（摘要：公共政策所追求的「公共利益」經常是各方力量競爭的結果，為了解決紛爭，科學與技術被型塑成社會必須尊崇及服膺的客觀中立力量。但科技至上論者並未意識到社會問題與科技問題之間的本質差異，反而經常在科技無所著力於社會問題的時候，怪罪於這個社會，甚至要檢討、改革這個社會及政治的運作模式。本文主張，我們必須重新定位科技進步與文明發展的整體關係，並將科技決策的決定權回歸由社會理性之論述來達成。此外，在公共政策制訂的過程中，不僅要盡可能將訊息散播出去，也要嘗試將權力下放，創造出一個公平公開的公共論述空間，透過彼此間交互主觀的溝通來嘗試建立起共識，由此所得到的公共政策或將更貼近於我們所追求的「公共利益」。）
公共政策之制訂往往是涉及了「公共利益」的追尋，在相關政策制訂的過程中，不論是政府、資本家或是民間社會大抵皆會提出自己所偏愛的政策內容，由於不同團體或是個人對於「公共利益」的認定可能都是不一致的，這使得「公共利益」的定義及其內涵的掌握就顯得異常的困難。按Stone（1988：15）之見解，所謂的「公共利益」就如同是一個空箱子，不同的團體或是個人皆使出相當大的力量，意圖將自己對於「公共利益」的定義擠入這個空箱子，並藉此將別人的觀點擠出去。這也是說，「公共利益」的定義會因人而異的，它並非是恆久不變，它是各方力量恆常的競爭，我們也因此很難來尋得一個客觀中立的「公共利益」。
在此情況之下，為了解決上述的紛爭，科技的力量被引了進來。由於科技的進步，對社會也產生了相當大的影響，科學及技術被引進入社會問題的研究領域，而且彼等也被型塑成社會上的客觀及中立力量，是其他的力量所必須尊崇及服膺的。例如，早期如邏輯實證論的奠基者Saint-Simon（1975：83）就希望國會是由物理學家、數學家、天文學家、化學家、生理學家、文學家、藝術家及工業生產者來共同組成，主席則是由數學家來擔任，也就是說社會大抵是由科學家來領導。這樣類似的思維在二次大戰之後尤其是受到重視，不僅是影響了公共政策制訂的方向，也相對地影響了許多社會學科的發展。當時的人們想著，當人們都有力量能夠發明原子彈、登上月球，那還有什麼樣的社會問題是不能夠靠這股科技的力量來予以解決？美國著名核能專家Weinberg就指出，「行政單位努力運用科學的聯邦機制來為複雜的社會問題找尋答案（1990：21）。」這樣的努力雖然在某方面可以大大的減輕社會問題的嚴重性，但是在另一方面，其結果卻未必是盡如人意，而其根本的原因就在於我們面對的問題是相當不一樣的。
然而，這樣的結果並未為一些科學界及那些努力將科學精神帶入社會人文科學研究的人們所接受，一些奇怪的現象就因此而發生，例如，當科技無法解決社會問題的時候，彼等竟然認為問題的根源並不是在於科技，而是在於我們這個社會，在此情形之下，需要被檢討及被改革的對象竟變成了我們這個社會及政治（Heineman et al., 1990）。最簡單的例子即為大家所熟悉的「泛政治化」症候群，當有人無法接納科技所提供的解決方案並表示反對時，往往會被支持的一方批判為「泛政治化」，認為對方的行為表現是不理性的、是充滿主觀及偏見的、是必須在政策的制訂過程中被排除在外。我們由許多的環保抗爭運動中皆可以得到相同的運作邏輯，唯有接納設廠才是理性的行為，至於堅決反對者則是被冠上「環保流氓」的稱謂。不過，仔細的思索，何謂「政治」呢？眾人之事不就是政治嗎？眾人之中持反對意見者必定是大有人在，他們為何不能反對呢？為何科技是唯一的價值選項呢？為何我們不可以有不同的選擇呢？政治一詞於此被污名化，而科技的霸權也由此顯現。
另一個奇怪的現象就是社會問題不斷的被「科技化」、「專家化」，社會問題被轉變成為技術的問題，這種現象尤其是在政府角色的介入之後更是嚴重。Freudenberg & Steinsapir（1992）表示，政府及企業界通常把那些原本是政治的事件轉變成科技的問題，如此一來，去解決這些問題的方法就是要仰賴專家而不是民眾的民主參與。在Nelkin的研究中，她更是進一步的闡述這一點：「專業官僚們根據一套僅能實現侷限目標及程序來發展科技計劃。大部分的決定都是取決於特定科技的可能性，對於那些因擴大民眾參與而有可能帶來的不確定性或是不可預測性則是缺乏容忍的能力（1974：2）。」在政府的施政過程中，這是它處理社會問題的常見手段，由於我們大多不具特定科學專業的知識，因此主事者往往會限縮問題的範圍，並要求社會大眾必須聽信專家的建議，唯有他們才有能力來解決社會問題。當這樣的說詞配合了權力的運作，往往會成為一種意識型態的掌控，使得原本的反對者在無形當中喪失了他們的權力。
