（發表於立法院第7屆第3會期經濟委員會「產業創新條例草案」公聽會）
「產業創新條例草案」乃是延續過往的「獎勵投資條例」及接替它的「促進產業升級條例」。「獎勵投資條例」制定於1960年，是台灣經濟轉向的重要法案，雖然它促成了台灣經濟的快速成長，但是那時的政治氛圍是屬戒嚴時期，國家的權力相當的高漲；相對地，人民的權利嚴重限縮，財產權也未獲充分的保障，縱然憲法中有相關保障財產權的條款。這個條例歷經了台灣政治的重大轉型，例如，戒嚴令在1987年解除、國會也隨之全面改選、總統也直接民選等，台灣似乎逐漸步入了民主政治的年代，但是，這個條例的結構並未有重大的改變，國家依舊擁有龐大的力量，人民的財產權仍然是沒有獲得充分的保障。
產業園區的設置，其重要的關鍵乃是土地從何而來？過去的經驗顯示，大抵都是徵收私有土地。土地徵收是剝奪私人的財產權，在民主國家裡，它的發動及進行必須非常慎重，應該要有嚴謹的法律規範，而且最重要的，一定要有公共利益作為前提。必須特別注意的，這個公共利益的定義及其內涵，並非是由政府、或是專家單方面可以予以界定，而是要開放給民眾參與，彼此透過誠心的對話及溝通，來建立起公共利益的共識。
另外，在民主國家裡，基於對於私人財產權的尊重，都儘可能不要動用徵收權；也就是說，土地徵收絕非是公共事業用地取得的優先手段，更非是唯一的手段，換言之，它應該是最後的手段。但是，長久以來，我國各級政府部門對於公共建設用地之取得，習慣於輕易採用徵收手段為之，因此土地徵收之件數為數甚多，這使得因土地徵收所引發的爭議及抗爭也是層出不窮。
底下表格是我國2001-2005土地徵收件數，這個數字並不包括區段徵收及殘餘地一併徵收的件數。如果與日本相比較，於1995-1999年間，其權利取得裁決（相當於台灣之土地徵收核准）件數，分別為111、128、80、145、124。陳立夫教授指出，「就此數值以觀，將顯見我國土地徵收件數之多。」（陳立夫，2007a：354）
年度 土地徵收核准案件
件數 土地筆數 面積(ha)
2001 951 23,626 1,307.185867
2002 754 15,203 769.169281
2003 693 18,625 1,000.123166
2004 649 15,768 652.407754
2005 651 16,494 1,016.531230
資料來源：陳立夫，2007a：353-354。
在台灣過往的土地徵收中，「獎勵投資條例」或是「促進產業升級條例」都是扮演著重要的角色，因為由經濟部工業局所主導開發的工業區大抵都是依據這二個條例來辦理土地徵收業務。而這個工業區開發體系，也成為我國工業區用地供給的重要來源，根據工業局前幾年的資料顯示，編定工業區的面積為36897.02公頃。
敝人欲提醒 大院委員及各位先進，這個土地徵收法律條文及其結構是繼續被保留下來，沒有重大的變動，其分別呈現於條例草案的第33條及第41條。第33條第1項：
各中央目的事業主管機關、直轄市、縣（市）主管機關、公民營事業或興辦產業人得勘選面積達一定規模之土地，擬具可行性規劃報告，並依都市計畫法或區域計畫法、環境影響評估法及其他相關法規提具書件，經各該法規主管機關核准後，由各中央目的事業主管機關核定產業園區之設置。
第41條第1項：
各中央目的事業主管機關或直轄市、縣（市）主管機關為開發產業園區需用私有土地時，得徵收之。
敝人以為本條例草案有關於土地徵收的規定，仍然是延續著過去威權時代的形式與內涵，它不僅過於簡略，並不吻合民主政治時代對於財產權應有的保障，這將使得人民的財產權繼續受到剝奪，敝人憂慮，民間社會的抗爭恐也將會繼續衍生。
這樣的規定是否吻合前述公共利益要件是頗有問題的。土地徵收雖有土地徵收條例作為依據，但是，必須特別注意的是，在土地徵收條例並沒有建立衡量公共利益的機制，而是必須倚賴於其他法定的土地利用計畫來予以擔保，如都市計畫即是，陳立夫教授指出（2007b：278）：
是以，為達成都市計畫目標，所採行之方法、手段，可謂係謀求增進公共利益。準此，因舉辦都市計畫事業所為之土地徵收，係以都市計畫內容為藍圖，以之實現都市計畫之目標；於是，理論上本得認為係以都市計畫作為土地徵收所需公共利益之擔保，而於為土地徵收處分時不再另行審查、考量所興辦之事業是否具有公共利益。
然而，這是在都市計畫範圍內所為之徵收，但是在非都市土地部份則是依據區域計畫法進行土地使用分區的管制，並沒有法定的土地使用計畫可為擔保，而第33條第1項的「可行性規劃報告」並不能等同或類比為都市計畫及法定土地使用計畫，因此，這產生了一個非常嚴重的問題，那就是未來依據「產業創新條例」所為之土地徵收，並沒有一個衡量公共利益的機制，這將造成私人財產權遭受了嚴重的侵害與剝奪，恐與憲法保障私人財產權之規定有違。
