值此房價高昂、土地及社會問題嚴重之際，孫中山先生一百年前的論述，頗值得再予以重視。孫先生領導國民革命，倡議平均地權，獲得海內外廣大的迴響與支持。由於土地壟斷造成嚴重的社會問題，孫先生對於土地之漲價增值完全歸私，持相當反對的立場，他於1920年說：
「前者值數元一畝之地，忽遇社會之進步發達，其地價乃增為數百元數千元一畝者不等。有其地者，不勞心、不勞力，無思無維，而坐享其利矣。細考此利何來，則眾人之勞力之致也。以眾人之勞力集思以經營之社會事業，而其結果則百數十之地主享其成，天下不平之事，熟過於此？」
如今，大都會區內之房價貴得離譜，僅少數富有階級才有能力購屋，一般民眾只能望屋興嘆，再度成為社會極為嚴重的問題，著名作家古蒙仁先生並為文歎恨：「在地人要想買一戶單純的住家，此生已注定無望。」
若問房價高漲的原因，是來自於建商或財團對於土地的改良嗎？非也，由於土地與一般商品不同，有其稀少性及絕對性，彼等因此將土地視為是炒作獲利的絕佳工具，透過政治力的運作，不斷地哄抬地價，並幾乎將土地增值部分全部攬歸私有，造成了社會極不公平的景象。現今的土地增值稅由於稅基及稅率制度的不健全，根本無法達成其原先設定之目的。
20年前，房價也是高漲，社會被激發出無殼蝸牛運動，一群年輕的無住屋者，轟轟烈烈的夜宿忠孝東路，帶給政府相當大的壓力。為了解決這個問題，當時財政部積極主導土地增值稅制的變革，在行政院內長期討論之後，終完成《平均地權條例部分條文修正草案》，並提出「土地所有權移轉或設定負擔，除本條例另有規定外，應按實際移轉價格或典價申報移轉現值並繳納增值稅」。遺憾地，後來在地方派系、建商及財團的大肆反對下，修法功敗垂成，王建煊前部長並因此下台，但是卻也獲得了許多來自於民間的肯定。
面對這一波高房價問題，政府主其事者似乎全然忘記了孫先生的平均地權理念，也無人膽敢再像王前部長，重提那最為關鍵的土地增值稅制的變革，如今端上檯面的，大抵僅是地價稅及房屋稅的些微調整，竟將責任轉嫁至土地及房屋的持有者，而不是那些炒作土地的建商及財團，如此一來，大概也只能發揮隔靴搔癢的功能，抑制房價的效果是相當的有限。
眼見社會大眾因高房價而受到嚴重的剝削，真是讓人有「天下不平之事，熟過於此」之嘆，我們此刻應該好好的重溫孫中山先生的主張，並思良策，否則慶祝什麼建國百年！
本文於2010/03/29發表於立報看守臺灣專欄
2010年3月29日 星期一
2010年3月22日 星期一
Experts vs the people: democracy in jeopardy
By Hsu Shih-jung 徐世榮
Wednesday, Mar 17, 2010, Page 8
Department of Health Minister Yaung Chih-liang (楊志良) recently criticized the government, complaining about how too many democratic elections “interfere” with public policy. This attitude is perhaps best illustrated by the way in which the ruling party is determined to sign an economic cooperation framework agreement (ECFA) with China despite widespread opposition.
The proposed agreement with China has also prompted the Taiwan Solidarity Union and more than 50 pro-independence, labor, business and industry groups, to call for a referendum in the hope of stopping it. This situation illustrates the need to reconsider the relationship between democracy and specialization. Failure to do so could undermine the legitimacy of democratic participation and its role in the determination of public policy.
Public policy is related to the pursuit of public interest. In the past, when governments were more authoritarian, public interest was mostly decided by those in power. However, as Taiwan embraced democratization, businesses and members of mainstream society were encouraged to participate in the process by making their own proposals. This demonstrated an understanding that definitions of public interest could differ, and that in any society, public interest is an ongoing competition between different forces. If we want to achieve consensus on what public interest entails, as many different people as possible need to participate.
In contrast, those currently in power appear to have done the exact opposite. In addition to applying the knowledge of so-called “experts” to the formation of public policy, officials seem determined to embrace their ideas as the only standard worth listening to. Administrative organizations have worked hard to apply the ideas of experts to the resolution of complex social problems. While this may reduce the severity of certain problems, results can just as easily fall short of expectations and in some cases make problems worse.
