針對台南鐵路東移及地下化一案，交通部鐵路改建工程局（後稱鐵工局）已經在今年3月15日正式動工，此刻鐵工局及台南市政府也正如火如荼的在台南市東區及北區舉辦「台南市區鐵路地下化計畫公聽會」，舉辦公聽會的法源依據為《土地徵收條例》第10條1項及第2項，「需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。」工程先行動工，再來辦理土地徵收公聽會，已經顯不合邏輯，然而，政府所履行的行政程序是否合法合憲，更值得重視。
這是因為台南鐵路東移及地下化一案的事業計畫早在民國98年就由交通部報請經建會（現國發會）核可，後續並由行政院核定在案，因此在公聽會當中，交通部鐵工局及台南市政府往往以行政院已經核定為理由，只是照本宣科的把核定的事業計畫唸一遍，完全忽視民眾的疑慮與建議。但是，前述法律卻明文規定，交通部鐵工局在民國90年代，於事業計畫報經交通部許可之前，即應舉辦公聽會，讓民眾知曉這個事業計畫的工程建設內容及可能的衝擊影響，並聆聽民眾的建言，但是那時並沒有舉辦，接下來在報請經建會核可時，也沒有舉辦，後續在報經行政院核定時，依舊是如此，完全都是行政部門的內部作業，民眾幾乎是完全不知情，將其稱之為黑箱作業應不為過。
也就是說，行政院早在民國98年即核定台南鐵路東移及地下化工程，但是在那之前，依法即應舉辦的土地徵收公聽會，卻是在8年之後的今日，甚且是在工程已經動工的情況下才正式舉辦，請問，這有符合法律及憲法的規定嗎？如果不符合，那這個事業計畫及現在已經動工的工程有它的正當性及合法性嗎？
這個問題相當的重要，因為它涉及了人民財產權及生存權的保障，而這是屬於憲法基本人權層次的嚴肅課題，不應以土地徵收政府會予以金錢補償來予以扭曲與誤導。《大法官釋字第400號》表示，「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。」類似的解釋也持續出現在《大法官釋字第709號》及《大法官釋字第732號》，也就是說，財產權絕非僅只是金錢的價格，它更是人民的自由權、人格權及人性尊嚴，因此是屬於重要的基本人權，不可輕易的予以侵害與剝奪。
另外，《大法官釋字第443號》及《大法官釋字第709號》也強調「憲法第10條規定人民有居住之自由，旨在保障人民有選擇其居住處所，營私人生活不受干預之自由。」政府若要剝奪前述基本人權，一定要踐行「憲法要求之正當行政程序」。我們因此要強烈質疑，行政院核定在先，卻在8年後再行舉辦公聽會，恐已經不符合「憲法要求之正當行政程序」，嚴重侵害了人民的基本人權。
同樣讓我們擔憂的是，交通部目前正不斷地複製相同有違憲之虞的行政程序。在前瞻計畫中，交通部提出「台南鐵路地下化延伸至永康、善化地區計畫」，交通部次長范植谷在7月23日對此案表示「樂觀看待，希望年底前核定」，若核定順利，將於明年展開綜合規劃。另外，針對「彰化鐵路高架化工程計畫」，據7月28日報載，在交通部長賀陳旦裁示鐵路局應啟動彰化機檢段的遷移作業，而同時彰化縣政府也需盡速辦理都市更新作業，協助用地取得後，彰化縣政府指出，修正計畫可在8月份陳報交通部後再轉國發會及行政院，爭取在12月底能夠全線定案。
根據這兩則新聞報導，皆表示前瞻計畫的行政程序是：1.中央先核定2.綜合規劃3.工程施做，而這也與現行台南鐵路東移的行政程序是一樣的。試問，當行政院或交通部在第一階段事業計畫核定時，所需舉辦的公聽會辦理了嗎？當地居民有多少人知道自己的土地要被徵收、房屋要被拆除、家人即將要流離失所呢？沒有的。
這就是「先射箭、再劃靶」的威權行政模式，長期以來，這個政府都是中央由上而下的先核定政策，那時根本都沒有考量民眾參與的必要性及基本人權的保障，縱然是後來的「綜合規劃」，其實也都是在已定的「核定政策」大前提下來進行綜合規劃，因此，不論是後來的都市計畫或土地徵收計畫，所謂的民眾參與其實都僅只是做做表面功夫，公聽會的舉辦也僅是徒具形式而已，根本沒有任何實質的意義。
然而，更為重要的是，這表示人民在憲法上本應獲得保障的基本人權，如憲法第15條及第10條，是完全被忽視的，而土地徵收所需具備的公共利益要件，依舊僅只是由極少數權力菁英及行政官僚所獨斷，距離《大法官釋字第709號》的要求，「憲法要求之正當行政程序」及「以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯」，實在是非常的遙遠。
就在日前，7月15日，國人在紀念解嚴30年，但是，不禁要問，土地徵收真的解嚴了嗎？人民的權利保障真的有回歸憲法的規定嗎？前述這套「先射箭、再劃靶」的威權行政模式有因為解除戒嚴而有任何改變嗎？很遺憾地，沒有的。解嚴，不是在問那一個政黨上台或下台，而是要問，我們是否有真正的回歸憲政，若依照目前依舊在施行的這套威權行政模式來看，土地徵收應該是仍然存活在戒嚴當中。
發表於《上報》，2018/08/01。
※作者為政治大學地政學系教授兼第三部門研究中心主任
