澄社評論 -- 政府比強盜還不如（原標題：退回六十年前）

繼苗栗竹南大埔之後，政府也宣稱彰化二林相思寮已經依法完成徵收程序，政府的開發怪手隨時可以駛入，摧毀房屋、挖除農作物，並將老農驅離家園。政府的強制徵收，如同晴天霹靂，相思寮阿公阿嬤們全亂了方寸，不知未來該如何是好，他們屢次北上陳情，不僅淚灑行政院、立法院，在進入總統府內，依舊是老淚縱橫，讓人聞之鼻酸，他們不斷地訴說不願離開家園，並譴責政府的行徑「簡直比強盜還不如」，因強盜至少還留下土地，讓他們未來仍有一口飯吃。

讓人深感遺憾的，類似的情境在一九四七年竟然也發生於當地。二次大戰後，台灣爆發許多農民抗爭事件，其目標都是對準台糖公司各地糖廠（當時台糖總公司辦事處設於上海，上司為資源委員會），由北到南的糖廠幾乎無一倖免，農民激烈抗爭是因台糖公司強制要將其租用的農地收回自營，要求當時的佃農必須放棄耕作。其中衝突最激烈的地區，乃是發生於原北斗區溪湖糖廠轄區內的大排沙農場，此農場也就是這次中科四期的預定地。

當時曾召開農民大會，據《青年自由報》報導，農民表示：「在憲政公布的今日，一切不合《憲法》的事情當然要撤廢，廠方屢次以非法的手段侵害農民的權益，委實令人痛恨…，如此糖廠作風是否合法，委實令人懷疑！」並有其他農民指出被糖廠拘禁及拷打，並質疑，「聽說糖廠是國家經營，當真國家會這樣待遇我們嗎？代表國家的糖廠可以這樣對待我們嗎？」

六十三年後，相思寮的阿公阿嬤們不斷哭喊：「政府比土匪還不如。堂堂一個政府，沒有照顧我們這些傻百姓，反而陷害我們。」「我們這些百姓從年輕拚到老，才能有個地方住而已。這麼鴨霸什麼都要把我們遷走，公媽不知要請到哪裡？」前後兩相對照，彰化二林地區農民們的憤怒竟然是如此的類似。

近日因國光石化開發案，許多論述指出，政府的政策似又重回三十年前發展掛帥之路，然而，面對相思寮、大埔、二重埔等眾多土地徵收案，我們退回的年數，豈只是三十年而已，我們應該是退回六十年前！

（作者為政治大學地政學系教授）

本文於2010年7月30日發表於自由時報

《星期人物》徐世榮：農村不需拉皮 農地應種糧食

記者黃以敬／專訪

政大地政系系主任徐世榮。（記者方賓照攝）

六月九日，怪手開進苗栗縣大埔農地，剷平了綠意甫盎然的稻秧，卻也掀起各地農民對農地強制徵收的強烈反彈，儼然掀起另一波新農民運動。

政治大學地政系主任徐世榮感慨說：「台灣社會對農地不當徵收、浮濫開發的重視，竟是藉由怪手摧殘的場面來換取，是一種悲哀，但也希望，這會是一次讓全民徹底檢視政府農業政策的契機。」

而第一個亟待檢視的，就是大埔農地被剷平後，立法院七月十四日三讀通過了「農村再生條例」，宣示十年內要花一千五百億，全面活化台灣四千個農、漁村；「馬英九總統、農委會不要再只關心要造富麗堂皇的樣板農村了，要真正到凋敝的小農村看看，農民要的不是農村硬體『拉皮』，是農業要永續發展、要在台灣的農地種出兩千三百萬人要吃的糧食。」

怪手 剷掉農民基本人權

問：大埔事件看到台灣農地開發哪些危機？

徐世榮：台灣土地徵收一直浮濫， 苗栗縣政府派出怪手強力徵收農地，手段鴨霸粗劣 ，引發全民不滿，讓許多制度性、結構性的問題浮現。一是政府的建設政策，太偏向財團、建商，苗栗縣政府未經評估、討論過程，就動用警察強制徵地，完全忽略民眾安身所需。

土地徵收，絕不是苗栗縣政府所謂九十八％農民同意的比率問題，依法必須符合「為公共利益」、有「必要性」、「符合比例原則」的前提，強制徵收只能是「最後一個手段」，更要有「補償機制」。但苗栗縣政府卻根本不管， 其實是政府要地、 財團要地，就強制徵收。

