為了年底選舉，立法院國民黨團強力運作要在八月下旬召開臨時會，其政策會執行長表示，「即使用表決也能通過一、二案」。由於所列舉的法案充滿著爭議，社會各界仍有許多的疑慮，其中又多涉及土地相關議題。因此，我們認為，政府此時應該要儘速召開全國土地問題會議，來尋得社會的共識，而不是立法院內的「表決臨時會」。
回首過去，就在二十年前，一群無力購屋的「無殼蝸牛」組成了「無住屋者團結組織」，他們運用幽默嘲諷的方式，發動了一次又一次的都市社會運動，相當成功的表達出他們對於高房價的不滿，活動高潮之一是他們帶領了數萬名民眾「夜宿忠孝東路」，用臥睡在高房價地段人行道的「享受」，來控訴政府住宅及土地政策的無能。
這個運動間接促成了空前又絕後的「全國土地問題會議」，眼看民間力量風起雲湧，當時政府即刻邀集了各方人士浩浩蕩蕩的進行相關議題的研討，會議內容包羅萬象，有都市計畫體制、公有土地政策、農地及山林地政策、土地稅制等，讓學界、實務界及民間團體能夠有一個與政府對話及溝通的場域，而不是彼此經由傳媒、或是街頭來相互放話與對峙。
就在此刻，土地問題依舊是非常嚴重。都市內房地產價格仍然是高不可攀，「一個月薪三萬四千元的上班族，要二十三年不吃不喝才買得起台北市的房子」，這對於年輕人及中下階層而言，是何等殘酷的一件事情。非都市土地也是問題重重，農發條例的修正，使得別墅型農舍大量興建於優良農田，這不僅對農業生產帶來莫大的衝擊，也破壞了鄉村景觀及原來的社區紋理，所謂的「農地農用」最後防線，已經是完全的崩潰。另有地方政府假借工業區開發，濫用土地徵收權力，不斷的對農地蠶食鯨吞，讓地方老百姓受驚害怕，失去其生活的最後依靠。
土地是重要的資源，也是資產，它更是我們安身立命之所在，我們必須用非常嚴肅的心情來珍惜它。二十年了，我們土地問題的嚴重性不曾稍減，它反而是更加的險峻，這些問題隨處可見，用不著費心找尋，也用不著高深的學問，只要你願意睜開眼睛，誠實用心，馬上都可以看得到的。一個宣稱要聞聲救苦的政府及政黨應該是要看得到及聽得見的。
本文刪減版於2009/08/07發表於自由時報澄社評論。
2009年8月7日 星期五
2009年8月3日 星期一
要相信哪一個馬總統？
今年四月二十九日晚上，台灣農村陣線受邀，與馬英九總統溝通農村再生條例草案的相關問題，農委會陳武雄主委也隨同在旁。當晚討論熱烈，幾乎是欲罷不能（請參考「4/29之夜：與馬總統談農村再生條例」http://www.dfun.com.tw/?p=12188），由馬總統的談話內容，明顯可以感受到他對於此條例草案是相當的保留。
當晚的結論大抵有二：一為農村再生條例草案千萬不要急著通過，馬總統說，「千萬不要投入了二千億，卻製造出四千億的問題」；他甚且再三強調，「農村規劃不能只做些景觀美化」。二為他當場指示陳主委，一定要多與台灣農村陣線及社會各界溝通，建立共識；馬總統並要求陳主委把修好的條例草案公開上網，廣納各界意見。
那晚之後，我無緣再見陳主委、或是農委會水保局負責的人員，只收到一份農委會轉來的立法委員所提出的不同版本；農委會並沒有對台灣農村陣線成員進行法案溝通，我們也沒有看到農委會水保局所提出的修正版本，更遑論是公開上網了。不料，八月初新聞報導，馬總統親自表示，農村再生條例要趕快通過！配合著近日立法院國民黨團極力主張召開臨時會審查農村再生條例的報導，立法院在月底召開臨時會似乎已成定局，而針對的法案就是農村再生條例！
我們台灣農村陣線成員迷惘了，我們是該相信四月二十九日的馬總統？還是八月一日的馬總統？在農村再生條例草案未見修改的情況下，馬總統怎麼會有這麼大的改變？
台灣農村陣線並不反對農村再生，只是希望這麼一大筆的金錢投入，能夠真正關注到農村及農民的需要。因此我們要求這二千億基金，至少有百分之五十是投入於農民所亟需的生產及產銷之上，而不只是硬體工程建設及景觀的美化。
我們對於土地活化專章也相當擔憂，農村及農地的規劃茲事體大，絕不是少數幾個條文，並經由空白授權就能夠解決的，因這涉及了國土整體的規劃。所以，我們期盼能夠有個專法，像都市計畫法一般，至少提升到這樣的層級，才能夠真正照顧到農村及農民的需要。
台灣的農村相當多元，有許多已是生存於邊際線上下，期盼馬總統能夠真正關懷弱勢者的需要，並協助農村建構起良好的制度。二千億基金終究是會投入，但有急於這一時嗎？是為了年底縣市長選舉嗎？這關係著總統的誠信問題！
（作者為國立政治大學地政學系教授）
本文於2009/08/03發表於自由時報
當晚的結論大抵有二：一為農村再生條例草案千萬不要急著通過，馬總統說，「千萬不要投入了二千億，卻製造出四千億的問題」；他甚且再三強調，「農村規劃不能只做些景觀美化」。二為他當場指示陳主委，一定要多與台灣農村陣線及社會各界溝通，建立共識；馬總統並要求陳主委把修好的條例草案公開上網，廣納各界意見。
那晚之後，我無緣再見陳主委、或是農委會水保局負責的人員，只收到一份農委會轉來的立法委員所提出的不同版本；農委會並沒有對台灣農村陣線成員進行法案溝通，我們也沒有看到農委會水保局所提出的修正版本，更遑論是公開上網了。不料，八月初新聞報導，馬總統親自表示，農村再生條例要趕快通過！配合著近日立法院國民黨團極力主張召開臨時會審查農村再生條例的報導，立法院在月底召開臨時會似乎已成定局，而針對的法案就是農村再生條例！
我們台灣農村陣線成員迷惘了，我們是該相信四月二十九日的馬總統？還是八月一日的馬總統？在農村再生條例草案未見修改的情況下，馬總統怎麼會有這麼大的改變？
台灣農村陣線並不反對農村再生，只是希望這麼一大筆的金錢投入，能夠真正關注到農村及農民的需要。因此我們要求這二千億基金，至少有百分之五十是投入於農民所亟需的生產及產銷之上，而不只是硬體工程建設及景觀的美化。
