rain to join hands and demonstrate on the streets of Taipei, warning that continued expansion of Taiwan’s petrochemical industry was putting the country in peril. Then, on Wednesday, Taiwanese taekwondo contestant Yang Shu-chun (楊淑君) was unfairly disqualified at the Asian Games, but government officials provoked a backlash from the public by saying that we should “swallow” the decision. Those in government would do well to heed the important message conveyed by these protest movements and outcries, namely that the public has quite different ideas from the government about Taiwan’s future and the meaning of “progress.”
In Taiwan, our land is seen by the government only as a factor of production, whose only value lies in its contribution to GDP. Farmland and wetlands keep being forcibly turned over for industrial use. This poses a grave threat to the environment and sustainable development. In addition, land is a very valuable asset and is seen as a commodity ripe for speculation. The government keeps removing restrictions on the buying and selling of land, and it takes rising land prices as a sign of progress. A lot of farmland has been reassigned for urban construction. The government inflates target population numbers to designate additional urban development zones.
This is meant to accumulate private capital and alleviate the government’s financial difficulties. It is also a means by which those in government curry favor with powerful local factions for whom land speculation is an important source of profit. Land is not just an economic commodity, but a political one, too.
Overseas, Taiwan is seen as simply a production base, while those who live here are apparently entitled to their own national aspirations. Our national prestige has suffered repeated injuries, but the administration of President Ma Ying-jeou (馬英九) blinds itself to the reality by clinging to the so-called “1992 consensus.” Few occasions remain where it is possible to display the Republic of China flag, and the name “Taiwan” is heard less and less. Even when international sporting events are held in Taiwan, we have to restrict ourselves to the title and symbols of “Chinese