（本期地政學訊刊載政治大學地政學系及台北大學不動產與城鄉環境學系大多數老師近日所連署有關於土地徵收制度修正的建議文章，本人於連署文之前寫一短文，將連署過程稍做敘述，以留下紀錄。）
我國土地徵收向來浮濫，致使許多土地及房屋所有人的財產權及生存權遭致嚴重的剝奪，這已成為一個嚴重的社會問題，亟待政府及社會各界予以重視，並聚集各方之力量，趕快修改目前仍在實行的偏頗制度。
經由內政部網頁得知，內政部此刻正在進行「土地徵收條例」的修正，我等任教於地政及不動產學術界，考量人民權益之保障及社會的祥和，也自覺須承擔部份社會責任，因而對於此條例的修正有重要之建議。
由於本系陳立夫老師對於土地徵收制度有深入研究，因此我們建議由他來書寫「土地徵收應具備衡量公共利益之機制—地政及不動產學術工作者的建議」一文（本文並經聯合報於民國九十九年四月二十日於民意論壇版A17披露，題目為：「地政及不動產學界建言—土地徵收 公共利益誰衡量」，我們在此要向聯合報民意論壇編輯們致上誠摯謝意）。完稿之後，本人稍做增添，並立即透過電子郵件寄發給政治大學地政學系所有的老師，及台北大學不動產與城鄉環境學系的部份老師，徵求大家的連署。
台北大學主要是透過李承嘉及廖本全老師的協助，他們立即將連署文轉寄給該系所有的老師，並寫了一封文情並茂的信，讓人看了相當的感動。兩系老師在收信之後，反應相當的熱烈，惜由於時間太過於倉促（第一階段連署時間不足一日），致使仍有多位老師在聯合報發表之前，沒有參與連署，其中要特別向台北大學彭建文教授致歉，因為我的電子信箱出現了問題，致使他寄來的連署聲明被漏接了。後來，再經第二階段的連署，兩系共有三十七位老師參與，其中政治大學地政學系有十九位，台北大學不動產與城鄉環境學系則有十八位。
三十七位學者親自簽名的連署文件已經於五月六日，以限時掛號方式寄送給內政部江宜樺部長，我們深切期盼內政部及行政院能夠慎重考量我們的建議，並將其納入土地徵收條例修正的條文之中，我們也企盼內政部能夠針對此條例之修正，多舉辦公聽會，傾聽民間社會的建言。最後，請容我們再次的重申，土地徵收是個異常強烈的手段，它會造成非常嚴重的後果，我們很希望未來我國的土地徵收制度能夠依循西方民主憲政國家的嚴謹規範，並符合憲法生存權及財產權保障的要求，不要再隨意的使用，如此，國家、社會、人民皆幸甚！
本文發表於地政學訊第22期，頁1-2，民國99年5月11日出版。
2010年5月9日 星期日
台灣土地徵收多 世界民主國家奇聞 — 產創條例是過時立法 政府應保障人民財產權
在眾多的反對聲浪中，立法院還是於四月十六日三讀通過「產業創新條例」，這個條例乃是延續一九六○年制定的「獎勵投資條例」及後來的「促進產業升級條例」。獎投條例是台灣經濟政策轉向的重要法案，它促成了台灣經濟的快速成長，但是那時的政治氛圍緊張，國家權力相當的高漲；相對地，人民的權利嚴重限縮，縱然憲法有財產權保障條款，但是人民的財產權並未獲得充分的尊重。五十年來，台灣的政治雖已歷經重大轉型，但是，這個條例的結構並未有根本的改變。
不論是獎投條例或是促產條例，大抵都包含了二個重點：一、為了吸引海內外企業的投資，對企業大幅度的減稅；二、為了讓企業尋得設廠的空間，政府強力動用土地徵收權，並在全台灣設置了許多的工業區，讓工業興辦人的廠房有了設廠的地方。此番通過的產創條例仍是承繼了這二個重點，並將工業區的名稱轉化為產業園區，此為本文論述的重點。
何謂「公共利益」 缺乏被徵收者的意見
產業園區設置所需的土地，大抵是將徵收私有土地。在過往我國的土地徵收中，獎投或是促產條例都是扮演著關鍵的角色，因為由經濟部工業局所主導開發的工業區大抵都是依據這二個條例來辦理土地徵收業務。而這個工業區開發體系，也成為我國工業區用地供給的最重要來源，根據資料顯示，編定工業區的面積約為三萬七千多公頃，除少數公有土地之外，大部分皆是經由徵收而來，這樣的數據若與民主國家相比較，實在是高的驚人。也由於政府隨意的行使土地徵收權，造成了各地許多人民的抗爭，這是長久以來一個非常嚴重的社會問題。