透過這樣的治理方式所得到的結果是否符合了前述的「公共利益」？為何「公共利益」的追尋僅能透過科技的思維及手段呢？為何我們不能夠擁有Feyerabend（1975）所主張的anything goes？尤其是現今在高科技發展的時代，由於科學知識有其不確定性，科技的可靠性也有一定的限度，這使得「科學家面對日益複雜的高科技，其預測風險的能力相對降低，而在管理上的疏失往往和科層組織的流弊相結合，使得高科技產業成為最大可能風險的製造者（顧忠華及鄭文輝，1993：31）。」亦使得一般的民眾對於科技的正面效果及其客觀性產生了相當大的懷疑。另外，部份科技專家所謂的「客觀事實」及其所認定的可接受風險，與那些可能因為這個決定而受到負面波及者，有了相當大的差距（孫治本，2000：22-24）。如何對「可接受的風險」產生共識，並獲得決策，就是現存社會的一個重大的課題。該如何來解決這個問題？Beck（1992）認為我們可能必須重新定位科技進步與文明發展的整體關係，並將科技決策的決定權回歸於社會，經由社會理性之論述來達成。也就是說，「可接受風險」的決策是一個結合了自然科學與人文科學、日常理性與專家理性的共生體，它不能透過個別專業化而彼此孤立，不能依各自理性來發展，而是必須跨越學科及團體來尋取共識。因此，在相關的決策過程中，當民眾面對環境風險時，民主的參與是絕對有其必要，科技的決定必須要併入民主的過程當中。
這樣的主張並非是要否定科技的重要性，而是要指出科技雖然是政策制訂過程中的一個重要考量因素，但是它並非是全部、也不是唯一的、而且它也沒有優越的地位，在它之外還有其他許多重要的知識及價值是必須被考量及尊重的，在政策制訂過程中是必須將它們納入，而不是將其排除在外。因此，在制訂公共政策的過程中，不僅要盡一切的可能將訊息散播出去，也要嘗試將權力下放，創造出一個公平公開的公共論述空間，讓彼此透過交互主觀的溝通方式，嘗試建立起共識，而由此所得到的公共政策或將更貼近於我們所追求的「公共利益」。
參考文獻：
孫治本，2000，〈風險抉擇與形而上倫理學〉，《當代》，第154期：20-35。
顧忠華及鄭文輝，1993，《「風險社會」之研究及其對公共政策之意涵》，台北：行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告（NSC82-0301-H-004-014）。
Beck, U. 1992. Risk Society: Towards a New Modernity. Trans. M. Ritter. London: Sage Publications.
Feyerabend, P. 1975. Against Method. London: New Left Books.
Freudenberg, N. and C. Steinsapir. 1992. Not in Our Backyards: The Grassroots Environmental Movement, In American Environmentalism: The U.S. Environmental Movement. eds. R.E. Dunlap and A.G. Mertig, 27-37. Philadelphia: Taylor & Francis.
Heineman, R., W.T. Bluhm, S.A.Peterson and E.N. Kearny. 1990. The World of Policy Analysis: Rationality, Values, and Politics. Chatham: Chatham House.
Nelkin, D. 1974. Jetport: The Boston Airport Controversy, New Brunswick: Transaction Books.
Saint-Simon, H. (1760-1825). 1975. Selected Writing on Science, Industry and Social Organization. London: Croom Helm.