我們對於土地活化專章也相當擔憂，農村及農地的規劃茲事體大，絕不是少數幾個條文，並經由空白授權就能夠解決的，因這涉及了國土整體的規劃。所以，我們期盼能夠有個專法，像都市計畫法一般，至少提升到這樣的層級，才能夠真正照顧到農村及農民的需要。
台灣的農村相當多元，有許多已是生存於邊際線上下，期盼馬總統能夠真正關懷弱勢者的需要，並協助農村建構起良好的制度。二千億基金終究是會投入，但有急於這一時嗎？是為了年底縣市長選舉嗎？這關係著總統的誠信問題！
（作者為國立政治大學地政學系教授）
本文於2009/08/03發表於自由時報
2009年7月20日 星期一
請肯認及尊重民間社會
徐世榮（政治大學地政學系教授）
自從政黨輪替之後，一股強烈欲限縮民間社會活力的舉措不斷的湧現，這不僅發生於政府的行政作為，在許多相關立法中也明白表露。例如，執政者在陳雲林來台時的粗暴表現，讓人驚覺台灣民主的嚴重倒退；近日來超過百位學者及社運界人士挺身自首，聲援李明璁教授及林佳範教授，強烈抗議執政者欲藉由集會遊行法來箝制人民的公民權利，壓縮民間社會的空間，此為一最佳實例。
民間社會的活力偶而是透過社會運動或自力救濟方式來予以呈現，它對於現有的公共政策或是政治結構會帶來一定程度的衝擊，可能也會引起社會的緊張，這對於狹隘以經濟成長為施政主軸的保守型政權而言，是個嚴重的威脅，因為這些運動包含了環保、農民、勞工、族群、性別、住宅、土地認同等多元內容，會嚴重影響資本的積累及效率的提升。因此，這些社會運動在以往通常會被污名化，被醜化為「不理性」、「泛政治化」、「非經濟因素」、或是被冠上「環保流氓」的暴力稱謂，主政者欲除之而後快，而集會遊行法及檢警人員就成為最佳的工具。
上述的論調及作為充斥於民國70年代，尤其是解嚴的前後，那時立法院前的中山南路及行政院前的忠孝東路成為社運界的最愛，熱鬧滾滾。如今時過境遷，盛況不再，倘回首從前，再細讀彼等的許多訴求，可以發現這股社運力量根本不是主政者所宣揚的那樣負面，它們大部分反而是社會進步力量的前緣，因為它們帶動了政策的改變、制度的變遷、及政府行政組織的調整，它們是一股促使我們社會開放改革的正面力量。
這也印證了都市規劃學者曼紐‧卡司提爾（Manuel Castells）透過其對於社會運動的研究來分辨「政治體系」與「民間社會」的差異。他認為政治體系的目標是在於政府，因此必須倚賴於政府，並且成為政府連結的一部份，所以在某種程度之下，政治體系必須制度化某種社會控制，並且接受某種程度的妥協或交易。可是，另外一方面，社會運動則是生存及發展於民間社會，它並不像政治體系一般，必須受限於遊戲的規則，或是拘泥於制度化的傳統價值及標準。這也就是為什麼社會運動是社會進步創新的主要來源，而政黨、政治聯盟、利益團體或地方派系則為談判及利益交易的對象。
一個健康及民主的社會往往是體現於民間的活力，主政者應予以尊重，這恐無法透過威權的立法及行政來予以限縮，尤其是台灣社會已艱辛走過了一段自由化及民主化的歷程，我們不可能再回到從前，一個活潑又具相對自主性的民間社會已成為我們社會最佳的資產！
本文於2009/7/19發表於立報看守台灣專欄
自從政黨輪替之後，一股強烈欲限縮民間社會活力的舉措不斷的湧現，這不僅發生於政府的行政作為，在許多相關立法中也明白表露。例如，執政者在陳雲林來台時的粗暴表現，讓人驚覺台灣民主的嚴重倒退；近日來超過百位學者及社運界人士挺身自首，聲援李明璁教授及林佳範教授，強烈抗議執政者欲藉由集會遊行法來箝制人民的公民權利，壓縮民間社會的空間，此為一最佳實例。
民間社會的活力偶而是透過社會運動或自力救濟方式來予以呈現，它對於現有的公共政策或是政治結構會帶來一定程度的衝擊，可能也會引起社會的緊張，這對於狹隘以經濟成長為施政主軸的保守型政權而言，是個嚴重的威脅，因為這些運動包含了環保、農民、勞工、族群、性別、住宅、土地認同等多元內容，會嚴重影響資本的積累及效率的提升。因此，這些社會運動在以往通常會被污名化，被醜化為「不理性」、「泛政治化」、「非經濟因素」、或是被冠上「環保流氓」的暴力稱謂，主政者欲除之而後快，而集會遊行法及檢警人員就成為最佳的工具。
上述的論調及作為充斥於民國70年代，尤其是解嚴的前後，那時立法院前的中山南路及行政院前的忠孝東路成為社運界的最愛，熱鬧滾滾。如今時過境遷，盛況不再，倘回首從前，再細讀彼等的許多訴求，可以發現這股社運力量根本不是主政者所宣揚的那樣負面，它們大部分反而是社會進步力量的前緣，因為它們帶動了政策的改變、制度的變遷、及政府行政組織的調整，它們是一股促使我們社會開放改革的正面力量。
這也印證了都市規劃學者曼紐‧卡司提爾（Manuel Castells）透過其對於社會運動的研究來分辨「政治體系」與「民間社會」的差異。他認為政治體系的目標是在於政府，因此必須倚賴於政府，並且成為政府連結的一部份，所以在某種程度之下，政治體系必須制度化某種社會控制，並且接受某種程度的妥協或交易。可是，另外一方面，社會運動則是生存及發展於民間社會，它並不像政治體系一般，必須受限於遊戲的規則，或是拘泥於制度化的傳統價值及標準。這也就是為什麼社會運動是社會進步創新的主要來源，而政黨、政治聯盟、利益團體或地方派系則為談判及利益交易的對象。
一個健康及民主的社會往往是體現於民間的活力，主政者應予以尊重，這恐無法透過威權的立法及行政來予以限縮，尤其是台灣社會已艱辛走過了一段自由化及民主化的歷程，我們不可能再回到從前，一個活潑又具相對自主性的民間社會已成為我們社會最佳的資產！
