提出生產計畫、禁止產權移轉、違章工廠始可就地合法

經濟部以國內失業情況恐會惡化為由，意圖讓座落於農業區的違章工廠就地合法，而中小企業主也主張唯有讓其工廠合法化，才會「錢留臺灣，根留臺灣」。本文則認為上述論述的基礎相當薄弱，因為違章工廠就地合法的主要理由可能是部分中小企業主計畫將其土地及廠房出售，從它的身上榨出最後一點剩餘交換價值。

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據報載經濟部決定輔導約兩千家的違章工廠就地合法，凡是工廠位址座落於都市計畫農業區、非都市土地特定農業區、一般農業區、鄉村區的農牧用地及夾雜其間的非丁種建築用地，在去年三月十六日「工廠管理輔導法」施行前既存的未登記工廠，只要符合一定條件，地方政府將協助辦理土地變更。經濟部表示國內符合上述標準之違章工廠，超過兩千家，年產值超過新台幣二百億，若嚴格執行「工廠管理輔導法」，可能會造成二萬人失業，將使失業情況再度惡化。另外，經濟部也認為，如果嚴格執行「工廠管理輔導法」，勢必逼使傳統產業赴大陸，為了讓中小企業「根留臺灣」，有必要讓符合一定條件的工廠合法化。而有不少未登記的工廠業主也表示，「工廠管理輔導法」內的相關規定會逼得他們無法生存，如被斷水斷電，那也只能「錢進大陸，債留臺灣」，如能合法，則可「錢留臺灣，根留臺灣」。

由於違章工廠之就地合法將嚴重衝擊國內土地使用管制體制，也直接挑戰一年多前農業發展條例修正通過後，所確立的「放寬農地農有、落實農地農用」政策，這使得上述之論述頗有深究的必要。首先要思考的是生產成本的課題，由於上述違章工廠大抵是興建於都市計畫農業區、非都市土地特定農業區、及一般農業區，因此根據平均地權條例第二十二條之規定，非都市土地依法編定之農業用地，及依都市計畫編為農業區及保護區，限作農業用地使用者，皆是徵收田賦。然而長久以來由於農業收益的降低，政府為了減輕農民的負擔，自民國七十六年以來，田賦就處於停徵的狀態，這表示這些違章工廠並不需要繳交土地使用的稅賦，這對其生產成本的降低是有相當的助益。此外，環保署也表示，違章工廠合法化之後，環保單位將會更容易稽查違反空污及廢水情況，這反面的意思似乎為違章工廠在未合法化之前，環保署對其污染的情形是比較使不上力量的；相對而言，違章工廠在未合法化之前，所必須投入的環境污染防制成本是比較低的，因此違章工廠的生產成本並不因環境污染防制的要求而提升，這也就是說，違章工廠是不用付出高額的環境污染外部成本。

因此，不論是土地使用的成本或是環境污染的防制成本，建廠於農地之上的違章工廠幾乎是用不著付出的，這對於這些工廠的老闆而言，無疑是一項利多，彼等長期以來在這方面所獲得的利益恐不比到對岸大陸還來的差。既然如此，那麼這些在商言商的老闆們為什麼會極力要求合法化呢？因為合法化之後，原來之農地就會變更登記為丁種建築用地，就必須繳交地價稅，土地之移轉也必須繳交土地增值稅；另一方面，環境保護主管機關也會要求彼等添加環境保護防制設備，凡此種種，都會增加違章工廠的生產成本，這對傳統產業為主的中小企業，絕對不是一項利多，那麼他們為什麼還是願意呢？換個角度來思考，這是否純然是因為在「工廠管理輔導法」通過之後，違章工廠可能會受到斷水斷電的處分呢？然而這一點似乎也是無法成立，因為根據以往的法令規定（請參照「區域計畫法」第二十一條、「都市計畫法」第七十九條），政府本來就可以採取斷水斷電的處罰方式，並處予罰鍰，一直到其改善為止。可是政府以往對於違章工廠的處理方式總是睜一隻眼閉一隻眼，大家心知肚明，但是就是少有行動，這也就是為什麼臺灣會有那麼多違章工廠的原因之一，因此，沒有理由相信這些工廠老闆在「工廠管理輔導法」通過後就立即改變思維，願意遵守國家之法令，克盡一位企業主該負擔的社會責任；相對的，在目前經濟不振的情況之下，我們似乎也沒有理由相信政府在「工廠管理輔導法」通過後就會進行嚴格的取締。

那麼真正的理由到底是何在呢？根據作者側面瞭解，問題的主要關鍵可能是在於部分違章工廠所座落的農地是無法進行產權的移轉，根據農業發展條例第三十一條的規定：「耕地之使用，應符合區域計畫法或都市計畫法土地使用分區管制之相關法令規定，始得辦理所有權移轉登記。」目前許多違法使用之耕地就是因為此項規定而無法如願移轉產權，進行不動產的買賣交易。倘若此項論點不幸為真，那麼部分違章工廠企業主的心態就相當有可議之處，他們要求就地合法的主要原因可能是為了能夠將土地及廠房出售，而不是上述堂皇的理由。而這又表示什麼呢？可能是他們已不再生產了，也有可能是他們的生產活動正準備或早就外移了，他們過去在享受了許多稅賦的好處，並把工業污染留給臺灣之後，如今是要把這塊他們曾經極盡所能壓榨過的土地賣出，再從它的身上榨出最後一點剩餘交換價值，而這無疑是一件相當可悲的事情。

對於這種事情我們是無法容忍的，而經濟部在未全面徵詢其他部會就擅做主張的老大心態也是相當的可議，這是因為農業發展條例第十條明文規定：「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意。」如今行政院農委會似仍為此政策之局外人，而主管非都市土地的內政部地政司竟然也是毫不知情，這種決策模式除了用「老大」來形容之外，夫復何言？目的事業主管機關往往不尋正規土地變更管道，卻是自訂政策，破壞規劃體制，這可能也是值得檢討之處。不過，回歸上述，政府倘若真要法外施恩，讓違章工廠就地合法，那麼我們要求至少應該根據「非都市土地使用管制規則」第三十條之規定，要求申請人應擬具興辦事業計畫，也就是該工廠必須提出一個未來生產的計畫，並進行嚴格稽查，同時也必須要求彼等簽下切結，明白表示在一定期限之內不會進行土地產權的移轉（不過倘因繼承或法院拍賣不在此限），如此或可真正達到他們所言「錢留臺灣，根留臺灣」的目的，而經濟部所擔心的失業問題或真可不會實現。

2002/5/17 發表於《政策論壇電子報》，29期，台北：國立政治大學社會科學院。