Stone, Deborah A. 1988. Policy Paradox and Political Reason. New York: Haper Collins.
Weinberg, A.M. 1990. Can Technology Replace Social Engineering?. In Technology and the Future. ed. A.H. Teich, 5th ed. 21-30. New York: St. Martin’s Press.
2005/05/20《政大社科院政策論壇》，149期，台北：國立政治大學社會科學院。
2005年5月20日 星期五
2005年5月13日 星期五
兩種文化的爭辯
摘要：
「政大社科院政策論壇」所刊載之文章近來對於高科技產業的評價出現了兩種絕然不同的觀點，細看雙方之言論重點，在其深層似乎隱約出現了英國學者C.P. Snow所擔憂的兩種文化的爭辯。本文嘗試由「問題定義」及「知識論及方法論」的面向切入，並以公共政策之制訂為例，嘗試來回答這個問題。
英國學者及爵士C.P. Snow於1959年發表他的著名書籍：「兩種文化及科學革命」，其中主要是敘述自然科學（Sciences）與社會及人文科學（Humanities）之間有著一條巨大且深的鴻溝，兩者之間不僅是缺乏互相理解，彼此的溝通也變得是異常的困難，他非常憂心於此種現象，認為這是世界上許多重大問題無法獲得解決的關鍵因素，他因此不斷的思索、也提醒我們該如何來突破這種現象。「政大社科院政策論壇」所刊載之文章近來對於高科技產業的評價出現了兩種絕然不同的觀點（請見145、146及本期），細看雙方之言論重點，在其深層似乎隱約出現了Snow所擔憂的兩種文化的爭辯。這種現象的出現，除了是因為雙方對於政策觀點的見解南轅北轍之外，恐還有更為根本的問題值得來深思。本文嘗試由「問題定義」及「知識論及方法論」的面向切入，並以公共政策之制訂為例，嘗試來回答這個問題。
公共政策之制訂基本上是一種選擇權的行使，它是來自於我們對於社會問題作了什麼樣的定義，因此，在論述公共政策選擇權之前，可能必須先探討社會問題的本質。這裡要強調的是，呈現在我們面前的社會問題，它的定義其實並非是客觀中立的存在，它是包含了許多各方力量運作的可能性。為什麼會這樣主張呢？那就是社會問題的本質基本上是與自然科學所面對的問題不同，根據Rittel & Webber（1973）之觀點，自然科學所處理的問題是「溫馴的（tame）」問題，容易清楚的定義並解決，但是社會科學所面對的問題則是完全不同，它所處理的是「難纏的（wicked）」問題，無法用科學的方法來馴服它們。尤其是在一個多元的環境裡，社會問題通常是無法完全且清楚的描述，也因此可能沒有客觀一致的定義，所以用來解決社會問題的政策可能無法分辨出是否正確，也可能無法找出最好的答案。
過去基於現代化科學的理念，專業化被視為是追求完美的最佳途徑，專家們被視之為工程師一般，透過他們對於科學工具的運用，社會問題的解決似乎是輕而易舉的。Dror（1967）指出，系統分析師（system analysts）以往皆相當的自負及充滿自信，以為他們專業的知識可以來解決任何政策的問題，他們拒絕相信技術性的規劃無法促進人們的福祉，他們也不願放棄另一個理念，即經由那些科學工具的運用，完美是可以達成的，而以往對於所謂的「公共利益」也往往是由這些專家來給予詮釋。
可是Rittel & Webber指出，上述的自信心已經是逐漸的薄弱，我們開始瞭解最困難的問題是如何去定義問題（分辨一個觀察的現象及一個預期的現象），及如何去放置問題（在複雜的因果體系中，問題要被放置於何處），尤其是當我們把價值的因素放進來一起思考之後，問題就顯得更為棘手，也就是因為如此，Rittel & Webber將社會問題稱之為難纏的問題。許多不同的團體或個人，基於他們不同的價值取向、意識型態、或利益取向，對於此難纏問題的解決可能就有著不同的方案，而這一些方案並無所謂絕對的對或錯的差異。