Taipei” according to the “Olympic formula.” Again and again, our national prestige is trampled upon because of China’s unreasonable demands. The recent spat at the Tokyo International Film Festival is one example, and now we have been wronged again at the Asian Games. Yet each time our country’s rights and interests are infringed upon, those in government expect everyone to swallow the insult. We have been reduced to little more than scarecrows, with bodies but no souls.
The mode of development that strips people of their rights to property, subsistence and a healthy environment is a regressive one. A development model that talks only of economics while avoiding any mention of politics or national consciousness is very outdated. Progress is not just a matter of economics. It is even more important to uphold environmental sustainability, social justice and political rights. Taiwan is not just a base for production. It is our home, and we rely on this land for our survival. As to the backward mode of national development that has held sway up to now, we just can’t swallow it anymore.
Hsu Shih-jung is a professor at National Chengchi University’s Department of Land Economics.
TRANSLATED BY JULIAN CLEGG
本文於2010/11/20發表於Taipei Times
中文原文為《澄社評論》喚醒土地之愛
2010年11月22日 星期一
2010年11月19日 星期五
《澄社評論》喚醒土地之愛
上個星期，凱稻收割，留下了震撼的「土地正義」畫面；更早一天，上萬鄉親不畏風雨，牽手走上台北街頭，強力表達「石化亡國」的訴求；前天亞運跆拳道的不公裁判，政府官員竟要我們「吞下去」，立即激起龐大民怨。這些運動及民意的反應，都在向主政者傳達一個重要的訊息：民間社會對於台灣這塊土地及所謂的進步有著非常不一樣的想像！
對內而言，這塊土地僅被視為生產要素，它的價值只在它對於ＧＤＰ的貢獻，這致使農田及濕地不斷地被迫轉用，作為工業使用，這對環境及生態造成嚴重的危害。再者，土地具龐大利益，被視為投機商品，主政者不斷地提升土地的市場交易性，並以地價上漲作為進步的表徵。許多農地變更為都市土地，因為政府不斷膨脹計畫目標人口數，並據此發布了過多的都市計畫區，嚴重造成「過度都市計畫」的現象。這其實是種環境剝削的開發方式，其目的乃是為了私人資本積累及紓解政府財政危機；這也是主政者用來拉攏地方派系的重要手段，因為土地炒作已成為後者最重要的利基。土地不僅是經濟商品，它更是政治商品。
對外而言，這塊土地僅被視為生產基地，生存其上的人民似乎都不准擁有國家及政治認同的意志。我們的國格不斷地受損，但馬政府卻以「九二共識」來自我麻醉。中華民國的國旗幾乎已經拿不出去，就連台灣二字也甚少聽聞！在國內的國際競賽場合，竟然也要以奧運標準來自我設限。我們的國格每每因對岸的無理要求而遭到嚴重踐踏，東京影展即為前一例，這次亞運又讓我們嚴重受傷。但是，每當國家權益受損時，主政者總是自我感覺良好，並要我們吞下去，這使得我們幾乎都成為無魂有體的稻草人。
剝奪財產權、生存權與環境權的開發方式，其實是相當退步的；只論經濟、避談政治與國家意志的發展模式，也是非常落伍的。所謂的進步，除了經濟面向外，更應重視環境永續、社會公義及政治權利的維護；這塊土地除了是生產基地外，更是我們安身立命、世代賴以維生的地方。對於上述退步的開發方式及落伍的國家發展模式，我們不能再吞忍了！
本文於2010/11/19發表於自由時報