另外，我國環境影響評估與土地徵收機制皆有球員兼裁判、主管機關利益未迴避恐的不當設計，這由苗栗縣後龍科技園區之開發可見一斑，敝人前些時日寫一拙文，一併附於本文之末，也請 大院委員及各位先進一併參考（附錄：「政府鴨霸，公民不服從！」發表於自由時報2009/06/05）。
再者，在缺乏國土整體規劃的情況下，這個條例的通過將會侵奪多少的農地？這也是讓人相當憂心的，尤其是當台灣的糧食自給率僅為30.6%的情況下，政府可能必須慎重考量這個問題。
最後，再提一點，條例草案第69條規定，「興辦工業人因擴展工業或設置污染防治設備，需使用毗連之非都市土地時，其擴展計畫及用地面積，應經直轄市、縣（市）主管機關核定後發給工業用地證明書，辦理使用地變更編定。」此項規定過去已經引起相當大之爭議，也破壞土地使用分區管制的完整性，敝人建議應予刪除，回歸制度化途徑辦理。
參考文獻：
陳立夫，2007a，〈我國土地徵收制度相關爭議問題之探討—以近年行政法院裁判為中心素材〉，收錄於社團法人台灣行政法學會主編，《國家賠償與徵收補償/公共任務與行政組織》，台北：元照出版有限公司，頁349-393。
陳立夫，2007b，〈土地徵收‧都市計畫與徵收前之協議程序探討—簡評最高行政法院九六年判字第一四四二號判決〉，《台灣法學》，11月號，頁273-282。
附錄：
政府鴨霸，公民不服從！（發表於自由時報2009/06/05）
在苗栗縣政府強力主導下，後龍科技園區開發案似乎是勢在必行。農委會日前已正式回函內政部區委會，表示「本案本會尊重縣農業主管機關之評估及審查意見」，而縣府的意見乃是「同意申請變更使用」。此外，縣府雖然依照環保署環評委員會之審查意見，在地方密集召開了五場說明會，但在專案小組已做出「有條件通過審查」初步結論後，是否能夠翻案，也讓人不敢樂觀。
另一方面，社區民眾則是強烈的反對，因為他們的土地即將被徵收，不僅財產權受到剝奪，生活方式也將會根本的改變。但是他們的焦慮及憤怒卻僅能在說明會現場表達，換回來的是縣府官員一句「帶回去研究」的答覆。遺憾的是，我們的決策機制並沒有為弱勢民眾保留任何的位置，更荒唐的是，法律制度竟然都是站在有權力者那一方！
例如，我國的說明會或公聽會是由開發單位及需用土地人自己來辦理，如環評法第八條：「開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」土地徵收條例第十條：「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。」本案苗栗縣政府本身就是開發單位及需用土地人，試問，開發單位自己要開發工業區，有可能公正的舉辦說明會？苗栗縣政府本身就欲徵收私人土地，有可能具同理心來聆聽土地所有權人拒絕土地被徵收的訴求？
除了球員兼裁判、利益未迴避的不當設計外，更嚴重的是公共政策制定時所需的公共利益要件，其詮釋權竟然也全由開發單位及需用土地人所掌控。若以環評為例，不論是說明書或評估書，竟然皆由欲開發工業區的苗栗縣政府自己提出，試問，它有可能作出一本結論為「對環境嚴重影響、不應開發」的說明書嗎？土地徵收制度也不遑多讓，從徵收計畫書之提出，迄內政部作成徵收處分的過程中，並無任何公益、私益衡量的機制，也就是說，苗栗縣政府認定什麼是公共利益，那就是公共利益！多麼可怕的制度啊！
由於財政困窘，近年來中央政府不斷地將權力釋出，委由地方政府及私人企業來承接，惟由於公民參與決策機制仍未法制化，使得各縣市的發展是由地方行政部門、地方派系及財團所建構起來的霸權聯盟所壟斷，民眾的利益大抵仍被棄之一旁。其實，公共利益是必須經由公平公開的論述過程，透過彼此尊重及誠心的溝通來獲取的。然而，現今的狀況是，制度並沒有為公民社會提供出路，權力擁有者又強力壓制民眾的聲音，這怎不讓人擔憂及忿忿不平呢？
2009年6月7日 星期日
土改小地主煎熬一甲子
（原建議標題為：請政府終結一甲子的苦難）
六月七日，對於許多農地出租人及其後代而言，是個痛苦、難忘的日子。因為當年一場雷厲風行的土改運動，竟讓他們的土地被迫「出租」了六十年，至今仍然無法收回。
一九五一年六月七日，總統令制定公布了《耕地三七五減租條例》，但是在一九四九年四月，當時的台灣省政府即公布施行了《台灣省私有耕地租用辦法》，並由那一年的第一期農作物收割時（約五、六月）開始辦理，因此這個政策實施至今，至少已經有一個甲子了。