上述的論點也可以由知識論及方法論的論述尋得註腳，而這樣的論述其實是對於傳統立基於科學理性的觀點提出相當大的挑戰。這方面的文獻相當的豐富，不僅是充斥於公共政策的研究（Fisher, 2003; Hajer & Wagenaar, 2003），也出現於相關的規劃理論的研究，例如Sandercock & Forsythu（1992）從女性主義者的觀點，提出規劃理論於方法論方面的新方向。她們指出過去的社會科學往往是以科學及技術為主要之判準，來決定學術研究是否具有價值，也唯有透過科學及技術驗證的知識才算是真正的知識，其他的知識則是皆可棄諸於一旁。她們認為傳統的知識論是帶有濃厚的雙元主義的色彩，它用理性來對抗及排除政治與情緒，因為後者皆被視為不理性，並非是研究的範疇。然而，彼等並不同意這種觀點，她們主張知識乃是一種社會建構（knowledge is a social construction），因此它並不純然是由科學及技術的層次而來，其實，人們日常生活之經驗，也是充滿了知識，而這是公共政策制訂時必須給予尊重的。擁有這些生活經驗知識的人們，對於社會問題可能也會有其獨特的見解，未必會與專家們的看法是一致的。
一個難纏的社會問題是可以由許多方法來給予解釋，無形之中，選擇解釋的方法也就決定了問題解決的途徑，例如犯罪率的提昇可以被解釋為：沒有足夠的警察、校園輟學率太高、法律不合時宜、槍枝太過於氾濫、毒品問題嚴重等，那到底那一個解釋才是對的呢？其實，沒有一個規則或是程序可以來決定那一個解釋才是正確的，選擇解釋的途徑是獨斷的，一個人的價值態度或利益會來引導他所要作的選擇，而且每個人可能都會嘗試選擇對他最為有利的方向來解釋。而這也就是為什麼Kingdon（1984）特別指出的，問題的定義往往會有很大的政治後果，有一些人可能因此而獲利，但是卻有一些人可能會因此而受到傷害。因此參與問題的定義者，往往會希望問題的定義朝著自己希望的方向走，至少不希望問題的定義會增加自己的負擔。
所以，社會問題的定義基本上就是一個政治議題，而這也就是為什麼Rittel & Webber所說的，「政府規劃的問題—特別是那些社會及政策的規劃—都是很難去定義的；他們的定義是倚賴於捉摸不定的政治判斷，然後以此來解決問題。」也就是因為如此，社會問題的定義往往是在我們尋得解決的方法之後，才會逐漸的明朗化。這也是說，問題的定義與問題的解決方案是同時在進行的，只有在解決的方案確定之後，社會問題的定義才會成形。因此，一個重要的觀念就可以由此來引申，社會問題並非是客觀的存在，而是決定於我們要如何的解決它。這也是Lindblom & Cohen（1979）對於問題定義的見解，他們說「尋得一個問題的權威式解答，通常似乎都是失敗的，這是因為質疑者及批評者可以很容易的宣稱問題被錯誤的定義。其實，問題並不是客觀的存在那裡（out there），讓我們去發現它，我們作了一個選擇來形塑我們的問題（we make a choice about how we want to formulate a problem）。」
上述之論點只是嘗試來解開雙方爭論之問題根源，但是這樣可能仍然是不夠的，該如何來達到C.P. Snow對於我們的期許呢？如何來拉近兩種文化之間的距離呢？於此，我們欲借用哈伯瑪斯（Habermas, 1979）的溝通理論著手，期盼藉由明白及誠懇的溝通與對話來促進彼此的瞭解，或許我們彼此都有立場，但是沒有關係，透過相互主觀的溝通（intersubjective communication），假以時日，或許我們可以逐漸縮短彼此的距離，而這可能也就是我們成立「論壇」的主要目的。
參考文獻：
Dror, Y. 1967. Policy Analysts: A New Professional Role in Government Service. Public Administration Review. 27 (September): 197-203.
Fisher, F. 2003. Reframing Public Policy: Discursive Politics and Deliberative Practices. Oxford: Oxford University Press.
Habermas, J. 1979. Communication and the Evolution of Society. Boston: Beacon.
Hajer M.A. and H. Wagenaar eds. 2003. Deliberative Policy Analysis: Understanding Governance in the Network Society. New York: Cambridge University Press.
Kingdon, J. W. 1984. Agendas, Alternatives, and Public Policies. Boston: Little, Brown and Company.