須知，土地徵收的根本問題並不在於補償費是否吻合市價、或者是產創條例所通過的，「產業園區社區住宅不能超過一○%、用於產業部分土地不得低於五○%」，即可以予以解決，因為土地還是被徵收了。問題的關鍵乃是在於土地徵收有著非常嚴苛的前提要件，由於它的實施將嚴重的剝奪人民憲法上所保障的權利，因此，各民主憲政國家都非常的謹慎小心，並儘可能的不予以使用。
土地徵收的首要要件即是它必須符合公共利益的要求。所謂的公共利益是個抽象的詞彙，是個不確定法律概念，它必須經由非常嚴謹的行政程序來予以體現，這也就是說，公共利益的定義及其內涵，並非是由政府、行政官僚、或是學者專家單方面就可以決定，而是要開放給土地所有權人及民眾共同參與，彼此透過誠心的對話及溝通，踐行公平公開的法律程序，來建立起公共利益的共識，但是我國現行的行政體制卻完全缺乏這個民主參與的管道。
大法官釋字第四百零九號解釋明白指出「法律就徵收之各項要件…有欠具體明確，徵收程序之相關規定亦不盡周全，有關機關應檢討修正。」後來政府雖制定土地徵收條例予以回應，但卻是虛晃一招，只作表面功夫，著名土地法學者陳立夫教授即明白指出，「我國之土地徵收程序，並不因土地徵收條例新增上開特點，而得以實踐大法官釋字第四百零九號解釋所宣示關於土地徵收之正當程序；質言之，事實上土地徵收條例欠缺被徵收人陳述意見之規定。」
陳立夫進一步指出，「有關土地徵收時之公益、私益衡量機制，乃為落實土地徵收條例第一條，乃至憲法第十五條所定『保障私人財產權』之精神所不可或缺者。於是關於此點，如何強化改進，以建構足以確保土地徵收公共利益之法制度，是為重大課題，且為急務。」但是，多年以來，言者諄諄，聽者藐藐，土地法學者之言就如同是狗吠火車，我國土地徵收制度並未有根本的變革。
習於威權 土地徵收浮濫
另一方面，土地徵收一定要有其必要性，並且是要以其興辦事業之所需為限。當我們工業區及科學園區的土地仍然有許多土地閒置時，再次的徵收私人土地來興辦工業區或科學園區即明顯違背了土地徵收所需的必要性原則。而產創條例欲徵收私人土地，以此來作為社區住宅土地，並進行出售，這也明顯與必要性有所違背。
再者，土地徵收絕非是公共事業用地取得的優先手段，更非唯一的手段，換言之，它應該是最後、非常不得已的手段。但是，長久以來，我國各級政府部門承繼了過往威權時代的陋規，對於公共事業用地的取得，習慣輕易採用徵收手段為之，因此我國土地徵收之件數為數甚多，而這是各先進民主國家根本看不到的怪異現象。
若以現今民主憲政的基本要求視之，產創條例是個過時的立法，摯盼政府能夠改變思維及制度，依據憲法來保障人民的財產權及生存權，終止我國長久以來浮濫的土地徵收。
（本文發表於全球中央雜誌第17期，2010年5月號，86-87頁）
不論是獎投條例或是促產條例，大抵都包含了二個重點：一、為了吸引海內外企業的投資，對企業大幅度的減稅；二、為了讓企業尋得設廠的空間，政府強力動用土地徵收權，並在全台灣設置了許多的工業區，讓工業興辦人的廠房有了設廠的地方。此番通過的產創條例仍是承繼了這二個重點，並將工業區的名稱轉化為產業園區，此為本文論述的重點。
何謂「公共利益」 缺乏被徵收者的意見
產業園區設置所需的土地，大抵是將徵收私有土地。在過往我國的土地徵收中，獎投或是促產條例都是扮演著關鍵的角色，因為由經濟部工業局所主導開發的工業區大抵都是依據這二個條例來辦理土地徵收業務。而這個工業區開發體系，也成為我國工業區用地供給的最重要來源，根據資料顯示，編定工業區的面積約為三萬七千多公頃，除少數公有土地之外，大部分皆是經由徵收而來，這樣的數據若與民主國家相比較，實在是高的驚人。也由於政府隨意的行使土地徵收權，造成了各地許多人民的抗爭，這是長久以來一個非常嚴重的社會問題。