在當時，政策完全站在佃農那邊，主觀上認為佃農是社會的弱勢須扶持；相對地，農地出租人則全部被視之為「地主」，是萬惡不赦的剝削階級，必須予以制裁、甚至剷除，而沿革已久的租佃制度則是應該將其消滅。但是，所謂「地主」其實是有其特別意涵的，農地所有人或出租人並非即是地主。簡單的說，所謂的地主必須具備許多的要件，其第一個要件就是必須擁有大面積的土地，而且家庭是非常的富有。但是台灣有多少農地所有人是夠資格被稱之為地主呢？筆者嘗試以國民政府過去在中國的農戶分類及擁有土地面積為標準，以此來比對日治時代台灣三次的土地調查及一九五二年的地籍總歸戶資料。
例如，一九二八年中央土地委員會所發表的土地調查資料，所謂農戶分為：貧農、中農、富農、小中地主、及大地主五大類別，經過換算，至少必須擁有三點一七甲的土地才夠資格被稱之為「小地主」；據調查，台灣當時符合此標準的比例約僅為所有農戶的六點七七％。
另外，行政院農村復興委員會於一九三三年在浙江省進行調查，那次調查將農戶分為：收租地主、經營地主、富農、中農、貧農、及雇農等六類。若由面積來予以評斷，那麼必須要擁有五點二八甲的土地才夠資格被稱為地主；相對的，台灣農戶符合的比例則是更低，僅為二點八八％。若再舉一九四一年主計處統計局發表的統計為例，約需擁有十九甲土地才夠資格被稱為地主，台灣當時卻約僅有○點九％的農戶符合這個資格；另經該局於中國十一省八十九縣的調查與統計，地主戶數共僅為一五四五戶而已。
經由這三項統計數據類比，皆表示當時大多數台灣農戶，其擁有的土地面積都是低於中國大陸地主所擁有的耕地規模，這也就是說，倘以國民政府於統治中國大陸時期的標準來衡量，台灣絕大多數的農戶皆是不夠資格被稱為地主的。
遺憾的是，上述農戶分類及其內涵並沒有被運用於台灣。國民政府來台後，卻只是依據租佃關係來予以分類，因此農戶被簡化為：地主、自耕農、及佃農等三類。這樣的分類造成一個相當嚴重的後果，即地主的定義被大幅度擴張了，許多農民僅因為把土地出租，竟然就搖身一變，成為了地主，其命運因此也大為不同，許多人陷入了悲慘的人生，所出租的土地竟然至今都無法收回。根據內政部地政司資料，截至二○○八年底止，耕地三七五租約尚有三八五八六件，佃農四六七二四戶，地主約五四四七九戶，面積為一六四二一公頃，每一地主戶平均出租面積約僅為○點三甲，面積實在是相當的狹小。
過往土改的錯誤必須趕快更正，不應再拖延，而且政府必須承擔最大的責任。在立法院上個會期，行政院曾嘗試要進行部分修法，但在承租人阻力之下，後來是自行予以撤回。期待政府處理此事要拿出道德勇氣及魄力，不應再採取「拖」字訣。尤其是政府現今政策已經翻轉，大力推動租佃制度，如「小地主大佃農」及「回歸田園」租地方案，又何忍讓這些原本就不是大地主的農地出租人繼續承擔一甲子的苦難？
（作者為政治大學地政學系教授、澄社社員）
本文2009/06/07發表於中國時報
六月七日，對於許多農地出租人及其後代而言，是個痛苦、難忘的日子。因為當年一場雷厲風行的土改運動，竟讓他們的土地被迫「出租」了六十年，至今仍然無法收回。
一九五一年六月七日，總統令制定公布了《耕地三七五減租條例》，但是在一九四九年四月，當時的台灣省政府即公布施行了《台灣省私有耕地租用辦法》，並由那一年的第一期農作物收割時（約五、六月）開始辦理，因此這個政策實施至今，至少已經有一個甲子了。
在當時，政策完全站在佃農那邊，主觀上認為佃農是社會的弱勢須扶持；相對地，農地出租人則全部被視之為「地主」，是萬惡不赦的剝削階級，必須予以制裁、甚至剷除，而沿革已久的租佃制度則是應該將其消滅。但是，所謂「地主」其實是有其特別意涵的，農地所有人或出租人並非即是地主。簡單的說，所謂的地主必須具備許多的要件，其第一個要件就是必須擁有大面積的土地，而且家庭是非常的富有。但是台灣有多少農地所有人是夠資格被稱之為地主呢？筆者嘗試以國民政府過去在中國的農戶分類及擁有土地面積為標準，以此來比對日治時代台灣三次的土地調查及一九五二年的地籍總歸戶資料。
例如，一九二八年中央土地委員會所發表的土地調查資料，所謂農戶分為：貧農、中農、富農、小中地主、及大地主五大類別，經過換算，至少必須擁有三點一七甲的土地才夠資格被稱之為「小地主」；據調查，台灣當時符合此標準的比例約僅為所有農戶的六點七七％。
另外，行政院農村復興委員會於一九三三年在浙江省進行調查，那次調查將農戶分為：收租地主、經營地主、富農、中農、貧農、及雇農等六類。若由面積來予以評斷，那麼必須要擁有五點二八甲的土地才夠資格被稱為地主；相對的，台灣農戶符合的比例則是更低，僅為二點八八％。若再舉一九四一年主計處統計局發表的統計為例，約需擁有十九甲土地才夠資格被稱為地主，台灣當時卻約僅有○點九％的農戶符合這個資格；另經該局於中國十一省八十九縣的調查與統計，地主戶數共僅為一五四五戶而已。
經由這三項統計數據類比，皆表示當時大多數台灣農戶，其擁有的土地面積都是低於中國大陸地主所擁有的耕地規模，這也就是說，倘以國民政府於統治中國大陸時期的標準來衡量，台灣絕大多數的農戶皆是不夠資格被稱為地主的。