大埔案也凸顯政府整體政策的結構性問題，太偏重經濟發展而忽略社會需要， 馬總統上台後更明顯 ，施政完全以經濟發展為主軸。

這次怪手剷的不只是農田，更是農民的「基本人權」，也是縣市對憲法保障的人民財產權、工作權、甚至生存權的剝奪。劉縣長的做法，簡直像中國共產黨「批地」，這凸顯台灣雖已解嚴，官方行事卻仍充斥著「威權體制」。

全國還有兩千多公頃閒置工業區土地、兩百多公頃科學園區；苗栗縣卻為了群創說要投資，就強制徵收農地，有「必要性」嗎？

苗栗後龍灣寶還有上百公頃農地、竹北芎林近四百五十公頃農地、彰化二林相思寮、台中后里等，也都有農地面臨強制徵收爭議。政府不能把大埔切割為單一個案，認為只是地方政府的錯，苗栗縣長可以為了五都選舉而道歉，但不能把真正問題掩蓋掉。

學界一直呼籲政府要檢討農地徵收，大法官會議四○九號解釋，也要求土地徵收須有更嚴謹制度，大埔案須整體重新思考， 另覓地還地不能解決問題，必須撤銷土地徵收。

農再 農地濫建恐更蔓延

問：馬總統強調大埔案與農村再生條例無關，農再條例能減少問題？

徐：農再條例更是問題重重， 爭議最大的「土地活化專章」，目前只是廢名稱，條文其實都還在。以前經濟部工業區、科學園區設置需審查，農再條例卻讓縣市政府有更大的農地開發權力，只怕更多大埔慘案會一再重演。

農委會宣稱要造福四千個農漁村、僅影響二萬五千公頃鄉村區農地，但事實上，農再條例中新創「農村社區」、「農村再生發展區」名稱，根本沒法源或定義，可不受目前非都市土地十種土地區分管制？只怕非都市土地都可能劃入開發，光是休耕農地就二十多萬公頃，「農地變建地」恐更擴大。

第十七條又提出農村再生發展區的土地容許使用項目及範圍，農委會可決定；但以大埔、灣寶農地徵收為例，農委會哪有維護農民權益？陳武雄主委宣稱「特定農業區不能使用」，但法令早已明訂卻沒監督，例如灣寶就是特定農業區，未來農委會能制止政府開發農地？還是更大方開放農地變建地？讓人擔憂。

徵地 縣市政府權力過大

問：馬總統、農委會說，農再條例是要讓農民可「由下而上」、「當家作主」改革農村？

徐：這所謂的「下」， 恐怕是地方縣市政府；政府沒有真正扶植民眾提升對農地再利用的規劃能力。第九條規定要由農村組織 、團體提再生計畫，只怕將忽略小農個人或小型農改團體意見，大農會吃掉小農，偏厚一向被視為傳統政治樁腳的農會組織。

此外，農村整備、區段徵收條文雖看似不在，但事實上，農再條例第十五條、十六條，賦予地方縣市有擬訂農村再生發展區計畫的主導權力，還可決定「功能性分區」，等於縣市就可決定哪些農地可開發，要是未來隨便增加以前法令沒有的「休閒農業區」、「景觀營造區」，縣市政府其實是可另援用土地徵收條例去強徵農地，中央根本管不了。

活化 不能成為政治綁樁

問：一千五百億至兩千億的「農村再生基金」，真可促進農村再活化？

徐：農再條例最重要的就是「要錢」，農村建設能有此資源，確實不容易，但目前對基金如何管理、運用很模糊；農委會已說要另成立「農村發展署」， 其實是水保局要擴大轉型，只怕組織疊床架屋，未來若只是做農村「硬體」建設 ，還是做小型工程發包，只怕會淪為另一次政治綁樁的金錢分配。

條例中的基金用途，明顯偏向休閒、景觀農村，要做空間景觀、自行車道、人行步道，這只是農村「拉皮」，對農業本質沒幫助。

台灣有很多很凋敝的農漁村， 投資未必能看到立即成效，所以農政單位大多只願做樣板農村。但台灣到底能做多少休閒農村？民宿資本額要很龐大，目前很多農村民宿其實都是都市人投資，有多少真正回饋農民？恐怕只會讓更多農民放棄農耕。