須知，土地徵收的根本問題並不在於補償費是否吻合市價、或者是產創條例所通過的，「產業園區社區住宅不能超過一○%、用於產業部分土地不得低於五○%」，即可以予以解決，因為土地還是被徵收了。問題的關鍵乃是在於土地徵收有著非常嚴苛的前提要件，由於它的實施將嚴重的剝奪人民憲法上所保障的權利，因此，各民主憲政國家都非常的謹慎小心，並儘可能的不予以使用。
土地徵收的首要要件即是它必須符合公共利益的要求。所謂的公共利益是個抽象的詞彙，是個不確定法律概念，它必須經由非常嚴謹的行政程序來予以體現，這也就是說，公共利益的定義及其內涵，並非是由政府、行政官僚、或是學者專家單方面就可以決定，而是要開放給土地所有權人及民眾共同參與，彼此透過誠心的對話及溝通，踐行公平公開的法律程序，來建立起公共利益的共識，但是我國現行的行政體制卻完全缺乏這個民主參與的管道。
大法官釋字第四百零九號解釋明白指出「法律就徵收之各項要件…有欠具體明確，徵收程序之相關規定亦不盡周全，有關機關應檢討修正。」後來政府雖制定土地徵收條例予以回應，但卻是虛晃一招，只作表面功夫，著名土地法學者陳立夫教授即明白指出，「我國之土地徵收程序，並不因土地徵收條例新增上開特點，而得以實踐大法官釋字第四百零九號解釋所宣示關於土地徵收之正當程序；質言之，事實上土地徵收條例欠缺被徵收人陳述意見之規定。」
陳立夫進一步指出，「有關土地徵收時之公益、私益衡量機制，乃為落實土地徵收條例第一條，乃至憲法第十五條所定『保障私人財產權』之精神所不可或缺者。於是關於此點，如何強化改進，以建構足以確保土地徵收公共利益之法制度，是為重大課題，且為急務。」但是，多年以來，言者諄諄，聽者藐藐，土地法學者之言就如同是狗吠火車，我國土地徵收制度並未有根本的變革。
習於威權 土地徵收浮濫
另一方面，土地徵收一定要有其必要性，並且是要以其興辦事業之所需為限。當我們工業區及科學園區的土地仍然有許多土地閒置時，再次的徵收私人土地來興辦工業區或科學園區即明顯違背了土地徵收所需的必要性原則。而產創條例欲徵收私人土地，以此來作為社區住宅土地，並進行出售，這也明顯與必要性有所違背。
再者，土地徵收絕非是公共事業用地取得的優先手段，更非唯一的手段，換言之，它應該是最後、非常不得已的手段。但是，長久以來，我國各級政府部門承繼了過往威權時代的陋規，對於公共事業用地的取得，習慣輕易採用徵收手段為之，因此我國土地徵收之件數為數甚多，而這是各先進民主國家根本看不到的怪異現象。
若以現今民主憲政的基本要求視之，產創條例是個過時的立法，摯盼政府能夠改變思維及制度，依據憲法來保障人民的財產權及生存權，終止我國長久以來浮濫的土地徵收。
（本文發表於全球中央雜誌第17期，2010年5月號，86-87頁）
2010年5月6日 星期四
敬致內政部江部長信函
敬愛的江部長，您好
冒昧來信，還望海涵。經由貴部網站得知，貴部此刻正在進行「土地徵收條例」的修正，我等任教於地政及不動產學術界，考量人民權益之保障及社會的祥和，因而對於此條例的修正有重要之建議，我們共同書寫一文：「土地徵收應具備衡量公共利益之機制—地政及不動產學術工作者的建議」，（本文並經聯合報於民國九十九年四月二十日於民意論壇版A17披露，題目為：「地政及不動產學界建言—土地徵收 公共利益誰衡量」），目前連署學者共有三十七位，其中政治大學地政學系有十九位，台北大學不動產與城鄉環境學系有十八位。
敝人敬謹代表這三十七位學者，將其親自簽名的連署文件寄送給您，甚盼您及貴部能夠慎重考量我們的建議，並將其納入修正的條文之中，如此一來，必將是國家及社會之福。我們也企盼貴部能夠針對此條例之修正，多舉辦公聽會，傾聽民間社會的建言。以上，敬祝
身心愉快，政務昌隆
晚
徐世榮敬上
政治大學地政學系教授兼系主任
中華民國九十九年五月六日