遺憾的是，上述農戶分類及其內涵並沒有被運用於台灣。國民政府來台後，卻只是依據租佃關係來予以分類，因此農戶被簡化為：地主、自耕農、及佃農等三類。這樣的分類造成一個相當嚴重的後果，即地主的定義被大幅度擴張了，許多農民僅因為把土地出租，竟然就搖身一變，成為了地主，其命運因此也大為不同，許多人陷入了悲慘的人生，所出租的土地竟然至今都無法收回。根據內政部地政司資料，截至二○○八年底止，耕地三七五租約尚有三八五八六件，佃農四六七二四戶，地主約五四四七九戶，面積為一六四二一公頃，每一地主戶平均出租面積約僅為○點三甲，面積實在是相當的狹小。
過往土改的錯誤必須趕快更正，不應再拖延，而且政府必須承擔最大的責任。在立法院上個會期，行政院曾嘗試要進行部分修法，但在承租人阻力之下，後來是自行予以撤回。期待政府處理此事要拿出道德勇氣及魄力，不應再採取「拖」字訣。尤其是政府現今政策已經翻轉，大力推動租佃制度，如「小地主大佃農」及「回歸田園」租地方案，又何忍讓這些原本就不是大地主的農地出租人繼續承擔一甲子的苦難？
（作者為政治大學地政學系教授、澄社社員）
本文2009/06/07發表於中國時報
2009年6月5日 星期五
《澄社評論》政府鴨霸 公民不服從（刪減版）
《澄社評論》政府鴨霸 公民不服從
◎ 徐世榮
在苗栗縣政府強力主導下，後龍科技園區開發案似乎是勢在必行。農委會日前已正式回函內政部區委會，表示「本案本會尊重縣農業主管機關之評估及審查意見」，而縣府的意見為「同意申請變更使用」。此外，縣府雖然依照環保署環評委員會之審查意見，在地方密集召開了五場說明會，但在專案小組已做出「有條件通過審查」初步結論後，是否能夠翻案，也讓人不敢樂觀。
另一方面，社區民眾則是強烈的反對，因為他們的土地即將被徵收，不僅財產權受到剝奪，生活方式也將會根本的改變。但是他們的焦慮及憤怒卻僅能在說明會現場表達，換回來的是縣府官員一句「帶回去研究」的答覆。遺憾的是，我們的決策機制並沒有為弱勢民眾保留任何的位置，更荒唐的是，法律制度竟然都是站在有權力者那一方！
例如，我國的說明會或公聽會是由開發單位及需用土地人自己來辦理，本案苗栗縣政府本身就是開發單位及需用土地人，試問，開發單位自己要開發工業區，有可能公正的舉辦說明會？苗栗縣政府本身就欲徵收私人土地，有可能具同理心來聆聽土地所有權人拒絕土地被徵收的訴求？
若以環評為例，不論是說明書或評估書，竟然皆由欲開發工業區的苗栗縣政府自己提出，試問，它有可能作出一本結論為「對環境嚴重影響、不應開發」的說明書嗎？土地徵收制度也不遑多讓，從徵收計畫書之提出，迄內政部作成徵收處分的過程中，並無任何公益、私益衡量的機制，也就是說，苗栗縣政府認定什麼是公共利益，那就是公共利益！多麼可怕的制度啊！
由於財政困窘及政治目的，近年來中央政府不斷地將權力釋出，委由地方政府及私人企業來承接，惟由於公民參與決策機制仍未法制化，使得各縣市的發展是由地方行政部門、地方派系及財團所建構起來的霸權聯盟所壟斷，民眾的利益大抵仍被棄之一旁。其實，公共利益是必須經由公平公開的論述過程，透過彼此尊重及誠心的溝通來獲取的。
然而，現今的狀況是，制度並沒有為公民社會提供出路，權力擁有者又強力壓制民眾的聲音，這怎不讓人擔憂及忿忿不平呢？
本文2009/06/05發表於自由時報。
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◎ 徐世榮
在苗栗縣政府強力主導下，後龍科技園區開發案似乎是勢在必行。農委會日前已正式回函內政部區委會，表示「本案本會尊重縣農業主管機關之評估及審查意見」，而縣府的意見為「同意申請變更使用」。此外，縣府雖然依照環保署環評委員會之審查意見，在地方密集召開了五場說明會，但在專案小組已做出「有條件通過審查」初步結論後，是否能夠翻案，也讓人不敢樂觀。
另一方面，社區民眾則是強烈的反對，因為他們的土地即將被徵收，不僅財產權受到剝奪，生活方式也將會根本的改變。但是他們的焦慮及憤怒卻僅能在說明會現場表達，換回來的是縣府官員一句「帶回去研究」的答覆。遺憾的是，我們的決策機制並沒有為弱勢民眾保留任何的位置，更荒唐的是，法律制度竟然都是站在有權力者那一方！
例如，我國的說明會或公聽會是由開發單位及需用土地人自己來辦理，本案苗栗縣政府本身就是開發單位及需用土地人，試問，開發單位自己要開發工業區，有可能公正的舉辦說明會？苗栗縣政府本身就欲徵收私人土地，有可能具同理心來聆聽土地所有權人拒絕土地被徵收的訴求？