When experts are unable to solve social problems, strange things happen. For example, such individuals often believe that problems are not caused by a lack of specialized technical knowledge, but by a lack of reason or rationale. This leads to the conclusion that it is society and democratic politics that need to be reassessed and reformed.
Another example of this trend can be seen when people oppose solutions proposed by experts. When this happens, these people are invariably accused of “politicization,” of being irrational, subjective and biased. Those in power say that irrational, mainstream opinions must be eliminated from the policy formulation process. This approach has been applied a great deal lately and has resulted in social problems being reclassified by those in power as special problems that can only be solved by a minority of experts. The implication is that democratic participation is a hindrance to effective policy making.
This is very worrying; it forces us to ask whether “government by experts” is really in tune with the public interest. In the rapidly changing age of the Internet, are not the opinions of experts themselves also limited?
We need to consider how best to combine specialized technical knowledge with more generalized knowledge, and ways to bring together individuals from academia and social groups to reach a consensus on public interest. When public policy decisions are being made, experts and those in power also need to accept the importance of the democratic process, rather than simply dismissing the ideas of those who are not in power or experts in related fields.
Hsu Shih-jung is a professor in the Department of Land Economics at National Chengchi University.
TRANSLATED BY DREW CAMERON
本文翻譯自民主參與或專家傲慢?一文 2010/03/17發表於Taipei Times
Wednesday, Mar 17, 2010, Page 8
Department of Health Minister Yaung Chih-liang (楊志良) recently criticized the government, complaining about how too many democratic elections “interfere” with public policy. This attitude is perhaps best illustrated by the way in which the ruling party is determined to sign an economic cooperation framework agreement (ECFA) with China despite widespread opposition.
The proposed agreement with China has also prompted the Taiwan Solidarity Union and more than 50 pro-independence, labor, business and industry groups, to call for a referendum in the hope of stopping it. This situation illustrates the need to reconsider the relationship between democracy and specialization. Failure to do so could undermine the legitimacy of democratic participation and its role in the determination of public policy.
Public policy is related to the pursuit of public interest. In the past, when governments were more authoritarian, public interest was mostly decided by those in power. However, as Taiwan embraced democratization, businesses and members of mainstream society were encouraged to participate in the process by making their own proposals. This demonstrated an understanding that definitions of public interest could differ, and that in any society, public interest is an ongoing competition between different forces. If we want to achieve consensus on what public interest entails, as many different people as possible need to participate.
In contrast, those currently in power appear to have done the exact opposite. In addition to applying the knowledge of so-called “experts” to the formation of public policy, officials seem determined to embrace their ideas as the only standard worth listening to. Administrative organizations have worked hard to apply the ideas of experts to the resolution of complex social problems. While this may reduce the severity of certain problems, results can just as easily fall short of expectations and in some cases make problems worse.
When experts are unable to solve social problems, strange things happen. For example, such individuals often believe that problems are not caused by a lack of specialized technical knowledge, but by a lack of reason or rationale. This leads to the conclusion that it is society and democratic politics that need to be reassessed and reformed.
Another example of this trend can be seen when people oppose solutions proposed by experts. When this happens, these people are invariably accused of “politicization,” of being irrational, subjective and biased. Those in power say that irrational, mainstream opinions must be eliminated from the policy formulation process. This approach has been applied a great deal lately and has resulted in social problems being reclassified by those in power as special problems that can only be solved by a minority of experts. The implication is that democratic participation is a hindrance to effective policy making.
This is very worrying; it forces us to ask whether “government by experts” is really in tune with the public interest. In the rapidly changing age of the Internet, are not the opinions of experts themselves also limited?
We need to consider how best to combine specialized technical knowledge with more generalized knowledge, and ways to bring together individuals from academia and social groups to reach a consensus on public interest. When public policy decisions are being made, experts and those in power also need to accept the importance of the democratic process, rather than simply dismissing the ideas of those who are not in power or experts in related fields.
Hsu Shih-jung is a professor in the Department of Land Economics at National Chengchi University.