冒昧來信，還望海涵。經由貴部網站得知，貴部此刻正在進行「土地徵收條例」的修正，我等任教於地政及不動產學術界，考量人民權益之保障及社會的祥和，因而對於此條例的修正有重要之建議，我們共同書寫一文：「土地徵收應具備衡量公共利益之機制—地政及不動產學術工作者的建議」，（本文並經聯合報於民國九十九年四月二十日於民意論壇版A17披露，題目為：「地政及不動產學界建言—土地徵收 公共利益誰衡量」），目前連署學者共有三十七位，其中政治大學地政學系有十九位，台北大學不動產與城鄉環境學系有十八位。
敝人敬謹代表這三十七位學者，將其親自簽名的連署文件寄送給您，甚盼您及貴部能夠慎重考量我們的建議，並將其納入修正的條文之中，如此一來，必將是國家及社會之福。我們也企盼貴部能夠針對此條例之修正，多舉辦公聽會，傾聽民間社會的建言。以上，敬祝
身心愉快，政務昌隆
晚
徐世榮敬上
政治大學地政學系教授兼系主任
中華民國九十九年五月六日
土地徵收應具備衡量公共利益之機制——地政及不動產學術工作者的建言
我國土地徵收制度有嚴重缺失，致屢屢引發民怨及社會抗爭，亟需政府及社會各界予以關注，並針對問題趕快改正，以臻人民權益之保障及社會祥和。內政部此刻正在研商土地徵收條例之修正，並於今日上午舉行公聽會，我等於大學任教，有感於此問題之嚴重性，因此，願為文以為建議。
國家因公共事業或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產；但徵收行為，不僅使人民受憲法保障之財產權蒙受強制侵犯，甚至影響人民之生存權與工作權。是以，基於憲法第23條之意旨，土地徵收絕非用地取得之優先手段，而是最後不得已之手段。
另一方面，土地徵收最重要之要件是，所擬興辦之公共事業或徵收目的須存在足以剝奪私人財產權之公共利益；而此項公共利益須是經過「選擇的、重大的、特別的公共利益」，始足當之。於是，土地徵收所需具備之公共利益，須經過一個具體的公益與私益衡量之方式來肯定之。關於此點，司法院大法官釋字第409號解釋亦已明確指陳：「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序，法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等，均應由法律予以明定，俾行政主管機關處理徵收事件及司法機關為適法性審查有所依據。尤其於徵收計畫確定前，應聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用。」
然而問題是，自早年之土地法，乃至目前之土地徵收條例，對於實施土地徵收時之公益私益衡量，亦即判斷土地徵收所要求公共利益之機制規範，實可謂付之闕如。具體言之，土地徵收自需用土地人提出徵收計畫書，開始徵收程序起，以迄內政部作成徵收處分為止之過程中，土地徵收條例完全未設有關於得由土地所有權人及利害關係人等表達意見之機制規定。於此情況下，導致台灣的土地徵收向來浮濫，致使許多土地、房屋所有人及其他居民之憲法上基本權利遭受輕率地剝奪，進而引生抗爭、衝突之情事亦屢見不鮮，這已成為一個嚴重社會問題，並久為各界所詬病。此一現象，亟待政府重視並早日予以匡正。
因此，土地徵收條例修正之首要，應是儘速針對上述問題謀求改進，俾於增進公共利益之同時，並得兼顧人民權益之確保，以符合憲法第15條之意旨及土地徵收條例第1條所揭示之立法目的。然而遺憾地，就本次土地徵收條例修正草案內容以觀，純僅是從行政便宜之觀點，而為部分條文修正，完全未考量（漠視）人民權益之問題。
作為從事土地學術教育之一員，基於對於社會之責任及對於土地問題之關懷，謹建議貴部應於土地徵收條例中增訂足以衡量土地徵收所應具備公共利益之機制。有關於此，例如：貴部受理土地徵收申請案件後，應將徵收申請案公開展覽一定期間；於公開展覽期間，有相關權利人請求舉行聽證會或貴部認為有必要時，即應舉行聽證會，徵求一般人士之意見，以供貴部審議徵收申請案之參考。