本文於2009/7/19發表於立報看守台灣專欄
2009年6月11日 星期四
請保障人民的財產權
（發表於立法院第7屆第3會期經濟委員會「產業創新條例草案」公聽會）
「產業創新條例草案」乃是延續過往的「獎勵投資條例」及接替它的「促進產業升級條例」。「獎勵投資條例」制定於1960年，是台灣經濟轉向的重要法案，雖然它促成了台灣經濟的快速成長，但是那時的政治氛圍是屬戒嚴時期，國家的權力相當的高漲；相對地，人民的權利嚴重限縮，財產權也未獲充分的保障，縱然憲法中有相關保障財產權的條款。這個條例歷經了台灣政治的重大轉型，例如，戒嚴令在1987年解除、國會也隨之全面改選、總統也直接民選等，台灣似乎逐漸步入了民主政治的年代，但是，這個條例的結構並未有重大的改變，國家依舊擁有龐大的力量，人民的財產權仍然是沒有獲得充分的保障。
產業園區的設置，其重要的關鍵乃是土地從何而來？過去的經驗顯示，大抵都是徵收私有土地。土地徵收是剝奪私人的財產權，在民主國家裡，它的發動及進行必須非常慎重，應該要有嚴謹的法律規範，而且最重要的，一定要有公共利益作為前提。必須特別注意的，這個公共利益的定義及其內涵，並非是由政府、或是專家單方面可以予以界定，而是要開放給民眾參與，彼此透過誠心的對話及溝通，來建立起公共利益的共識。
另外，在民主國家裡，基於對於私人財產權的尊重，都儘可能不要動用徵收權；也就是說，土地徵收絕非是公共事業用地取得的優先手段，更非是唯一的手段，換言之，它應該是最後的手段。但是，長久以來，我國各級政府部門對於公共建設用地之取得，習慣於輕易採用徵收手段為之，因此土地徵收之件數為數甚多，這使得因土地徵收所引發的爭議及抗爭也是層出不窮。
底下表格是我國2001-2005土地徵收件數，這個數字並不包括區段徵收及殘餘地一併徵收的件數。如果與日本相比較，於1995-1999年間，其權利取得裁決（相當於台灣之土地徵收核准）件數，分別為111、128、80、145、124。陳立夫教授指出，「就此數值以觀，將顯見我國土地徵收件數之多。」（陳立夫，2007a：354）
年度 土地徵收核准案件
件數 土地筆數 面積(ha)
2001 951 23,626 1,307.185867
2002 754 15,203 769.169281
2003 693 18,625 1,000.123166
2004 649 15,768 652.407754
2005 651 16,494 1,016.531230
資料來源：陳立夫，2007a：353-354。
在台灣過往的土地徵收中，「獎勵投資條例」或是「促進產業升級條例」都是扮演著重要的角色，因為由經濟部工業局所主導開發的工業區大抵都是依據這二個條例來辦理土地徵收業務。而這個工業區開發體系，也成為我國工業區用地供給的重要來源，根據工業局前幾年的資料顯示，編定工業區的面積為36897.02公頃。
敝人欲提醒 大院委員及各位先進，這個土地徵收法律條文及其結構是繼續被保留下來，沒有重大的變動，其分別呈現於條例草案的第33條及第41條。第33條第1項：
各中央目的事業主管機關、直轄市、縣（市）主管機關、公民營事業或興辦產業人得勘選面積達一定規模之土地，擬具可行性規劃報告，並依都市計畫法或區域計畫法、環境影響評估法及其他相關法規提具書件，經各該法規主管機關核准後，由各中央目的事業主管機關核定產業園區之設置。
第41條第1項：
各中央目的事業主管機關或直轄市、縣（市）主管機關為開發產業園區需用私有土地時，得徵收之。
敝人以為本條例草案有關於土地徵收的規定，仍然是延續著過去威權時代的形式與內涵，它不僅過於簡略，並不吻合民主政治時代對於財產權應有的保障，這將使得人民的財產權繼續受到剝奪，敝人憂慮，民間社會的抗爭恐也將會繼續衍生。
這樣的規定是否吻合前述公共利益要件是頗有問題的。土地徵收雖有土地徵收條例作為依據，但是，必須特別注意的是，在土地徵收條例並沒有建立衡量公共利益的機制，而是必須倚賴於其他法定的土地利用計畫來予以擔保，如都市計畫即是，陳立夫教授指出（2007b：278）：
是以，為達成都市計畫目標，所採行之方法、手段，可謂係謀求增進公共利益。準此，因舉辦都市計畫事業所為之土地徵收，係以都市計畫內容為藍圖，以之實現都市計畫之目標；於是，理論上本得認為係以都市計畫作為土地徵收所需公共利益之擔保，而於為土地徵收處分時不再另行審查、考量所興辦之事業是否具有公共利益。
然而，這是在都市計畫範圍內所為之徵收，但是在非都市土地部份則是依據區域計畫法進行土地使用分區的管制，並沒有法定的土地使用計畫可為擔保，而第33條第1項的「可行性規劃報告」並不能等同或類比為都市計畫及法定土地使用計畫，因此，這產生了一個非常嚴重的問題，那就是未來依據「產業創新條例」所為之土地徵收，並沒有一個衡量公共利益的機制，這將造成私人財產權遭受了嚴重的侵害與剝奪，恐與憲法保障私人財產權之規定有違。
另外，我國環境影響評估與土地徵收機制皆有球員兼裁判、主管機關利益未迴避恐的不當設計，這由苗栗縣後龍科技園區之開發可見一斑，敝人前些時日寫一拙文，一併附於本文之末，也請 大院委員及各位先進一併參考（附錄：「政府鴨霸，公民不服從！」發表於自由時報2009/06/05）。
再者，在缺乏國土整體規劃的情況下，這個條例的通過將會侵奪多少的農地？這也是讓人相當憂心的，尤其是當台灣的糧食自給率僅為30.6%的情況下，政府可能必須慎重考量這個問題。