若以環評為例，不論是說明書或評估書，竟然皆由欲開發工業區的苗栗縣政府自己提出，試問，它有可能作出一本結論為「對環境嚴重影響、不應開發」的說明書嗎？土地徵收制度也不遑多讓，從徵收計畫書之提出，迄內政部作成徵收處分的過程中，並無任何公益、私益衡量的機制，也就是說，苗栗縣政府認定什麼是公共利益，那就是公共利益！多麼可怕的制度啊！
由於財政困窘及政治目的，近年來中央政府不斷地將權力釋出，委由地方政府及私人企業來承接，惟由於公民參與決策機制仍未法制化，使得各縣市的發展是由地方行政部門、地方派系及財團所建構起來的霸權聯盟所壟斷，民眾的利益大抵仍被棄之一旁。其實，公共利益是必須經由公平公開的論述過程，透過彼此尊重及誠心的溝通來獲取的。
然而，現今的狀況是，制度並沒有為公民社會提供出路，權力擁有者又強力壓制民眾的聲音，這怎不讓人擔憂及忿忿不平呢？
本文2009/06/05發表於自由時報。
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《澄社評論》政府鴨霸，公民不服從！(全文版)
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徐世榮
在苗栗縣政府強力主導下，後龍科技園區開發案似乎是勢在必行。農委會日前已正式回函內政部區委會，表示「本案本會尊重縣農業主管機關之評估及審查意見」，而縣府的意見為「同意申請變更使用」。此外，縣府雖然依照環保署環評委員會之審查意見，在地方密集召開了五場說明會，但在專案小組已做出「有條件通過審查」初步結論後，是否能夠翻案，也讓人不敢樂觀。
另一方面，社區民眾則是強烈的反對，因為他們的土地即將被徵收，不僅財產權受到剝奪，生活方式也將會根本的改變。但是他們的焦慮及憤怒卻僅能在說明會現場表達，換回來的是縣府官員一句「帶回去研究」的答覆。遺憾的是，我們的決策機制並沒有為弱勢民眾保留任何的位置，更荒唐的是，法律制度竟然都是站在有權力者那一方！
例如，我國的說明會或公聽會是由開發單位及需用土地人自己來辦理，如環評法第八條：「開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」土地徵收條例第十條：「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。」本案苗栗縣政府本身就是開發單位及需用土地人，試問，開發單位自己要開發工業區，有可能公正的舉辦說明會？苗栗縣政府本身就欲徵收私人土地，有可能具同理心來聆聽土地所有權人拒絕土地被徵收的訴求？
除了球員兼裁判、利益未迴避的不當設計外，更嚴重的是公共政策制定時所需的公共利益要件，其詮釋權竟然也全由開發單位及需用土地人所掌控。若以環評為例，不論是說明書或評估書，竟然皆由欲開發工業區的苗栗縣政府自己提出，試問，它有可能作出一本結論為「對環境嚴重影響、不應開發」的說明書嗎？土地徵收制度也不遑多讓，從徵收計畫書之提出，迄內政部作成徵收處分的過程中，並無任何公益、私益衡量的機制，也就是說，苗栗縣政府認定什麼是公共利益，那就是公共利益！多麼可怕的制度啊！
由於財政困窘及政治目的，近年來中央政府不斷地將權力釋出，委由地方政府及私人企業來承接，惟由於公民參與決策機制仍未法制化，使得各縣市的發展是由地方行政部門、地方派系及財團所建構起來的霸權聯盟所壟斷，民眾的利益大抵仍被棄之一旁。其實，公共利益是必須經由公平公開的論述過程，透過彼此尊重及誠心的溝通來獲取的。然而，現今的狀況是，制度並沒有為公民社會提供出路，權力擁有者又強力壓制民眾的聲音，這怎不讓人擔憂及忿忿不平呢？（作者為政治大學地政學系教授）
徐世榮
在苗栗縣政府強力主導下，後龍科技園區開發案似乎是勢在必行。農委會日前已正式回函內政部區委會，表示「本案本會尊重縣農業主管機關之評估及審查意見」，而縣府的意見為「同意申請變更使用」。此外，縣府雖然依照環保署環評委員會之審查意見，在地方密集召開了五場說明會，但在專案小組已做出「有條件通過審查」初步結論後，是否能夠翻案，也讓人不敢樂觀。
另一方面，社區民眾則是強烈的反對，因為他們的土地即將被徵收，不僅財產權受到剝奪，生活方式也將會根本的改變。但是他們的焦慮及憤怒卻僅能在說明會現場表達，換回來的是縣府官員一句「帶回去研究」的答覆。遺憾的是，我們的決策機制並沒有為弱勢民眾保留任何的位置，更荒唐的是，法律制度竟然都是站在有權力者那一方！
例如，我國的說明會或公聽會是由開發單位及需用土地人自己來辦理，如環評法第八條：「開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」土地徵收條例第十條：「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。」本案苗栗縣政府本身就是開發單位及需用土地人，試問，開發單位自己要開發工業區，有可能公正的舉辦說明會？苗栗縣政府本身就欲徵收私人土地，有可能具同理心來聆聽土地所有權人拒絕土地被徵收的訴求？