Lindblom, C. E. & D. K. Cohen. 1979. Usable Knowledge: Social Science and Social Problem Solving. New Haven: Yale University Press.
Rittel, H. W. J. and M. M. Webber. 1973. Dilemmas in a General Theory of Planning. Policy Science. 4: 155-169.
Sandercock, L. and A. Forsyth. 1992. A Gender Agenda: New Directions for Planning Theory, Journal of the American Planning Association. 58 (Winter): 49-59.
Snow, C.P. 1959. The Two Cultures and the Scientific Revolution. New York: Cambridge University Press.
2005/05/13 發表於《政大社科院政策論壇》，148，台北：國立政治大學社會科學院。
「政大社科院政策論壇」所刊載之文章近來對於高科技產業的評價出現了兩種絕然不同的觀點，細看雙方之言論重點，在其深層似乎隱約出現了英國學者C.P. Snow所擔憂的兩種文化的爭辯。本文嘗試由「問題定義」及「知識論及方法論」的面向切入，並以公共政策之制訂為例，嘗試來回答這個問題。
英國學者及爵士C.P. Snow於1959年發表他的著名書籍：「兩種文化及科學革命」，其中主要是敘述自然科學（Sciences）與社會及人文科學（Humanities）之間有著一條巨大且深的鴻溝，兩者之間不僅是缺乏互相理解，彼此的溝通也變得是異常的困難，他非常憂心於此種現象，認為這是世界上許多重大問題無法獲得解決的關鍵因素，他因此不斷的思索、也提醒我們該如何來突破這種現象。「政大社科院政策論壇」所刊載之文章近來對於高科技產業的評價出現了兩種絕然不同的觀點（請見145、146及本期），細看雙方之言論重點，在其深層似乎隱約出現了Snow所擔憂的兩種文化的爭辯。這種現象的出現，除了是因為雙方對於政策觀點的見解南轅北轍之外，恐還有更為根本的問題值得來深思。本文嘗試由「問題定義」及「知識論及方法論」的面向切入，並以公共政策之制訂為例，嘗試來回答這個問題。
公共政策之制訂基本上是一種選擇權的行使，它是來自於我們對於社會問題作了什麼樣的定義，因此，在論述公共政策選擇權之前，可能必須先探討社會問題的本質。這裡要強調的是，呈現在我們面前的社會問題，它的定義其實並非是客觀中立的存在，它是包含了許多各方力量運作的可能性。為什麼會這樣主張呢？那就是社會問題的本質基本上是與自然科學所面對的問題不同，根據Rittel & Webber（1973）之觀點，自然科學所處理的問題是「溫馴的（tame）」問題，容易清楚的定義並解決，但是社會科學所面對的問題則是完全不同，它所處理的是「難纏的（wicked）」問題，無法用科學的方法來馴服它們。尤其是在一個多元的環境裡，社會問題通常是無法完全且清楚的描述，也因此可能沒有客觀一致的定義，所以用來解決社會問題的政策可能無法分辨出是否正確，也可能無法找出最好的答案。
過去基於現代化科學的理念，專業化被視為是追求完美的最佳途徑，專家們被視之為工程師一般，透過他們對於科學工具的運用，社會問題的解決似乎是輕而易舉的。Dror（1967）指出，系統分析師（system analysts）以往皆相當的自負及充滿自信，以為他們專業的知識可以來解決任何政策的問題，他們拒絕相信技術性的規劃無法促進人們的福祉，他們也不願放棄另一個理念，即經由那些科學工具的運用，完美是可以達成的，而以往對於所謂的「公共利益」也往往是由這些專家來給予詮釋。
可是Rittel & Webber指出，上述的自信心已經是逐漸的薄弱，我們開始瞭解最困難的問題是如何去定義問題（分辨一個觀察的現象及一個預期的現象），及如何去放置問題（在複雜的因果體系中，問題要被放置於何處），尤其是當我們把價值的因素放進來一起思考之後，問題就顯得更為棘手，也就是因為如此，Rittel & Webber將社會問題稱之為難纏的問題。許多不同的團體或個人，基於他們不同的價值取向、意識型態、或利益取向，對於此難纏問題的解決可能就有著不同的方案，而這一些方案並無所謂絕對的對或錯的差異。