最後，再提一點，條例草案第69條規定，「興辦工業人因擴展工業或設置污染防治設備，需使用毗連之非都市土地時，其擴展計畫及用地面積，應經直轄市、縣（市）主管機關核定後發給工業用地證明書，辦理使用地變更編定。」此項規定過去已經引起相當大之爭議，也破壞土地使用分區管制的完整性，敝人建議應予刪除，回歸制度化途徑辦理。
參考文獻：
陳立夫，2007a，〈我國土地徵收制度相關爭議問題之探討—以近年行政法院裁判為中心素材〉，收錄於社團法人台灣行政法學會主編，《國家賠償與徵收補償/公共任務與行政組織》，台北：元照出版有限公司，頁349-393。
陳立夫，2007b，〈土地徵收‧都市計畫與徵收前之協議程序探討—簡評最高行政法院九六年判字第一四四二號判決〉，《台灣法學》，11月號，頁273-282。
附錄：
政府鴨霸，公民不服從！（發表於自由時報2009/06/05）
在苗栗縣政府強力主導下，後龍科技園區開發案似乎是勢在必行。農委會日前已正式回函內政部區委會，表示「本案本會尊重縣農業主管機關之評估及審查意見」，而縣府的意見乃是「同意申請變更使用」。此外，縣府雖然依照環保署環評委員會之審查意見，在地方密集召開了五場說明會，但在專案小組已做出「有條件通過審查」初步結論後，是否能夠翻案，也讓人不敢樂觀。
另一方面，社區民眾則是強烈的反對，因為他們的土地即將被徵收，不僅財產權受到剝奪，生活方式也將會根本的改變。但是他們的焦慮及憤怒卻僅能在說明會現場表達，換回來的是縣府官員一句「帶回去研究」的答覆。遺憾的是，我們的決策機制並沒有為弱勢民眾保留任何的位置，更荒唐的是，法律制度竟然都是站在有權力者那一方！
例如，我國的說明會或公聽會是由開發單位及需用土地人自己來辦理，如環評法第八條：「開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」土地徵收條例第十條：「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。」本案苗栗縣政府本身就是開發單位及需用土地人，試問，開發單位自己要開發工業區，有可能公正的舉辦說明會？苗栗縣政府本身就欲徵收私人土地，有可能具同理心來聆聽土地所有權人拒絕土地被徵收的訴求？
除了球員兼裁判、利益未迴避的不當設計外，更嚴重的是公共政策制定時所需的公共利益要件，其詮釋權竟然也全由開發單位及需用土地人所掌控。若以環評為例，不論是說明書或評估書，竟然皆由欲開發工業區的苗栗縣政府自己提出，試問，它有可能作出一本結論為「對環境嚴重影響、不應開發」的說明書嗎？土地徵收制度也不遑多讓，從徵收計畫書之提出，迄內政部作成徵收處分的過程中，並無任何公益、私益衡量的機制，也就是說，苗栗縣政府認定什麼是公共利益，那就是公共利益！多麼可怕的制度啊！
由於財政困窘，近年來中央政府不斷地將權力釋出，委由地方政府及私人企業來承接，惟由於公民參與決策機制仍未法制化，使得各縣市的發展是由地方行政部門、地方派系及財團所建構起來的霸權聯盟所壟斷，民眾的利益大抵仍被棄之一旁。其實，公共利益是必須經由公平公開的論述過程，透過彼此尊重及誠心的溝通來獲取的。然而，現今的狀況是，制度並沒有為公民社會提供出路，權力擁有者又強力壓制民眾的聲音，這怎不讓人擔憂及忿忿不平呢？
「產業創新條例草案」乃是延續過往的「獎勵投資條例」及接替它的「促進產業升級條例」。「獎勵投資條例」制定於1960年，是台灣經濟轉向的重要法案，雖然它促成了台灣經濟的快速成長，但是那時的政治氛圍是屬戒嚴時期，國家的權力相當的高漲；相對地，人民的權利嚴重限縮，財產權也未獲充分的保障，縱然憲法中有相關保障財產權的條款。這個條例歷經了台灣政治的重大轉型，例如，戒嚴令在1987年解除、國會也隨之全面改選、總統也直接民選等，台灣似乎逐漸步入了民主政治的年代，但是，這個條例的結構並未有重大的改變，國家依舊擁有龐大的力量，人民的財產權仍然是沒有獲得充分的保障。
產業園區的設置，其重要的關鍵乃是土地從何而來？過去的經驗顯示，大抵都是徵收私有土地。土地徵收是剝奪私人的財產權，在民主國家裡，它的發動及進行必須非常慎重，應該要有嚴謹的法律規範，而且最重要的，一定要有公共利益作為前提。必須特別注意的，這個公共利益的定義及其內涵，並非是由政府、或是專家單方面可以予以界定，而是要開放給民眾參與，彼此透過誠心的對話及溝通，來建立起公共利益的共識。
另外，在民主國家裡，基於對於私人財產權的尊重，都儘可能不要動用徵收權；也就是說，土地徵收絕非是公共事業用地取得的優先手段，更非是唯一的手段，換言之，它應該是最後的手段。但是，長久以來，我國各級政府部門對於公共建設用地之取得，習慣於輕易採用徵收手段為之，因此土地徵收之件數為數甚多，這使得因土地徵收所引發的爭議及抗爭也是層出不窮。
底下表格是我國2001-2005土地徵收件數，這個數字並不包括區段徵收及殘餘地一併徵收的件數。如果與日本相比較，於1995-1999年間，其權利取得裁決（相當於台灣之土地徵收核准）件數，分別為111、128、80、145、124。陳立夫教授指出，「就此數值以觀，將顯見我國土地徵收件數之多。」（陳立夫，2007a：354）
年度 土地徵收核准案件
件數 土地筆數 面積(ha)
2001 951 23,626 1,307.185867
2002 754 15,203 769.169281
2003 693 18,625 1,000.123166
2004 649 15,768 652.407754
2005 651 16,494 1,016.531230
資料來源：陳立夫，2007a：353-354。