政府一直想把農村再生與農業切割，是「頭殼壞去」，農村、 農地、 農業、 農民等「四農」應一起思考 ，要真正傾聽農民的需要，農產要幫忙、產銷制度要更好，唯有重振農業、提升農民所得， 才會有更多年輕人投入農業。

助農 要讓農地回歸農用

問：台灣農業真應走向休閒化？農業政策何去何從？

徐：國家須把糧食自給率當成國家重要安全指標，目前台灣糧食自給率僅三成，比日本四十％低，更比歐盟低。

政府太依賴食物進口，尤其馬總統上任後各種施政，例如積極簽訂ＥＣＦＡ，在在顯示政府是從「大中華經濟圈」去思維， 糧食就可從中國或其他國家進口，而不是從台灣、國家本位去思考策略，所以寧願補助休耕、農村美觀，而不是更鼓勵農民耕種。

台灣農業一直被低估為產值只占ＧＤＰ三％， 經建會常以此為由，壓低農業所需土地、水資源；但歐洲越進步，國家越會保護農業，因農業不僅是糧食耕種，還有更多經濟加工、環保涵養、生態文化存續的附加價值。

歐洲很多國家不是對農村補助，而是對農地直接補貼；瑞士每年補助每農戶一百二十萬至一百四十萬， 感謝農地用於農業用途。台灣農再條例，會不會導致更多農地休耕？更落入地方派系或建商口袋？政府應慎思，「不要讓真的有心要種田的，反而輸給蓋民宿的」。

農陣因此建議，農再基金一半應用於創新農業耕作項目，諸如地產地銷、社區支持型農業等，另五百億則應用於農村人力活化，例如參考大學22K計畫，補助鼓勵年輕人投身農產工作，不要再想把農村打造成可讓都市人留連忘返的景點，真正幫助台灣農業吧！

本文於2010年7月26日刊載於自由時報Α7版

停止大埔徵收，不要一錯再錯！

苗栗竹南大埔的都市計畫及區段徵收案讓人嘆為觀止，都市計畫的主要計畫是在去年十一月十日才經內政部都委會第七一八次會議正式核定，但是內政部卻是在去年四月即已核准了苗栗縣政府所提的區段徵收計畫書，怎會如此？政府的行政程序怎會是倒過來走？

由於土地徵收必須具有公共利益前提，因此，土地徵收的先行程序往往是變更或是訂定都市計畫。於此，都市計畫法第五十二條規定，「都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地…不得妨礙當地都市計畫」，司法院大法官釋字第五一三號也有進一步的詮釋。

但是，土地徵收條例第四條第二項卻例外規定，「…開發範圍經中央主管機關核定者，得先行區段徵收，並於區段徵收公告期滿後一年內發布實施都市計畫，不受都市計畫法第五十二條規定之限制。」這個例外，使得公共利益前提要件無所附麗（編註：「無法實現」之意），連帶也使得區段徵收制度的合憲性屢遭質疑。

為了解決這個嚴重問題，內政部在區段徵收實施辦法第八條規定，「區段徵收範圍勘定後，應配合辦理新訂或擴大都市計畫者，直轄市或縣市政府應先行依規定層報核可後，再依都市計畫法程序辦理之。」這表示，苗栗縣政府所提的區段徵收計畫書必須是以經過核可的主要計畫為基礎。

但是審視此案，實際的情形並非如此，苗栗縣政府是以內政部都委會第六八九次會議尚未正式核定的計畫書提出區段徵收的申請，而內政部也是在這個錯誤的基礎上予以核定。

由於區段徵收案已經核定，它因此受到了前述土地徵收條例第四條第二項的規範，即政府需於徵收公告期滿後一年內發布實施都市計畫，否則這個徵收案將產生問題。在此情形下，都委會第七一八次會議在區段徵收案已經錯誤公告的前提下，不得不做出與第六八九次會議相同的決議內容。這表示整個程序是徵收核可在前，主要計畫核可反而在後，這明顯與法令規定抵觸的。

只要細心審視相關會議紀錄及公文書圖，即可發現這個案子是一錯再錯，這也使得苗栗縣政府所稱的「依法行政」缺乏基礎。由於這個錯誤已經使得本案有自始無效或是得為撤銷之法定原因，盼政府能夠立即停止徵收程序及拆屋毀地，不要一錯再錯了！

政府違背了應有的法定程序，摧毀了人民辛勤建立的家園（攝影/鐘聖雄）

（作者為政治大學地政學系教授）

本文於2010年7月5日發表於小地方新聞網