除了球員兼裁判、利益未迴避的不當設計外，更嚴重的是公共政策制定時所需的公共利益要件，其詮釋權竟然也全由開發單位及需用土地人所掌控。若以環評為例，不論是說明書或評估書，竟然皆由欲開發工業區的苗栗縣政府自己提出，試問，它有可能作出一本結論為「對環境嚴重影響、不應開發」的說明書嗎？土地徵收制度也不遑多讓，從徵收計畫書之提出，迄內政部作成徵收處分的過程中，並無任何公益、私益衡量的機制，也就是說，苗栗縣政府認定什麼是公共利益，那就是公共利益！多麼可怕的制度啊！
由於財政困窘及政治目的，近年來中央政府不斷地將權力釋出，委由地方政府及私人企業來承接，惟由於公民參與決策機制仍未法制化，使得各縣市的發展是由地方行政部門、地方派系及財團所建構起來的霸權聯盟所壟斷，民眾的利益大抵仍被棄之一旁。其實，公共利益是必須經由公平公開的論述過程，透過彼此尊重及誠心的溝通來獲取的。然而，現今的狀況是，制度並沒有為公民社會提供出路，權力擁有者又強力壓制民眾的聲音，這怎不讓人擔憂及忿忿不平呢？（作者為政治大學地政學系教授）
2009年5月22日 星期五
哪門子的農村再生 灣寶是國寶
農村再生條例立法正緊鑼密鼓的在立法院內展開，面對外界的強烈質疑，提出此法案的農委會往往宣稱此條例的設計完全是「由下而上」，也就是這個條例是充分尊重民意及農村內部民主運作程序，農村居民將可以充分參與政策制定，並不會受到任何不公義的對待。
只是這樣的聲明用來審視後龍鎮灣寶里就顯得特別的諷刺。灣寶里是個良好農業生產地區，種植的西瓜遠近馳名。當地原本是砂質土壤，但是政府農業單位從民國六十年代起，就努力在此進行農地重劃並興築農水路，在當地居民共同合作下，當地成為優質的特定農業區。民國九十年代，文建會也選定此地為社區總體營造單位，地方民眾熱心參與地方事務，灣寶里遂成為一個頗受重視的典範。
但是這樣一個優質的社區卻將因為「後龍科技園區」計畫而被摧毀。苗栗縣政府欲在此地設置面積廣達三百六十二公頃的工業區，由於所規劃的工業區大抵涵蓋了灣寶里，縣府欲動用土地徵收權。
很遺憾的，灣寶里的民意幾乎完全受到漠視，苗栗縣政府相當沒有誠意與地方民眾溝通，縱然過去曾經辦過公聽會，但是其舉辦公聽會的目的根本不是為了廣徵民意或釐清爭議，而僅是為了符合法律所規定的程序作業，這也就是俗稱的「跑程序」！
其實，地方民眾對於「農地」是有不同詮釋的，他們想要向政府表達，農地不應該純然由經濟面向來予以對待，農地其實還包含了環境生態價值；更重要的，農地更是當地居民安身立命及主觀認同的空間。在政策制定時，這些多元的價值都應該被納進來一起考量。
灣寶里的命運不應被孤立對待，它正是許多農村的縮影，盼望農委會及政府能夠重視灣寶里個案，因為農村再生條例草案中重要的「土地活化」專章，其運作的機制幾乎是與此案雷同的，是完全放權由地方政府來主導的，如果灣寶里強烈保護農地的心願無法獲得尊重，怎不讓人為台灣的農村及農地感到憂心？而我們又如何能夠相信農村再生條例呢？
本文2009/05/22發表於自由時報
按此看全文先救灣寶 再談農村再生
只是這樣的聲明用來審視後龍鎮灣寶里就顯得特別的諷刺。灣寶里是個良好農業生產地區，種植的西瓜遠近馳名。當地原本是砂質土壤，但是政府農業單位從民國六十年代起，就努力在此進行農地重劃並興築農水路，在當地居民共同合作下，當地成為優質的特定農業區。民國九十年代，文建會也選定此地為社區總體營造單位，地方民眾熱心參與地方事務，灣寶里遂成為一個頗受重視的典範。
但是這樣一個優質的社區卻將因為「後龍科技園區」計畫而被摧毀。苗栗縣政府欲在此地設置面積廣達三百六十二公頃的工業區，由於所規劃的工業區大抵涵蓋了灣寶里，縣府欲動用土地徵收權。
很遺憾的，灣寶里的民意幾乎完全受到漠視，苗栗縣政府相當沒有誠意與地方民眾溝通，縱然過去曾經辦過公聽會，但是其舉辦公聽會的目的根本不是為了廣徵民意或釐清爭議，而僅是為了符合法律所規定的程序作業，這也就是俗稱的「跑程序」！
其實，地方民眾對於「農地」是有不同詮釋的，他們想要向政府表達，農地不應該純然由經濟面向來予以對待，農地其實還包含了環境生態價值；更重要的，農地更是當地居民安身立命及主觀認同的空間。在政策制定時，這些多元的價值都應該被納進來一起考量。
灣寶里的命運不應被孤立對待，它正是許多農村的縮影，盼望農委會及政府能夠重視灣寶里個案，因為農村再生條例草案中重要的「土地活化」專章，其運作的機制幾乎是與此案雷同的，是完全放權由地方政府來主導的，如果灣寶里強烈保護農地的心願無法獲得尊重，怎不讓人為台灣的農村及農地感到憂心？而我們又如何能夠相信農村再生條例呢？
