誤入歧途的區段徵收

A7合宜住宅正式開賣，大批民眾前往登記，惟同一時段，自救會會長卻在立法委員陪同下召開記者會，控訴政府剝奪家園。A7開發案兼採區段徵收及罕見的預標售，引發社會龐大爭議，針對後者，內政部在監察院提案糾正後，終於承認依法無據，表示「未完成修法前，本部將另案函請各縣市政府暫緩實施，避免引發爭議。」至於區段徵收則是堅持採用，這是因為政府財政窘困，企圖以被徵收戶之土地開發利益來挹注建設所需之經費。

區段徵收其實是個老舊制度，它於19世紀後半頁施行於歐洲，至20世紀已被拋棄，但諷刺的是，21世紀的台灣卻大為盛行。習自歐洲，國民政府於民國19年制定《土地法》時將其納入，惟在中國統治時期皆未採用。

何謂區段徵收？翻遍土地法規，僅於《土地法》第212條第2項有如下定義，「謂於一定區域內之土地，應重新分宗整理，而為全區土地之徵收。」然這個定義相當粗糙，民國75年《平均地權條例》修訂時，另將其詮釋為「本質雖仍為政府以公權力強制取得土地之徵收性質，但事實上，已演變為另一種形式之『強制性合作開發事業』。」政府從此將區段徵收定位為「合作開發」，但事實上，土地所有權人是被迫參加，沒有拒絕的權利。

民國79年行政院欲擴大實施區段徵收，訂頒「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發。」在這之後並制訂或修正許多法規，相繼納入區段徵收，這使它大肆被採用。

政府認為土地開發之後，原本低地價農地變更為高地價建地，原土地所有權人是得利者，基於「土地使用變更回饋」原則，原土地所有權人必須有所回饋，其主要的做法就是「捐地」。這使原土地所有權人只能領回一部分抵價地，其餘大部分土地全歸政府所有。這套制度看似合理，其實隱藏許多嚴重問題。

土地情感豈能論價

第一、區段徵收雖與一般徵收有異，但它本質上仍屬於土地徵收之一種，是對人民財產權及生存權的剝奪，將其解釋為「合作開發」，以此規避徵收必備要件，明顯與《憲法》第15條、司法院大法官會議解釋及最高行政法院判決不符。

區段徵收仍應嚴格遵守土地徵收必備要件，如公益性、必要性、比例性、最後手段及完全補償等。以A7案為例，當合宜住宅僅需10公頃，為何徵收236公頃？必要性何在呢？

第二、倘將區段徵收定位為「合作開發」，那麼雙方應是公平的，政府在開發前須獲原土地所有權人同意，而非強迫他們一定要參加；或者，這樣的「合作開發」須由原土地所有權人發動，由他們提出開發及回饋計劃，政府僅擁有審核權，而絕不是越俎代庖。

例如，目前針對老舊工業區的變更使用，政府特別訂定了《都市計畫工業區檢討變更審議規範》，是由民間主動提出，雙方由此簽訂協議，並非政府強迫變更。那為何在農業區就會有如此大的差異？這明顯是歧視農民及欺負社會弱勢。

人們對於土地有濃厚的依戀，土地價值絕非用地價的提高就可取代。政府為了籌措財源，強迫被徵收戶加入區段徵收「合作開發」事業，是極為偏頗的做法，這嚴重侵害了他們的人權及財產權，此舉也是劫貧濟富，違背社會公義。

發表於《蘋果日報》，2013/04/27，A22。

別讓「徵收土地」淪為開發之手段

近年來政府所推動的國家重大建設大抵是採取區段徵收制度，如機場捷運A7站區開發、桃園航空城、淡海新市鎮第二期開發等，而且徵收面積是愈來愈驚人。可是對大眾來說，影響到底有多大卻少有人知。

何謂區段徵收？

目前的土地法規中幾乎是沒有定義，僅於《土地法》第二一二條第二項有如下規範，「謂於一定區域內之土地，應重新分宗整理，而為全區土地之徵收。」這個定義不夠精準，使得區段徵收隨著政治經濟情勢的變遷，而有不一樣的詮釋。民國七十五年《平均地權條例》做重要的修訂，區段徵收制度「本質雖仍為政府以公權力強制取得土地之徵收性質，但事實上，已演變為另一種形式之『強制性合作開發事業』。」政府將區段徵收制度定位為「合作開發」，但事實上，土地所有權人是被強迫參加，完全沒有拒絕的權利。

