土地徵收 遠離正義了

　任憑竹南大埔、中科相思寮及其他許多土地被徵收人北上向總統府及監察院陳情，但是苗栗縣政府仍派出怪手及威勢警力，持續在農田上「整地」，並宣稱一切「依法行政」。對於這群土地被徵收人而言，任憑他們強烈的抗議，政府卻宣稱土地所有權已「合法」移轉至國家名下，農民反成為「違法占用」自己世代居住的家園。怎會如此？是什麼樣的法律制度造成這樣的結果？

　首先，土地徵收是由國家啟動，發動要件其實相當的寬鬆。我國土地徵收相關規定散佈於許多法規中，若以區段徵收為例，只要是符合平均地權條例第五十三條第一項或土地徵收條例第四條第一項的規定，都可以逕行發動區段徵收。以後者為例，其包含了六款，而這六款所指涉的範圍其實皆相當的含糊廣闊，幾乎是無所不包，如「非都市土地實施開發建設者」即為其一，因此政府往往可以輕易的啟動土地徵收。

　其次，須深刻瞭解土地徵收的程序也是對土地被徵收人絕對不利。由於大法官釋字第四百零九號解釋文要求，「於徵收計畫確定前，應聽取土地所有權人及利害關係人之意見」，土地徵收條例第十條第二項因此規定，「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。」但這規定並未落實第四百零九號解釋文要求。

　這個公聽會應由核准徵收機關舉辦，而且其舉辦時程應是在提出土地徵收計畫書時，而非於前期事業計畫階段，也非僅是由需用土地人來辦，但目前作法卻扭曲大法官意旨。由於需用土地人（如地方政府）與土地被徵收人立場相對，因此，由需用土地人來舉辦公聽會，明顯是球員兼裁判，在此情形下，公聽會往往流於形式，並無實質意義，這對土地被徵收人相當的不公平。

　或有人會問，內政部不是還有徵收核准的審查程序？然現行規定其實非常簡略，僅規定經土地徵收審議委員會審議，由中央主管機關內政部核准而已。法規中不僅對於徵收審查基準、程序皆未為明確規定，且於此重要階段並無賦予被徵收人陳述意見機會，這是屬重大之瑕疵，這也明顯與行政程序法第一百零二條「應給予該處分相對人陳述意見之機會」之規定明顯不相符合。

　徵收程序中另一個為人詬病之處乃是所謂的協議價購。根據土地徵收條例規定，地價之補償是以徵收當期之公告土地現值為標準，必要時得加成補償之。但根據實際的情況觀之，需用土地人根本不可能以高於協議時之公告土地現值加成後的價格來購買土地，因此所謂的協議價購往往流於形式，僅是為了符合法律之規定罷了。近年來台北高等行政法院至少已有二次判決，宣告上述程序為違法，這相當值得肯定，惟行政機關卻仍不為所動，這著實讓人遺憾。

　由於土地徵收涉及土地利用計畫改變，因此，在都市土地及非都市土地方面，須分別通過都市計畫委員會及區域計畫委員會的審議，有些個案尚且需經過環境影響評估委員會的通過。因此，每當這些委員會開會審查時，就會看見許多來自於被徵收地區的農民在營建署或環保署前大聲抗議，因這幾乎是他們唯一的希望。然而，只要是清楚瞭解這些委員會的組成，就可以知曉彼等的訴求大抵都是無法實現了，因為各委員會幾乎皆是以行政官員為主體。

　在上述情況下，只要政府啟動徵收程序，勢必可達成目的，因在土地徵收法制上，土地所有權人是一點位置也沒有的，他們完全是被制度排除在外，在憲法中所享有的權利其實都沒受到尊重。藉由幾個徵收案，我們看見的是權力擁有者藉由法律制度的設計，對社會弱勢的欺壓與剝奪，我們也悲憤的看見這個徵收法律體制讓人民無路可逃。

　（作者為政治大學地政學系教授）

本文於2010年6月29日發表於中國時報

看守台灣：胡亂減稅與浮濫徵收

眾所皆知，不論是中央或是地方政府，財政問題長期以來皆相當嚴重。這個會期立法院恣意通過的「產業創新條例」，國民二黨卻都反向操作，競相加碼的大幅度減稅，如此一來，必定會加劇敗壞國家財政，並將龐大債務留給子孫，我們除了會因此離社會福利國家愈來愈遠、社會兩極分化狀況恐會愈加嚴重之外，這也會促使地方政府濫用土地徵收公權力，剝奪人民在憲法中所保障的權利。

