違背土地正義的濫權徵收—土地淪為政府發展經濟的金雞母

土地的意涵應該是相當豐富及多元的，例如，它可以是經濟生產要素，用來作為提供工業興辦人的設廠用地，進而促進國家的經濟成長；它也可以是獲利的重要資產，透過不動產或是房地產的商品買賣，為個人或團體賺取超額的利潤；另一方面，它也可以被視之為環境生態的永續資源，是我們生存不可或缺的重要元素；另外，更為重要的，土地是我們主觀認同的空間，它是我們的家，是我們心靈連結及依靠的處所，它除了是非賣品外，更是我們的根。

但是，在以經濟發展掛帥為主軸的發展路徑上，權力的擁有者卻是獨尊上述經濟生產要素及獲利資產的狹隘面向，彼等透過意識型態的灌輸及法律制度的設計，將許多其他面向的土地意涵排除在外，不允許其被納入為公共政策的考量內容。這也就是說，所謂的公共利益是純然由經濟成長的狹隘面向來予以界定，凡是與其思維相同者必然是「理性」及「客觀」、及「中立」；倘若不同，則是被冠以「不理性」、「主觀」、及「民粹」等負面形象，這完全不符合土地正義的要求。

對於相思寮、大埔、二重埔及許多土地被徵收人而言，這個偏頗的法律制度就是〈土地徵收條例〉。縱然該條例第一條明白規定，「為實施土地徵收，促進土地利用，增進公共利益，保障私人財產權，特制訂本條例。」但是，我們的政府對於何為「公共利益」？卻是甚少有著審慎的討論與思辨，一般習以為常的觀點為，只要能夠增加工作機會及促進經濟成長者，就是公共利益，因此，在此慣性思維下，非常習以為常的採取徵收手段來獲取所需要的土地。然而，問題的關鍵乃是在於土地徵收有著非常嚴苛的前提要件，由於它的實施將嚴重剝奪人民在憲法上所保障的財產權、生存權、及工作權，因此，各民主憲政國家都非常的謹慎小心，並儘可能的不予以使用；但是，我國卻反是。

土地徵收必須注重私有財產權

土地徵收的首要要件即是它必須符合公共利益的要求。所謂的公共利益是個抽象的詞彙，是個不確定法律概念，它必須經由非常嚴謹的行政程序來予以體現，這也就是說，公共利益的定義及其內涵，並非是由政府、行政官僚、或是學者專家單方面就可以決定，而是要開放給土地所有權人及民眾共同參與，彼此透過誠心的對話及溝通，踐行公平公開的法律程序，來共同形塑公共利益的內容，不過，我國現行的行政體制卻完全缺乏這個民主參與的管道。

〈大法官釋字第四百零九號解釋〉明白指出「法律就徵收之各項要件…有欠具體明確，徵收程序之相關規定亦不盡周全，有關機關應檢討修正。」後來政府雖制定〈土地徵收條例〉予以回應，但卻是虛晃一招，只作表面功夫，著名土地法學者陳立夫教授即明白指出，「我國之土地徵收程序，並不因土地徵收條例新增上開特點，而得以實踐大法官釋字第四百零九號解釋所宣示關於土地徵收之正當程序；質言之，事實上土地徵收條例欠缺被徵收人陳述意見之規定。」

陳立夫進一步指出，「有關土地徵收時之公益、私益衡量機制，乃為落實土地徵收條例第一條，乃至憲法第十五條所定『保障私人財產權』之精神所不可或缺者。於是關於此點，如何強化改進，以建構足以確保土地徵收公共利益之法制度，是為重大課題，且為急務。」但是，多年以來，言者諄諄，聽者藐藐，土地法學者之言就如同是狗吠火車，我國土地徵收制度並未有根本的變革。

另一方面，土地徵收一定要有其必要性，並且是要以其興辦事業之所需為限。當我們的工業區及科學園區內仍然有許多土地閒置時，再次的徵收私人土地來興辦工業區或科學園區即明顯違背了土地徵收所需的必要性原則。再者，土地徵收絕非是公共事業用地取得的優先手段，更非唯一的手段，換言之，它應該是最後、非常不得已的手段。但是，長久以來，我國各級政府部門承繼了過往威權時代的陋規，對於公共事業用地的取得，習慣輕易採用徵收手段為之；晚近，由於政府財政拮据，更多方祭出區段徵收，將其視之為土地開發的手段，這使得我國土地徵收之件數為數甚多，而這也是各先進民主國家根本看不到的怪異現象。

暫停土地徵收

符合土地正義的公共政策應該是讓前述多元的土地意涵皆能夠公平公開的納入於決策的機制，在訊息正確、充分提供及不扭曲的情況下，透過住民及行動者的對話、傾聽、及討論，由此來共同決定公共利益的內容。但是，我們目前的土地徵收制度完全缺乏這樣的設計，這使得農民及社會弱勢者的意見完全被輕忽，彼等的憲法基本人權也被剝奪，遂造成許多的街頭抗爭活動時有所聞，衝擊社會的和諧。

為今之道，建議政府應該暫停土地徵收，並儘速的進行〈土地徵收條例〉的修法，俾讓農民及社會弱勢者不再需要承受權力擁有者的橫徵暴虐，能夠在自己家園安身立命，而非流離失所。

（本文發表於《當代雜誌》242期，2010年8月號，頁102-105。）