民國七十九年行政院頒訂「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發。」在這之後並且制訂或修正許多法規，相繼納入區段徵收，這使得它大為盛行。政府認為土地開發完成之後，原本低地價的農地變更為高地價的建地，原土地所有權人因此是得利者，基於「土地使用變更回饋」及「使用者付費原則」，原土地所有權人必須有所回饋，其主要的做法大抵就是「捐地」。這使得原土地所有權人只能領回一部份的抵價地，其餘大部分土地則全歸政府所有。這套制度看似合理，但是其實卻隱藏了許多嚴重的問題，必須趕緊予以導正。

徵收核心關鍵

第一、區段徵收雖與一般徵收有異，但它本質上仍然屬於土地徵收之一種，是對人民財產權及生存權的剝奪，這與憲法第十五條、司法院相關大法官會議解釋文、及最高行政法院判決不相符合。因此，區段徵收仍然必須嚴格遵守土地徵收所必備的嚴謹要件，如符合公益性、必要性、比例性、最後手段及完全補償等。遺憾的，若以這些要件來檢視前述區段徵收案例，明顯可見皆是不吻合的。也就是說，被迫回饋多少是一回事，是否符合徵收要件才更是核心關鍵。

合作開發是否歧視弱勢者

第二、如果政府將區段徵收制度定位為「合作開發」，那麼雙方應該是處於公平的地位，政府在開發之前必須獲得原土地所有權人同意，而不是強迫他們一定要接受。或者，這樣的「合作開發」必須是由原土地所有權人來發動，由他們提出開發及變更的計畫，政府在審核之後予以准駁，而絕不是由政府越俎代庖。例如，目前政府對於老舊工業區的變更，特別訂定了《都市計畫工業區檢討變更審議規範》，是由民間主動提出申請才予以受理，但為何在農業區的變更會有如此大的差異？這明顯是歧視農民及欺負社會弱勢者。

強迫合作開發 侵害他人權益

第三、眾所皆知，台灣的農村大抵只剩下老農，他們對於土地往往有著深深的依戀，這種土地的價值是無法用地價的提高來予以取代的。我們由許多反對徵收的老農身上，往往會獲得彼等愛家護土的強烈印象，他們並不期待搬離自己的家園，住進高樓大廈之中。彼等年歲已高，卻別無所求，需要的是把土地保留下來，因為土地是他們生命的一部分。政府強迫他們加入區段徵收「合作開發」事業，是極為偏頗的做法，嚴重侵害了他們的人權。

發表於YAHOO奇摩【地產專欄】，2013/04/20。

原文：

徵收絕非土地開發之手段

近年來政府所推動的國家重大建設大抵是採取區段徵收制度，如機場捷運A7站區開發、桃園航空城、淡海新市鎮第二期開發等，而且徵收面積是愈來愈驚人。何謂區段徵收？目前的土地法規中幾乎是沒有定義，僅於《土地法》第二一二條第二項有如下規範，「謂於一定區域內之土地，應重新分宗整理，而為全區土地之徵收。」這個定義不夠精準，使得區段徵收隨著政治經濟情勢的變遷，而有不一樣的詮釋。民國七十五年《平均地權條例》做重要的修訂，區段徵收制度「本質雖仍為政府以公權力強制取得土地之徵收性質，但事實上，已演變為另一種形式之『強制性合作開發事業』。」政府將區段徵收制度定位為「合作開發」，但事實上，土地所有權人是被強迫參加，完全沒有拒絕的權利。

民國七十九年行政院頒訂「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發。」在這之後並且制訂或修正許多法規，相繼納入區段徵收，這使得它大為盛行。政府認為土地開發完成之後，原本低地價的農地變更為高地價的建地，原土地所有權人因此是得利者，基於「土地使用變更回饋」及「使用者付費原則」，原土地所有權人必須有所回饋，其主要的做法大抵就是「捐地」。這使得原土地所有權人只能領回一部份的抵價地，其餘大部分土地則全歸政府所有。這套制度看似合理，但是其實卻隱藏了許多嚴重的問題，必須趕緊予以導正。

第一、區段徵收雖與一般徵收有異，但它本質上仍然屬於土地徵收之一種，是對人民財產權及生存權的剝奪，這與憲法第十五條、司法院相關大法官會議解釋文、及最高行政法院判決不相符合。因此，區段徵收仍然必須嚴格遵守土地徵收所必備的嚴謹要件，如符合公益性、必要性、比例性、最後手段及完全補償等。遺憾的，若以這些要件來檢視前述區段徵收案例，明顯可見皆是不吻合的。也就是說，被迫回饋多少是一回事，是否符合徵收要件才更是核心關鍵。