TRANSLATED BY DREW CAMERON
本文翻譯自民主參與或專家傲慢?一文 2010/03/17發表於Taipei Times
2010年3月15日 星期一
民主參與或專家傲慢？
「前衛生署長」楊志良對於民主「干擾」公共政策多有批評；以及執政黨執意簽署ＥＣＦＡ，逼使台聯黨聯合五十個本土、勞工及產業團體力挺ＥＣＦＡ公投以期反制，顯示專業與民主的議題實有深究必要，避免扭曲了民主參與公共政策制訂的正當性。
公共政策之制訂涉及了「公共利益」的追尋。以往威權統治時期，公共利益的內涵大抵是由權力擁有者所掌控，但是隨著台灣的民主化，不論是政府、企業或是民間社會，皆可能提出自己所喜愛的政策內容，也就是說，公共利益的定義會因人而異，它也是各方力量恆常的競爭，要尋得一個具有共識的公共利益，需要多方參與，尤其重要的是民主的參與。
但是，現今主政者卻反其道而行，除了積極將專家的力量引入公共政策制訂的領域外，並努力將彼等形塑成社會唯一的客觀中立力量，是大家必須尊崇及服膺的。行政單位很努力欲運用專家的建議來為複雜的社會問題找尋答案，這樣的努力在某方面也許可以減輕社會問題的嚴重性，但更多的面向上，其結果卻未必盡如人意，也使得許多問題更顯嚴重。
當專家無法解決社會問題的時候，一些奇怪的現象就會發生，例如，彼等通常主觀認為問題根源不是在於專業知識的不足，而是在於這個社會的「理盲與濫情」，因此，需要被檢討及被改革的對象，反變成了我們這個社會及民主政治。
又例如有人反對專家提供的解決方案時，往往被批判為「泛政治化」，是不理性的、主觀及偏見的、是民粹的、必須在政策的制訂過程中被排除。近來這套邏輯不斷複製，許多社會問題不斷的被主政者轉為專業問題，要仰賴少數專家解決，而不是民眾的民主參與。
這實在讓人憂心。這樣的專家治理是否吻合了前述「公共利益」的追尋？尤其處於相對高科技、高風險的網路倍速時代，專家的見解是否有其侷限性？我們是否應努力來嘗試結合專業知識及常民知識、專家理性與日常理性，跨越學科及團體來尋取公共利益的共識？在相關公共政策的決策過程中，專家及主政者是否也應併入民主的過程，而不是顯露出專家及權力擁有者的傲慢？（作者為政治大學地政學系教授）
本文於2010/3/15發表於自由時報
公共政策之制訂涉及了「公共利益」的追尋。以往威權統治時期，公共利益的內涵大抵是由權力擁有者所掌控，但是隨著台灣的民主化，不論是政府、企業或是民間社會，皆可能提出自己所喜愛的政策內容，也就是說，公共利益的定義會因人而異，它也是各方力量恆常的競爭，要尋得一個具有共識的公共利益，需要多方參與，尤其重要的是民主的參與。
但是，現今主政者卻反其道而行，除了積極將專家的力量引入公共政策制訂的領域外，並努力將彼等形塑成社會唯一的客觀中立力量，是大家必須尊崇及服膺的。行政單位很努力欲運用專家的建議來為複雜的社會問題找尋答案，這樣的努力在某方面也許可以減輕社會問題的嚴重性，但更多的面向上，其結果卻未必盡如人意，也使得許多問題更顯嚴重。
當專家無法解決社會問題的時候，一些奇怪的現象就會發生，例如，彼等通常主觀認為問題根源不是在於專業知識的不足，而是在於這個社會的「理盲與濫情」，因此，需要被檢討及被改革的對象，反變成了我們這個社會及民主政治。
又例如有人反對專家提供的解決方案時，往往被批判為「泛政治化」，是不理性的、主觀及偏見的、是民粹的、必須在政策的制訂過程中被排除。近來這套邏輯不斷複製，許多社會問題不斷的被主政者轉為專業問題，要仰賴少數專家解決，而不是民眾的民主參與。
這實在讓人憂心。這樣的專家治理是否吻合了前述「公共利益」的追尋？尤其處於相對高科技、高風險的網路倍速時代，專家的見解是否有其侷限性？我們是否應努力來嘗試結合專業知識及常民知識、專家理性與日常理性，跨越學科及團體來尋取公共利益的共識？在相關公共政策的決策過程中，專家及主政者是否也應併入民主的過程，而不是顯露出專家及權力擁有者的傲慢？（作者為政治大學地政學系教授）
本文於2010/3/15發表於自由時報
2010年2月5日 星期五
