還能留下多少農地？

隨著民眾自主意識的提升及對於財產權自由處分的要求，使得傳統運作的土地使用分區管制機制不斷地受到嚴峻的挑戰。日昨於立法院修正通過的農業發展條例第三十一條及三十九條就正顯示了這股力量，立法委員們將原本必須符合區域計畫相關法令規定，農地始得辦理所有權移轉登記的規定，一舉予以刪除，搬開了農地移轉及使用限制的一塊大石頭。

接下來，部份立法委員們更積極瞄準著另一塊更大的石頭──農業發展條例的第十八條，彼等欲在此會期將興建農舍之農業用地面積由目前的〇˙二五公頃降低為〇˙一公頃，也就是一公頃的農地將可以興建十棟的農舍。倘若此項修正也通過，必將使農舍的興建大為增加，農地的使用管制也形同全面瓦解，其影響層面將至為深遠。眾所皆知，目前興建於農地的農舍已經與原先的意旨有相當大的落差，農舍已經演變成高級住宅或是豪華別墅的代名詞，如今，部份立法委員們提供給我們的農地未來願景是一分農地即可蓋上一棟的高級住宅，若以蘭陽平原為例，未來的農舍將會是大量的增加，地景及生態環境又將產生大幅度的變遷。值得社會大眾共同來思考的是，這樣的農地發展願景是否是我們所想要的？將這兩塊石頭搬開，在房地產業者的炒作之下，台灣還能留下多少的農地？尤其是那些優良的農田。

相當諷刺的，據筆者研究經驗顯示，被編定為特定農業區、政府欲積極保護繼續作為農業使用的農地卻往往成為優先變更使用者，而一般農業區的變更比例卻相對減少。為何如此？這乃是因為特定農業區大抵是經過了農地重劃，每一塊農地皆臨農路，交通運具及人們可以方便的進出，這使得彼等成為農舍興建的最愛，相對的，一般農業區就缺乏這樣的優勢。所以，上述兩塊石頭搬離之後，距離都市較近、交通運輸相對便捷的特定農業區或將因農舍的興建而大幅的減少，這無疑是國家社會的一大損失。此外，由於過去農地重劃的施作，政府對於這些優良農田都曾投入相當多的經費來改善其生產環境，如今卻因農舍興建的變更使用，始得原先的政策目標大打折扣。

由於經濟的快速變遷，尤其是我國加入WTO之後，農地是否要予以保留，向來就有相當多的辯論，然而，意見縱使有相左之處，大家卻已經有了基本共識，那就是部份農地必須有計畫的釋出。因此，如今農地政策關懷的重點並非是禁止農地釋出，反而是有多少農地要釋出？如何有計畫的釋出？及區位該如何的選擇？及如何在農地保留與釋出之間尋得一個動態的平衡，並能夠滿足多方的需求，就成為現時代的一個重要課題。尤其是在公民權及財產權高漲的今日，過去所設定的土地使用分區管制自然面臨了一波又一波的挑戰。以美國為例，近二十年以來由於共和黨主政，政治意識型態趨向保守，要求政府減少干預，各地因此也興起了所謂的新財產權運動，由此衝擊著自二十世紀以來所施行的土地使用分區管制機制。不過，非常值得我們注意的是，地方政府並未因新財產權運動而放棄農地的保護；相反的，許多地方政府反而投入更多的心力來保護農地，這可以由許多州政府積極實施成長管理機制得到印證，這情形並非僅發生在美國，歐洲如德國及荷蘭也都有類似的經驗。

因此，如何積極進行非都市土地、尤其是農地的規劃，在農地的保留與釋出之間求得動態的均衡，是目前刻不容緩的議題，而這樣的政策取徑，可能才是負責任的作法。此刻部份立法委員的修法提案的確讓人憂心忡忡，倘若全部通過，台灣的優良農地可能也將一去不回頭了。
2006/12/26 發表於《中國時報》，A15，時論廣場。

起訴書的政治分類學

檢察官對於總統夫人的起訴書，碰觸了公共政策研究當中非常難以克服的問題，那就是如何來進行「分類」，及對於分類項下的項目進行「定義」。

在筆者所從事的土地或是租佃制度歷史研究當中，往往發現土地權力的分類、土地使用的類別，或是農民成分的分類皆是相當困擾的一件事情，這主要的原因乃是歷史的社會現實（social reality）往往是比研究者的分類標準還來得複雜得多。類似的問題也呈現在相關的研究當中，例如，柯志明教授在研究清治台灣的熟番地權時發現，當時有關於清治台灣熟番地的分類，其實是深受岡松參太郎教授等日本法律學者的主觀歐陸法體系的影響，而非清治時期台灣內部社會的客觀呈現。

因此，值得思維的是，起訴書中檢察官所謂的犯罪「事實」中的第一項，是如何來進行「機密費」與「非機密費」的分類？而其所謂的「總統府多年來慣例」又是如何來定義及形成的？對於這些非常重要的問題，起訴書中卻僅是在第二項中用括號的方式來定義所謂的「機密費」，他所下的定義為：「指依總統府多年慣例，於月初即以領據領出現金之部分，其日後之支出未再檢具任何單據。」對於這項定義及分類是否適當？是否有討論的空間？相當值得重視。