對內而言，這塊土地僅被視為生產要素，它的價值只在它對於ＧＤＰ的貢獻，這致使農田及濕地不斷地被迫轉用，作為工業使用，這對環境及生態造成嚴重的危害。再者，土地具龐大利益，被視為投機商品，主政者不斷地提升土地的市場交易性，並以地價上漲作為進步的表徵。許多農地變更為都市土地，因為政府不斷膨脹計畫目標人口數，並據此發布了過多的都市計畫區，嚴重造成「過度都市計畫」的現象。這其實是種環境剝削的開發方式，其目的乃是為了私人資本積累及紓解政府財政危機；這也是主政者用來拉攏地方派系的重要手段，因為土地炒作已成為後者最重要的利基。土地不僅是經濟商品，它更是政治商品。
對外而言，這塊土地僅被視為生產基地，生存其上的人民似乎都不准擁有國家及政治認同的意志。我們的國格不斷地受損，但馬政府卻以「九二共識」來自我麻醉。中華民國的國旗幾乎已經拿不出去，就連台灣二字也甚少聽聞！在國內的國際競賽場合，竟然也要以奧運標準來自我設限。我們的國格每每因對岸的無理要求而遭到嚴重踐踏，東京影展即為前一例，這次亞運又讓我們嚴重受傷。但是，每當國家權益受損時，主政者總是自我感覺良好，並要我們吞下去，這使得我們幾乎都成為無魂有體的稻草人。
剝奪財產權、生存權與環境權的開發方式，其實是相當退步的；只論經濟、避談政治與國家意志的發展模式，也是非常落伍的。所謂的進步，除了經濟面向外，更應重視環境永續、社會公義及政治權利的維護；這塊土地除了是生產基地外，更是我們安身立命、世代賴以維生的地方。對於上述退步的開發方式及落伍的國家發展模式，我們不能再吞忍了！
本文於2010/11/19發表於自由時報
2010年11月17日 星期三
由官僚專家治理到民主協力治理
經由苗栗竹南大埔、彰化二林相思寮等粗殘的土地徵收案件，讓我們深刻體會我國都市計畫或是土地徵收的決策模式，仍然是停留於二十世紀上半葉西方「前進紀元」的年代，這與目前民主憲政國家的決策模式已經有了蠻大的落差。
土地徵收的重要前提即必須具備「公共利益」要件，這規定於憲法第二十三條及土地徵收條例第一條的立法宗旨。對於上述浮濫土地徵收案件我們最需要審視的關鍵課題，即土地徵收案件的「公共利益」是由誰來決定？目前我國的決策模式究竟為何？
這些徵收案大抵都是由地方政府或中央政府主導，並報經中央政府各委員會核定通過。在地方政府層級，由於縣長擁有絕對的權力，縣府大抵是以縣長之意志為馬首是瞻。到了中央政府，大埔案件是先經過「都市計畫委員會」審議通過，至於相思寮案件則是分別先經過「環境影響評估委員會」及「區域計畫委員會」審議通過，然後這二個案件皆再送至「土地徵收審議委員會」審議通過。
於此，我們看到了許多的「委員會」，這表示我們仍是由「委員會機制」來決定土地徵收及土地使用計畫的變更。由於各委員會主要是以行政官員及學者專家組成，因此我國土地使用計畫的決策模式仍然是以官僚與專家為主，由他們來定義我們所面對的社會問題，並替社會大眾決定什麼是我們所需要的公共利益。這樣的制度設計反映了官僚專家的治理思維，而這也就是上世紀「前進紀元」（Progressive Era）的主要思想核心之一。當時為了解決社會的紛爭（抑或是科技專家向政治人士奪權？），科學及技術被引進入社會問題的研究領域，彼等被型塑成為客觀及中立的因素，是社會其他力量所必須共同尊崇及服膺的。
類似的思維尤其是在二次大戰之後的二、三十年間受到重視，在此思維之下，社會問題不斷的被「科技化」、「專家化」，社會問題被轉變成為專業及技術的問題，政府往往也是這套思維的主要推手，如此一來，去解決這些問題的方法就是要仰賴專家而不是民主參與，公共利益的內涵因此被窄化了，社會問題的定義也被扭曲了，一般人民的利益及其對於土地的觀點很少能夠進入於決策過程之中。然而，由一九六○年代開始，這套思維在西方社會受到了非常嚴峻的挑戰，也由此逐漸造成了決策模式的變遷。
其根本的關鍵乃是，呈現在我們面前的是社會問題，而不是科學問題。社會問題的本質基本上是與自然科學所面對的問題不同，根據Rittel & Webber（1973）的觀點，社會問題的本質是難纏、邪惡及複雜的，根本無法用科學的方法來馴服它們。彼等強調，社會問題的定義其實並非是客觀中立的存在，其包含了各方力量運作的可能性。尤其是在一個民主多元的政治環境裡，社會問題通常是無法完全清楚的描述，也因此沒有所謂客觀一致的定義，而所謂的公共利益也是如此。
一個重要的觀念可以由此引申，即社會問題並非是客觀中立的存在，而是決定於我們要如何的解決它。這也就是說，問題並不是客觀的存在那裡（out there），讓我們去發現它，而是我們作了一個主觀的選擇來形塑我們的問題（we make a choice about how we want to formulate a problem）。」
如果社會問題的定義是源自於主觀的判斷，而這個判斷又是受到價值、利益、權力的影響，那麼，技術官僚及專家們對於社會問題的見解、或是對於公共利益的詮釋，可能就不會遠比一般民眾還來的高明許多（試問，有多少委員會的委員曾去過大埔及相思寮，並深入瞭解當地住民的需求呢？）
在此情況之下，尤其是在一個民主的社會裡，公共政策及土地使用計畫的決策權應該是要保留在公民的手中，而不是完全委由少數行政官僚及專家來獨斷，而這也就是為什麼行政程序之中要設計聽證會、公聽會及說明會，並進行實質運作的基本原因。即土地徵收的問題及由其所建構的公共利益應該是在公民充分的參與，並在基本人權的確保下，來決定是否進行土地徵收，而這也是民主憲政國家所應遵循的決策路徑。遺憾的是，我國現行都市計畫及土地徵收都與此民主協力治理模式仍有相當大的距離，這應該是我們未來亟需努力之處。
