完全清污染 完全不可能

「整治成功」是指建構社區、專家與官方共同可接受風險值 在制度管控下開發污染場址

中石化台南安順廠污染事件牽扯出許多值得重視的課題，包括污染場址該如何整治？污染清除的標準又該如何設定？現今的科技是否有可能全部清除污染物？社會又有無可能付出全部清除的成本（初估至少要卅至五十億元）？倘若答案不幸為否，那麼污染物清除的標準又該如何決定？當地居民的健康又該如何維護？面對這些問題，美國的整治經驗值得參考。

以往美國「超級基金清理法案」及其後續的「超級基金修訂及再授權法」所偏向的清理標準為永遠的移除污染物，相當的嚴格。然而經過多年實施後，相當沮喪的發現永遠移除污染物的嚴格清理標準是不可能的，這主要是受限於污染的嚴重程度、整治科技的水準及成本的考量。

僅以成本為例，在超級基金清理法案實施十八年後，於一千四百一十三個國家優先名單中，僅清理了百分之卅六，而且每一個污染場址平均清理費用是兩千五百萬至三千萬美元，費用頗高。

目前美國的政策走向大概有二：一是將未來土地利用模式與污染場址的再開發作連結，二是所謂的「制度管控」。

美國環保屬於一九九五年發表了土地使用的政策指令，要求環保署人員於整治該污染場址的調查過程中，必須檢視土地利用的相關資訊，如土地使用分區圖、都市計畫、及未來發展的模式等，並必須求教於地方土地使用計畫的負責人員及當地民眾，由此構思一個可以合理期待的未來使用方式，並且必須與未來清理的目標一起思考。

不同的土地使用模式（如住宅區、商業區、或工業區），將會使得民眾與土地有不一樣的接觸頻率，由此也會導致不一樣的健康風險值（主要為致癌風險值），並由此來決定污染清理的標準，這樣不僅可大幅降低清理成本，也可適度保障民眾健康，似乎是雙贏。

制度管控是指透過行政及法律的控制來限制土地或資源的使用，這是非工程的整治機制，由此來避免及降低人們暴露於有毒污染物質的潛在可能。以往大抵是用來限制土地及地下水的使用，如透過契約的簽訂限制土地未來可能的使用種類及其強度、或是限制地下水的抽取及使用等。

不論是何種制度的管控，目的都是要形成屏障，讓大眾與那些可能會威脅人體健康的污染場址分開。資料顯示，近年來美國環保署在政策上越來越倚重制度管控。

值得注意的是，不論是與未來土地使用作連結或是採行制度管控，皆涉及了風險的概念，透過「可接受風險值」的評估與計算，使得部份污染物可以繼續留存於污染場址，為污染場址整治尋得解套方法。

不過，風險值的計算往往受到觀察者主觀立場的影響，使得部份科技專家所認定的「可接受風險」，與那些可能因此決定而受到負面波及者，有相當大的差距。也就是說，風險數值的取得並非沒有爭議，它涉及了取樣方法是否公允，也與研究者主觀的假設有關（如每人每天可能的土壤附著量）。因此，如何尋得「可接受風險值」的共識，可能是政策選擇的重要關鍵，且要特別尊重當地受害居民的意見。

總之，所謂「整治成功」的定義已由完全的清除污染物，轉而為建構出社區、學者專家及行政官員共同可以接受的風險值，這個艱鉅目標的達成，可能需要多方共同的努力，而不是僅以賴技術專家的清除污染能力。


2005/07/13 發表於《聯合報》，A15，民意論壇。

人道關懷，要靠制度

中石化台南安順廠戴奧辛污染案日昨有大幅度的發展，政府基於「人道關懷」的考量，同意依台南市政府提出的補償方案，共同支出十三億元補償金及移除污染相關經費。雖然經濟部是這筆費用支出的最大宗，但是這樣的處理方式依舊是迴避了一個根本的問題，那就是誰才是這個事件中的「污染行為人」？誰該負責清除污染及賠償的責任？這種「人道關懷」的處理方式有否可能幫我們的社會建構出一個負責任的制度？

根據「土壤及地水污染整治法（簡稱土汙法）」的規定，所謂的污染行為人指的大抵是那些「非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物」，致使土壤或地下水遭受污染的人。此定義中的關鍵語詞乃是「非法」二字，這意味者只要污染排放之時，相關的法律尚未訂定、或是污染物容許排放的標準值仍未確立者，實際的污染行為人皆是可以免責的。縱使是後來的環保法律及相關命令有了規定或是做了更進一步的修改，實際的污染行為人對於過去的污染行為仍然是免責的，這也就是說土汙法的效力是不溯及既往的。

這樣的立法與美國「超級基金清理法案」及其後續的「超級基金修訂及再授權法」的規定，有著根本的差別。為了要清除汙染物及讓應該負責的機構或個人來承擔清理汙染物的成本，彼等規定清理的承擔責任是：回溯、嚴格及聯合及多數的。所謂「回溯」指的是縱然污染產生是在該法制定前，製造該污染物的機構或是個人仍然必須承擔清理責任；至於「嚴格」指的是縱然污染者沒有違法的意圖、或是對於污染的產生沒有過失，也是必須承擔責任；至於所謂的「聯合及多數」，指的是可能有多數的機構或是個人必須共同來承擔清理的責任。在這樣嚴格的標準之下，使得美國許多的公司單位皆成為所謂的「污染行為人」，必須負起清除污染的責任。

其實，我國在制訂土汙法時，環保署當初所提出的草案中，也名列了溯及既往的規定，但是後來的審議會卻將其做了根本的改變，造成過去的污染製造者大抵皆可免責的結果。也就是這樣的原因，過去的RCA公司或是中油公司（台南安順廠的主要污染製造者）皆可大言不慚的表示他們並不需要負起污染清除及賠償的責任，相當諷刺的，政府過去在處理RCA污染個案時，也僅能對於實際的污染行為人「寄予厚望」，希望他們能在「顧及商譽」的考量下，處理嚴重的污染問題，但是根據後來的事實顯示，答案往往是讓人失望的，RCA廠附近的居民及其員工長期以來並未受到「人道關懷」。

因此，針對層出不窮的環境污染及民眾受害事件，建議政府應儘速修法，重新定義「污染行為人」的內涵，讓土汙法的效力能夠溯及既往，不僅不宜用「公司法」概括承受的概念來搪塞，將所有的責任轉嫁由土地的最後承接者來負擔；也不適合用狹隘的「人道關懷」方式來模糊問題的焦點，使得真正的污染行為人得以兔脫。也就是說，政府應該透過安順廠的賠償個案來建立起一個適合的典章制度，並讓其他不同個案的受害者也可以向其污染行為人求償，如此一來，才是面對問題的積極態度，也才是真正的「人道關懷」。


2005/07/13 發表於《中國時報》，A15，時論廣場。