在台灣過往的土地徵收中，「獎勵投資條例」或是「促進產業升級條例」都是扮演著重要的角色，因為由經濟部工業局所主導開發的工業區大抵都是依據這二個條例來辦理土地徵收業務。而這個工業區開發體系，也成為我國工業區用地供給的重要來源，根據工業局前幾年的資料顯示，編定工業區的面積為36897.02公頃。
敝人欲提醒 大院委員及各位先進，這個土地徵收法律條文及其結構是繼續被保留下來，沒有重大的變動，其分別呈現於條例草案的第33條及第41條。第33條第1項：
各中央目的事業主管機關、直轄市、縣（市）主管機關、公民營事業或興辦產業人得勘選面積達一定規模之土地，擬具可行性規劃報告，並依都市計畫法或區域計畫法、環境影響評估法及其他相關法規提具書件，經各該法規主管機關核准後，由各中央目的事業主管機關核定產業園區之設置。
第41條第1項：
各中央目的事業主管機關或直轄市、縣（市）主管機關為開發產業園區需用私有土地時，得徵收之。
敝人以為本條例草案有關於土地徵收的規定，仍然是延續著過去威權時代的形式與內涵，它不僅過於簡略，並不吻合民主政治時代對於財產權應有的保障，這將使得人民的財產權繼續受到剝奪，敝人憂慮，民間社會的抗爭恐也將會繼續衍生。
這樣的規定是否吻合前述公共利益要件是頗有問題的。土地徵收雖有土地徵收條例作為依據，但是，必須特別注意的是，在土地徵收條例並沒有建立衡量公共利益的機制，而是必須倚賴於其他法定的土地利用計畫來予以擔保，如都市計畫即是，陳立夫教授指出（2007b：278）：
是以，為達成都市計畫目標，所採行之方法、手段，可謂係謀求增進公共利益。準此，因舉辦都市計畫事業所為之土地徵收，係以都市計畫內容為藍圖，以之實現都市計畫之目標；於是，理論上本得認為係以都市計畫作為土地徵收所需公共利益之擔保，而於為土地徵收處分時不再另行審查、考量所興辦之事業是否具有公共利益。
然而，這是在都市計畫範圍內所為之徵收，但是在非都市土地部份則是依據區域計畫法進行土地使用分區的管制，並沒有法定的土地使用計畫可為擔保，而第33條第1項的「可行性規劃報告」並不能等同或類比為都市計畫及法定土地使用計畫，因此，這產生了一個非常嚴重的問題，那就是未來依據「產業創新條例」所為之土地徵收，並沒有一個衡量公共利益的機制，這將造成私人財產權遭受了嚴重的侵害與剝奪，恐與憲法保障私人財產權之規定有違。
另外，我國環境影響評估與土地徵收機制皆有球員兼裁判、主管機關利益未迴避恐的不當設計，這由苗栗縣後龍科技園區之開發可見一斑，敝人前些時日寫一拙文，一併附於本文之末，也請 大院委員及各位先進一併參考（附錄：「政府鴨霸，公民不服從！」發表於自由時報2009/06/05）。
再者，在缺乏國土整體規劃的情況下，這個條例的通過將會侵奪多少的農地？這也是讓人相當憂心的，尤其是當台灣的糧食自給率僅為30.6%的情況下，政府可能必須慎重考量這個問題。
最後，再提一點，條例草案第69條規定，「興辦工業人因擴展工業或設置污染防治設備，需使用毗連之非都市土地時，其擴展計畫及用地面積，應經直轄市、縣（市）主管機關核定後發給工業用地證明書，辦理使用地變更編定。」此項規定過去已經引起相當大之爭議，也破壞土地使用分區管制的完整性，敝人建議應予刪除，回歸制度化途徑辦理。
參考文獻：
陳立夫，2007a，〈我國土地徵收制度相關爭議問題之探討—以近年行政法院裁判為中心素材〉，收錄於社團法人台灣行政法學會主編，《國家賠償與徵收補償/公共任務與行政組織》，台北：元照出版有限公司，頁349-393。
陳立夫，2007b，〈土地徵收‧都市計畫與徵收前之協議程序探討—簡評最高行政法院九六年判字第一四四二號判決〉，《台灣法學》，11月號，頁273-282。
附錄：
政府鴨霸，公民不服從！（發表於自由時報2009/06/05）
在苗栗縣政府強力主導下，後龍科技園區開發案似乎是勢在必行。農委會日前已正式回函內政部區委會，表示「本案本會尊重縣農業主管機關之評估及審查意見」，而縣府的意見乃是「同意申請變更使用」。此外，縣府雖然依照環保署環評委員會之審查意見，在地方密集召開了五場說明會，但在專案小組已做出「有條件通過審查」初步結論後，是否能夠翻案，也讓人不敢樂觀。
另一方面，社區民眾則是強烈的反對，因為他們的土地即將被徵收，不僅財產權受到剝奪，生活方式也將會根本的改變。但是他們的焦慮及憤怒卻僅能在說明會現場表達，換回來的是縣府官員一句「帶回去研究」的答覆。遺憾的是，我們的決策機制並沒有為弱勢民眾保留任何的位置，更荒唐的是，法律制度竟然都是站在有權力者那一方！
例如，我國的說明會或公聽會是由開發單位及需用土地人自己來辦理，如環評法第八條：「開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」土地徵收條例第十條：「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。」本案苗栗縣政府本身就是開發單位及需用土地人，試問，開發單位自己要開發工業區，有可能公正的舉辦說明會？苗栗縣政府本身就欲徵收私人土地，有可能具同理心來聆聽土地所有權人拒絕土地被徵收的訴求？
除了球員兼裁判、利益未迴避的不當設計外，更嚴重的是公共政策制定時所需的公共利益要件，其詮釋權竟然也全由開發單位及需用土地人所掌控。若以環評為例，不論是說明書或評估書，竟然皆由欲開發工業區的苗栗縣政府自己提出，試問，它有可能作出一本結論為「對環境嚴重影響、不應開發」的說明書嗎？土地徵收制度也不遑多讓，從徵收計畫書之提出，迄內政部作成徵收處分的過程中，並無任何公益、私益衡量的機制，也就是說，苗栗縣政府認定什麼是公共利益，那就是公共利益！多麼可怕的制度啊！
