都更關鍵不在多數決

據聞行政院修法小組已完成《都市更新條例》修正草案，近日將送行政院會通過，並轉交立法院進行修法。審視修正草案內容，惜其基本思維及法制架構並沒有改變，行政院依舊是以「多數決」來等同於「公共利益」，只是將同意比率提高而已。

都更條例包含了許多不同的計劃，其中最為關鍵者，乃是「都市更新事業計劃」。行政院修法小組將重點聚焦於第22條，即提高都市更新事業計劃之同意門檻，例如，在民間自行劃定更新單元部分，由原先的四分之三提高至五分之四。

積極鼓勵民眾參與

近年來經由許多老農走上街頭，強烈抗議不公不義的土地徵收，讓我們社會深刻體悟，土地及房屋絕非是冰冷的物件、或是市場交易的商品，對世代居住於此的人們而言，土地及房屋是他們主觀認同的地方，是彼等溫馨、賴以為生的家。因此，當我們談論財產權時，必須將其視為是生存權與人格權等重要基本人權，絕不可隨意予以剝奪！

那麼，何時才能剝奪？必須是符合《憲法》第23條「促進公共利益」才得以為之。進一步要問，何謂公共利益？針對都市更新爭議，吳庚前大法官一針見血的指出「立法者與執法人員對『公益』或『公共利益』的認知錯誤」！他說，公共利益是「各個成員事實上利益，經由複雜的交互影響過程，所形成理想的整合狀態」，他並特別強調「在多元社會須持續的透過公開討論形成共識」，這才是公共利益。李惠宗教授也指出，「非『多數人同意』即可作為『結果』，據以認為『多數私人利益之總合』等於公共利益。」

公共利益須由大家共同來形塑。該經由嚴謹的行政程序，在資訊公開及賦權予民眾，於公平公開參與、溝通及討論下，最後所獲得的共識之謂。為捕捉公共利益，我們必須拋棄過往由少數行政官僚及學者專家獨斷的治理方式，而是積極鼓勵民眾參與，在尊重不同知識體系（如地方及傳統知識）、多元價值選擇（如土地是家、非賣品），來正當化及合理化公共利益的內涵。如今，聯合國及國際組織多用「共同利益」來取代「公共利益」一詞，避免將「公共利益」與「私人利益」對立，落入於「少數服從多數」、數人頭的舊思維。

因此，都市更新的成敗，關鍵之一在於「都市更新事業計劃」的計劃形成程序，而不是多數決門檻的提高。這表示《都市更新條例》第19條及《行政程序法》都要大幅度修正，並將聽證會機制納入。同時，也要嚴肅考量由民間自行劃定更新單元正當性。多年前，我國在制訂《行政程序法》時，原本欲師法德國法制，將「計劃確定程序」納入，惟政府當時仍深處舊時代，致使第五章「行政計劃」僅象徵性保留二條，無法發揮作用。如今，台灣社會已大步向前，政府及其利益聯盟卻依舊扭曲問題本質，不願意將公共利益的詮釋權釋出，這讓人深感遺憾！

發表於《蘋果日報》，2012/11/27，A14。