第二、如果政府將區段徵收制度定位為「合作開發」，那麼雙方應該是處於公平的地位，政府在開發之前必須獲得原土地所有權人同意，而不是強迫他們一定要接受。或者，這樣的「合作開發」必須是由原土地所有權人來發動，由他們提出開發及變更的計畫，政府在審核之後予以准駁，而絕不是由政府越俎代庖。例如，目前政府對於老舊工業區的變更，特別訂定了《都市計畫工業區檢討變更審議規範》，是由民間主動提出申請才予以受理，但為何在農業區的變更會有如此大的差異？這明顯是歧視農民及欺負社會弱勢者。

第三、眾所皆知，台灣的農村大抵只剩下老農，他們對於土地往往有著深深的依戀，這種土地的價值是無法用地價的提高來予以取代的。我們由許多反對徵收的老農身上，往往會獲得彼等愛家護土的強烈印象，他們並不期待搬離自己的家園，住進高樓大廈之中。彼等年歲已高，卻別無所求，需要的是把土地保留下來，因為土地是他們生命的一部分。政府強迫他們加入區段徵收「合作開發」事業，是極為偏頗的做法，嚴重侵害了他們的人權。

政策窄化土地的價值 恐造成釘子戶悲哀

政府為了促進經濟發展、籌措公共建設財源、及滿足房地產業者的需要，此刻正不斷的祭出嚴厲的土地徵收或都市更新手段，以此來取得開發時所需的土地。惟此舉嚴重侵害了土地及房屋所有權人之權益，致使許多受災戶組成自救會，進行激烈的抗爭，造成嚴重社會問題。

釘子戶的悲哀

面對這些抗爭，政府及建商的回應理由乃是已經安排了金錢補償或是權利價值變換，以經濟或財產價值的交換來合理化土地徵收或都市更新的作為，並意圖藉此來解決問題。倘若受災戶仍然不從，各種批評的聲浪乃接踵而至，強迫受災戶一定要予以接受，不然則是冠上釘子戶之惡名。

事情其實不應該是如此的。這是因為土地包涵了多重、複合及衝突的意涵，人文地理學者Agnew（1987）運用「地方（place）」之概念來解釋及定義土地。他認為土地包含了三個層次的意義，分別為：（1）客觀的自然空間，（2）地方認同的主觀空間，及（3）政經結構底下的經濟空間。

長久以來，在主流的經濟掛帥價值觀底下，政策之決定往往是著重於第三點，強調土地的經濟價值，嚴重忽略了第二點及第一點；近年來，在環境保育觀點逐漸受到重視之後，第一點偶而會勝出。

然而，本文要強調的是，不論是經濟空間、抑或是自然空間，政策上的決定必須要容納上述之第二點，也就是要將當地民眾對於土地的主觀認同放置於優先的地位，讓他們在衝突的論述中決定土地或是空間的發展方向，他們的選擇應該為社會各界所尊重，這也才是一個真正實施民主憲政國家的常態。因此，前述僅由經濟或財產面向來詮釋土地的價值，應是一個嚴重的窄化、扭曲及偏差。

土地與我們是有著深刻的連結，對於人而言，土地就是家或是故鄉，那是個重要的認同地方，俗諺「金窩銀窩不如自己家裡的狗窩」即是此意。許多人不願意離開生於斯、長於斯的地方，因為那是個情感歸宿及認同，這是非常主觀的，其價值恐無法經由金錢的價格來予以衡量。倘若我們能由這個觀點來看待那些因土地徵收或都市更新而強烈抗爭的受災戶時，我們就比較能夠理解他們為何要抗爭了。因此，如何修改目前的土地徵收及都市更新法令，讓他們能夠擁有正確的資訊，並充分表達他們的意見，決策時並將其納入，這可能才是解決抗爭問題的關鍵。

發表於YAHOO奇摩【地產專欄】，2013/4/15。

原文：

請勿窄化土地的價值

政府為了促進經濟發展、籌措公共建設財源、及滿足房地產業者的需要，此刻正不斷的祭出嚴厲的土地徵收或都市更新手段，以此來取得開發時所需的土地。惟此舉嚴重侵害了土地及房屋所有權人之權益，致使許多受災戶組成自救會，進行激烈的抗爭，造成嚴重社會問題。面對這些抗爭，政府及建商的回應理由乃是已經安排了金錢補償或是權利價值變換，以經濟或財產價值的交換來合理化土地徵收或都市更新的作為，並意圖藉此來解決問題。倘若受災戶仍然不從，各種批評的聲浪乃接踵而至，強迫受災戶一定要予以接受，不然則是冠上釘子戶之惡名。