安身立命真奢侈
台灣的土地問題已病入膏肓，不論是市地或農地皆相當嚴重。究其問題的根源乃是土地已經成為炒作的對象，它不被視之為安身立命所需的生活資產、自然資源及溫馨家園。
以都市地區來論，地方政府與財團派系相互合作，經由都市計畫的變更，便可輕易使得土地變成了黃金。透過這種方式，主政者僅需付出非常低廉的成本，就可平白創造許多財富，並收編大批地方政治勢力。
非都市地區的問題更顯嚴重。由於非都市土地沒有嚴謹的規劃及土地管理體系，在彈性的開發許可制度運作之下，政治力更容易穿透，地方政府首長的意志與利益成為非都市土地開發的主要依歸。
在這個有錢有勢者競逐的金錢遊戲中，中央政府必須創造出法律制度，讓土地炒作的進行「一切合法」。立法院下個會期將再度審查的法案中，例如產業創新條例、農村再生條例及國土計畫法等皆是。
產業創新條例絕非僅涉及重大的減稅課題而已，它更包含了土地炒作的第十章「產業園區之設置管理」。農村再生條例也不遑多讓，名義上是為了照顧窳陋破敗的農村，但卻隱藏著第三章「土地活化」。至於國土計畫法則是掛著八八風災的羊頭，條文中充斥的是國土的重新分類及開發許可制的擴大運用，敢問，究竟有幾條是真正要進行國土復育？
在土地炒作的另外一面，我們看見的是老農的土地被政府強制徵收或重劃；我們也看見科學園區及工業區內明明仍有眾多閒置及低度利用的土地，但是政府卻仍積極要開發新的科學園區及工業區；環境影響評估僅是跑程序的虛晃一招，居民的健康風險根本棄之不顧；都市內仍有一大堆閒置的空屋，但房價卻仍是節節攀升，絕大多數人都買不起房子，政府卻僅是蜻蜓點水的祭出豪宅稅，根本不把一般人民安身立命的需求看在眼裡。
本文於2010/02/05發表於自由時報
以都市地區來論，地方政府與財團派系相互合作，經由都市計畫的變更，便可輕易使得土地變成了黃金。透過這種方式，主政者僅需付出非常低廉的成本，就可平白創造許多財富，並收編大批地方政治勢力。
非都市地區的問題更顯嚴重。由於非都市土地沒有嚴謹的規劃及土地管理體系，在彈性的開發許可制度運作之下，政治力更容易穿透，地方政府首長的意志與利益成為非都市土地開發的主要依歸。
在這個有錢有勢者競逐的金錢遊戲中，中央政府必須創造出法律制度，讓土地炒作的進行「一切合法」。立法院下個會期將再度審查的法案中，例如產業創新條例、農村再生條例及國土計畫法等皆是。
產業創新條例絕非僅涉及重大的減稅課題而已，它更包含了土地炒作的第十章「產業園區之設置管理」。農村再生條例也不遑多讓，名義上是為了照顧窳陋破敗的農村，但卻隱藏著第三章「土地活化」。至於國土計畫法則是掛著八八風災的羊頭，條文中充斥的是國土的重新分類及開發許可制的擴大運用，敢問，究竟有幾條是真正要進行國土復育？
在土地炒作的另外一面，我們看見的是老農的土地被政府強制徵收或重劃；我們也看見科學園區及工業區內明明仍有眾多閒置及低度利用的土地，但是政府卻仍積極要開發新的科學園區及工業區；環境影響評估僅是跑程序的虛晃一招，居民的健康風險根本棄之不顧；都市內仍有一大堆閒置的空屋，但房價卻仍是節節攀升，絕大多數人都買不起房子，政府卻僅是蜻蜓點水的祭出豪宅稅，根本不把一般人民安身立命的需求看在眼裡。
本文於2010/02/05發表於自由時報
2010年1月11日 星期一
徵收土地 政府胡亂擴權
「產業創新條例草案」乃是延續過往「獎勵投資條例」及接替它的「促進產業升級條例」。「獎勵投資條例」制定於一九六○年，是國家發展轉向的重要法案，雖然它促成了台灣經濟成長，但是那時為戒嚴時期，國家的權力高漲，相對地，縱然憲法中有相關財產權保障的條款，人民財產權卻未獲得尊重與保障。接續的「產業創新條例草案」，除了稅負減免引發廣大爭議之外，就屬產業園區設置的嚴重問題。其重要的關鍵乃是產業園區的土地要從何而來？
過去的事實顯示，類似「園區」用地大抵是徵收私有土地。然而，土地徵收是剝奪私人的財產權，在民主國家裡，它的發動及進行必須非常慎重，應該要有嚴謹的法律規範，而且最重要的，一定要有公共利益作為前提。必須特別注意的，這個公共利益的定義及其內涵，並非是由政府、或是學者專家單方面就可以決定，而是要開放給土地所有權人及民眾參與，彼此透過誠心的對話及溝通，踐行公平公開的法律程序，來建立起公共利益的共識。