基於過去戒嚴統治體制的延續，我國的財政分劃仍然是維持著中央集權管制方式，中央政府過去平均掌握了約5成左右的地方財政資源，這使得地方政府往往面臨著財政的困難，必須仰賴中央政府關愛的眼神。地方政府在負債累累的情況下，往往努力另闢財源，擴大自己所能夠掌握的稅收，如地價稅、土地增值稅、房屋稅等，如此一來，土地開發（或炒作）就演變成為地方政府的重要業務之一。

由於農地並不課稅，因此透過都市計畫的新訂、擴大、或變更等規劃機制，及經由區段徵收或是市地重劃的開發手段，地方政府與財團、建商及地方政治經濟菁英密切合作，變成了土地開發的機器（或是怪獸）。這個嗜土的怪獸不斷地吞噬都市周遭的農地、山坡地及其他非都市土地，並將其轉變成為可以出售的建築商品，藉由誇張及迷惑的廣告行銷，在市場上交易，這雖使得地方政府得以因此來課徵上述重要的地方稅目，但是卻也造成了我們生存環境的不斷惡化。

由於地方政府可以經由市地重劃及區段徵收來取得抵費地及抵價地，透過它們的讓售，可以獲得大筆資金，因此都特別喜愛採取這兩個手段來進行土地開發。但是，由於地方政府原本就財政困窘，因此這兩個重要開發手段也不斷地在變形，晚近重要城市大規模的進行許多單元的「自辦市地重劃」（如台中市）、或是所謂的「抵價地式的區段徵收」（如苗栗竹南大埔、新竹竹東二重埔等）、「預標售式區段徵收」（如林口A17平價住宅），作的是低成本高獲利的生意，但是苦的是原來的土地及房屋所有權人，因為他們的財產權、生存權及工作權遭受了嚴重的侵奪。

政治人物的胡亂減稅嚴重關係著我們的生活及生態環境，千萬不要以為減稅全然會讓大家獲利，相反地，我們失去的可能會更多。它也將促使地方政府愈是進行土地剝削及不當的開發，近來竹南大埔、後龍灣寶、竹東二重埔、中科相思寮等都是最佳的例子，讓人難過的是，大規模的土地浮濫徵收將迫使許多農民流離失所，無處安身立命。

本文於2010年6月27日發表於立報

從竹東到後龍到竹南 : 浮濫徵收 憲政之恥

前天，筆者跟學界幾位朋友一起參加了三個重要的活動，首先，我們到新竹竹東二重埔，參與了由縣府所主辦的特定區計畫說明會；緊接著，我們趕到苗栗後龍灣寶，參加已舉辦九年、並完全由社區自主經辦的「西瓜節」；再來，則是一同前往竹南大埔，關心當地的農民，因為他們的農田招致縣府粗殘的破壞。

為什麼我們要參加這些活動？這些活動的共同特點在哪？這些地區大抵都是優良的農田，並且擁有豐富的自然及文化資源，如竹東圳、天然湧泉、九牧第、傳經第、龍雲宮及多樣的生態物種等；然而，最為重要的是，在這些土地上居住了許多忠厚善良的農民，他們熱愛及認同腳踏的土地，因為土地孕育了他們，是他們世代生活存續的根本，也是未來的主要希望。

但是，這一切可能都將有了重大的改變。苗栗及新竹縣政府祭出嚴厲的土地徵收（包括區段徵收）手段，要以此來剝奪他們所保有的土地，並將其轉移至企業、財團或地方利益集團的手裡。理由仍然是過去四、五十年以來的經濟掛帥論點。姑不論縣府的論點是否正確，他們其實都嚴重濫用了土地徵收公權力。

由於土地徵收嚴重剝奪人民在憲法中所保障財產權、生存權及工作權，因此，一般先進民主國家皆不隨意啟動，若要啟動它，一定要符合非常嚴謹的前提要件，包括了：須有法律之依據、須基於公益上的目的、須符合比例及必要性原則、須為最後不得已之手段、須給予合理補償等重要要件，而且是缺一不可。其中，最為重要者，乃是須符合公共利益的前提要件，而這正是我國土地徵收目前所最為欠缺者。