事情其實不應該是如此的。這是因為土地包涵了多重、複合及衝突的意涵，人文地理學者Agnew（1987）運用「地方（place）」之概念來解釋及定義土地。他認為土地包含了三個層次的意義，分別為：（1）客觀的自然空間，（2）地方認同的主觀空間，及（3）政經結構底下的經濟空間。長久以來，在主流的經濟掛帥價值觀底下，政策之決定往往是著重於第三點，強調土地的經濟價值，嚴重忽略了第二點及第一點；近年來，在環境保育觀點逐漸受到重視之後，第一點偶而會勝出。然而，本文要強調的是，不論是經濟空間、抑或是自然空間，政策上的決定必須要容納上述之第二點，也就是要將當地民眾對於土地的主觀認同放置於優先的地位，讓他們在衝突的論述中決定土地或是空間的發展方向，他們的選擇應該為社會各界所尊重，這也才是一個真正實施民主憲政國家的常態。因此，前述僅由經濟或財產面向來詮釋土地的價值，應是一個嚴重的窄化、扭曲及偏差。

土地與我們是有著深刻的連結，對於人而言，土地就是家或是故鄉，那是個重要的認同地方，俗諺「金窩銀窩不如自己家裡的狗窩」即是此意。許多人不願意離開生於斯、長於斯的地方，因為那是個情感歸宿及認同，這是非常主觀的，其價值恐無法經由金錢的價格來予以衡量。倘若我們能由這個觀點來看待那些因土地徵收或都市更新而強烈抗爭的受災戶時，我們就比較能夠理解他們為何要抗爭了。因此，如何修改目前的土地徵收及都市更新法令，讓他們能夠擁有正確的資訊，並充分表達他們的意見，決策時並將其納入，這可能才是解決抗爭問題的關鍵。

我在PNN【獨立特派員：說故事的人 鐘聖雄】的留言

略抒己見，敬請參考，也請不吝指正：

1.倘若我們同意記者與每個人一樣，皆有自己的價值與立場，那麼，我們追尋的恐非是那「未經過篩選」的真實，或是那「沒有主觀認為」的正確，因為，在現實社會裡恐怕是沒有那些東西的。真實與否？正確與否？皆會與我們主觀的詮釋與建構有著絕對的關係。

2.在此情況下，在社會科學的領域裡，不管是「事實」或是「正確」，都會有許多個的，而不是只有一個。即在我們的面前，會有多個「事實」及「正確」，而這些「事實」及「正確」往往會是相互衝突的，由此形成了弔詭的現象。因此，如何公平的呈現多個「事實」及「正確」，可能是媒體及我們必須共同努力的方向。

3.由此，我們論及了媒體，我覺得我們的視角可能不適合僅侷限於公共電視，而是要審視臺灣整個媒體環境，在這個大的天平底下來看待公共電視。我以為，在臺灣的媒體世界裡，公共電視絕非是擁有「最大的話語權」，因為，我們有著太多的商業媒體，也有著許多政媒雙棲的媒體，他們日夜的傳輸經過編輯台「精挑細選」的新聞，根本沒有呈現多個「事實」及「正確」。

4.我覺得公共電視應該是在這個大天平已嚴重傾斜的情況下，來提供及補足前述的多個「事實」及「正確」。我覺得鐘先生及公共電視的許多優秀年輕人，他們非常努力的想幫台灣社會補足這一個部分，也還好有了他們，許許多多這個社會未曾想像過的多個「事實」及「正確」才會呈現於我們的面前。

5.這是因為我個人參與過許多有關於土地徵收、都市更新、反迫遷等等的記者會及相關活動，記者朋友們總是來了一群，面前的攝影機也是一字排開，但是當晚打開電視機，觀看那群有線電視，或是隔天閱讀許多被稱為「大報」的報導，卻大抵都是隻字未提。相反地，我看見公共電視報導了，我看見PNN關懷這群社會弱勢者，我也看見苦勞網、PEOPO公民新聞、新頭殼、立報、環境報導、飄浪島嶼、環境資訊報、上下游等等弱勢媒體報導了，我大概只能在這些地方找到我們的「事實」及「正確」。

6.最後，我很想說的是，對於上述我所提到的這些媒體及新聞從業人員，我要表達對於您們的敬意，謝謝您們的報導，得以讓台灣社會的一部份人知道我們的「事實」及「正確」，衷心感激！

（http://pnn.pts.org.tw/main/2013/04/10/%e3%80%90%e7%8d%a8%e7%ab%8b%e7%89%b9%e6%b4%be%e5%93%a1%e3%80%91%e8%aa%aa%e6%95%85%e4%ba%8b%e7%9a%84%e4%ba%ba-%e9%90%98%e8%81%96%e9%9b%84/）