上述的論點也可以由知識論及方法論的論述尋得註腳，而這樣的論述其實是對於傳統立基於科學理性的觀點提出相當大的挑戰。這方面的文獻相當的豐富，不僅是充斥於公共政策的研究（Fisher, 2003; Hajer & Wagenaar, 2003），也出現於相關的規劃理論的研究，例如Sandercock & Forsythu（1992）從女性主義者的觀點，提出規劃理論於方法論方面的新方向。她們指出過去的社會科學往往是以科學及技術為主要之判準，來決定學術研究是否具有價值，也唯有透過科學及技術驗證的知識才算是真正的知識，其他的知識則是皆可棄諸於一旁。她們認為傳統的知識論是帶有濃厚的雙元主義的色彩，它用理性來對抗及排除政治與情緒，因為後者皆被視為不理性，並非是研究的範疇。然而，彼等並不同意這種觀點，她們主張知識乃是一種社會建構（knowledge is a social construction），因此它並不純然是由科學及技術的層次而來，其實，人們日常生活之經驗，也是充滿了知識，而這是公共政策制訂時必須給予尊重的。擁有這些生活經驗知識的人們，對於社會問題可能也會有其獨特的見解，未必會與專家們的看法是一致的。
一個難纏的社會問題是可以由許多方法來給予解釋，無形之中，選擇解釋的方法也就決定了問題解決的途徑，例如犯罪率的提昇可以被解釋為：沒有足夠的警察、校園輟學率太高、法律不合時宜、槍枝太過於氾濫、毒品問題嚴重等，那到底那一個解釋才是對的呢？其實，沒有一個規則或是程序可以來決定那一個解釋才是正確的，選擇解釋的途徑是獨斷的，一個人的價值態度或利益會來引導他所要作的選擇，而且每個人可能都會嘗試選擇對他最為有利的方向來解釋。而這也就是為什麼Kingdon（1984）特別指出的，問題的定義往往會有很大的政治後果，有一些人可能因此而獲利，但是卻有一些人可能會因此而受到傷害。因此參與問題的定義者，往往會希望問題的定義朝著自己希望的方向走，至少不希望問題的定義會增加自己的負擔。
所以，社會問題的定義基本上就是一個政治議題，而這也就是為什麼Rittel & Webber所說的，「政府規劃的問題—特別是那些社會及政策的規劃—都是很難去定義的；他們的定義是倚賴於捉摸不定的政治判斷，然後以此來解決問題。」也就是因為如此，社會問題的定義往往是在我們尋得解決的方法之後，才會逐漸的明朗化。這也是說，問題的定義與問題的解決方案是同時在進行的，只有在解決的方案確定之後，社會問題的定義才會成形。因此，一個重要的觀念就可以由此來引申，社會問題並非是客觀的存在，而是決定於我們要如何的解決它。這也是Lindblom & Cohen（1979）對於問題定義的見解，他們說「尋得一個問題的權威式解答，通常似乎都是失敗的，這是因為質疑者及批評者可以很容易的宣稱問題被錯誤的定義。其實，問題並不是客觀的存在那裡（out there），讓我們去發現它，我們作了一個選擇來形塑我們的問題（we make a choice about how we want to formulate a problem）。」
上述之論點只是嘗試來解開雙方爭論之問題根源，但是這樣可能仍然是不夠的，該如何來達到C.P. Snow對於我們的期許呢？如何來拉近兩種文化之間的距離呢？於此，我們欲借用哈伯瑪斯（Habermas, 1979）的溝通理論著手，期盼藉由明白及誠懇的溝通與對話來促進彼此的瞭解，或許我們彼此都有立場，但是沒有關係，透過相互主觀的溝通（intersubjective communication），假以時日，或許我們可以逐漸縮短彼此的距離，而這可能也就是我們成立「論壇」的主要目的。
參考文獻：
Dror, Y. 1967. Policy Analysts: A New Professional Role in Government Service. Public Administration Review. 27 (September): 197-203.
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Snow, C.P. 1959. The Two Cultures and the Scientific Revolution. New York: Cambridge University Press.
2005/05/13 發表於《政大社科院政策論壇》，148，台北：國立政治大學社會科學院。
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