土地徵收的重要前提即必須具備「公共利益」要件，這規定於憲法第二十三條及土地徵收條例第一條的立法宗旨。對於上述浮濫土地徵收案件我們最需要審視的關鍵課題，即土地徵收案件的「公共利益」是由誰來決定？目前我國的決策模式究竟為何？
這些徵收案大抵都是由地方政府或中央政府主導，並報經中央政府各委員會核定通過。在地方政府層級，由於縣長擁有絕對的權力，縣府大抵是以縣長之意志為馬首是瞻。到了中央政府，大埔案件是先經過「都市計畫委員會」審議通過，至於相思寮案件則是分別先經過「環境影響評估委員會」及「區域計畫委員會」審議通過，然後這二個案件皆再送至「土地徵收審議委員會」審議通過。
於此，我們看到了許多的「委員會」，這表示我們仍是由「委員會機制」來決定土地徵收及土地使用計畫的變更。由於各委員會主要是以行政官員及學者專家組成，因此我國土地使用計畫的決策模式仍然是以官僚與專家為主，由他們來定義我們所面對的社會問題，並替社會大眾決定什麼是我們所需要的公共利益。這樣的制度設計反映了官僚專家的治理思維，而這也就是上世紀「前進紀元」（Progressive Era）的主要思想核心之一。當時為了解決社會的紛爭（抑或是科技專家向政治人士奪權？），科學及技術被引進入社會問題的研究領域，彼等被型塑成為客觀及中立的因素，是社會其他力量所必須共同尊崇及服膺的。
類似的思維尤其是在二次大戰之後的二、三十年間受到重視，在此思維之下，社會問題不斷的被「科技化」、「專家化」，社會問題被轉變成為專業及技術的問題，政府往往也是這套思維的主要推手，如此一來，去解決這些問題的方法就是要仰賴專家而不是民主參與，公共利益的內涵因此被窄化了，社會問題的定義也被扭曲了，一般人民的利益及其對於土地的觀點很少能夠進入於決策過程之中。然而，由一九六○年代開始，這套思維在西方社會受到了非常嚴峻的挑戰，也由此逐漸造成了決策模式的變遷。
其根本的關鍵乃是，呈現在我們面前的是社會問題，而不是科學問題。社會問題的本質基本上是與自然科學所面對的問題不同，根據Rittel & Webber（1973）的觀點，社會問題的本質是難纏、邪惡及複雜的，根本無法用科學的方法來馴服它們。彼等強調，社會問題的定義其實並非是客觀中立的存在，其包含了各方力量運作的可能性。尤其是在一個民主多元的政治環境裡，社會問題通常是無法完全清楚的描述，也因此沒有所謂客觀一致的定義，而所謂的公共利益也是如此。
一個重要的觀念可以由此引申，即社會問題並非是客觀中立的存在，而是決定於我們要如何的解決它。這也就是說，問題並不是客觀的存在那裡（out there），讓我們去發現它，而是我們作了一個主觀的選擇來形塑我們的問題（we make a choice about how we want to formulate a problem）。」
如果社會問題的定義是源自於主觀的判斷，而這個判斷又是受到價值、利益、權力的影響，那麼，技術官僚及專家們對於社會問題的見解、或是對於公共利益的詮釋，可能就不會遠比一般民眾還來的高明許多（試問，有多少委員會的委員曾去過大埔及相思寮，並深入瞭解當地住民的需求呢？）
在此情況之下，尤其是在一個民主的社會裡，公共政策及土地使用計畫的決策權應該是要保留在公民的手中，而不是完全委由少數行政官僚及專家來獨斷，而這也就是為什麼行政程序之中要設計聽證會、公聽會及說明會，並進行實質運作的基本原因。即土地徵收的問題及由其所建構的公共利益應該是在公民充分的參與，並在基本人權的確保下，來決定是否進行土地徵收，而這也是民主憲政國家所應遵循的決策路徑。遺憾的是，我國現行都市計畫及土地徵收都與此民主協力治理模式仍有相當大的距離，這應該是我們未來亟需努力之處。
2010年11月7日 星期日
農舍政策修正 硬起來！
農舍興建已經成為台灣社會的嚴重問題，在自然資源極度有限、糧食自給率嚴重偏低及全球已經不斷出現糧荒的情況下，我們卻是將最優良的農田用來興建名不副實的農舍，這無疑是值得深思的課題。眾所皆知，這些謊稱為農舍的建築物，其實大抵皆是美輪美奐的高級別墅，彼等散布座落於優良的農田裡，這種景象在幾個緊鄰大都會的縣市更是明顯，而那些住於這些農舍內的居民，大抵也不是實際從事耕作的農民。
值得欣慰的，政府終於體認了這個問題的嚴重性，監察院於今年九月連續針對集村農舍及個別農舍提出了二次的糾正，要求行政院農委會及內政部必須立即予以改正。在此強力要求下，農委會也在政策上做了初步重要的修改，於十月十五日發布令函，「為避免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用目標，集村興建農舍坐落之農業用地不得位於特定農業區。」對於這樣政策的良性轉變，吾等願意給予肯定。惟，近日來出現一些反對的聲浪，並在媒體大肆刊登廣告，試圖影響政策的走向。