由於財政困窘，近年來中央政府不斷地將權力釋出，委由地方政府及私人企業來承接，惟由於公民參與決策機制仍未法制化，使得各縣市的發展是由地方行政部門、地方派系及財團所建構起來的霸權聯盟所壟斷，民眾的利益大抵仍被棄之一旁。其實，公共利益是必須經由公平公開的論述過程，透過彼此尊重及誠心的溝通來獲取的。然而，現今的狀況是，制度並沒有為公民社會提供出路，權力擁有者又強力壓制民眾的聲音，這怎不讓人擔憂及忿忿不平呢？
2009年6月7日 星期日
土改小地主煎熬一甲子
（原建議標題為：請政府終結一甲子的苦難）
六月七日，對於許多農地出租人及其後代而言，是個痛苦、難忘的日子。因為當年一場雷厲風行的土改運動，竟讓他們的土地被迫「出租」了六十年，至今仍然無法收回。
一九五一年六月七日，總統令制定公布了《耕地三七五減租條例》，但是在一九四九年四月，當時的台灣省政府即公布施行了《台灣省私有耕地租用辦法》，並由那一年的第一期農作物收割時（約五、六月）開始辦理，因此這個政策實施至今，至少已經有一個甲子了。
在當時，政策完全站在佃農那邊，主觀上認為佃農是社會的弱勢須扶持；相對地，農地出租人則全部被視之為「地主」，是萬惡不赦的剝削階級，必須予以制裁、甚至剷除，而沿革已久的租佃制度則是應該將其消滅。但是，所謂「地主」其實是有其特別意涵的，農地所有人或出租人並非即是地主。簡單的說，所謂的地主必須具備許多的要件，其第一個要件就是必須擁有大面積的土地，而且家庭是非常的富有。但是台灣有多少農地所有人是夠資格被稱之為地主呢？筆者嘗試以國民政府過去在中國的農戶分類及擁有土地面積為標準，以此來比對日治時代台灣三次的土地調查及一九五二年的地籍總歸戶資料。
例如，一九二八年中央土地委員會所發表的土地調查資料，所謂農戶分為：貧農、中農、富農、小中地主、及大地主五大類別，經過換算，至少必須擁有三點一七甲的土地才夠資格被稱之為「小地主」；據調查，台灣當時符合此標準的比例約僅為所有農戶的六點七七％。
另外，行政院農村復興委員會於一九三三年在浙江省進行調查，那次調查將農戶分為：收租地主、經營地主、富農、中農、貧農、及雇農等六類。若由面積來予以評斷，那麼必須要擁有五點二八甲的土地才夠資格被稱為地主；相對的，台灣農戶符合的比例則是更低，僅為二點八八％。若再舉一九四一年主計處統計局發表的統計為例，約需擁有十九甲土地才夠資格被稱為地主，台灣當時卻約僅有○點九％的農戶符合這個資格；另經該局於中國十一省八十九縣的調查與統計，地主戶數共僅為一五四五戶而已。
經由這三項統計數據類比，皆表示當時大多數台灣農戶，其擁有的土地面積都是低於中國大陸地主所擁有的耕地規模，這也就是說，倘以國民政府於統治中國大陸時期的標準來衡量，台灣絕大多數的農戶皆是不夠資格被稱為地主的。
遺憾的是，上述農戶分類及其內涵並沒有被運用於台灣。國民政府來台後，卻只是依據租佃關係來予以分類，因此農戶被簡化為：地主、自耕農、及佃農等三類。這樣的分類造成一個相當嚴重的後果，即地主的定義被大幅度擴張了，許多農民僅因為把土地出租，竟然就搖身一變，成為了地主，其命運因此也大為不同，許多人陷入了悲慘的人生，所出租的土地竟然至今都無法收回。根據內政部地政司資料，截至二○○八年底止，耕地三七五租約尚有三八五八六件，佃農四六七二四戶，地主約五四四七九戶，面積為一六四二一公頃，每一地主戶平均出租面積約僅為○點三甲，面積實在是相當的狹小。
過往土改的錯誤必須趕快更正，不應再拖延，而且政府必須承擔最大的責任。在立法院上個會期，行政院曾嘗試要進行部分修法，但在承租人阻力之下，後來是自行予以撤回。期待政府處理此事要拿出道德勇氣及魄力，不應再採取「拖」字訣。尤其是政府現今政策已經翻轉，大力推動租佃制度，如「小地主大佃農」及「回歸田園」租地方案，又何忍讓這些原本就不是大地主的農地出租人繼續承擔一甲子的苦難？
（作者為政治大學地政學系教授、澄社社員）
本文2009/06/07發表於中國時報
六月七日，對於許多農地出租人及其後代而言，是個痛苦、難忘的日子。因為當年一場雷厲風行的土改運動，竟讓他們的土地被迫「出租」了六十年，至今仍然無法收回。
一九五一年六月七日，總統令制定公布了《耕地三七五減租條例》，但是在一九四九年四月，當時的台灣省政府即公布施行了《台灣省私有耕地租用辦法》，並由那一年的第一期農作物收割時（約五、六月）開始辦理，因此這個政策實施至今，至少已經有一個甲子了。
在當時，政策完全站在佃農那邊，主觀上認為佃農是社會的弱勢須扶持；相對地，農地出租人則全部被視之為「地主」，是萬惡不赦的剝削階級，必須予以制裁、甚至剷除，而沿革已久的租佃制度則是應該將其消滅。但是，所謂「地主」其實是有其特別意涵的，農地所有人或出租人並非即是地主。簡單的說，所謂的地主必須具備許多的要件，其第一個要件就是必須擁有大面積的土地，而且家庭是非常的富有。但是台灣有多少農地所有人是夠資格被稱之為地主呢？筆者嘗試以國民政府過去在中國的農戶分類及擁有土地面積為標準，以此來比對日治時代台灣三次的土地調查及一九五二年的地籍總歸戶資料。
例如，一九二八年中央土地委員會所發表的土地調查資料，所謂農戶分為：貧農、中農、富農、小中地主、及大地主五大類別，經過換算，至少必須擁有三點一七甲的土地才夠資格被稱之為「小地主」；據調查，台灣當時符合此標準的比例約僅為所有農戶的六點七七％。