另外，在民主國家裡，基於對私人財產權的保護，都儘可能不要動用徵收權；也就是說，土地徵收絕非是公共事業用地取得的優先手段，更非唯一的手段，換言之，它應該是最後、非常不得已的手段。但是，長久以來，我國各級政府部門承繼了過往威權時代的陋規，對於公共事業用地的取得，習慣輕易採用徵收手段為之，因此我國土地徵收之件數為數甚多，相當的驚人，而這是各先進民主國家根本看不到的怪異現象。
讓人遺憾的是，此條例草案第十章「產業園區之設置管理」除了繼續保留此不公不義的土地徵收結構外，更讓人匪夷所思的，它竟然是更進一步的把徵收權大幅度的擴張，地方政府、公民營事業及興辦工業人從此將被賦予更大的權力，將其比擬為中國式的「批地」應不為過！這樣的土地徵收制度，完全不吻合民主憲政國家對於財產權應有保障的規範，也會使得人民的財產權繼續受到剝奪，這也必將是台灣民主憲政的奇恥大辱！
本文於2009.01.11發表於自由時報
過去的事實顯示，類似「園區」用地大抵是徵收私有土地。然而，土地徵收是剝奪私人的財產權，在民主國家裡，它的發動及進行必須非常慎重，應該要有嚴謹的法律規範，而且最重要的，一定要有公共利益作為前提。必須特別注意的，這個公共利益的定義及其內涵，並非是由政府、或是學者專家單方面就可以決定，而是要開放給土地所有權人及民眾參與，彼此透過誠心的對話及溝通，踐行公平公開的法律程序，來建立起公共利益的共識。
另外，在民主國家裡，基於對私人財產權的保護，都儘可能不要動用徵收權；也就是說，土地徵收絕非是公共事業用地取得的優先手段，更非唯一的手段，換言之，它應該是最後、非常不得已的手段。但是，長久以來，我國各級政府部門承繼了過往威權時代的陋規，對於公共事業用地的取得，習慣輕易採用徵收手段為之，因此我國土地徵收之件數為數甚多，相當的驚人，而這是各先進民主國家根本看不到的怪異現象。
讓人遺憾的是，此條例草案第十章「產業園區之設置管理」除了繼續保留此不公不義的土地徵收結構外，更讓人匪夷所思的，它竟然是更進一步的把徵收權大幅度的擴張，地方政府、公民營事業及興辦工業人從此將被賦予更大的權力，將其比擬為中國式的「批地」應不為過！這樣的土地徵收制度，完全不吻合民主憲政國家對於財產權應有保障的規範，也會使得人民的財產權繼續受到剝奪，這也必將是台灣民主憲政的奇恥大辱！
本文於2009.01.11發表於自由時報
2009年12月31日 星期四
國土計畫法規劃 分級應更明確
在八八風災之後，國土計畫受到社會廣大的重視，民眾普遍要求政府應對國土利用有適當的規劃及管制，在民氣可用之下，原先已被拖延多時的「國土計畫法草案」緊急被送入立法院，此刻正準備排入立法的審查議程。本人於審視此草案內容，並與諸多朋友交換意見之後，謹提供下述意見供社會各界參考。
一、開發許可制度應限縮適用範圍
我國土地使用管制過往偏向採用全球大多數國家所使用的土地使用分區管制制度（zoning ordinance），由於這個制度限制了土地的變更使用，因此屢遭土地開發業者的批評，政府於是在1983年引入極少數國家（英國）採用的開發許可制（planning permission），主要是運用於非都市地區。遺憾的是，我們社會往往將開發許可制視為是單純的技術操作，忽略了其背後支撐的文化、法律及民主政治因素，這使得開發許可制成為各目的事業主管機關及地方政府進行開發的最佳工具，它也儼然成為財團、建商及地方派系的最愛。台灣目前非都市土地的許多混亂開發現象及殘破不堪的地景地貌，其實必需大部份歸咎於此開發許可制及支持它的政治經濟及學術勢力。長期以來，國土規劃一直是個熱門的議題，可惜我們卻相當缺乏對於開發許可制過往實施經驗的深入審視與檢討。由於一夕之間的大幅度變革恐有其困難，因此，我們必需審慎思考開發許可制與土地使用分區管制制度的可能融合，而不是純然著重於開發許可制。由於國土計畫法草案將把國土分類為國土保育地區、農業發展地區、城鄉發展地區、及海洋資源地區。