此致
內政部
政治大學地政學系教師
徐世榮（系主任）、顏愛靜、張金鶚、楊松齡、林秋瑾、邊泰明、賴宗裕、林左裕、陳立夫、陳奉瑤、詹進發、邱式鴻、白仁德、林子欽、蔡育新、張鈺光、孫振義、林士淵、江穎慧（共十九位）
台北大學不動產與城鄉環境學系教師：
江渾欽（系主任）、李承嘉、賴世剛、陳明燦、馮君君、詹士樑、洪鴻智、王世燁、曾明遜、黃金聰、彭建文、廖本全、衛萬明、陳國華、游舜德、蔡玉娟、彭序文、劉維真（共十八位）
國家因公共事業或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產；但徵收行為，不僅使人民受憲法保障之財產權蒙受強制侵犯，甚至影響人民之生存權與工作權。是以，基於憲法第23條之意旨，土地徵收絕非用地取得之優先手段，而是最後不得已之手段。
另一方面，土地徵收最重要之要件是，所擬興辦之公共事業或徵收目的須存在足以剝奪私人財產權之公共利益；而此項公共利益須是經過「選擇的、重大的、特別的公共利益」，始足當之。於是，土地徵收所需具備之公共利益，須經過一個具體的公益與私益衡量之方式來肯定之。關於此點，司法院大法官釋字第409號解釋亦已明確指陳：「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序，法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等，均應由法律予以明定，俾行政主管機關處理徵收事件及司法機關為適法性審查有所依據。尤其於徵收計畫確定前，應聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用。」
然而問題是，自早年之土地法，乃至目前之土地徵收條例，對於實施土地徵收時之公益私益衡量，亦即判斷土地徵收所要求公共利益之機制規範，實可謂付之闕如。具體言之，土地徵收自需用土地人提出徵收計畫書，開始徵收程序起，以迄內政部作成徵收處分為止之過程中，土地徵收條例完全未設有關於得由土地所有權人及利害關係人等表達意見之機制規定。於此情況下，導致台灣的土地徵收向來浮濫，致使許多土地、房屋所有人及其他居民之憲法上基本權利遭受輕率地剝奪，進而引生抗爭、衝突之情事亦屢見不鮮，這已成為一個嚴重社會問題，並久為各界所詬病。此一現象，亟待政府重視並早日予以匡正。
因此，土地徵收條例修正之首要，應是儘速針對上述問題謀求改進，俾於增進公共利益之同時，並得兼顧人民權益之確保，以符合憲法第15條之意旨及土地徵收條例第1條所揭示之立法目的。然而遺憾地，就本次土地徵收條例修正草案內容以觀，純僅是從行政便宜之觀點，而為部分條文修正，完全未考量（漠視）人民權益之問題。
作為從事土地學術教育之一員，基於對於社會之責任及對於土地問題之關懷，謹建議貴部應於土地徵收條例中增訂足以衡量土地徵收所應具備公共利益之機制。有關於此，例如：貴部受理土地徵收申請案件後，應將徵收申請案公開展覽一定期間；於公開展覽期間，有相關權利人請求舉行聽證會或貴部認為有必要時，即應舉行聽證會，徵求一般人士之意見，以供貴部審議徵收申請案之參考。
此致
內政部
政治大學地政學系教師
徐世榮（系主任）、顏愛靜、張金鶚、楊松齡、林秋瑾、邊泰明、賴宗裕、林左裕、陳立夫、陳奉瑤、詹進發、邱式鴻、白仁德、林子欽、蔡育新、張鈺光、孫振義、林士淵、江穎慧（共十九位）
台北大學不動產與城鄉環境學系教師：
江渾欽（系主任）、李承嘉、賴世剛、陳明燦、馮君君、詹士樑、洪鴻智、王世燁、曾明遜、黃金聰、彭建文、廖本全、衛萬明、陳國華、游舜德、蔡玉娟、彭序文、劉維真（共十八位）
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