另外，行政院農村復興委員會於一九三三年在浙江省進行調查，那次調查將農戶分為：收租地主、經營地主、富農、中農、貧農、及雇農等六類。若由面積來予以評斷，那麼必須要擁有五點二八甲的土地才夠資格被稱為地主；相對的，台灣農戶符合的比例則是更低，僅為二點八八％。若再舉一九四一年主計處統計局發表的統計為例，約需擁有十九甲土地才夠資格被稱為地主，台灣當時卻約僅有○點九％的農戶符合這個資格；另經該局於中國十一省八十九縣的調查與統計，地主戶數共僅為一五四五戶而已。
經由這三項統計數據類比，皆表示當時大多數台灣農戶，其擁有的土地面積都是低於中國大陸地主所擁有的耕地規模，這也就是說，倘以國民政府於統治中國大陸時期的標準來衡量，台灣絕大多數的農戶皆是不夠資格被稱為地主的。
遺憾的是，上述農戶分類及其內涵並沒有被運用於台灣。國民政府來台後，卻只是依據租佃關係來予以分類，因此農戶被簡化為：地主、自耕農、及佃農等三類。這樣的分類造成一個相當嚴重的後果，即地主的定義被大幅度擴張了，許多農民僅因為把土地出租，竟然就搖身一變，成為了地主，其命運因此也大為不同，許多人陷入了悲慘的人生，所出租的土地竟然至今都無法收回。根據內政部地政司資料，截至二○○八年底止，耕地三七五租約尚有三八五八六件，佃農四六七二四戶，地主約五四四七九戶，面積為一六四二一公頃，每一地主戶平均出租面積約僅為○點三甲，面積實在是相當的狹小。
過往土改的錯誤必須趕快更正，不應再拖延，而且政府必須承擔最大的責任。在立法院上個會期，行政院曾嘗試要進行部分修法，但在承租人阻力之下，後來是自行予以撤回。期待政府處理此事要拿出道德勇氣及魄力，不應再採取「拖」字訣。尤其是政府現今政策已經翻轉，大力推動租佃制度，如「小地主大佃農」及「回歸田園」租地方案，又何忍讓這些原本就不是大地主的農地出租人繼續承擔一甲子的苦難？
（作者為政治大學地政學系教授、澄社社員）
本文2009/06/07發表於中國時報
2009年6月5日 星期五
《澄社評論》政府鴨霸 公民不服從（刪減版）
《澄社評論》政府鴨霸 公民不服從
◎ 徐世榮
在苗栗縣政府強力主導下，後龍科技園區開發案似乎是勢在必行。農委會日前已正式回函內政部區委會，表示「本案本會尊重縣農業主管機關之評估及審查意見」，而縣府的意見為「同意申請變更使用」。此外，縣府雖然依照環保署環評委員會之審查意見，在地方密集召開了五場說明會，但在專案小組已做出「有條件通過審查」初步結論後，是否能夠翻案，也讓人不敢樂觀。
另一方面，社區民眾則是強烈的反對，因為他們的土地即將被徵收，不僅財產權受到剝奪，生活方式也將會根本的改變。但是他們的焦慮及憤怒卻僅能在說明會現場表達，換回來的是縣府官員一句「帶回去研究」的答覆。遺憾的是，我們的決策機制並沒有為弱勢民眾保留任何的位置，更荒唐的是，法律制度竟然都是站在有權力者那一方！
例如，我國的說明會或公聽會是由開發單位及需用土地人自己來辦理，本案苗栗縣政府本身就是開發單位及需用土地人，試問，開發單位自己要開發工業區，有可能公正的舉辦說明會？苗栗縣政府本身就欲徵收私人土地，有可能具同理心來聆聽土地所有權人拒絕土地被徵收的訴求？
若以環評為例，不論是說明書或評估書，竟然皆由欲開發工業區的苗栗縣政府自己提出，試問，它有可能作出一本結論為「對環境嚴重影響、不應開發」的說明書嗎？土地徵收制度也不遑多讓，從徵收計畫書之提出，迄內政部作成徵收處分的過程中，並無任何公益、私益衡量的機制，也就是說，苗栗縣政府認定什麼是公共利益，那就是公共利益！多麼可怕的制度啊！
由於財政困窘及政治目的，近年來中央政府不斷地將權力釋出，委由地方政府及私人企業來承接，惟由於公民參與決策機制仍未法制化，使得各縣市的發展是由地方行政部門、地方派系及財團所建構起來的霸權聯盟所壟斷，民眾的利益大抵仍被棄之一旁。其實，公共利益是必須經由公平公開的論述過程，透過彼此尊重及誠心的溝通來獲取的。
然而，現今的狀況是，制度並沒有為公民社會提供出路，權力擁有者又強力壓制民眾的聲音，這怎不讓人擔憂及忿忿不平呢？
本文2009/06/05發表於自由時報。
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◎ 徐世榮
在苗栗縣政府強力主導下，後龍科技園區開發案似乎是勢在必行。農委會日前已正式回函內政部區委會，表示「本案本會尊重縣農業主管機關之評估及審查意見」，而縣府的意見為「同意申請變更使用」。此外，縣府雖然依照環保署環評委員會之審查意見，在地方密集召開了五場說明會，但在專案小組已做出「有條件通過審查」初步結論後，是否能夠翻案，也讓人不敢樂觀。
另一方面，社區民眾則是強烈的反對，因為他們的土地即將被徵收，不僅財產權受到剝奪，生活方式也將會根本的改變。但是他們的焦慮及憤怒卻僅能在說明會現場表達，換回來的是縣府官員一句「帶回去研究」的答覆。遺憾的是，我們的決策機制並沒有為弱勢民眾保留任何的位置，更荒唐的是，法律制度竟然都是站在有權力者那一方！
例如，我國的說明會或公聽會是由開發單位及需用土地人自己來辦理，本案苗栗縣政府本身就是開發單位及需用土地人，試問，開發單位自己要開發工業區，有可能公正的舉辦說明會？苗栗縣政府本身就欲徵收私人土地，有可能具同理心來聆聽土地所有權人拒絕土地被徵收的訴求？
若以環評為例，不論是說明書或評估書，竟然皆由欲開發工業區的苗栗縣政府自己提出，試問，它有可能作出一本結論為「對環境嚴重影響、不應開發」的說明書嗎？土地徵收制度也不遑多讓，從徵收計畫書之提出，迄內政部作成徵收處分的過程中，並無任何公益、私益衡量的機制，也就是說，苗栗縣政府認定什麼是公共利益，那就是公共利益！多麼可怕的制度啊！
由於財政困窘及政治目的，近年來中央政府不斷地將權力釋出，委由地方政府及私人企業來承接，惟由於公民參與決策機制仍未法制化，使得各縣市的發展是由地方行政部門、地方派系及財團所建構起來的霸權聯盟所壟斷，民眾的利益大抵仍被棄之一旁。其實，公共利益是必須經由公平公開的論述過程，透過彼此尊重及誠心的溝通來獲取的。