我們建議：國土保育地區及農業發展地區之主要農業區應嚴格禁止任何形式的開發，以符合本法第6條國土規劃之基本原則。
二、農舍之興建應不再適用
目前興建於農地的農舍已經與原先的立法意旨有了相當大的落差，農舍已經演變成為高級住宅或是豪華別墅的代名詞，相當諷刺的，目前被編定為特定農業區、政府所欲積極保護繼續作為農業使用的農地卻往往成為優先變更使用者，而一般農業區的變更比例卻相對不多。為何如此？這乃是因為特定農業區大抵是經過了農地重劃，每一塊農地皆臨農路，交通運具及人們可以方便的進出，這使得彼等成為農舍興建的最愛，相對的，一般農業區就缺乏這樣的優勢，如此一來，卻使得優良農田逐漸的減少，其生產的環境也遭受到農舍的嚴重破壞。
我們建議：為了符合本法就保障糧食安全之目標，農業發展條例第18條自本法施行日起停止適用，以免農地零星散漫的發展，不符合本法第6條國土規劃之基本原則。
三、土地分類及分級應更明確
國土計畫法將把國土分類為四大功能分區，這將完全打破現階段非都市土地的十大分區及十八種用地的分類及分區，未來「農業發展地區及城鄉發展地區之劃設，則由直轄市、縣（市）主管機關依全國國土計畫之國土功能分區劃設構想，予以具體落實劃設，並基於可操作、有理想性、不大幅增加成本之原則，將現行非都市土地使用分區及使用地，轉換為國土功能分區及其分類、分級。」有人將此重新分類及分級稱之為另一次的土地改革，甚且是土地革命！我們要強調的是土地的分類及分級除了專業技能之外，更是隱藏了許多政治及利益的操作與交換，未來本法更是將此權力下放至地方政府，然若以目前地方政治生態觀之，實讓人憂心不已。
我們建議：國土功能分區的劃設及其分類與分級的標準及內容，皆應更為明確，並在法律的層次予以訂定。
四、由本法之制訂開始實施
草案第16條第1項為：「國土計畫之擬定，應邀集學者專家民間團體等舉辦座談會或其他適當方法廣詢意見，並作成紀錄，作為擬訂計畫之參考。」據本人過往之經驗，不論是依據都市計畫法或是區域計畫法的規定，其所舉辦之公聽會或是說明會，都是相當讓人失望的，根本無法讓公民有實質的參與，並真正的蒐集民意。由於國土計畫形成之後，具有相當嚴重的法律效果，例如，國家即可依此計畫進行土地徵收，剝奪人民之財產權，因此其形成的過程不可不慎，讓民眾能夠充分參與，並藉由這樣的過程來充分體現公共利益的內涵。未來國土計畫法之施行，中央政府將把許多的權力下放至地方政府，新制度的建構非常重要，為體現真正由下而上的民主，公民參與更屬重要。
我們建議：國土計畫應該依照行政程序法第164條之規定，進行公開及聽證程序；而本法之制訂過程不應僅在立法院舉辦公聽會，立法院應要求行政機關至各縣市舉辦聽證會。
五、國土復育條例草案也應立即審查
規劃理論之探討往往會著重於規劃程序（process）及實質內容（substance）二部份，國土計畫法草案著重的重點乃是在於規劃程序面向，然這除了必需要有實質民主的支撐之外，也必需要有相關實質內容的規範，否則其立法總說明所揭示之理想大抵僅是個遙不可及的理想與願景；由於之前所提出之國土復育條例草案具有相當多的實質規範，對於未來國土保安有相當多具體之建議。
我們建議：國土計畫法及國土復育條例應併行立法，因規劃程序與實質內容皆屬重要，不應偏廢。
本文發表於《玉山周報》，第30期，2009年12月31日~2010年1月6日，頁26。
一、開發許可制度應限縮適用範圍