本文2009/05/22發表於自由時報
按此看全文先救灣寶 再談農村再生
2009年5月21日 星期四
先救灣寶，再談農村再生
農村再生條例立法正緊鑼密鼓的在立法院內展開，面對外界的強烈質疑，提出此法案的農委會往往宣稱此條例的設計完全是「由下而上」，也就是這個條例是充分尊重民意及農村內部民主運作程序，農村居民將可以充分參與政策制定，並不會受到任何不公義的對待。
只是這樣的聲明用來審視後龍鎮灣寶里就顯得特別的諷刺。灣寶里是個良好農業生產地區，種植的西瓜遠近馳名。當地原本是砂質土壤，但是政府農業單位從民國六十年代起，就努力在此進行農地重劃並興築農水路，在當地居民共同合作下，當地成為優質的特定農業區。民國九十年代，文建會也選定此地為社區總體營造單位，地方民眾熱心參與地方事務，灣寶里遂成為一個頗受重視的典範。
但是這樣一個優質的社區卻將因為「後龍科技園區」計畫而被摧毀。苗栗縣政府欲在此地設置面積高達三百六十二公頃的工業區，由於所規劃的工業區大抵涵蓋了灣寶里，縣府欲動用土地徵收權。縣府所持的理由為「經濟效益」，即「未來每年將產生約三百億元產值，可提供約三萬個就業機會，地方稅收預計將可增加四十億元。」估不論這些數值是否有高估之嫌，僅憑這些理由就可以隨意徵收私人土地？這些理由果真就符合土地徵收所需的要件？前述農委會所稱的「由下而上」民主運作程序有否獲得充分的體現呢？
很遺憾的，灣寶里的民意幾乎完全受到漠視，權力擁有者苗栗縣政府相當沒有誠意與地方民眾溝通，縱然過去曾經辦過公聽會，但是其舉辦公聽會的目的根本不是為了廣徵民意、或釐清爭議，而僅是為了符合法律所規定的程序作業，這也就是俗稱的「跑程序」！
其實，地方民眾對於「農地」是有不同詮釋的，他們想要向政府表達，農地不應該純然由經濟面向來予以對待，農地其實還包含了環境生態價值；更重要的，農地更是當地居民安身立命及主觀認同的空間。在政策制定時，這些多元的價值都應該被納進來一起考量，不應該獨尊於經濟，而將其他價值排除在外。然而讓人難過的，我們政府往往都不是這麼做的。
灣寶里的命運不應被孤立對待，它正是許多農村的縮影，盼望農委會及政府能夠重視灣寶里個案，因為農村再生條例草案中重要的「土地活化」專章，其運作的機制幾乎是與此案雷同的，是完全放權由地方政府來主導的，如果灣寶里強烈保護農地的心願無法獲得尊重，怎不讓人為台灣的農村及農地感到憂心？而我們又如何能夠相信農村再生條例呢？
只是這樣的聲明用來審視後龍鎮灣寶里就顯得特別的諷刺。灣寶里是個良好農業生產地區，種植的西瓜遠近馳名。當地原本是砂質土壤，但是政府農業單位從民國六十年代起，就努力在此進行農地重劃並興築農水路，在當地居民共同合作下，當地成為優質的特定農業區。民國九十年代，文建會也選定此地為社區總體營造單位，地方民眾熱心參與地方事務，灣寶里遂成為一個頗受重視的典範。
但是這樣一個優質的社區卻將因為「後龍科技園區」計畫而被摧毀。苗栗縣政府欲在此地設置面積高達三百六十二公頃的工業區，由於所規劃的工業區大抵涵蓋了灣寶里，縣府欲動用土地徵收權。縣府所持的理由為「經濟效益」，即「未來每年將產生約三百億元產值，可提供約三萬個就業機會，地方稅收預計將可增加四十億元。」估不論這些數值是否有高估之嫌，僅憑這些理由就可以隨意徵收私人土地？這些理由果真就符合土地徵收所需的要件？前述農委會所稱的「由下而上」民主運作程序有否獲得充分的體現呢？
很遺憾的，灣寶里的民意幾乎完全受到漠視，權力擁有者苗栗縣政府相當沒有誠意與地方民眾溝通，縱然過去曾經辦過公聽會，但是其舉辦公聽會的目的根本不是為了廣徵民意、或釐清爭議，而僅是為了符合法律所規定的程序作業，這也就是俗稱的「跑程序」！
其實，地方民眾對於「農地」是有不同詮釋的，他們想要向政府表達，農地不應該純然由經濟面向來予以對待，農地其實還包含了環境生態價值；更重要的，農地更是當地居民安身立命及主觀認同的空間。在政策制定時，這些多元的價值都應該被納進來一起考量，不應該獨尊於經濟，而將其他價值排除在外。然而讓人難過的，我們政府往往都不是這麼做的。
灣寶里的命運不應被孤立對待，它正是許多農村的縮影，盼望農委會及政府能夠重視灣寶里個案，因為農村再生條例草案中重要的「土地活化」專章，其運作的機制幾乎是與此案雷同的，是完全放權由地方政府來主導的，如果灣寶里強烈保護農地的心願無法獲得尊重，怎不讓人為台灣的農村及農地感到憂心？而我們又如何能夠相信農村再生條例呢？
2009年5月12日 星期二
10公頃→30公頃
農委會，請保護台灣的農地！
◎ 徐世榮、顏愛靜、賴宗裕