然而，現今的狀況是，制度並沒有為公民社會提供出路，權力擁有者又強力壓制民眾的聲音，這怎不讓人擔憂及忿忿不平呢？
本文2009/06/05發表於自由時報。
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《澄社評論》政府鴨霸，公民不服從！(全文版)
政府鴨霸，公民不服從！（全文版）
徐世榮
在苗栗縣政府強力主導下，後龍科技園區開發案似乎是勢在必行。農委會日前已正式回函內政部區委會，表示「本案本會尊重縣農業主管機關之評估及審查意見」，而縣府的意見為「同意申請變更使用」。此外，縣府雖然依照環保署環評委員會之審查意見，在地方密集召開了五場說明會，但在專案小組已做出「有條件通過審查」初步結論後，是否能夠翻案，也讓人不敢樂觀。
另一方面，社區民眾則是強烈的反對，因為他們的土地即將被徵收，不僅財產權受到剝奪，生活方式也將會根本的改變。但是他們的焦慮及憤怒卻僅能在說明會現場表達，換回來的是縣府官員一句「帶回去研究」的答覆。遺憾的是，我們的決策機制並沒有為弱勢民眾保留任何的位置，更荒唐的是，法律制度竟然都是站在有權力者那一方！
例如，我國的說明會或公聽會是由開發單位及需用土地人自己來辦理，如環評法第八條：「開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」土地徵收條例第十條：「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。」本案苗栗縣政府本身就是開發單位及需用土地人，試問，開發單位自己要開發工業區，有可能公正的舉辦說明會？苗栗縣政府本身就欲徵收私人土地，有可能具同理心來聆聽土地所有權人拒絕土地被徵收的訴求？
除了球員兼裁判、利益未迴避的不當設計外，更嚴重的是公共政策制定時所需的公共利益要件，其詮釋權竟然也全由開發單位及需用土地人所掌控。若以環評為例，不論是說明書或評估書，竟然皆由欲開發工業區的苗栗縣政府自己提出，試問，它有可能作出一本結論為「對環境嚴重影響、不應開發」的說明書嗎？土地徵收制度也不遑多讓，從徵收計畫書之提出，迄內政部作成徵收處分的過程中，並無任何公益、私益衡量的機制，也就是說，苗栗縣政府認定什麼是公共利益，那就是公共利益！多麼可怕的制度啊！
由於財政困窘及政治目的，近年來中央政府不斷地將權力釋出，委由地方政府及私人企業來承接，惟由於公民參與決策機制仍未法制化，使得各縣市的發展是由地方行政部門、地方派系及財團所建構起來的霸權聯盟所壟斷，民眾的利益大抵仍被棄之一旁。其實，公共利益是必須經由公平公開的論述過程，透過彼此尊重及誠心的溝通來獲取的。然而，現今的狀況是，制度並沒有為公民社會提供出路，權力擁有者又強力壓制民眾的聲音，這怎不讓人擔憂及忿忿不平呢？（作者為政治大學地政學系教授）
徐世榮
在苗栗縣政府強力主導下，後龍科技園區開發案似乎是勢在必行。農委會日前已正式回函內政部區委會，表示「本案本會尊重縣農業主管機關之評估及審查意見」，而縣府的意見為「同意申請變更使用」。此外，縣府雖然依照環保署環評委員會之審查意見，在地方密集召開了五場說明會，但在專案小組已做出「有條件通過審查」初步結論後，是否能夠翻案，也讓人不敢樂觀。
另一方面，社區民眾則是強烈的反對，因為他們的土地即將被徵收，不僅財產權受到剝奪，生活方式也將會根本的改變。但是他們的焦慮及憤怒卻僅能在說明會現場表達，換回來的是縣府官員一句「帶回去研究」的答覆。遺憾的是，我們的決策機制並沒有為弱勢民眾保留任何的位置，更荒唐的是，法律制度竟然都是站在有權力者那一方！
例如，我國的說明會或公聽會是由開發單位及需用土地人自己來辦理，如環評法第八條：「開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」土地徵收條例第十條：「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。」本案苗栗縣政府本身就是開發單位及需用土地人，試問，開發單位自己要開發工業區，有可能公正的舉辦說明會？苗栗縣政府本身就欲徵收私人土地，有可能具同理心來聆聽土地所有權人拒絕土地被徵收的訴求？
除了球員兼裁判、利益未迴避的不當設計外，更嚴重的是公共政策制定時所需的公共利益要件，其詮釋權竟然也全由開發單位及需用土地人所掌控。若以環評為例，不論是說明書或評估書，竟然皆由欲開發工業區的苗栗縣政府自己提出，試問，它有可能作出一本結論為「對環境嚴重影響、不應開發」的說明書嗎？土地徵收制度也不遑多讓，從徵收計畫書之提出，迄內政部作成徵收處分的過程中，並無任何公益、私益衡量的機制，也就是說，苗栗縣政府認定什麼是公共利益，那就是公共利益！多麼可怕的制度啊！
由於財政困窘及政治目的，近年來中央政府不斷地將權力釋出，委由地方政府及私人企業來承接，惟由於公民參與決策機制仍未法制化，使得各縣市的發展是由地方行政部門、地方派系及財團所建構起來的霸權聯盟所壟斷，民眾的利益大抵仍被棄之一旁。其實，公共利益是必須經由公平公開的論述過程，透過彼此尊重及誠心的溝通來獲取的。然而，現今的狀況是，制度並沒有為公民社會提供出路，權力擁有者又強力壓制民眾的聲音，這怎不讓人擔憂及忿忿不平呢？（作者為政治大學地政學系教授）
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