我國土地使用管制過往偏向採用全球大多數國家所使用的土地使用分區管制制度（zoning ordinance），由於這個制度限制了土地的變更使用，因此屢遭土地開發業者的批評，政府於是在1983年引入極少數國家（英國）採用的開發許可制（planning permission），主要是運用於非都市地區。遺憾的是，我們社會往往將開發許可制視為是單純的技術操作，忽略了其背後支撐的文化、法律及民主政治因素，這使得開發許可制成為各目的事業主管機關及地方政府進行開發的最佳工具，它也儼然成為財團、建商及地方派系的最愛。台灣目前非都市土地的許多混亂開發現象及殘破不堪的地景地貌，其實必需大部份歸咎於此開發許可制及支持它的政治經濟及學術勢力。長期以來，國土規劃一直是個熱門的議題，可惜我們卻相當缺乏對於開發許可制過往實施經驗的深入審視與檢討。由於一夕之間的大幅度變革恐有其困難，因此，我們必需審慎思考開發許可制與土地使用分區管制制度的可能融合，而不是純然著重於開發許可制。由於國土計畫法草案將把國土分類為國土保育地區、農業發展地區、城鄉發展地區、及海洋資源地區。
我們建議：國土保育地區及農業發展地區之主要農業區應嚴格禁止任何形式的開發，以符合本法第6條國土規劃之基本原則。
二、農舍之興建應不再適用
目前興建於農地的農舍已經與原先的立法意旨有了相當大的落差，農舍已經演變成為高級住宅或是豪華別墅的代名詞，相當諷刺的，目前被編定為特定農業區、政府所欲積極保護繼續作為農業使用的農地卻往往成為優先變更使用者，而一般農業區的變更比例卻相對不多。為何如此？這乃是因為特定農業區大抵是經過了農地重劃，每一塊農地皆臨農路，交通運具及人們可以方便的進出，這使得彼等成為農舍興建的最愛，相對的，一般農業區就缺乏這樣的優勢，如此一來，卻使得優良農田逐漸的減少，其生產的環境也遭受到農舍的嚴重破壞。
我們建議：為了符合本法就保障糧食安全之目標，農業發展條例第18條自本法施行日起停止適用，以免農地零星散漫的發展，不符合本法第6條國土規劃之基本原則。
三、土地分類及分級應更明確
國土計畫法將把國土分類為四大功能分區，這將完全打破現階段非都市土地的十大分區及十八種用地的分類及分區，未來「農業發展地區及城鄉發展地區之劃設，則由直轄市、縣（市）主管機關依全國國土計畫之國土功能分區劃設構想，予以具體落實劃設，並基於可操作、有理想性、不大幅增加成本之原則，將現行非都市土地使用分區及使用地，轉換為國土功能分區及其分類、分級。」有人將此重新分類及分級稱之為另一次的土地改革，甚且是土地革命！我們要強調的是土地的分類及分級除了專業技能之外，更是隱藏了許多政治及利益的操作與交換，未來本法更是將此權力下放至地方政府，然若以目前地方政治生態觀之，實讓人憂心不已。
我們建議：國土功能分區的劃設及其分類與分級的標準及內容，皆應更為明確，並在法律的層次予以訂定。
四、由本法之制訂開始實施
草案第16條第1項為：「國土計畫之擬定，應邀集學者專家民間團體等舉辦座談會或其他適當方法廣詢意見，並作成紀錄，作為擬訂計畫之參考。」據本人過往之經驗，不論是依據都市計畫法或是區域計畫法的規定，其所舉辦之公聽會或是說明會，都是相當讓人失望的，根本無法讓公民有實質的參與，並真正的蒐集民意。由於國土計畫形成之後，具有相當嚴重的法律效果，例如，國家即可依此計畫進行土地徵收，剝奪人民之財產權，因此其形成的過程不可不慎，讓民眾能夠充分參與，並藉由這樣的過程來充分體現公共利益的內涵。未來國土計畫法之施行，中央政府將把許多的權力下放至地方政府，新制度的建構非常重要，為體現真正由下而上的民主，公民參與更屬重要。
我們建議：國土計畫應該依照行政程序法第164條之規定，進行公開及聽證程序；而本法之制訂過程不應僅在立法院舉辦公聽會，立法院應要求行政機關至各縣市舉辦聽證會。
五、國土復育條例草案也應立即審查
規劃理論之探討往往會著重於規劃程序（process）及實質內容（substance）二部份，國土計畫法草案著重的重點乃是在於規劃程序面向，然這除了必需要有實質民主的支撐之外，也必需要有相關實質內容的規範，否則其立法總說明所揭示之理想大抵僅是個遙不可及的理想與願景；由於之前所提出之國土復育條例草案具有相當多的實質規範，對於未來國土保安有相當多具體之建議。
我們建議：國土計畫法及國土復育條例應併行立法，因規劃程序與實質內容皆屬重要，不應偏廢。
本文發表於《玉山周報》，第30期，2009年12月31日~2010年1月6日，頁26。
2009年12月22日 星期二
高房價的省思