筆者曾受監察院之邀，參與此次重要的調查會議，受邀與會者包含過去重要的農政官員、學者專家及建設公司代表。與會者對偏差的農舍政策幾乎都有非常高度的共識，如多位農政官員坦承「現行集村興建農舍的作法與原本的立法意旨差異很大…一般的作法是建商找建築基地，另於偏遠的地方也找配合農地，透過集村興建，其結果與一般住宅無異」、「集村興建農舍是一個理想，結果卻為財團開了一條路，與現實有差距存在」、「現況上不論是個別農舍或是集村農舍，興建農舍後，其餘的農地多非作為經營農業使用，頂多就是種樹、種花等環境美化之作為，實際上已經脫離農業生產」、「大部分都是由建商出面協調與興建，因此外界已經傳言有圖利建商之嫌，結果法令竟然規定應予獎勵」等。
在監察院的調查事實中進一步明白指出，截至九十九年六月卅日止，全國計有八十五件集村興建農舍申請案，經統計集村興建農舍之農業用地作為建築基地面積計有四五.○一八九公頃，其中位於優良農地或政府投入資源辦理農地重劃之「特定農業區」者，計有二八.三五五三公頃，占六二.九九％。亦即六成以上本應為優先保護之特定農業區，卻成為集村興建農舍之建築基地。
在監察院委員的實際屢勘中也發現，多數集村農舍之建築基地之所以選擇特定農業區，係因此等農地多已辦理重劃，區內的排水與道路設施已臻完善，且其區位條件較一般農業區或山坡地保育區更能符合公共設施之需求，故鄰近市區已辦竣農地重劃且交通便利之特定農業區，常為集村興建農舍建築基地的首選。然而，這些屬特定農業區的農地應該是我們盡力予以保護，並繼續作為農業生產使用的土地，它是我們繼續得以生存的重要資源。因此，監察院的調查報告中明確指出，「保護優良農地及其農業生產環境係集村興建農舍之政策目的之一，惟現況集村興建農舍之建築基地卻多位於優良農田之特定農業區，悖離農業經營之政策目標。」
由上所述，長期以來我國所實施的農舍政策已經出現了嚴重的偏差，亟需趕快的予以改正。監察院此番願意調查此案並密集提出二次糾正，可謂已經深刻感受到這個問題的嚴重性，而農委會相對立即進行政策的修改，其方向也是適當的，而這也是廣大民間社會長期以來的部分期待。至於因此政策的修改而引來的反對聲浪，期待農委會及政府部門能夠堅持「公益之必要」之立場，勇於面對及修改過往錯誤的政策，不為退縮！
本文於2010年11月7日發表於中國時報
值得欣慰的，政府終於體認了這個問題的嚴重性，監察院於今年九月連續針對集村農舍及個別農舍提出了二次的糾正，要求行政院農委會及內政部必須立即予以改正。在此強力要求下，農委會也在政策上做了初步重要的修改，於十月十五日發布令函，「為避免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用目標，集村興建農舍坐落之農業用地不得位於特定農業區。」對於這樣政策的良性轉變，吾等願意給予肯定。惟，近日來出現一些反對的聲浪，並在媒體大肆刊登廣告，試圖影響政策的走向。
筆者曾受監察院之邀，參與此次重要的調查會議，受邀與會者包含過去重要的農政官員、學者專家及建設公司代表。與會者對偏差的農舍政策幾乎都有非常高度的共識，如多位農政官員坦承「現行集村興建農舍的作法與原本的立法意旨差異很大…一般的作法是建商找建築基地，另於偏遠的地方也找配合農地，透過集村興建，其結果與一般住宅無異」、「集村興建農舍是一個理想，結果卻為財團開了一條路，與現實有差距存在」、「現況上不論是個別農舍或是集村農舍，興建農舍後，其餘的農地多非作為經營農業使用，頂多就是種樹、種花等環境美化之作為，實際上已經脫離農業生產」、「大部分都是由建商出面協調與興建，因此外界已經傳言有圖利建商之嫌，結果法令竟然規定應予獎勵」等。
在監察院的調查事實中進一步明白指出，截至九十九年六月卅日止，全國計有八十五件集村興建農舍申請案，經統計集村興建農舍之農業用地作為建築基地面積計有四五.○一八九公頃，其中位於優良農地或政府投入資源辦理農地重劃之「特定農業區」者，計有二八.三五五三公頃，占六二.九九％。亦即六成以上本應為優先保護之特定農業區，卻成為集村興建農舍之建築基地。
在監察院委員的實際屢勘中也發現，多數集村農舍之建築基地之所以選擇特定農業區，係因此等農地多已辦理重劃，區內的排水與道路設施已臻完善，且其區位條件較一般農業區或山坡地保育區更能符合公共設施之需求，故鄰近市區已辦竣農地重劃且交通便利之特定農業區，常為集村興建農舍建築基地的首選。然而，這些屬特定農業區的農地應該是我們盡力予以保護，並繼續作為農業生產使用的土地，它是我們繼續得以生存的重要資源。因此，監察院的調查報告中明確指出，「保護優良農地及其農業生產環境係集村興建農舍之政策目的之一，惟現況集村興建農舍之建築基地卻多位於優良農田之特定農業區，悖離農業經營之政策目標。」
由上所述，長期以來我國所實施的農舍政策已經出現了嚴重的偏差，亟需趕快的予以改正。監察院此番願意調查此案並密集提出二次糾正，可謂已經深刻感受到這個問題的嚴重性，而農委會相對立即進行政策的修改，其方向也是適當的，而這也是廣大民間社會長期以來的部分期待。至於因此政策的修改而引來的反對聲浪，期待農委會及政府部門能夠堅持「公益之必要」之立場，勇於面對及修改過往錯誤的政策，不為退縮！
本文於2010年11月7日發表於中國時報
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