公共政策的著名研究學者長久以來就指出「分類」對於公共政策制訂的重要性，例如，Deborah A. Stone就說，「政策制訂是對於下列事項的恆常競爭，這包括了：分類的標準、項目的界線，及那些引導人們行動的觀念的定義。」；另外，John W. Kindon也主張，「分析任何事情的第一步就是要把它放置在適當的分類項目之中，人們看待一件事情將會因此有很大的差異，倘若我們將其放置在不一樣的項目之中。因此，許多對於問題定義的爭辯都是在於將會使用何種的分類，及使用的方法。你可能無法經由分類項目來評斷一個問題，但是這個分類將會結構了人們對於這個問題許多重要面向的觀點。」由此進一步的引申，那就是，「分類」及其內涵並非客觀中立的呈現在我們的社會，它其實是深受了主觀價值、利益及意識型態的影響，這一點可能是我們在審視這份起訴書時必須特別予以注意的。


2006/11/11 發表於《自由時報》，A23，自由廣場。

一場農地大浩劫？

台灣的農地政面臨一大浩劫，許多的優良農田或將因為經濟部的決策而成為砂石開採之後的大峽谷、毒龍潭。而同樣讓人恐怖驚心的是，在有害廢棄物的回填下，他們或將成為有毒農作物的生產場所，其所生產出來的產品將對全民的健康帶來極為嚴重的威脅。再者，有毒物質滲透入土壤、地下水層及自然環境之後，其所造成的負面影響，往往不是我們所能預測及想像的。面對著砂石業者的壓力，及創造經濟成長的狹隘思維，經濟部在今年制訂了「非都市土地農牧用地容許採取土石審查作業要點」，取得坡地的土石採取同意權之後，如今正進一步的由礦業司緊鑼密鼓的研擬「非都市土地農牧用地容許平地土石採取試辦計畫」及「經濟部平地土石採取示範區推動計畫」。試圖劃設數千公頃的「平地土石試辦區」，在逕行採取「容許使用」的方式開放申請採取土石，這表示非都市土地中的農牧用地都將成為可能的土石採取區。

根據去年統計，台灣農牧用地共約八十萬七千餘公頃，其中編定為特定農業區及一般農業區就佔約四十五萬一千多公頃，而這些土地皆有可能成為「平地土石試辦區」，其中，又以經濟部所能掌控的台糖土地將是首當其衝的開挖標的。

根據「環境影響評估法」第五條的規定，原則上土石採取是必須進行環境影響評估，然而，為了規避環評的要求，經濟部擬採取容許使用的巧妙手段來予以因應。問題是，作為農業使用的土地又如何能夠與土石採取相容使用呢？當表土及深達十至十五公尺的砂石皆被挖走了以後，農作物又將如何來附著呢？這正是所謂的「皮之不存，毛將附焉」，因此，所謂的「容許使用」只是一個掩人耳目的障眼法，二者之間根本是無法相容的！

正當的途徑，應該是要依循「區域計畫法」第三章分區變更的相關規定來辦理，也就是要遵照制度的管道來規劃土石採取專用區，而不是運用「容許使用」來便宜行事，並讓所有農牧用地成為潛在的開挖場所。不過，這其實也政反映出我國土地管理的一大弊病，目的事業主管機關往往站在本位主義的立場，不依循正常計畫程序來進行土地使用的變更，在業者的強力要求之下，祭出經濟成長的大纛，意圖藉由「容許使用」或其他的方法來暗渡陳倉。

再者，農地開挖之後的大洞又該如何的處理？一些過往的經驗顯示，這些大洞將成為非法事業廢棄物的回填處所。

依據「環保署事業廢棄物管制中心」，的申報資料顯示，全國事業廢棄物的申報量約為一一九四萬公噸，其中包含一般事業廢棄物的申報量約為一一二二萬公噸，有害事業廢棄物的申報量約為七十二萬公噸。但重要的是，根據環保署的推估，二〇〇二年全國事業廢棄物的產生量約為二二六九萬公噸，其中一般事業廢棄物約為二一六六萬公噸，有害事業廢棄物約唯一〇二萬公噸，這表示推估值與實際的申報值有了相當大的差距，申報值大抵僅推估值的百分之五十三。

此隱含的意思為大量的事業廢棄物在未經處理的違法狀況之下，任意傾倒於台灣的大地，如此一來，不僅造成環境的嚴重污染宜自然生態的破壞，也成為政府及未來世代後續處理的難題。而這些成本經濟部有將其計算在內嗎？處於政策上游的經濟部是否需有整體的考量，勿將此政策所產生的負面效果轉嫁給其他部會、或由後代子孫來承擔侍候的補救？

永續發展的願景是台灣大多數人的共識，政府也才甫通過「國家永續發展願景與策略綱領」，做為未來施政的主要依據。在綱領中，特別提及了「保護土地資源」、「防制土壤公害」、「防制廢棄物公害」等重要項目，惟落實於實際的執行面時，若由上述農地開採砂石的政策來看，創造經濟成長依舊是最主要的優先，其他有關環境的重要考量都要因此而退讓，這豈不悲哉！如此不依循正常制度管道的平地農牧用地開採砂石，將造成國土的滿目瘡痍及傷痕累累，並成為永續台灣的一大浩劫。
2006/08/16 發表於《中國時報》，A15，時論廣場。