我們該如何看待都市高房價問題？台北大都會區的高樓住宅地價動輒一坪5、60萬，這讓許多人，尤其是年輕受薪族，根本不敢抱持擁有住宅的夢想。前一陣子十大民怨票選，都會區高房價位居榜首，由此可見問題的嚴重程度。都市房價為什麼這麼貴？這是市場自由運作的結果？還是人為的操控？一般皆知，高房價並非是源自於高建築成本，主要是因為土地的價格太貴了，而這價格中具有超額利潤，此超額利潤一般被稱之為「地租」，如何詮釋地租的本質，並決定地租的歸屬，可能是釐清及解決問題的關鍵。
受到新古典經濟學的影響，普遍的看法是將高房價視為是不同地理區位因素所造成的結果，由於距離市中心遠近不同，交通運輸成本遂有所差距，使得地價出現高低差序之分，此種地租被稱為「差額地租」。論者主張這是市場客觀力量運作的結果，並非人力所能掌控。透過市場的自由競爭，具較高支付能力的土地使用種類，會把支付能力較低的土地使用種類排除，因此，地租的運作會使得都市土地做最高價值及最佳的使用，其所呈現的高房價也因此被視之為是合理的。
然而，區位因素真的可以用來解釋高房價的現象嗎？我們看到許多地方的區位條件並沒有根本改變，交通運輸成本依舊相似，但是房地產的價格卻是以倍數往上攀升，這該如何解釋？其實土地具有跟一般商品非常不一樣的特質，它不可移動、也無法增加，在保障私人財產權的前提下，土地所有者、建商及財團擁有決定地價的權力，而這被稱之為「獨占地租」或「絕對地租」。
這一派學者認為，都市地價高漲的主因並不是因為運輸成本節約、或區位因素優良所造成的，而是因為對不同土地的「加價」所產生的，這些加價的產生及多寡，主要是由土地所有者、建商及財團來掌控，其中並往往涉及了許多政治因素。這凸顯一個重要意涵，即都市的地價是經由人為主觀所創造出來的，並非是客觀市場供需法則來決定的。
因此，擁有土地也就擁有超額利潤，土地變為絕佳獲利的商品，成為投機的重要標的，大量的資金押注入於房地產市場，造成台灣社會畸形的發展，許多貧窮者及中產階級皆無力購屋，而立場嚴重偏向資本的政府又不願協助，高房價遂成為今日嚴重的社會問題。這個問題該如何解決？端看我們要如何看待地租、決定地租的歸屬、及人民的選擇！
本文於2009/12/22發表於立報看守台灣專欄
受到新古典經濟學的影響，普遍的看法是將高房價視為是不同地理區位因素所造成的結果，由於距離市中心遠近不同，交通運輸成本遂有所差距，使得地價出現高低差序之分，此種地租被稱為「差額地租」。論者主張這是市場客觀力量運作的結果，並非人力所能掌控。透過市場的自由競爭，具較高支付能力的土地使用種類，會把支付能力較低的土地使用種類排除，因此，地租的運作會使得都市土地做最高價值及最佳的使用，其所呈現的高房價也因此被視之為是合理的。
然而，區位因素真的可以用來解釋高房價的現象嗎？我們看到許多地方的區位條件並沒有根本改變，交通運輸成本依舊相似，但是房地產的價格卻是以倍數往上攀升，這該如何解釋？其實土地具有跟一般商品非常不一樣的特質，它不可移動、也無法增加，在保障私人財產權的前提下，土地所有者、建商及財團擁有決定地價的權力，而這被稱之為「獨占地租」或「絕對地租」。
這一派學者認為，都市地價高漲的主因並不是因為運輸成本節約、或區位因素優良所造成的，而是因為對不同土地的「加價」所產生的，這些加價的產生及多寡，主要是由土地所有者、建商及財團來掌控，其中並往往涉及了許多政治因素。這凸顯一個重要意涵，即都市的地價是經由人為主觀所創造出來的，並非是客觀市場供需法則來決定的。
因此，擁有土地也就擁有超額利潤，土地變為絕佳獲利的商品，成為投機的重要標的，大量的資金押注入於房地產市場，造成台灣社會畸形的發展，許多貧窮者及中產階級皆無力購屋，而立場嚴重偏向資本的政府又不願協助，高房價遂成為今日嚴重的社會問題。這個問題該如何解決？端看我們要如何看待地租、決定地租的歸屬、及人民的選擇！
本文於2009/12/22發表於立報看守台灣專欄
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