農委會有志之士長期以來一直有個深沉的痛，那就是農地不斷地被蠶食鯨吞。雖然農業發展條例第十條第一項規定：「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。」農委會由此似乎掌握農地變更的否決權，但是，事實並非如此，因為，該條第二項又規定：「在前項法律未制定前，關於農業用地劃定或變更為非農業使用，依現行相關法令之規定辦理。」由於一直未有相關立法，因此第一項僅是虛晃一招，致使農委會僅能徒呼負負，不斷的跟農地說再見。
那現行相關法令又是如何規定？這涉及了讓人詬病的非都市土地使用管制體制。由於「國土綜合開發計畫」欠缺法定地位，「國土計畫法草案」又尚未通過立法，在缺乏上位法定計畫的情形下，致使非都市土地的開發與管制幾乎陷入了毫無章法的境界。我國非都市土地的開發是採目的事業開發導向，各目的事業主管機關（如經濟部）居主導地位，完全以事業本身的需要為考量，對農地予取予求（如最近後龍科技園區的開發即是一例）。而土地管理機關雖有相關「作業須知」，但均是配合目的事業主管機關「於法有據」核定之土地使用計畫，因此，農地大量的流失，土地資源利用與配置也出現了嚴重問題。
另外，自二○○一年七月一日起，非都市土地變更編定的審核權力也部分移轉至地方政府，凡是面積在十公頃以下者，授權縣市政府核准。此舉原是尊重地方分權，但由於缺乏上位計畫的引導與規範，致使各地方的變更編定相當的混亂，近年來加上了別墅型農舍的大量興建，原本美麗的農村地景因此出現了嚴重的破碎化及穿孔現象。但是，就在今年四月三十日，政府進一步修正了「作業要點」，一舉將十公頃提升為三十公頃，這讓人更憂心於非都市土地的未來。
在前述惡劣情況下，農委會提出了農村再生條例草案，在二千億基金的加持下，它應該可以藉此保護台灣的農地。但是，條例中由農委會所建構的「農村再生發展區計畫」，它不僅欠缺法定計畫在規劃程序及實質內容所應具備的元素，竟然是以「土地活化」為主要目標，其重點是著重於農委會如何藉此條例來收攬「用地變更」、「土地容許使用」、及「土地使用強度」等權力。
相當遺憾的，曾幾何時，原本應該是以保護農地為職志的農委會，竟然也欲加入各目的事業主管機關，也要開始來蠶食台灣的農地？這真讓人有不知今夕是何夕之嘆！
（作者皆為國立政治大學地政學系教授）
本文2009/05/11發表於自由時報
◎ 徐世榮、顏愛靜、賴宗裕
農委會有志之士長期以來一直有個深沉的痛，那就是農地不斷地被蠶食鯨吞。雖然農業發展條例第十條第一項規定：「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。」農委會由此似乎掌握農地變更的否決權，但是，事實並非如此，因為，該條第二項又規定：「在前項法律未制定前，關於農業用地劃定或變更為非農業使用，依現行相關法令之規定辦理。」由於一直未有相關立法，因此第一項僅是虛晃一招，致使農委會僅能徒呼負負，不斷的跟農地說再見。
那現行相關法令又是如何規定？這涉及了讓人詬病的非都市土地使用管制體制。由於「國土綜合開發計畫」欠缺法定地位，「國土計畫法草案」又尚未通過立法，在缺乏上位法定計畫的情形下，致使非都市土地的開發與管制幾乎陷入了毫無章法的境界。我國非都市土地的開發是採目的事業開發導向，各目的事業主管機關（如經濟部）居主導地位，完全以事業本身的需要為考量，對農地予取予求（如最近後龍科技園區的開發即是一例）。而土地管理機關雖有相關「作業須知」，但均是配合目的事業主管機關「於法有據」核定之土地使用計畫，因此，農地大量的流失，土地資源利用與配置也出現了嚴重問題。
另外，自二○○一年七月一日起，非都市土地變更編定的審核權力也部分移轉至地方政府，凡是面積在十公頃以下者，授權縣市政府核准。此舉原是尊重地方分權，但由於缺乏上位計畫的引導與規範，致使各地方的變更編定相當的混亂，近年來加上了別墅型農舍的大量興建，原本美麗的農村地景因此出現了嚴重的破碎化及穿孔現象。但是，就在今年四月三十日，政府進一步修正了「作業要點」，一舉將十公頃提升為三十公頃，這讓人更憂心於非都市土地的未來。
在前述惡劣情況下，農委會提出了農村再生條例草案，在二千億基金的加持下，它應該可以藉此保護台灣的農地。但是，條例中由農委會所建構的「農村再生發展區計畫」，它不僅欠缺法定計畫在規劃程序及實質內容所應具備的元素，竟然是以「土地活化」為主要目標，其重點是著重於農委會如何藉此條例來收攬「用地變更」、「土地容許使用」、及「土地使用強度」等權力。
相當遺憾的，曾幾何時，原本應該是以保護農地為職志的農委會，竟然也欲加入各目的事業主管機關，也要開始來蠶食台灣的農地？這真讓人有不知今夕是何夕之嘆！
（作者皆為國立政治大學地政學系教授）
本文2009/05/11發表於自由時報
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