探求一個合理的環評架構

明天即將召開中科四期環評大會，環保署前預料又將聚集大批來自彰化及雲林的鄉親，表達對此案的嚴重關切。歷史似再度重演，好像又回到了一九八○的自力救濟年代。為了消弭環保抗爭，政府積極引入先進國家所採用的環評制度，它被視為是解決經濟成長與環境保護二者衝突的最佳機制。可是，雖然《環境影響評估法》已經通過多年，許多重要開發案件皆經過環評審查，然而，環保抗爭卻沒有因此消失，激烈衝突景象仍不斷上演。為什麼？

　在環評之中，科學及客觀被畫上了等號，只要是符合科學的，就是屬於客觀的；其不包含主觀的成分，而這也代表著公共利益，一般社會大眾應該予以接受，科學的決定因此可以用來作為開發案件准駁的主要、甚且是唯一的判準。另外，環評其實是事前的預測行為，是在工廠或設施尚未正式動工之前，採用不同的科學模式，來預測及評估其未來對環境可能帶來的影響，預測的結果卻被視之為「事實」，是不容被質疑的。

　但是，上述科學可以決定一切的論點，其實早就不完全為地方民眾所接受。所謂科技中立之說、及科學是純粹追求事實而不考慮任何後果的立論，已經為環保運動參與者所拒絕。科技，一個被工業及資本社會預設為中立的事項，其實隱藏著許多重要的價值選擇。為了保持科技至上的價值觀能夠支配整個社會，制度上的設計往往是避免科技的運作遭到民眾參與的干擾，權威當局因此通常把那些原本是政治及社會的議題轉化及定義成科技的問題；因此，去解決這些問題的方法就是要仰賴科技專家，而不是民主的參與。

　另一方面，現代的社會已經步入了風險社會年代，現階段我們相當強調風險評估，而環評其實也就是事前的風險評估。由於部分科技專家體認了科學知識有其不確定性及不可靠性，為了解決這個問題，專家們嘗試運用風險評估的方法，建構起「可接受風險」的概念。彼等依照「客觀事實」，將風險置於「可計算性」的範疇內來予以解析；依賴「機率」的概念將其量化計算，繼而將其轉化為「可接受風險值」，嘗試以此來重建科學的權威性，說服民眾，並成為公共政策制定的依歸。

　不過，所謂的「客觀事實」並非純然是那麼客觀，它往往是受到研究者主觀立場的影響，這進而使得科技專家所認定的「可接受風險」，與生活經驗者、及那些可能因此決定而受到負面波及者，有了相當大的差距。也就因為如此，風險評估的方法往往是有許多不同的計算模式，由這些不同模式也產出許多不一樣的「事實」，但其所導引出來的決策方向，可能會是完全不同的。讓人相當頭疼的，在這不同模式之間，我們（包含了科技專家們）實在是缺乏客觀的操作準則來確切的評斷何者模式才是正確的。

　在這種情況之下，如何對「可接受風險」產生共識，並獲得決策，就是現存社會的一個重大的議題。該如何對付這個難題？

　德國社會學者Beck認為我們可能必須重新定位科技進步與文明發展的整體關係，並將公共政策的決定權回歸於社會，經由社會理性（非科技理性）之論述來達成決策的選擇。這也就是說，「可接受風險」決策，是一個結合自然科學與人文科學、日常理性與專家理性的共生體，它不能透過個別專業化而彼此孤立，不能依各自理性來發展，而是必須跨越學科及團體來尋取共識。

　在這當中，地方住民的意見必須給予充分的尊重，並將其納入風險評估之中，也就是說，環評其實是個充滿了政治、社會、環境及倫理的重要議題，絕非僅是科學的問題，它不應由科技專家所獨占，地方住民應該被賦予參與的權力及相對的自主空間。缺乏民眾的參與，是我國環評制度的最大缺憾，而這可能也是環保抗爭不斷上演的主因。

本文於2009年10月29日刊載於中國時報

格達費的帳篷與國土規劃

利比亞領袖格達費出國訪問時，喜歡在受訪國搭起帳篷，充當海外行宮。前幾天他出席紐約聯合國大會，又企圖在美國搭帳篷，但是卻無法如願，各地方政府除堅決拒絕外，並要求部分已搭起的帳篷必須立即拆除，其所持的理由乃是該帳篷構造物已經違反了地方政府所發布的土地使用分區管制法令。

土地使用分區管制是土地規劃與管制的一個主要手段，它為全球大部分國家所採用，此次格達費所訪問的紐約市，碰巧就是該制度的創始地，它於1916年在曼哈頓開始實施後，迅速的為美國其他城市所模仿。都市的土地被分成了不同的使用區，如住宅區、商業區等，各有不一樣的建蔽率、容積率、建築高度等限制。這些限制似乎是與美國憲法中對於私人財產權的保障相互衝突，因此，時常遭到挑戰，但是美國最高法院於1926年經由Euclid個案的宣判，正式宣告它的合憲性，因為這些對於財產權的限制，乃是為了公共利益的目的而來。

台灣於日治時期就引進土地使用分區管制制度，實施於都市地區，至於非都市部份，則是要待1970年代區域計畫法執行之後，才告正式確立。但是，這個制度的最大缺憾，乃是它過於僵化，這使得許多土地開發因此受到限制。晚近為了解決這個問題，許多富創意的方法被建構起來，但是基本上仍然是尊重土地使用分區管制的理念。

另一方面，與此制度相對應的，乃是實施於英國及極少數國家的開發許可制，英國於1921年陰錯陽差的創造出開發許可制，開發商在開發之前，必須先向地方政府提出申請，在地方政府審查通過後，才得以興建。上述的審查是採個案模式，即地方政府可依不同個案特性而有不同的決定，因此各個案間的差異性可能是相當大的。這樣的差別作法雖引來公平性的批評，但卻依舊實施於英國，學者稱，這乃是因為英國有著習慣法的法律背景，及地方政府自主的悠久傳統。

我國雖採土地使用分區管制制度，但卻屢遭土地開發業者的批評，過去在政府減少干預的思維下，在1983年引入開發許可制，運用於非都市地區，而過去由經建會所提出的國土計畫法草案，也是要運用此制度於未來土地使用計畫之中。我們將開發許可制視為是單純的技術操作，忽略了其背後支撐的文化、法律及民主因素，這使得開發許可制已經儼然成為財團、建商及地方派系進行土地炒作的最佳工具。

88風災後，國土規劃成為一個熱門的議題，可惜我們卻相當缺乏對於開發許可制過往實施經驗的深入檢討。格達費被拆除的帳蓬可否給我們一些省思？

本文於2009/10/05發表於立報看守台灣專欄