審視這三個徵收案，其實皆不吻合土地徵收所要求的嚴謹前提要件，土地徵收反成為地方政府用來進行土地開發或炒作的主要工具，這全然是政府公權力的濫用，這也就是我國土地徵收案件會如此浮濫的根本原因。最為誇張者，由於財團的要求，政府竟然以迅雷不及掩耳的速度，在一個月內就完成竹南大埔的徵收程序，這簡直是棄憲法於不顧，是民主憲政的重大恥辱。

我們因此嚴正的要求，政府應立即停止所有的土地徵收案件，我們也呼籲社會各界共同譴責浮濫的土地徵收，並要求政府儘速修法，建構一個符合民主憲政的土地徵收制度。（作者為政治大學地政學系教授兼系主任）

本文於2010年6月21日發表於自由時報

浮濫土地徵收─社會重大危機

六月八日，苗栗縣政府派出大批警力將科學園區竹南基地（大埔）預定徵收地完全封閉，禁止老百姓出入，縣府並請來怪手，直接開入農田，將快要成熟的稻子連根挖起，此舉如同穿腸破肚一般，讓老農氣憤垂淚。消息傳來各界譁然，引起極大的震撼與憤怒，讓人無法想像苗栗縣府竟然公然祭出如此驚悚的舉動。

我國徵收制度不公義，如架刀逼人

這個徵收案，縣府在法律上主要倚賴的是土地徵收條例，尤其是區段徵收相關的條款。然而，我國的土地徵收制度早就存在著嚴重的缺陷，區段徵收更是問題重重，學界早就不斷地呼籲，希望政府及主政者能夠趕緊修改此不公義的制度，但是政府至今依舊是不動如山，繼續放任各地方首長及目的事業機關藉此制度來侵奪民地，剝奪社會弱勢者所僅有的資產。

政府美其名稱區段徵收制度為政府與土地所有權人「合作式的土地開發」，並洋洋得意的對外宣揚這種開發方式政府根本不用出錢，並可獲得龐大的利益。但是，透過制度的設計，所謂的合作其實就好像是拿著一把鋼刀架在老百姓的脖子上，逼著土地所有權人不能說不。

再者，法律條文雖然有規定土地所有權人至少能夠領回的比率，但是，當實際領回時，大抵都是低於這個數字的。另外，未來領回的土地是座落在哪裡？根本也沒有說清楚。也就是說，土地所有權人能領回多少土地？這些土地的座落位置在那裡？都是未知的。試問，這算是那門子的合作？換成是您，您會安心嗎？

守護土地的良善神明，是否將不敵不公不義的區段徵收？（攝影/李慧宜）

區段徵收創造建地，誰是受益者？

目前，在財政嚴重困窘之下，地方政府往往與開發公司合作，釋出重要的公權力，將區段徵收及未來的土地規劃工作委外，由民間公司來操盤。由於區段徵收會創造出許多可建築土地，誰能夠分配獲得這些土地將是最主要的受益者。

過往政府曾採取「專案讓售」的方法，將這些土地讓與給特定開發商，以此來抵付開發總費用，這引起了相當大的爭議。此刻由於財政更是困難，政府宣稱未來將採取所謂的「預標售方式」來運作區段徵收制度，一般咸信這也必將引起民間相當大的反彈。

我們要嚴正呼籲，在我國土地徵收制度未臻完善之前，政府不應繼續使用區段徵收或其他土地徵收制度來剝奪人民的財產權及生存權。

土地徵收已經造成許多嚴重的社會問題，究其根源乃是我們政府濫用其公權力，不斷地犧牲社會的弱勢，並以此來成就大財團、大企業及地方利益集團的利益。藉由苗栗大埔及其他許多的土地徵收案（如苗栗後龍灣寶、銅鑼中平、新竹竹東二重埔及璞玉計畫等），都讓我們看見台灣社會的重大危機。

（作者為政治大學地政學系教授兼系主任、政治大學第三部門研究中心主任）

本文於2010年6月17日發表於小地方臺灣社區新聞網